Pl. ÚS 38/2000Usnesení ÚS ze dne 07.12.2000 Návrh na zrušení některých ustanovení zákona o obcích (č.128/2000 Sb.)

Úpravou plynoucí ze zákona České národní rady č. 531/1990 Sb. , o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, byla těmto orgánům za podmínek blíže určených svěřena pravomoc - mimo jiné - také k vybírání a vymáhání pokut a Ministerstvu financí jako ústřednímu orgánu státní správy byla dána pravomoc - opět mimo jiné - v odůvodněných případech pověřit územní finanční orgán výkonem dalších působností. Nebude patrně vážnějších pochyb o tom, že obě uvažované agendy, totiž výběr a vymáhání pokut, jejichž výnos je příjmem státního rozpočtu [ § 40 odst. 3 posuzovaného zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení)], spadají do oblasti fiskálního zájmu státu, stejně jako tam spadá rozhodování o pokutách, že obě tyto navzájem spolu úzce související činnosti fiskálního zájmu mají svůj společný základ, že v důsledku toho ani vlastní rozhodování o pokutách nikterak ani věcně ani jinak nevybočuje z "výkonu dalších působností" a že jako takové dovolují Ministerstvu financí přenést svou vlastní pravomoc na územní finanční orgán již na podkladě tohoto zákonného předpisu, aniž by k tomu bylo třeba "zvláštního zmocnění" plynoucího z dalšího (posuzovaného) zákona.

Napadené ustanovení zákona o obcích je tak vlastně jako zřetelné superfluum zcela nerozhodné a - i kdyby pro to byly důvody - jeho zrušením by se na vlastním stavu věci nic nezměnilo.

Pokud mají navrhovatelé za to, že jimi napadená ustanovení zákona "navozují představu, že obce" (na rozdíl od jiných právních subjektů) "nemají povinnost řídit se celým právním řádem, nýbrž při rozličných svých činnostech pouze částí právního řádu", ve svých právních konstrukcích přehlížejí, že posuzovaný zákon o obcích [stejně jako zákon č. 129/2000 Sb. , o krajích (krajské zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb. , o hlavním městě Praze] neupravuje právní postavení obce (kraje, hlavního města Prahy) obecně, ale vymezuje toliko její pravomoc v oblasti samostatné a přenesené působnosti; tam kde obec (kraj, hlavní město Praha) vystupuje v jiných právních vztazích, tedy v oblastech mimo posuzovaný zákon, je - jako každý jiný právní subjekt - vázána celým právním řádem, a proto námitka jakoby exempce obce (kraje, hlavního města Prahy) z obecné vázanosti právem není namístě.

Pl.ÚS 38/2000 ze dne 7. 12. 2000

U 43/20 SbNU 369

Návrh na zrušení některých ustanovení zákona o obcích (č.128/2000 Sb.)

ČESKÁ REPUBLIKA

USNESENÍ

Ústavního soudu

Ústavní soud rozhodl dne 7. prosince 2000 v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Holländera a soudců JUDr. Vladimíra Jurky a JUDr. Vlastimila Ševčíka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu senátorů Senátu Parlamentu České republiky Libuše Benešové, Karla Burdy, Martina Dvořáka, Pavla Eyberta, Jarmily Filipové, Jaroslava Horáka, Tomáše Julínka, Zdeňka Klausnera, Jana Krámka, Vladimíra Kulhánka, Bohumila Kulhánka, Dagmar Lastovecké, Jiřího Lišky, Ireny Ondrové, Vladimíra Oplta, Aleny Palečkové, Josefa Pavlaty, Richarda Salzmanna, Přemysla Sobotky, Vlastimila Šubrta, Mirka Topolánka a Jana Voráčka, všech zastoupených JUDr. Petrem Tomanem, advokátem v Praze 2, Malá Štěpánská 3, na zrušení některých ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákona č. 131/2000 Sb.,

o hlavním městě Praze, takto:

Návrh na zrušení zákonů dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, a to v § 40 odst. 3 části věty druhé vyjádřené slovy "nebo jím pověřenému místně příslušnému finančnímu úřadu", v § 45 odst. 2 části věty vyjádřené slovy "nebo jím pověřenému finančnímu úřadu",

§ 35 odst. 3, § 61 odst. 2 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v § 19 odst. 2 části věty vyjádřené slovy "nebo jím pověřený místně příslušný finanční úřad", v § 20 odst. 3 části věty vyjádřené slovy "nebo jím pověřený finanční úřad", § 16, § 30 zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v § 37 odst. 2 části věty vyjádřené slovy "nebo jím pověřený místně příslušný finanční úřad", § 31 odst. 2, § 32 odst. 3 zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, se odmítá.

