Pl. ÚS 24/99Nález ÚS ze dne 23.05.2000 Právně normativní akty vlády - určení výše plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče

Při posouzení právní povahy rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, se nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace soukromoprávní, dle níž se jedná o rozhodčí řízení a postavení vlády je postavením rozhodce. Druhou je pak kvalifikace veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu cenovou regulací. Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění nezakotvuje postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím spjatou maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem smluvních stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním pojištění je i uplatnění veřejného zájmu, a konečně nepodléhá, jak je tomu v rozhodčím řízení obvyklé, soudnímu přezkumu.

Nutno v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze zakládat přítomnost procesně právních institutů.

Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy. Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti. Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ve kterém Ústavní soud přiznal povahu pramenů ústavního práva i právním principům). Rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků. Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou. V situaci takovéhoto rozporu Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy.

Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst.1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek.

Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče, atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva, plynoucího z čl. 26 Listiny.

Pl.ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000

167/2000 Sb.

N 73/18 SbNU 135

Právně normativní akty vlády - určení výše plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu

po ústním jednání dne 23. května 2000

rozhodlo ve věci návrhu III. senátu Ústavního soudu, podaného

podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, na zrušení § 17 odst. 5 zákona č.

48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších

předpisů, takto:

Ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném

zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, se dnem 31.

prosince 2000 zrušuje.

Odůvodnění:

I.

Ústavní stížností, podanou Ústavnímu soudu osobně dne 20.

srpna 1999, se stěžovatelé MUDr. H. F. a spol. domáhají zrušení

čl. 1 a 8 Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách

bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního

pojištění, jimiž se cítí být dotčeni ve svých základních právech

a svobodách, vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1

a dále z čl. 1, čl. 2 odst. 2 až 4, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst.

1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), jakož i čl.

26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (věc

vedena pod sp.zn. III. ÚS 407/99).

Stěžovatelé objasňují předem svoji aktivní legitimaci, a to

s poukazem na skutečnost, že jsou fyzickými a právnickými osobami,

poskytujícími specializovanou zdravotní ambulantní péči dle zákona

č. 160/1992 Sb., o poskytování zdravotní péče v nestátních

zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní

stížností napadají uvedené rozhodnutí vlády, vydané na základě

ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném

zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, přičemž v něm

spatřují zásah orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm.

d) Ústavy. Dle jejich názoru jak vláda, tak i Ministerstvo

zdravotnictví, a to i ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního

soudu, v předmětné věci vystupují v postavení orgánu veřejné moci,

když vláda rozhodnutím určila výši plnění ze smluv o poskytování

a úhradě zdravotní péče mezi stěžovateli a zdravotními

pojišťovnami, čímž měla autoritativně a pravomocně zasáhnout do

jejich právní sféry. Dále, dle stěžovatelů, uvedené rozhodnutí

vlády nelze v žádném případě považovat za výsledek realizace

právotvorné pravomoci, a tedy za podzákonný právní předpis,

zejména proto, že nemá obligatorní právní formu podzákonného

právního předpisu vydávaného vládou, a to formu nařízení (čl. 78

Ústavy), nesplňuje také základní obsahový znak právního předpisu,

protože nemá normativní, ale pouze jednorázový charakter. I když

v úvodu textu rozhodnutí je uvedeno, že o něm vláda rozhodla

usnesením, použití termínu usnesení v této souvislosti však, dle

přesvědčení stěžovatelů, neznamená, že jde pouze o interní

rozhodnutí nebo rozhodnutí týkající se vnitřní úpravy chodu

vládních prací, protože zasahuje do práv třetích osob. Z výše

uvedeného stěžovatelé ohledně právní povahy napadeného rozhodnutí

vlády dovozují závěr, dle něhož toto není ani právním předpisem

ani interním usnesením, nýbrž je správním rozhodnutím, způsobilým

zasáhnout do jejich ústavně zaručených práv, pročež má právní

povahu zásahu orgánu veřejné moci dle čl. 87 odst. 1 písm. d)

Ústavy.

Z hlediska dodržení podmínek podání ústavní stížnosti

odkazují stěžovatelé na ustanovení § 248 odst. 3 a Přílohu A o. s.

ř., dle kterých rozhodnutí o regulaci cen dle zákona č. 526/1990

Sb., ve znění pozdějších předpisů, nepodléhají soudnímu přezkumu.

