Pl. ÚS 38/11 #2Nález ÚS ze dne 22.05.2012 Volby do Zastupitelstva obce Bohy v letech 2010 a 2011, otázka účelového přihlašování se voličů k trvalému pobytu

Ústavní soud se otázkou účelového přihlašování voličů k trvalému pobytu v obci v minulosti zabýval již ve dvou nálezech, a to sp. zn. Pl. ÚS 59/10 ze dne 4. 5. 2011 (N 84/61 SbNU 299) a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 ze dne 4. 5. 2011 (N 85/61 SbNU 315). V situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11 navíc konstatoval, že těmto praktikám lze do jisté míry předejít ve fázi sestavování seznamu voličů tím, že osoby hlášené k trvalému pobytu toliko formálně z něho budou vyškrtnuty, přičemž je pak na nich se takovému úkonu příslušnými prostředky bránit.

Dle Ústavního soudu byl v souzeném případě parametr bezprostřednosti vyložen správně a způsobem vystihujícím specifické skutkové okolnosti tohoto konkrétního případu. Obecně se sice příčí připustit, aby pouhé prodlužování protiprávního stavu vedlo k jeho legalizaci, nicméně zde nelze odsudek učinit tak lehce. V nynějším případě musí mít úvaha, že časový odstup může změnit náhled na regulérnost voleb, rovněž svou relevanci. Zde uplynulo od pochybného jednání spočívajícího ve formálním přehlašování trvalého pobytu minimálně šest měsíců. Ve zmiňovaných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 59/10 a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 Ústavní soud zmiňoval, že v rámci Rady Evropy, která se otázkami volebního práva intenzívně zabývá, působí jako poradní orgán Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva, tzv. Benátská komise. Ta mimo jiné připravila v roce 2002 Kodex dobré praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, CDL-AD (2002)23rev]. Formulovala pět základních principů, kterými jsou všeobecné, rovné, svobodné, tajné a přímé volební právo. Připustila možnost, že práva mohou podléhat určitým omezujícím podmínkám vzhledem k věku, národnosti, bydlišti či omezení, resp. zbavení práva volit a být volen. Ve vztahu k bydlišti byly stanoveny upřesňující podmínky, mimo jiné i ta, že požadované období pobytu by nemělo zásadně přesahovat šest měsíců. Požadavek bydliště by tedy dle komise neměl znamenat předpoklad žít v zemi, regionu nebo volebním obvodu značně dlouhou dobu.

Krajský soud se ovšem neomezil pouze na toto kritérium. K závěru o regulérnosti voleb se přiklonil až po porovnání požadavku na provedení formálně bezvadných voleb s právem na řádně fungující samosprávu v obci. Ústavní soud k tomu dodává, že jednotlivá základní práva je - v obecné rovině - zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož v konkrétním případě by absolutizací jednoho základního práva mohlo zároveň dojít k současnému porušení základního práva jiného (typicky např. vztah mezi právem na ochranu osobnosti a právem na svobodu projevu). Princip vzájemné vyváženosti některých základních práv a svobod je odrazem nutné vyváženosti jednotlivých individuálních a kolektivních zájmů, mezi kterými existuje (či může existovat) potenciální či otevřené napětí a jehož projevem může být akcentování ochrany jednoho či druhého základního práva.

Pl.ÚS 38/11 ze dne 22. 5. 2012

N 109/65 SbNU 477

Volby do Zastupitelstva obce Bohy v letech 2010 a 2011, otázka účelového přihlašování se voličů k trvalému pobytu

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ze dne 22. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 38/11 ve věci ústavní stížnosti volební strany "Sdružení nezávislých kandidátů obce Bohy" a Ing. A. L. a ústavní stížnosti stěžovatele L. K., obou směřujících proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. listopadu 2011 č. j. 30 A 47/2011-141, kterým bylo rozhodnuto o návrhu stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do zastupitelstva obce, za účasti Krajského soudu v Plzni jako účastníka řízení a zvolených zastupitelů obce Bohy jako vedlejších účastníků řízení.

I. Návrh se zamítá.

II. Návrhy na odložení vykonatelnosti a na vydání předběžného opatření se odmítají.

Odůvodnění:

I.