Odůvodnění:

Návrhem, podaným za podmínek ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) a dalších zákona o Ústavním soudu (č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen zákona), napadla skupina senátorů zákon č. 128/2000 Sb.,o obcích (obecní zřízení), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a tvrdila, že v jí označených částech zákonů, totiž v ustanoveních1a) § 40 odst. 4 a § 45 odst. 2 zák. č. 128/2000 Sb. ve slovech "nebo jím pověřenému místně příslušnému finančnímu úřadu a dále) v ustanoveních celého odstavce § 35 a odstavce § 61, dle nichž při výkonu samostatné i přenesené působnosti je pro obce při vydávání obecně závazných vyhlášek a nařízení stanoven limit zákona a právních předpisů vydaných na jeho základě, a to tehdy, rozhodují-li o právech, právem chráněných zájmech nebo o povinnostech fyzických a právnických osob, zatímco v ostatních případech je tento limit dán též usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních orgánů, a to potud, pokud neukládá obci povinnosti stanovené zákonem 2a) § 19 odst. 2 zák. č. 129/2000 Sb. ve slovech "nebo jím pověřený místně příslušný finanční úřad", § 20 odst. 3 ve slovech "nebo jím pověřený finanční úřad" a dále b) v celém ustanovení § 16 a § 30 obsahujícím pro samostatnou i přenesenou působnost kraje obdobně limitující ustanovení jako je tomu u obcí 3a) § 37 odst. 2 zák. č. 131/2000 Sb. ve slovech "nebo jím pověřený místně příslušný finanční úřad" a b) v celém ustanovení odst. 2 § 31 a odst. 3 § 32, jimiž obsahově shodným způsobem, jako je tomu u obcí a krajů, se vymezuje pravomoc hlavního města Prahy, jde o ustanovení, která jsou v rozporu jak s ustanovením článku 79 odst. 1 úst. zákona č. 1/1993 Sb. [ad 1a), 2a), 3a)], tak s čl. 1, čl. 10 a čl. 33 úst. zák. č. 1/1993 Sb. [ad 1b), 2b), 3b)].

Podle odůvodnění návrhu je tomu tak proto, stručně shrnuto, že [ad 1a), 2a), 3a)] "za porušení jedné povinnosti může uložit pokutu jeden, zákonem výslovně stanovený správní úřad (buď okresní úřad nebo ministerstvo financí nebo finanční úřad), nikoli však úřady dva, a že další návrhem napadená ustanovení zákona [ad 1b), 2b), 3b)] "popírají základní zásady právního státu i obecné teorie práva a navozují představu, že obce (kraje a hlavní město Praha) nemají povinnost řídit se celým právním řádem, nýbrž při rozličných svých činnostech pouze částí právního řádu" a porušují tak "postulát vázanosti státní moci a jejich orgánů právem, (což) je vlastní podstata právního řádu".

Skupina senátorů proto navrhla, aby Ústavní soud jednotlivá ustanovení zákonů, jak vpředu jsou označena, svým nálezem zrušil.

K návrhu skupiny senátorů se k výzvě Ústavního soudu jako účastník řízení (§ 69 zákona) obsahově shodnými podáními vyjádřila jak Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (č. l. 44 až 47), tak jeho Senát (č. l. 36 až 39); obě komory Parlamentu České republiky vývody navrhovatelů odmítly, poukázaly na to, že [ad 1a), 2a), 3a)] "uložit pokutu je podle přijatého (napadeného) zákona "oprávněn pouze jeden orgán, a to buď ministerstvo financí nebo (jím) pověřený finanční úřad", a protože jde o ustanovení "konkrétní a zcela jednoznačná, způsob pověření finančního úřadu ministerstvem financí není z hlediska čl. 79 odst. 1 podstatný".

Obdobně nesouhlasné stanovisko s návrhem skupiny senátorů zaujaly obě komory Parlamentu České republiky stran podmínek upravujících obcím, krajům a hlavnímu městu Praze jejich pravomoc při vydávání obecně závazné vyhlášky v rámci jejich samostatné působnosti a nařízení v oblasti výkonu působnosti přenesené, neboť napadená ustanovení ve všech posuzovaných zákonech "vycházejí jak z ústavního principu, že územní samosprávní celky rozhodují o svých záležitostech samostatně v rámci vymezeném ústavním pořádkem a zákony, tak i z principu, že na jejich území lze uskutečňovat výkon státní správy jen tehdy, stanoví-li to zákon, (takže) smyslem (napadených) zákonů nebylo vyjmout obce, kraje a hlavní město Prahu z působnosti některých právních norem, nýbrž vymezit pravidla při výkonu jejich samostatné i přenesené působnosti.

Obě komory Parlamentu České republiky připomněly, že navrhovateli napadené zákony přijaly "v přesvědčení, že nejsou v rozporu ani s Ústavou ani s Listinou základních práv a svobod" a ponechaly úvaze Ústavního soudu, aby jejich ústavnost posoudil.