Nadto jsou stěžovatelé přesvědčeni, že ústavní stížnost přesahuje

svým významem jejich vlastní zájmy, když napadeným rozhodnutím

vlády mají být dotčena základní práva a svobody více než 8500

nestátních zdravotnických zařízení, a tedy jsou dány podmínky

jejího projednání i dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním

soudu.

Protiústavnost čl. 1 předmětného rozhodnutí vlády spatřují

stěžovatelé v porušení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami

dle čl. 10 Ústavy garantované rovnosti v podnikání. Pro naplnění

podmínky rozporu s čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1

Listiny odkazují na jeho rozpor zejména se zákony č. 20/1966 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů, č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, č. 220/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, č.

160/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a č. 48/1997 Sb., ve

znění pozdějších předpisů.

Odkazujíce na výměr Ministerstva financí 01/99, jímž se

vydává seznam zboží s regulovanými cenami, dle jehož bodu 4. mezi

zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny, patří také

zdravotní péče hrazená zdravotním pojištěním, která je poskytována

účastníku veřejného zdravotního pojištění nebo účastníku smluvního

zdravotního pojištění, považují stěžovatelé napadené rozhodnutí

vlády za cenovou regulaci ve smyslu zákona o cenách. Poukazují

přitom na rozpor Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999,

o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného

zdravotního pojištění, s ustanoveními § 2 odst. 3 a § 16 odst. 2

zákona o cenách, jakož i § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., jenž

spatřují v nedodržení struktury regulované ceny, jež zahrnuje

oprávněné náklady a přiměřený zisk. V této souvislosti upozorňují

na nerovnost ve vztahu ke stanovení maximálních cen tuzemských

léčiv a prostředků zdravotnické techniky dle výměru Ministerstva

financí 6/16/1998.

Dále stěžovatelé konstatují nepříznivé ekonomické dopady

napadené cenové regulace, jakož i možné snížení dostupnosti

zdravotní péče.

Nerovnost spatřují i ve srovnání vlastního postavení

s postavením zdravotních pojišťoven, přičemž i ve smyslu

judikatury Ústavního soudu namítají absenci zdůvodnění takovéhoto

odlišování.

Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále namítají skutečnost, že

vláda v napadeném rozhodnutí překročila rámec vymezený ustanovením

§ 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když kromě

stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze

zdravotního pojištění stanovila i další limity, a to limit času

a limit množství, a závazně stanovila i převýšení vykázané

zdravotní péče. Poukazují dále na možné absurdní důsledky

v rozhodnutí obsažené úpravy, kdy zdravotnické zařízení

v porovnávaném období z nejrůznějších důvodů (dlouhodobé pracovní

neschopnosti, dlouhodobé dovolené apod.) nenaplnilo tehdejší limit

a vykázalo pouze velmi malý objem zdravotní péče. Povinnost

poskytovat kvalitní zdravotní péči, např. i s ohledem na

ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním

pojištění, pak, dle názoru stěžovatelů, vede v případě stanovení

limitů buď k nezbytnosti pracovat zadarmo nebo se posunout do

nižší hodnoty bodu a za stejnou práci obdržet o pětinu nižší

příjem.

V souvislosti s čl. 8 ústavní stížností napadeného rozhodnutí

vlády poukazují stěžovatelé na jeho rozpor s § 40 odst. 2 zákona

o veřejném zdravotním pojištění, když při hrazení neodkladné

zdravotní péče v nesmluvních zdravotnických zařízeních vláda

stanoví nižší úhradu, než je vymezena pro případ smluvního

ujednání mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotním zařízením.

Ze všech uvedených důvodů navrhují stěžovatelé čl. 1 a 8

Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši

úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění,

zrušit.