1. Ústavní soud obdržel dva návrhy na zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Plzni. Nejprve dne 9. 12. 2011 doručil svůj formálně bezvadný návrh stěžovatel L. K.; tvrdí, že napadeným usnesením došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv. Ústavní stížnost byla původně projednávána pod sp. zn. Pl. ÚS 38/11. Dne 23. 12. 2011 pak byl doručen návrh, stran formálních náležitostí taktéž odpovídající požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelů Sdružení nezávislých kandidátů obce Bohy a Ing. A. L. Taktéž tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje jejich základní práva garantovaná Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i principy volebního práva a soutěže politických stran zakotvené v Listině, Ústavě České republiky a Mezinárodním paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"); konkrétně tak zmiňují čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2, čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 5 a 102 Ústavy České republiky a čl. 25 písm. c) Paktu.

2. Usnesením ze dne 10. 1. 2012 plénum Ústavního soudu spojilo z důvodu hospodárnosti a efektivnosti řízení obě věci ke společnému řízení.

II.

3. Napadeným usnesením krajský soud rozhodoval o návrhu stěžovatelů - Sdružení nezávislých kandidátů obce Bohy a Ing. A. L. - na prohlášení neplatnosti voleb do zastupitelstva obce Bohy, odůvodněném účelovým nárůstem voličů v obci, kdy osoby v mnoha případech v příbuzenských vztazích zejména ke kandidátům jedné (ze dvou) volební strany se formálně přihlásily k trvalému pobytu v obci, aby tak získaly aktivní volební právo. Soud nejprve připomněl důvody, pro které předchozí opakované volby, jejichž platnost byla zpochybněna s týmž argumentem, rušil. Zásadní skutečností pro rozhodnutí aktuálního návrhu pak dle jeho názoru bylo, zda více než šest měsíců, které uplynuly od předchozích opakovaných voleb prohlášených za neplatné a během kterých se na situaci nic podstatného nezměnilo, je dobou dostatečně dlouhou na to, aby došlo ke změně pohledu na regulérnost dalších opakovaných voleb, zatížených shodnými či obdobnými praktikami zpochybňujícími jejich zákonnost a regulérnost. Dospěl k závěru, že ano. S navrhovateli se shodl na tom, že jedním z východisek mají být závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11 ze dne 4. 5. 2011 (N 85/61 SbNU 315), kde byl řešen problém dopadu změn trvalého pobytu určitého počtu voličů bezprostředně před volbami na volební proces. V dané věci však uplynulo od opakovaných voleb, před jejichž konáním se udály vytýkané změny v trvalém pobytu voličů, více než šest měsíců, a o bezprostřednosti se tedy hovořit nedá. Daný parametr nálezu tak splněn nebyl. Dále krajský soud poukázal na to, že dle Ústavy České republiky jsou obce základními územními samosprávnými celky spravovanými zastupitelstvem, které rozhoduje ve věcech samosprávy a vydává v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky. Konkrétní úpravu pak obsahuje obecní zřízení. Fungující orgány obce, jejichž konstituování má základ ve volbách, jsou životně důležité pro to, aby mohl být vůbec naplněn ústavní i zákonný pohled na obec jako takovou. Krajský soud se proto zaměřil na praktický dopad svého rozhodnutí na život v obci. Vyhovět návrhu by znamenalo opakování voleb. V takovém případě je činnost zastupitelstva paralyzována a nelze mluvit o obci jako plnohodnotně fungujícím základním územním samosprávném společenství občanů, jde jen o prolongované provizorium. A je dle krajského soudu tou zásadní okolností, která jej vedla k závěru, že volby do zastupitelstva nelze opakovat donekonečna jen proto, že v určitém časovém úseku, který navíc ani nenavazoval bezprostředně na jejich konání, došlo za účelem neregulérního ovlivnění jejich výsledku ke změně trvalého pobytu určitého počtu občanů. Obec a její obyvatelé mají právo na to, aby správa jejich věcí byla vykonávána plnohodnotně, a nikoliv provizorně. Toto právo je nadřazeno nad partikulární zájmy politických stran či hnutí.

III.