Návrh skupiny senátorů je zjevně neopodstatněný.

Co do problematiky spojené s oprávněním ministerstva financí pověřit uložením pokuty za porušení povinností obcí, krajem a hlavním městem Prahy (místně) příslušný finanční úřad [ad 1a), 2a), 3a)], navrhovatelé, stručně shrnuto, poukazují na předpis čl. 79

odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb., dle něhož ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem a z něj odvozují závěr, že "za porušení povinnosti může uložit pokutu pouze jeden zákonem výslovně stanovený správní úřad, že však stran hlavního města Prahy, všech krajů a statutárních měst Brno, Ostrava a Plzeň není ze zákona (a pouze ze zákona) jasné, který správní úřad je v konkrétních případech oprávněn ukládat pokuty", nehledě již ani k tomu, že v jednotlivých zákonech ani dikce napadených ustanovení svěřujících (mimo ministerstvu financí) pravomoc nižším správním úřadům není jednotná ("pověřený finanční úřad" - "pověřený místně příslušný finanční úřad") a konečně, že - i když "je věcí zákonodárce, který správní úřad pověří pravomocí ukládat pokuty, (vždy) tento správní úřad musí být určen zákonem naprosto přesně a určitě".

Takto stručně shrnutá tvrzení navrhovatelů však nemají oporu v ústavním pořádku republiky ani v zákoně.

Ministerstva, jako ústřední orgány státní správy, byla zřízena se zřetelem na ústavní zákon České národní rady č. 53/1990 Sb. a na ústavní zákon č. 101/1990 Sb. zákonem č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a jejich pravomoc byla stanovena s přihlédnutím k věcnému obsahu a povaze záležitostí, které takto spadají do okruhu jejich působnosti; oblast působnosti ministerstva financí jako správce fiskálních věcí státu byla v tomto smyslu vymezena ustanovením § 4 označeného zákona, nicméně takto vymezená oblast a s ní související pravomoc byly postupně zákonodárcem rozšiřovány a v současném právním řádě jsou pojaty do řady dalších zákonů. Z hlediska posuzované materie a s přihlédnutím k návrhu skupiny senátorů je podstatné, že úpravou plynoucí ze zákona České národní rady (č. 531/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o územních finančních orgánech) byla těmto orgánům za podmínek blíže určených svěřena pravomoc - mimo jiné - také k vybírání a vymáhání pokut [§ 1 odst. 2 písm. c) označeného zákona] a ministerstvu financí jako ústřednímu orgánu státní správy byla dána pravomoc - opět mimo jiné - v odůvodněných případech pověřit územní finanční orgán výkonem dalších působností [§ 11 písm. c) označeného zákona]. Nebude patrně vážnějších pochyb o tom, že obě uvažované agendy, totiž výběr a vymáhání pokut, jejichž výnos je příjmem státního rozpočtu (§ 40 odst. 3 posuzované zákona), spadají do oblasti fiskálního zájmu státu, stejně jako tam spadá rozhodování

o pokutách, a že obě tyto navzájem spolu úzce související činnosti fiskálního zájmu mají svůj společný základ, a že v důsledku toho ani vlastní rozhodování o pokutách nikterak ani věcně ani jinak nevybočuje z "výkonu dalších působností", a že jako takové dovolují ministerstvu financí přenést svou vlastní pravomoc na územní finanční orgán již na podkladě toho zákonného předpisu, aniž by k tomu bylo třeba "zvláštního zmocnění" plynoucího z dalšího (posuzovaného) zákona.

Navrhovateli napadené ustanovení zákona je tak vlastně jako zřetelné superfluum zcela nerozhodné a-i kdyby pro to byly důvody - jeho zrušením by se na vlastním stavu věci nic nezměnilo. Výhrady navrhovatelů toho druhu, že "právně nevyjasněnou otázkou zůstává, jakým právně relevantním způsobem by k pověření finančního úřadu ministerstva financí mělo dojít" ztrácí tak na významu a již proto není třeba se jimi podrobněji zabývat. Ostatně, jen pro úplnost řečeno, navrhovatelé se mýlí, pokud mají za to, že (napadeným) zákonem delegovaná pravomoc na správní orgán nižšího stupně porušuje princip právní jistoty. Důsledky z této delegace plynoucí se totiž nikterak nedotýkají případných práv subjektu, vůči němuž delegací založené rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně míří (jeho obrana proti případně nesprávnému rozhodnutí zůstává v neztenčené míře zcela zachována), a dále - jak z povahy věci vyplývá - rozhodnutí vydané na podkladě delegace již samo o sobě vylučuje, že by za jedno a totéž porušení zákonem uložené povinnosti byl pochybivší subjekt postižen dvěma správními úřady.