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76

odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

podala dne 8. října 1999 vláda k předmětné ústavní stížnosti

vyjádření. Vyjadřuje v něm přesvědčení, že přijetím napadeného

usnesení se žádným způsobem nedotkla a ani dotknout nemohla práva

stěžovatelů podnikat, vyplývajícího z čl. 26 odst. 1 Listiny, když

bylo vydáno na základě zákona o veřejném zdravotním pojištění, tj.

k zajištění základního práva, plynoucího z čl. 31 Listiny. Vláda

se domnívá, že zřízení a fungování veřejného zdravotního pojištění

tak, jak vyplývá z čl. 31 Listiny, nesouvisí s právem podnikat,

zaručeným čl. 26 odst. 1 Listiny. Jakkoliv vláda považuje platnou

právní úpravu, umožňující z veřejného zdravotního pojištění hradit

zdravotní péči občanům ve státních i nestátních zdravotnických

zařízeních, za vyhovující, nebylo by podle jejího názoru v rozporu

s Listinou, kdyby zákon v krajním případě omezil poskytování

bezplatné zdravotní péče tak, že by byla poskytována pouze v síti

"veřejných" zdravotnických zařízení, zcela bez možnosti vytvářet

při jejím poskytování zisk. V této souvislosti u ústního jednání

byla ze strany vlády zdůrazněna skutečnost, že ani ze základního

práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny nevyplývá právo na

zisk. Vláda se ve svém vyjádření dále domnívá, že přijetím

napadeného usnesení nepostupovala ani praeter legem, když usnesení

přijala na základě zákonného zmocnění, obsaženého v ustanovení §

17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Vláda je však

při svém rozhodování o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče

hrazené ze zdravotního pojištění limitována nepřímo, a to platební

možností zdravotních pojišťoven, jež je závislá na výši sazeb

pojistného na veřejné zdravotní pojištění, stanovených zákonem č.

592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění

pozdějších předpisů. Tato pravomoc je, dle názoru vlády, výrazem

racionální a ústavně konformní úvahy, že včasné rozhodnutí

o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče je nezbytné, protože

jinak by byla ohrožena realizace ústavně zaručeného práva občanů

na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění.

Vláda je přesvědčena, že její usnesení je po stránce

procedurální i obsahové v souladu se zákonným zmocněním, a že

z rozsahu tohoto zmocnění nevybočila. V této souvislosti poukazuje

i na nález Ústavního soudu ze dne 25. října 1995, vyhlášený pod č.

271/1995 Sb., který v něm formuloval i principy, jež by měly být

v podstatě platné i pro daný případ. Ústavní soud v uvedené věci

konstatoval, že je-li akt vlády v souladu s Ústavou, ústavními

zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a také zákony,

je posouzení věcné správnosti a účelnosti rozhodnutí vlády mimo

kompetence Ústavního soudu; jde o akt, který je "výrazem snahy

o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními" a "je nesporné,

že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno

řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí

exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné

rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této

sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné

negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností politickou,

nikoliv tedy odpovědností právní."

S přihlédnutím k právě uvedené argumentaci je vláda toho

názoru, že napadeným usnesením nezasáhla do ústavně zaručených

práv stěžovatelů a nedomnívá se tedy ani, že jím způsobila

situaci, která není slučitelná s principem právního státu,

zakotveného v čl. 1 Ústavy.

Vzhledem k tomu, že, dle jejího přesvědčení, tím, že v rámci

zmocnění daného zákonem o veřejném zdravotním pojištění přijala

dne 23. června 1999 usnesení č. 657 ke stanovení hodnot bodu

a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního

pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí 1999, nijak neporušila práva,

která stěžovatelům náleží podle čl. 2 odst. 2 až 4, čl. 26 odst.

1 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, vláda navrhuje, aby

ústavní stížnost proti uvedenému usnesení vlády byla zamítnuta.

Při ústním jednání ve věci ústavní stížnosti, konaném dne 2.

prosince 1999, byly stěžovateli předloženy Ústavnímu soudu jako

důkazy Aktuální informace Ústavu zdravotnických informací

a statistiky ze dne 11. října 1999 (č. l. 277, 278), týkající se

nárůstu výnosů zdravotních pojišťoven v I. pololetí 1999 ve

srovnání s I. pololetím 1998, a dále vývoje nákladů zdravotních

pojišťoven v roce 1997 a 1998. V replice zástupce vlády, jejího

místopředsedy byla zdůrazněna skutečnost, že k uvedeným ukazatelům

nemohlo být v napadeném usnesení vlády přihlédnuto, jelikož v době

jeho přípravy nebyly ještě k dispozici.

II.