4. Stěžovatelé s těmito závěry nesouhlasí.

5. Podle stěžovatele L. K. se krajský soud vůbec nezabýval zásadní otázkou, tedy zda 45 osob přihlášených k trvalému pobytu v obci před volbami konanými v říjnu 2010 či dubnu 2011 na jejím území žilo a mělo v úmyslu se zde skutečně zdržovat, jakož i otázkou s tím související, tedy zda je dána jistota či alespoň vysoká míra pravděpodobnosti ovlivnění výsledků voleb tímto jednáním. Krajský soud neprovedl v tomto směru patřičné dokazování stran nově přihlášených osob ani nezohlednil skutková tvrzení navrhovatele. Navrhovatel odmítá přijmout závěr, podle něhož právo na plnohodnotné, a nikoliv provizorní spravování záležitostí obce má přednost před provedením voleb zákonným způsobem. Trvalý pobyt je dle stěžovatele ústavní i zákonnou podmínkou výkonu aktivního i pasivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev obcí a sleduje to, aby orgány obce s mocí rozhodovat mohli volit pouze ti, kdož na jejím území skutečně žijí. Názor krajského soudu, podle něhož nezáleží na tom, zda je voličem občan, který v obci skutečně žije, anebo občan toliko formálně přihlášený, ale podstatné je zvolení zastupitelstva, je odlišný a ojedinělý. Při takové interpretaci lze trvalý pobyt na území obce jako podmínku výkonu volebního práva ze zákona vypustit.

6. Další dva stěžovatelé - Sdružení nezávislých kandidátů obce Bohy a Ing. A. L. - po rekapitulaci dosavadních volebních událostí uvedli, že je zapotřebí korigovat daný právní stav a vyslovit právní názor, který do budoucna upraví situaci vzniklou v obci Bohy. Je totiž reálné nebezpečí, že i další obce v zemi postihne manipulace a účelové ovlivňování řízení obce. Zdůrazňují, že v tomto konkrétním případě bylo skutečným motivem přihlášení skupiny k pobytu ovlivnění chodu obce, konkrétně zastavení právních kroků, které vůči nim jakožto majitelům či uživatelům chat v katastru obce učinila předchozí obecní reprezentace. Nebyla to tedy v žádném případě deklarovaná snaha podílet se na řádném fungování obce, ale výlučně potřeba chránit vlastní majetek a zájmy. Stěžovatelé vyjadřují obavu, že se tato účelovost promítne i do budoucího hospodaření s obecním majetkem. Tvrdí, že krajský soud rozhodl podle jediného kritéria, kterým byla otázka bezprostřednosti přehlášení, aniž by nějak přihlédl k motivu a účelovosti jednání příslušných osob, jehož důsledky byly předvídatelné. Taktéž zásadně nesouhlasí s názorem, že zájem na formálně správném fungování obce převáží nad dopady protiprávních úkonů předcházejících volby. Odmítají připustit, že by uplynutím doby cca 6 měsíců zanikla protiprávnost úkonů ve vztahu k výsledku, který byl touto protiprávností nastolen. Poukazují na předchozí volební nálezy Ústavního soudu, především pak závěr, že všechny vady a pochybení je třeba považovat za relevantní a poměřovat je dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu či na výsledek volby konkrétního kandidáta a že zrušení voleb není trestem za porušení volebních předpisů, ale prostředkem k zajištění legitimity zvoleného orgánu.

7. Otázku vedlejšího účastenství ostatních zastupitelů Ústavní soud řešil zejména v dřívějších nálezech sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 29. 3. 2011 (N 56/60 SbNU 693) a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 ze dne 4. 5. 2011 (N 85/61 SbNU 315). V intencích tam uvedených závěrů tedy dostali prostor vyjádřit se též zbývající kandidáti zvolení do zastupitelstva obce Bohy. Ti ve společném vyjádření navrhli obě ústavní stížnosti zamítnout. Sdružení nezávislých kandidátů obce Bohy a Ing. A. L. se svým návrhem dožadují jen opakovaného instančního přezkumu ve věci samé s provedením nového dokazování. Požadavek ovšem vychází z nepochopení napadeného rozsudku. Pokud stěžovatelé dále krajskému soudu vytýkají porušení práva na spravedlivý proces, opomněli argumentovat, v čem konkrétně toto porušení spočívá. Totéž platí o polemice s výkladem pojmu "bezprostředně před volbami". Namítaná pasivita (ve vztahu k obci) nově přihlášených voličů je pouze spekulativní a ničím neprokázané tvrzení. Ústavní stížnost obsahuje i další spekulativní úvahy, např. týkající se možných majetkoprávních úkonů v budoucnosti, z nichž ale protiústavnost napadeného rozhodnutí nijak nevyplývá. Druhá ústavní stížnost, která je celkově též jen polemikou s právními závěry krajského soudu, stojí na výtce opomenutí soudu přezkoumat, zda přehlášené osoby v obci skutečně žily a zda měly úmysl zdržovat se v ní trvale. Vedlejší účastníci zdůrazňují, že tyto osoby se přehlásily k trvalému pobytu již před volbami v říjnu roku 2010 či dubnu 2011, a souhlasí s krajským soudem, že jednou prohlášená neregulérnost voleb nemůže stav zakonzervovat.