Obdobně nedůvodný je i návrh na zrušení ustanovení odst. 3 § 35 a odst. 2 § 9 zák. č. 128/2000 Sb. (a obsahově shodných ustanovení § 16 a § 30 zák. č. 129/2000 Sb. a ust. odst. 2 § 31 a odst. 3 § 32 zák. č. 131/2000 Sb.), jimiž se vymezují podmínky pro výkon samostatné a přenesené působnosti obce (kraje, hlavního města Prahy), o nichž, opět stručně shrnuto, mají navrhovatelé za to, že jde o ustanovení, která popírají základní zásady právního státu i obecné teorie práva", neboť "některé platné normy se na obce nevztahují" a porušují tak "postulát vázanosti státní moci a jejich orgánů právem".

Ani těmto tvrzením navrhovatelů Ústavní soud z hlediska ochrany ústavnosti nepřisvědčil.

Pokud mají navrhovatelé za to, že jimi napadená ustanovení zákona "navozují představu, že obce" (na rozdíl od jiných právních subjektů) "nemají povinnost řídit se celým právním řádem, nýbrž při rozličných svých činnostech pouze částí právního řádu", ve svých právních konstrukcích přehlížejí, že posuzovaný zákon (stejně jako zákony č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb.) neupravuje právní postavení obce (kraje, hlavního města Prahy) obecně, ale vymezuje toliko její pravomoc v oblasti samostatné a přenesené působnosti; tam kde obec (kraj, hlavní město Praha) vystupuje v jiných právních vztazích, tedy v oblastech mimo posuzovaný zákon, je - jako každý jiný právní subjekt vázána celým právním řádem, a proto námitka jako by exempce obce (kraje, hlavního města Prahy) z obecné vázanosti právem není namístě.

Naproti tomu tam, kde obec (kraj, hlavní město Praha) vystupuje vůči veřejnosti jako vrchnostenský orgán ať již v samostatné působnosti (§ 10 zák. č. 128/2000 Sb.) nebo v působnosti přenesené, je její pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek nebo nařízení (§ 11 zák. č. 128/2000 Sb.) vymezena navrhovateli napadenými ustanoveními zákona (§ 35 odst. 3 zák. č. 128/2000 Sb.), totiž příkazem, že v této pozici obec podléhá zákonu [§ 35 odst. 3 písm. a) zák. č. 128/2000 Sb.], zatímco v ostatních případech (záležitostech § 84, § 85 zák. č. 128/2000 Sb.) je podrobena režimu, který vyplývá též z právních norem nižší právní síly [§ 35 odst. 3 písm. b) zák. č. 128/2000 Sb.].

Tato právní konstrukce posuzovaného zákona není nikterak v rozporu s ústavním pořádkem republiky, dle něhož - obecně - povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), z kteréhožto režimu obec (kraj, hlavní město Praha), v pozici subjektu ukládajícího povinnosti, nelze pro ústavní bariéru vyvázat, zatímco tam, kde obec (kraj, hlavní město Praha) vystupuje v jiných právních vztazích nebo tyto vztahy sama svými orgány zakládá, je vázána již dříve zmíněným způsobem, tj. celým právním řádem.

Námitce navrhovatelů, dle níž obec (kraj, hlavní město Praha) jako by nebyla "v oblasti samostatné působnosti obce vázána nejen sekundárními právními předpisy, vydanými k provedení zákona, nýbrž ani některými primárními předpisy....." nelze sice tak zcela odepřít důvodnost, nicméně tento nedostatek zákona (neúplný výčet zavazujících právních norem) sám o sobě neústavnost posuzovaného zákona v napadených částech nezakládá, a protože není v pravomoci Ústavního soudu napravovat (kasačním výrokem) v jinak nikoli protiústavním textu zákona absenci dalších normativních bariér nebo spíše korigovat jen legislativně technickou neobratnost zákonodárce, nelze podle přesvědčení Ústavního soudu z uvažované absence vyvodit závěr, o jaký navrhovatelé svým návrhem usilují, totiž, že zákon je protiústavní.

Pokládá proto Ústavní soud i tuto část návrhu na zrušení označených ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a významově i obsahově shodných ustanovení zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákona č. 131/2000 Sb.,

o hlavním městě Praze, za nedůvodnou, neboť to, co bylo vyloženo v rozhodovacích důvodech o obci, lze pro totožnost materie vztáhnout i na kraje a hlavní město Prahu.

Pro důvody takto rozvedené byl proto posuzovaný návrh skupiny senátorů posouzen jako zjevně neopodstatněný, když zjevnost této neopodstatněnosti je dána již samotnou povahou vyložených důvodů; o zjevně neopodstatněném návrhu bylo rozhodnuto odmítavým výrokem [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona], jak ze znělky tohoto usnesení je patrno.

Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné (§ 43 odst. 3 zákona).

V Brně dne 7. prosince 2000