III. senát Ústavního soudu při projednávání této ústavní

stížnosti dospěl k závěru, že § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.,

o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, je

v rozporu s čl. 78 Ústavy. Ve smyslu § 78 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

proto svým usnesením ze dne 2. prosince 1999, č. j. III. ÚS

407/99-291, přerušil řízení a předložil plénu Ústavního soudu

návrh na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném

zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

III.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný

návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 3. února 2000

předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky úvodem

objasňuje důvod přijetí předmětné zákonné úpravy, jímž byla

skutečnost, že právní úprava dohodovacího řízení neobsahovala

řešení situace, kdy mezi zdravotními pojišťovnami a reprezentanty

poskytovatelů zdravotní péče nedojde k dohodě. Za účelem řešení

této situace vláda v předložené novele zákona o veřejném

zdravotním pojištění navrhovala svěřit za těchto okolností

rozhodování o hodnotě bodu Ministerstvu zdravotnictví, přičemž

takovéto rozhodnutí by bylo vyhlášeno ve Věstníku Ministerstva

zdravotnictví. Při projednávání vládního návrhu Poslanecká

sněmovna určila namísto Ministerstva zdravotnictví za orgán

oprávněný rozhodnout za uvedených podmínek o výši bodu vládu,

která tak činí na návrh Ministerstva zdravotnictví, přičemž toto

rozhodnutí vlády se vyhlašuje ve Věstníku Ministerstva

zdravotnictví. Ve vyjádření se dále upozorňuje na skutečnost, že

zákon o veřejném zdravotním pojištění neupravuje způsob zveřejnění

rozhodnutí vlády o hodnotě bodu ve Věstníku Ministerstva

zdravotnictví, přičemž materie vyhlašování a zveřejňování

rozhodnutí vlády je upravena jinými právními předpisy, např.

Ústavou a zákonem o Sbírce zákonů. Z uvedeného je pak dovozován

závěr, dle něhož ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, není v rozporu s čl. 78 Ústavy, když

toto ustanovení toliko zaručuje publikaci buď dohody nebo

rozhodnutí vlády o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče

hrazené ze zdravotního pojištění, avšak neuvádí, že konkrétní

rozhodnutí vlády o cenách ve zdravotnictví má být zveřejněno pouze

ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví a nedotýká se povinnosti

vlády, aby souběžně zveřejnila své rozhodnutí formou nařízení ve

Sbírce zákonů.

Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dále

potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68

odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že

zákon č. 2/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 48/1997

Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění

některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 242/1997 Sb.,

byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl

podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru

vyjádření je obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při

přijímání předmětného zákonného ustanovení jednal v přesvědčení

o jeho souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem,

přičemž je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil a vydal

příslušné rozhodnutí.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný

návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze

dne 4. února 2000 jeho předsedkyně objasňuje důvod přijetí

předmětného zákonného ustanovení, a to shodně jak v této

souvislosti učinila Poslanecká sněmovna. Účastník řízení dále

odůvodňuje roli státu při určování hodnoty bodu a výše úhrad

zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. S poukazem na čl.

31 Listiny dovozuje v této souvislosti závěr, dle něhož za

situace, kdy zájmy občanů při jednání o ceně zdravotní péče

zastupují pouze zdravotní pojišťovny, je třeba umožnit státu

účinně zasáhnout v případech, kdy zdravotní pojišťovny z důvodu

hájení svých skupinových finančních zájmů nejsou schopny

zastupovat zájmy pojištěnců a ani zájmová skupina poskytovatelů

zdravotní péče není přístupná dohodě anebo v případě, pokud

učiněné dohody odporují právním předpisům nebo veřejnému zájmu.

Ve vyjádření se dále konstatuje, že návrh zákona, kterým se

mění a doplňuje zákon o veřejném zdravotním pojištění, Senát

projednal na své 9. schůzi (I. volební období) dne 12. a 13.

listopadu 1997 a hlasy 67 senátorek a senátorů, když nikdo ze

senátorek a senátorů nebyl proti, přijal usnesení č. 140 vrátit

předmětný návrh Poslanecké sněmovně ve znění přijatých

pozměňovacích návrhů. Senát přitom neshledal důvody, pro které by

nemohl vyslovit souhlas s navrhovaným zněním ustanovení § 17 odst.