8. Krajský soud v Plzni ve svých vyjádřeních k oběma návrhům zrekapituloval nosné úvahy pro své závěry a procesní postup. Ohradil se proti tvrzení, že by jediným kritériem pro jeho rozhodnutí byla otázka bezprostřednosti, jak se uvádí ve druhé z ústavních stížností. Konstatoval, že si je vědom citlivosti otázky regulérnosti voleb, avšak na závěrech uvedených ve svém usnesení trvá. V podrobnostech odkázal na jeho odůvodnění.

9. Městský úřad Kralovice se svého postavení vedlejšího účastníka výslovně vzdal.

IV.

10. Podle ustanovení § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu si plénum Ústavního soudu atrahovalo rozhodování o ústavních stížnostech směřujících proti rozhodnutím správního soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování nebo neplatnosti volby kandidáta (§ 90 soudního řádu správního), a to včetně rozhodnutí, jímž se návrh odmítá. Toto organizační rozhodnutí dopadá i na případ nyní posuzované ústavní stížnosti; projednalo ji a rozhodlo o ní plénum Ústavního soudu.

V.

11. Stěžovatel L. K. navrhl dodatečně odložit vykonatelnost napadeného usnesení nebo vydání předběžného opatření, jímž Ústavní soud zakáže do vyhlášení nálezu ve věci zastupitelstvu obce rozhodovat ve věcech uvedených v § 84 a 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Argumentuje obavou, že nové zastupitelstvo provede majetkoprávní úkony, které obec poškodí. Má na mysli zejména otázku užívání pozemků obce, na nichž stojí rekreační objekty osob účelově přihlášených k trvalému pobytu v obci, a umísťování přípojek k nim.

12. Podle ustanovení § 80 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v případech, kdy směřuje ústavní stížnost proti jinému zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, může Ústavní soud k odvrácení hrozící vážné škody nebo újmy, k zabránění hrozícímu násilnému zásahu nebo z jiného závažného veřejného zájmu uložit orgánu veřejné moci, aby v zásahu nepokračoval. Možnost vydat předběžné opatření se omezuje pouze na případy, kdy ústavní stížnost směřuje proti jinému zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí. Napadá-li tedy stěžovatel rozhodnutí, vydání předběžného opatření (úspěšně) žádat nemůže. Pokud tak přesto učinil, je jeho návrh nutno odmítnout dle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustný.

13. Odložit k návrhu stěžovatele vykonatelnost napadeného rozhodnutí umožňuje ustanovení § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, pokud to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem a jestliže by výkon rozhodnutí nebo uskutečnění oprávnění, přiznaného rozhodnutím třetí osobě, znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám. Z logiky institutu plyne, že vykonatelnost zamítavého rozhodnutí odložit nelze, neboť stěžovateli se jím neukládá žádná povinnost, kterou by měl splnit a jejíž splnění by odložení vykonatelnosti oddálilo. Také tento návrh bylo proto nutno odmítnout, tentokrát jako zjevně neopodstatněný ve smyslu ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

VI.

14. Při ústním jednání, konaném dne 22. května 2012, stěžovatelé ve svých vystoupeních sdělili, že na návrzích trvají, a odkázali na argumentaci prezentovanou v písemných podáních. Vedlejší účastníci prostřednictvím svého zástupce uvedli, že podané ústavní stížnosti jsou projevem snahy dosáhnout instančního přezkumu, přičemž i jednotlivé námitky jsou formulovány obdobně jako v předcházejících žalobách. Ústavněprávní argumentace v podstatě chybí, stížnosti obsahují pouze odkaz na ustanovení předpisů garantujících právo na spravedlivý proces. Tím byla také výrazně limitována možnost vedlejších účastníků kvalifikovaně reagovat. Vedlejší účastníci zdůraznili, že motivace osob přihlašujících se k trvalému pobytu je jejich ryze soukromou věcí, přirozeným právem, jehož ochrana při stěžovateli namítaném střetu s právem na spravedlivý proces musí mít přednost. Navíc většina nově přihlášených obyvatel v obci již dříve bydlela nebo jde o potomky původních obyvatel, čímž svůj vztah k obci deklarovali. Závěrečné přednesy pak stěžovatelé i vedlejší účastník učinili v duchu svých dosavadních stanovisek.

VII.

15. Stěžovatelé nejprve zpochybnili procesní postup krajského soudu, zejména způsob, jakým vedl a provedl dokazování. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tak jako v jiných případech i nyní v obecné rovině konstatuje, že není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ve vztahu k dokazování platí, že Ústavní soud zásadně nepřehodnocuje ani rozsah, v jakém považoval obecný soud dokazování za vhodné vést, tedy jaké důkazy v řízení provedl a proč, ani to, jaká skutková zjištění z důkazů provedených následně učinil. A to ani tehdy, pokud se sám se stanoviskem obecného soudu neztotožňuje. K prolomení této zásady dochází leda výjimečně, pokud jsou přijaté právní závěry v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními či z nich v žádné možné interpretaci rozhodnutí nevyplývají. Obdobně jsou důvodem pro kasační zásah důkazy opomenuté.

16. Pochybení tohoto typu zjištěno nebylo. Krajský soud provedl dokazování způsobem a v rozsahu, který odpovídá tomu, jak k podstatě předestřeného problému přistoupil, což bude hodnoceno níže. V odůvodnění pak vyložil, proč považoval provádět ostatní navržené důkazy, které vyjmenoval, za nadbytečné.

17. Ostatně o skutkovém stavu, ze kterého krajský soud při rozhodování vycházel, nebylo v dané věci více méně pochyb. Jak již bylo uvedeno výše v narativní části, krajský soud napadeným usnesením posuzoval platnost již druhých opakovaných voleb do zastupitelstva obce Bohy, když původní volby v řádném termínu i prvé opakované volby zrušil. Porušení zákonných pravidel voleb shledal v tom, že v období před jednotlivými termíny voleb se k trvalému pobytu v obci přihlásil podezřele vysoký počet osob, což výsledky voleb ovlivnilo. V pořadí třetím, nyní aktuálním, řízení vyšel z toho, že návrh se opírá o stejné okolnosti nastalé nejpozději před termínem prvých opakovaných voleb a není již tvrzeno, že by v období mezi prvými a druhými opakovanými volbami docházelo k dalším, obdobným či shodným praktikám majícím vliv na regulérnost a zákonnost podruhé opakovaných voleb. Krajský soud tedy vycházel ze skutečností, které mu již byly známy a z údajů, které měl k dispozici. Vzhledem k tomu pak krajský soud zaměřil svou pozornost na posouzení, zda je více než šest měsíců, které uplynuly od opakovaných voleb prohlášených za neplatné a během kterých se na situaci nic podstatného nezměnilo, dobou dostatečně dlouhou na to, aby došlo ke změně pohledu na regulérnost dalších opakovaných voleb.