5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když si

plně uvědomoval, že v případě, že se smluvní strany dohodovacího

řízení nedohodnou na hodnotách bodu a výši úhrady, byla by

realizace ústavně zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči na

základě veřejného zdravotního pojištění ohrožena. Oprávnění vlády

rozhodnout za podmínek stanovených zákonem chápal Senát nikoliv

jako rozhodnutí vlády mající normativní charakter ve smyslu čl.

78 Ústavy, ale jako rozhodnutí "nezávislého rozhodce", které ve

smluvním právu není ojedinělé (např. rozhodování rozhodce v řízení

o uzavření kolektivní smlouvy, řízení před rozhodci apod.).

Jelikož se zároveň jednalo o státem garantovanou realizaci

ústavního práva a o hospodaření s veřejnými prostředky, Senát se

ztotožnil s názorem Poslanecké sněmovny, že v daném případě bude

rozhodovat vláda. Ve vyjádření je dále obsažen názor, dle něhož

pokud by předmětné zákonné ustanovení mělo být zrušeno a vláda by

měla být zmocněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat

o hodnotách bodu a výši úhrady zdravotní péče právní předpis

formou nařízení, nebyla by zároveň možná konstrukce dohodovacího

řízení o týchž veličinách, neboť realizaci pravomoci vlády nelze

svazovat institutem dohodovacího řízení. Podle § 42 odst. 2 zákona

č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, si dále Ústavní

soud vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny a od

Senátu příslušné sněmovní tisky a těsnopisecké zprávy z jednání

obou komor Parlamentu. U ústního jednání, konaného dne 23. května

2000, byli jako svědkové slyšeni ministr zdravotnictví, ředitelka

Všeobecné zdravotní pojišťovny, a předseda Svazu soukromých lékařů

a podnikatelů ve zdravotnictví. Ze svědeckých výpovědí k průběhu

dohodovacího řízení mezi zdravotními pojišťovnami a zástupci

smluvních zdravotnických zařízení ke stanovení hodnoty bodu a výše

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění bylo

zjištěno následující: Prof. MUDr. B. Fišer, CSc., a Ing. J.

Musílková ve svých svědeckých výpovědích uvedli zejména zdůvodnění

lhůty šesti měsíců pro určení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní

péče hrazené ze zdravotního pojištění, jež plyne z měnící se

situace ve výběru pojistného, dále objasnili způsob interpretace

nedohody účastníků dohodovacího řízení, jež je dána v případě

nesouhlasu kterékoli ze zdravotních pojišťoven a to v jakémkoli

segmentu poskytované zdravotní péče. K dotazu soudu Ing. J.

Musílková potvrdila, že v průběhu dohodovacího řízení Ministerstvo

zdravotnictví nesehrává roli rozhodce. Ve výpovědi MUDr. J. Henzla

byl obsažen zejména poukaz na nerovné postavení zástupců smluvních

zdravotnických zařízení ve vztahu ke zdravotním pojišťovnám

v dohodovacím řízení, když pro konstatovaní nedohody postačuje

nesouhlas jediné zdravotní pojišťovny, na straně smluvních

zdravotnických zařízení však nesouhlas nejméně jejich jedné

třetiny.

IV.

Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl-li

napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené

kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv bylo

zjištěno, že schůze, na níž se o zákonu hlasovalo, se zúčastnil

dostatečný počet poslanců, resp. senátorů. Poté, co Senát vrátil

návrh předmětného zákona Poslanecké sněmovně, tato na něm ve

znění, ve kterém byl postoupen Senátu, setrvala, a to i opakovaně

po jeho vrácení prezidentem republiky. Zákon byl přitom přijat

potřebných počtem hlasů (když dne 23. října 1997 v Poslanecké

sněmovně z přítomných 189 poslanců pro něj hlasovalo 128, proti

hlasovalo 29 poslanců, dne 13. listopadu 1997 v Senátě

z přítomných 70 senátorů pro vrácení návrhu Poslanecké sněmovně

hlasovalo 67 senátorů, proti nehlasoval nikdo, dne 2. prosince

1997 ze 183 přítomných poslanců 171 hlasovalo pro návrh zákona ve

znění, ve kterém byl postoupen Senátu, 9 poslanců hlasovalo proti,

a dne 13. ledna 1998 ze 192 přítomných poslanců 114 hlasovalo pro

setrvání na prezidentem republiky vráceném zákoně, 47 poslanců

hlasovalo proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými

ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen v částce 2. Sbírky zákonů,

která byla rozeslána dne 27. ledna 1998, a tímto dnem nabyl

účinnosti.