18. Ústavní soud se otázkou účelového přihlašování voličů k trvalému pobytu v obci v minulosti zabýval již ve dvou nálezech, a to sp. zn. Pl. ÚS 59/10 a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 (dostupné na http://nalus.usoud.cz). Zdůraznil v nich význam voleb v demokratické společnosti a z něho vyplývající presumpci jejich ústavnosti a zákonnosti. Z jeho judikatury plyne, že vady a pochybení ve volebním procesu je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je nutno poměřovat dopadem na výsledek voleb; neplatnost voleb může způsobit jen závažné porušení volebního zákona, které zpochybňuje výsledky voleb a které odůvodněně vyvolává pochybnost o tom, zda volby a jejich výsledky jsou projevem skutečné vůle voličů. Právo volit do zastupitelstva obce dává § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, občanu obce, pokud je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu. Česká republika nemá speciálně upraveny další podmínky ve vztahu k bydlišti, které by voliči byli povinni splnit, než se k trvalému pobytu v obci přihlásí. Zmanipulování voleb obstaráním hlasů formálních voličů je tedy relativně snadné. Otázka trvalého pobytu občanů je sice obecně záležitostí evidenční, a ne faktickou, avšak ve věcech volebních je nutno tento pojem vykládat materiálně. Ústavní soud poukázal na postoj zaujatý v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/94 ze dne 13. 9. 1994 (N 40/2 SbNU 7; 207/1994 Sb.), vycházející z trvalého pobytu jako stavu faktického. Tento závěr podporuje i ústavní vymezení územních samosprávných celků jako územních společenství občanů, která mají právo na samosprávu. Smyslem formální existence obce je, aby si její obyvatelé mohli sami spravovat vlastní záležitosti. Činí tak prostřednictvím orgánů obce. Proto také oprávnění tyto orgány vytvářet je podmíněno faktickým poutem obyvatele-voliče k obci. O existenci tohoto pouta nesvědčí sama subjektivní vůle osoby v podobě zápisu mezi občany obce, ale musí být odpovídajícím způsobem objektivizována. V situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11 navíc konstatoval, že těmto praktikám lze do jisté míry předejít ve fázi sestavování seznamu voličů tím, že osoby hlášené k trvalému pobytu toliko formálně z něho budou vyškrtnuty, přičemž je pak na nich se takovému úkonu příslušnými prostředky bránit.

19. Podobnou problematiku, navíc v rámci přezkumu předchozího rozhodnutí o neplatnosti opakovaných voleb v obci Bohy, Ústavní soud řešil v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 51/10 (dostupné na http://nalus.usoud.cz). Plzeňský krajský soud tehdy volby zrušil, když ze zjištěného skutkového stavu jednoznačně dovodil, že obecní úřad obce Bohy nepostupoval při výkonu agendy evidence obyvatel tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly bezdůvodné rozdíly. Konkrétně řečeno, potenciální politické sympatizanty zapisoval do evidence promptně a v případě žádostí potenciálních politických odpůrců zůstával nečinný. Ústavní soud podpořil stanovisko krajského soudu, že tak došlo k zásadnímu porušení neutrality veřejné moci v průběhu voleb a došlo rovněž k porušení § 17 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Došlo ke zneužití výkonu státní moci ve prospěch jedné ze dvou volebních stran, přičemž zdeformovaný volební proces nelze považovat za výsledek demokratických voleb.

20. Se závěry uvedených volebních nálezů v nyní přezkoumávané věci krajský soud pracoval. Z odůvodnění jeho rozhodnutí plyne, že jedním z východisek se stala teze, dle níž je chybou formalisticky zúžit přezkum neplatnosti voleb pouze na posouzení platnosti ve vztahu k zákonu č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, a neposoudit zákonnost a platnost voleb ze širšího hlediska dopadu změny trvalého pobytu určitého počtu občanů bezprostředně před volbami na volební proces jako takový. Právě fakt, že bezprostředně před nyní přezkoumávanými volbami se již situace nezměnila a ke změně trvalého pobytu u určitého počtu voličů bezprostředně před volbami nedošlo, byl jedním z důvodů - evidentně nikoliv jediným, jak tvrdili stěžovatelé - pro jeho názorový posun oproti usnesení stran předcházejících voleb.

21. Dle Ústavního soudu byl parametr bezprostřednosti vyložen správně a způsobem vystihujícím specifické skutkové okolnosti tohoto konkrétního případu. Obecně se sice příčí připustit, aby pouhé prodlužování protiprávního stavu vedlo k jeho legalizaci, nicméně zde nelze odsudek učinit tak lehce. V nynějším případě musí mít úvaha, že časový odstup může změnit náhled na regulérnost voleb, rovněž svou relevanci. Zde uplynulo od pochybného jednání spočívajícího ve formálním přehlašování trvalého pobytu minimálně šest měsíců. To situaci oproti případům řešeným ve shora uvedených nálezech týkajících se voleb v obcích Hřensko a Karlova Studánka mění. Přinejmenším měli možnost na situaci reagovat sami kandidáti a zejména voliči, kteří mohli svou účastí ve volbách vliv účelových hlasů mírnit. Ostatně sám krajský soud poznamenal, že namítanou praktiku získávání hlasů formálních voličů dosud využívaly obě volební strany, které se voleb zúčastnily. Ve zmiňovaných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 59/10 a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 Ústavní soud zmiňoval, že v rámci Rady Evropy, která se otázkami volebního práva intenzívně zabývá, působí jako poradní orgán Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva, tzv. Benátská komise. Ta mimo jiné připravila v roce 2002 Kodex dobré praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, CDL-AD (2002)23rev]. Formulovala pět základních principů, kterými jsou všeobecné, rovné, svobodné, tajné a přímé volební právo. Připustila možnost, že práva mohou podléhat určitým omezujícím podmínkám vzhledem k věku, národnosti, bydlišti či omezení, resp. zbavení práva volit a být volen. Ve vztahu k bydlišti byly stanoveny upřesňující podmínky, mimo jiné i ta, že požadované období pobytu by nemělo zásadně přesahovat šest měsíců. Požadavek bydliště by tedy dle komise neměl znamenat předpoklad žít v zemi, regionu nebo volebním obvodu značně dlouhou dobu.

22. Krom toho zatím zůstala stranou úvah - dle mínění Ústavního soudu neopodstatněně - skutečnost, že ti tzv. formální občané jsou vlastníci či uživatelé rekreačních objektů nacházejících se na území obce Bohy, jak alespoň vyplývá z opakujících se tvrzení stěžovatelů. Z toho lze usuzovat, že k obci určité pouto mají a mohou mít zájem podílet se na správě obecních záležitostí. Je sice otázkou, zda je žádoucí, aby rekreanti podstatným způsobem a na úkor "stálých" obyvatel ovlivňovali rozhodování o směřování obce, nicméně umožňuje-li právní úprava hlásit se k trvalému pobytu v rekreačním objektu (§ 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel), těžko je lze vyřazovat z účasti na volbách. Nejde tedy o identickou situaci s tou, jaká byla řešena v případech obcí Hřensko a Karlova Studánka, kdy se k trvalému pobytu přihlašovaly osoby bez jakékoliv vazby k dané obci. Problém se pak posouvá spíše k otázce počtu voličů (náhle pocítilo potřebu změny údaje o trvalém pobytu několik desítek osob) a časové souvislosti s volbami (dosud se tak dělo těsně před jejich konáním). I v tomto smyslu tedy hraje otázka bezprostřednosti významnou roli.