V.

Dikce ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, jehož ústavnost je v Ústavním soudem

posuzována v řízení o kontrole norem, je následující: "Hodnoty

bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění

se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců

a) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních

zdravotních pojišťoven a

b) příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako

zástupců smluvních zdravotnických zařízení.

Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo

zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným

zájmem a vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví.

Nedojde-li dohodovací řízení k výsledku do 15 dnů před skončením

účinnosti posledních výsledků dohodovacího řízení nebo pokud

výsledek dohodovacího řízení bude odporovat právním předpisům nebo

veřejnému zájmu, vláda České republiky rozhodne na návrh

Ministerstva zdravotnictví o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní

péče hrazené ze zdravotního pojištění; rozhodnutí se vyhlásí ve

Věstníku Ministerstva zdravotnictví."

Uvedená dikce je dána

novelou zákona o veřejném zdravotním pojištění č. 2/1998 Sb., jež

nahradila znění, dle něhož "výsledek dohodovacího řízení o cenách

ve zdravotnictví bude posouzen z hlediska souladu s právními

předpisy a veřejným zájmem Ministerstvem zdravotnictví

a Ministerstvem financí, které jej poté vydá jako cenový výměr."

Příčinou změny, jež je artikulována v důvodové zprávě k uvedené

novele, jakož i ve vyjádřeních účastníka řízení, byla absence

mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu v případech, kdy mezi

účastníky cenových jednání nedojde k dohodě.

Dle § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění

pozdějších předpisů, zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen

podle § 5 a 6 uvedeného zákona, zařazují cenové orgány rozhodnutím

do seznamu zboží s regulovanými cenami, přičemž seznam a ceny

v jeho rámci stanovené, a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen

podle § 8 uvedeného zákona, uveřejňují cenové orgány v Cenovém

věstníku. Cenovým orgánem příslušným rozhodovat o regulaci cen je

přitom dle § 2, § 2a a § 2b zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti

orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších

předpisů, Ministerstvo financí. Ustanovení § 17 odst. 5 zákona

o veřejném zdravotním pojištění představuje tudíž ve vztahu

k zákonu o cenách lex specialis, když pro oblast regulace cen, jež

jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené

ze zdravotního pojištění, stanoví zvláštní postup, rozhodování

svěřuje vládě (a nikoli Ministerstvu financí, jak je tomu dle

zákona o cenách) a odlišným způsobem upravuje i formu výsledku

tohoto rozhodování (a to jako rozhodnutí, jež je publikováno ve

Věstníku Ministerstva zdravotnictví).

Nelze dále, a to i z důvodu, jenž vyplynul z průběhu ústního

jednání, přisvědčit názoru Senátu Parlamentu České republiky, dle

něhož se v případě rozhodování vlády o hodnotě bodu a výši úhrad

zdravotní péče jedná o rozhodnutí "nezávislého rozhodce", které ve

smluvním právu není ojedinělé (např. rozhodování rozhodce v řízení

o uzavření kolektivní smlouvy, řízení před rozhodci apod.). Český

právní řád zná rozhodčí řízení jednak dle zákona č. 216/1994 Sb.,

o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů, a jednak dle zákona

č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších

předpisů. V případě prvním je podmínkou rozhodčího řízení uzavření

rozhodčí smlouvy (dle § 2 uvedeného zákona), tudíž v něm nedochází

k dotčení smluvní volnosti. V případě druhém platí dle § 13 odst.

1 zákona o kolektivním vyjednávání rovněž jako princip podmínka

dohody smluvních stran o rozhodčím řízení. Pouze jako výjimka dle

§ 13 odst. 2 dochází k rozhodčímu řízení i v případě, jestliže se

smluvní strany nedohodnou, a to jde-li o spor o plnění závazků

z kolektivní smlouvy (což není analogií posuzované věci) nebo

jde-li o spor o uzavření kolektivní smlouvy vzniklý na pracovišti,

kde je zakázáno stávkovat (§ 20 zákona o kolektivním vyjednávání).

I v uvedeném jediném případě rozhodčího řízení prolamujícího

zásadu smluvní svobody je však jeho smyslem nahrazení smluvní vůle

(§ 13 odst. 6), jež podléhá soudnímu přezkumu (§ 14) a u něhož je

upraven příslušný proces (§ 13 a 14).

Při posouzení právní povahy předmětného rozhodnutí vlády se

tudíž nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace

soukromoprávní, dle níž se jedná o rozhodčí řízení a postavení

vlády je postavením rozhodce. Druhou je pak kvalifikace

veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu cenovou regulací.

Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož ustanovení § 17

odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění nezakotvuje

postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím spjatou

maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle

smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem

smluvních stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním

pojištění je i uplatnění veřejného zájmu, a konečně nepodléhá, jak

je tomu v rozhodčím řízení obvyklé, soudnímu přezkumu. Nutno

v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze

zakládat přítomnost procesně právních institutů.

Ústavní soud dále nesdílí názor Senátu, dle něhož normativní

rozhodnutí státního orgánu nemůže následovat po neúspěšném

dohodovacím řízení smluvních stran, jelikož by takováto konstrukce

omezovala jeho pravomoc. Pokud tomu odpovídají zákonem stanovené

podmínky, není důvod nezakotvit cenovou regulaci pouze v postavení

subsidiárním, tj. pouze pro případ, pokud nedojde k dohodě

smluvních stran, a není rovněž důvod v takovéto úpravě spatřovat

nepřípustné omezení pravomoci státního orgánu.

Pokud se jedná o vyjádření Poslanecké sněmovny, dle kterého

vyhlášení rozhodnutí vlády ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví

má pouze informativní charakter, přičemž rozhodnutí vlády dle §

17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění by ve smyslu

Ústavy a zákona o Sbírce zákonů mělo být přijímáno ve formě

nařízení a publikováno ve Sbírce zákonů, nutno uvést dvě poznámky:

Tou první je empirický fakt, že vláda dosud tímto způsobem

nepostupovala (a to ani v rozhodnutí platném pro první pololetí

roku 2000), tou druhou pak konstatování, že uvedená interpretace

vede k závěru o neplatnosti doposud přijatých rozhodnutí vlády dle

uvedeného zákonného ustanovení s dopadem neplatnosti na všechny

uzavřené smlouvy v oblasti veřejného zdravotního pojištění mezi

soukromými lékaři, resp. zdravotnickými zařízeními, a zdravotními

pojišťovnami, resp. jejich částí, upravujících cenu příslušných

výkonů zdravotní péče.

Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu,

kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou

publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi

právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající

právní formy.

Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení

v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce ani

exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat

libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož

i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti

a jasnosti.

Základní otázkou projednávané věci je posouzení právní povahy

rozhodnutí vlády o hodnotě bodu. V této souvislosti nutno v první

řadě poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. února 1999, sp.

zn. II. ÚS 53/99 (ÚS, sv. 13, č. 26). V dané věci se jednalo před

obecnými soudy o spor o plnění se smlouvy o dodávce plynu, když

cena byla stanovena cenovým předpisem (výměrem Ministerstva

financí). Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí reagoval

především na argumentaci stěžovatelky, dle níž v dané věci byla

obecnými soudy uložena povinnost dodržovat právní předpisy nižší

právní síly než zákony, aniž se k tomu smluvně zavázala nebo byla

na vznik takovéto povinnosti upozorněna: "Povinnost stěžovatelky

tak má oporu přímo v zákoně o cenách a v občanském zákoníku,

nikoli v cenovém výměru. V případě stanovení konkrétní výše ceny

však třeba uvést, že o právní předpis nižší právní síly nejde.

V tomto bodě došel Ústavní soud k jinému závěru, než stěžovatelka

a obecné soudy. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musejí

účastníci závazkového vztahu respektovat. Nemají však charakter

právního předpisu. Třeba odkázat na § 3 odst. 2, § 7 odst. 2 a §

10 zákona o cenách. Nevyhlašují se ve Sbírce zákonů podle § 2

zákona ČNR č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů, a § 248 odst. 3 o. s.

ř. vylučuje (příloha A o. s. ř.) ze soudního přezkumu v rámci

správního soudnictví rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona

o cenách. Na tomto jejich charakteru nic nemění, že se týkají

značného počtu subjektů. Ty však nejsou povinny řídit se přímo

tímto cenovým rozhodnutím, nýbrž zákonem, který jim tuto povinnost

ukládá."