23. Krajskýsoud se ovšem neomezil pouze na toto kritérium. K závěru o regulérnosti voleb se přiklonil až po porovnání požadavku na provedení formálně bezvadných voleb s právem na řádně fungující samosprávu v obci. Ústavní soud k tomu dodává, že jednotlivá základní práva je - v obecné rovině - zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož v konkrétním případě by absolutizací jednoho základního práva mohlo zároveň dojít k současnému porušení základního práva jiného (typicky např. vztah mezi právem na ochranu osobnosti a právem na svobodu projevu). Princip vzájemné vyváženosti některých základních práv a svobod je odrazem nutné vyváženosti jednotlivých individuálních a kolektivních zájmů, mezi kterými existuje (či může existovat) potenciální či otevřené napětí a jehož projevem může být akcentování ochrany jednoho či druhého základního práva. V daném případě stál krajský soud před volbou, zda i podruhé opakované volby pro stejnou vadu zruší, přičemž s pravděpodobností blížící se jistotě i další opakované volby proběhnou ve stejných podmínkách, neboť samotné zrušení voleb se do stavu evidence obyvatel nijak nepromítne, anebo zda upřednostní kolektivní zájem na řádném fungování obce. Ústavní pořádek vymezuje územní samosprávné celky jako územní společenství občanů, která mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Smyslem formální existence obce je, aby si její obyvatelé mohli sami spravovat své vlastní záležitosti. Činí tak prostřednictvím orgánů obce. Samospráva je tedy výrazem práva místních lidí řešit si své vlastní záležitosti na vlastní odpovědnost a v návaznosti na zákon, který tomu dává potřebný rámec. Rozhodl-li se krajský soud pro druhou variantu, Ústavní soud toto rozhodnutí aprobuje, přičemž považuje za žádoucí příslušnou část rovněž napadeného usnesení pro jeho výstižnost odcitovat: "Právě v tom zdejší soud spatřuje zcela zásadní okolnost, která na misce vah nakonec převážila pro závěr, že volby do zastupitelstva obce nelze donekonečna prohlašovat za neplatné a donekonečna je opakovat jen na základě toho, že v určitém časovém úseku, který ale rozhodně nenavazoval bezprostředně na termín konání opakovaných voleb, došlo za účelem neregulérního ovlivnění volebního výsledku ke změně trvalého pobytu určitého počtu občanů. Obec a její obyvatelé nemohou navždy nést ,dědičný hřích' někdejšího porušení pravidel svobodné soutěže politických stran. Řečeno jinak, obec a její obyvatelé mají právo na to, aby správa jejich věcí byla vykonávána plnohodnotně, a nikoliv provizorně. Každé porušení pravidel musí být hodnoceno ve vztahu ke konkrétním okolnostem, za nichž k němu došlo. Čas je faktorem, který může relativizovat mnohé. Soud přitom vzal v úvahu skutečnosti známé mu z vlastní úřední činnosti a v podstatě obecně známé, které provázejí život v obci od roku 2006. Od té doby do současnosti jedna či druhá ze dvou volebních stran v obci používá v průběhu volebního procesu praktik, které způsobily vyslovení neplatnosti voleb konaných 15. a 16. října 2010 a opakovaných voleb konaných dne 9. dubna 2011. I když důsledky těchto praktik zaznamenaných před prvními opakovanými volbami přetrvaly do současnosti, dospěl soud k závěru, že prioritním je nadřazení práva obce a jejích občanů na plnohodnotnou správu jejich věcí nad partikulární zájmy politických stran či hnutí. Ostatně, více než půlrok trvající stav ukázal, že ti, kdož se do obce nastěhovali bezprostředně před opakovanými volbami konanými dne 9. 4. 2011, zůstali jejími občany i nadále, a volební zákon přece nespojuje právo volit s tím, jak se kdo (a zda vůbec) podílí na kulturním či společenském životě obce, kam si nechává posílat poštu či kam chodí jeho děti do školy."

24. Zbývá uzavřít, že krajskýsoud stál v přezkoumávaném případě před nelehkou volbou mezi dvěma řešeními, z nichž proti oběma lze vznést pádné argumenty. Rozhodl nakonec způsobem odpovídajícím specifickým okolnostem daného případu. Obecné závěry nálezů sp. zn. Pl. ÚS 59/10 a sp. zn. Pl. ÚS 6/11 stran účelového přihlašování voličů k trvalému pobytu v obci zůstávají nedotčeny. Nezměněn zůstává též náhled na výklad trvalého bydliště občanů; v obecné rovině je sice záležitostí evidenční, a nikoliv faktickou (zákon o evidenci obyvatel sice v § 10 odst. 1 uvádí demonstrativní výčet kritérií pro volbu místa trvalého pobytu, ovšem jejich skutečná existence není při ohlašování tohoto místa prověřována), nicméně ve věcech volebních je nutno pojem vykládat materiálně. Ačkoliv závěrečná věta z citované pasáže napadeného rozsudku tomu ne zcela odpovídá, na celkové hodnocení rozhodnutí to vliv nemá. Tento případ také dokládá, že je potřeba zopakovat apel na zákonodárce, aby uvážil, zda podmínky aktivního volebního práva do zastupitelstev obcí neupřesnit, resp. nezměnit tak, aby bylo znemožněno nebo alespoň podstatně znesnadněno zneužití stávajícího benevolentně nastaveného kritéria trvalého pobytu.

VIII.

25. Z uvedených důvodů Ústavnísoud dospěl k závěru, že napadeným rozhodnutím nebyla porušena základní práva stěžovatelů a jejich ústavní stížnosti podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.