Ústavní soud však v souvislosti s posuzovanou věcí považuje

za důvodné se od právního názoru, obsaženého v uvedeném nálezu,

odchýlit. Dle názoru obsaženého v nálezu ve věci sp.zn. II. ÚS

53/97 cenový výměr je správním rozhodnutím, a nikoli právním

předpisem, a to z těchto důvodů:

- cenové výměry se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a tedy

nesplňují formální znak vyžadovaný zákonem o Sbírce zákonů

pro právní předpisy,

- jelikož dle § 248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají

obecně závazné (normativní) akty, a dále jestliže dle §

248 odst. 3 ve spojení s Přílohou A o. s. ř. ze soudního

přezkumu v rámci správního soudnictví jsou vyloučena

rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách, lze

z těchto premis dovodit závěr, dle kterého v případě

cenového výměru se jedná o správní rozhodnutí (a to bez

ohledu na obecnost),

- argumentem třetím je koncepce pramenů práva, dle které

v případě odkazu obsaženého v zákoně (v daném případě je

speciálním případem normy odkazující norma zmocňovací) na

dobré mravy, obyčej, případně právní akt obecné povahy,

jenž nesplňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů, je

pramenem práva toliko norma odkazující.

Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů

práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je

vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního

předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem

pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp.

zn. Pl. ÚS 33/97, ve kterém Ústavní soud přiznal povahu pramenů

ústavního práva i právním principům). Rozhodnutí vlády dle § 17

odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nutno

považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního

orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň

obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní

norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky,

a nikoli určením (výčtem) jejich prvků.

Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu,

na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat

za formu práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi

obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou. Z tohoto

pohledu nutno považovat za nesprávnou i konstrukci ustanovení §

248 o. s. ř. V situaci takovéhoto rozporu Ústavní soud dává

přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy.

Vycházeje z uvedené argumentace, v důsledku rozporu s čl. 78

Ústavy, Ústavní soud ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997

Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších

předpisů, zrušil.

Ke stanovení data účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst.

1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na den

31. prosinec 2000 vedla Ústavní soud nutnost vytvořit Parlamentu

České republiky dostatečný časový prostor pro ústavně nezbytnou

implementaci stávající zákonné úpravy, když soud považoval za

nezbytné zohlednit nepříznivý dopad okamžité derogace, jež by

způsobila absenci mechanismu rozhodování o hodnotě bodu a výši

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění v případě

nedohody účastníků dohodovací řízení, dále v případě rozporu

takové dohody s právním řádem, resp. veřejným zájmem. Tato

okolnost se stala důvodem, pro který Ústavní soud nemohl aplikovat

ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákonných

předpisů, dle kterého jestliže k zákonu nebo jeho jednotlivým

ustanovením, které Ústavní soud ruší, byly vydány prováděcí

předpisy, Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí

předpisy, popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají

současně se zákonem platnosti. V daném případě totiž ke dni 31.

prosince 2000 rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše

úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro 1.

pololetí 2000, vydané dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném

zdravotním pojištění, které bylo přijato usnesením vlády ze dne

22. prosince 1999 pod č. 1374, již nebude platné. Rozhodnutí vlády

ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze

zdravotního pojištění pro 2. pololetí 2000, jež bude platné ke dni

derogace § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, však

nebylo zatím vydáno, a nelze je proto rušit. Za těchto okolností

Ústavnímu soudu nezbývá, než apelovat na vládu, aby již před

nabytím účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu při rozhodování

o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního

pojištění respektovala čl. 78 Ústavy, jakož i princip, dle něhož

ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. prameny

práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky

ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti,

přístupnosti a jasnosti.

Nad rámec důvodů tvořících ratio decidendi považuje Ústavní

soud za potřebné, a to jako obiter dictum, uvést následující:

Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana

svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva

vlastnického dle čl. 11 odst.1 Listiny (jehož základním

komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením

výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek.

Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1

Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze

v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro

normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4

odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích

základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty

a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění

důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše

nákladů při poskytování zdravotní péče, atd.), musí při stanovení

ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této

maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti

podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení

podstaty a smyslu základního práva, plynoucího z čl. 26 Listiny.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 23. května 2000