Pl. ÚS 13/09 #1Nález ÚS ze dne 25.01.2011 Obecně závazná vyhláška města Vodňany č. 4/2008, o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností

1. Za situace, kdy provozováním hostinské činnosti v nočních hodinách může docházet k narušování veřejného pořádku, má obec možnost na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky stanovit povinnosti subjektům tuto činnost provozujícím, a to včetně povinnosti spočívající v omezení provozní doby v nočních hodinách. Každá taková místní úprava má své zvláštnosti, a proto hodnocení kritérií ústavnosti a zejména zákonnosti obecně závazné vyhlášky musí vycházet z podmínek konkrétní obce, neboť zde Ústavní soud hodnotí nikoli celostátní, nýbrž právě místní úpravu záležitostí veřejného pořádku.

2. Pro rozhodování orgánu veřejné správy je možná výluka použití správního řádu jen cestou zákona, nikoli cestou obecně závazné vyhlášky. Takové ustanovení obecně závazné vyhlášky se dostalo mimo zákonem vymezenou věcnou působnost obce, která zde proto postupovala ultra vires.

3. Udělování výjimky z plošného a časově vymezeného období klidu je rozhodováním orgánu samosprávy o místní záležitosti veřejného pořádku. Vyžaduje vymezení alespoň rámcových podmínek, za kterých je možné výjimku udělovat, neboť tím je podmíněna přezkoumatelnost rozhodnutí orgánu samosprávy, kterému je rozhodování delegováno. Takové rozhodnutí ve věcech samostatné působnosti nemůže změnit nebo nahradit odvolací orgán veřejné správy. Je však ústavně konformní, aby mohlo být zrušeno a vráceno k novému projednání. Protože se jedná o rozhodování o právní pozici žadatele, je namístě použití § 9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, se z toho vyplývajícími důsledky pro použití opravných prostředků [§ 178 odst. 2 ve spojení s § 90 odst. 1 písm. c) in fine správního řádu].

4. Ustanovení o vyloučení použití správního řádu nemůže být považováno pouze za ustanovení informační povahy, neboť by stěžovatel nebyl o možnosti použití opravného prostředku správně poučen.

Pl.ÚS 13/09 ze dne 25. 1. 2011

40/2011 Sb.

N 5/60 SbNU 33

Obecně závazná vyhláška města Vodňany č. 4/2008, o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Mucha, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 25. ledna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 13/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností, za účasti města Vodňany jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 40/2011 Sb.).

Výrok

I. Ustanovení čl. 3 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

II. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Odůvodnění:

I.

1. Návrhem doručeným dne 28. 5. 2009, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle § 123 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "obecní zřízení"), se navrhovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených ustanovení obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností. Předmětná obecně závazná vyhláška zní (pozn. red.: včetně pravopisných nepřesností):

"Obecně závazná vyhláška č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností

ČÁST PRVNÍ

Čl. 1

Úvodní ustanovení

1. Město Vodňany (dále jen město) touto obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti (dále jen předpis) na základě zákonného zmocnění a v souladu s platnou právní úpravou1) deklaruje svůj zájem na uspokojování potřeba občanů Města, zejména ochranu veřejného pořádku.

2. Cílem předpisu je vytvořit provozovatelům hostinské činnosti podmínky pro realizaci této činnosti bez kolize s dodržováním veřejného pořádku ve městě včetně jeho částí dle místních předpokladů a místních zvyklostí, zejména v nočních hodinách.

3. Tímto předpisem není dotčeno právo fyzických ani právnických osob na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti 2).

Čl. 2

Omezení

1. K zajištění účelu a cíle předpisu dle čl. 1 se stanovuje období klidu.

2. Období klidu je časový úsek od 04:00 do 06:00 každý den pracovního klidu a pracovního volna a časový úsek od 02:00 do 06:00 v ostatní dny.

3. V období klidu je zakázáno provozovat hostinskou činnost na veřejném prostranství i v provozovnách v budovách k tomu stavebně technicky způsobilých.

4. Výjimky z tohoto omezení uděluje na základě písemné žádosti podané nejméně 30 dní před konáním akce rada města.

Čl. 3

Závěrečná ustanovení

1. Uplatněním této vyhlášky nejsou dotčeny povinnosti stanovené jinými předpisy.

2. Na postup dle této vyhlášky se nevztahují předpisy o správním řízení.

3. Tento předpis nabývá účinnosti dnem 1. listopadu 2008.

____________________

1) § 10 odst. a/, 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších předpisů

2) Čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod".

2. Navrhovatel napadá pouze ustanovení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 této obecně závazné vyhlášky. Jako důvod uvádí jednotlivé skutečnosti ze správního řízení, které podání návrhu Ústavnímu soudu předcházelo. V tomto řízení odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra konstatoval rozpor výše uvedených ustanovení se zákonem. Tato skutečnost byla účastníkovi oznámena v rámci poskytování metodické pomoci. Starosta města při této příležitosti uvedl, že zastupitelstvo města bylo před vydáním vyhlášky seznámeno s právním názorem navrhovatele k možnosti regulace provozu hostinských zařízení obecně závaznými vyhláškami obcí. Podle sdělení starosty však zastupitelstvo města dospělo naopak k závěru, že obce mají zákonem zaručené právo regulovat činnosti narušující veřejný pořádek, a to dle § 10 písm. a) obecního zřízení, přičemž ve městě Vodňany provozování hostinské činnosti v časných ranních hodinách narušuje veřejný pořádek, proto město Vodňany trvá na úpravě obsažené ve vyhlášce a tuto vyhlášku měnit nehodlá. Proto navrhovatel zaslal v souladu s § 123 odst. 1 obecního zřízení dne 28. 11. 2008 pod č. j. MV-76665-SIODK-2008 výzvu ke zjednání nápravy. Výzva ke zjednání nápravy byla účastníkovi doručena dne 3. 12. 2008, ale účastník řízení na ni v zákonné lhůtě 60 dnů nereagoval. Proto s ním zahájil navrhovatel v této věci správní řízení. Účastník řízení byl o jeho zahájení informován přípisem č. j. MV-76665-7/ODK-2008 ze dne 11. 2 2009, který mu byl doručen dne 17. 2 2009. Dne 9. 4. 2009 pak vydal navrhovatel rozhodnutí č. j. MV-76665-10/ODK-2008, jímž pozastavil účinnost návrhem napadených ustanovení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky. Rozhodnutí bylo účastníkovi řízení doručeno dne 14. 4. 2009. Účastník proti tomuto rozhodnutí rozklad nepodal. Na tomto základě podal navrhovatel rubrikovaný návrh.

3. Jako důvod podání návrhu navrhovatel uvedl následující skutečnosti. Ustanovení čl. 2 odst. 3 předmětné vyhlášky stanoví, že "v období klidu je zakázáno provozovat hostinskou činnost na veřejném prostranství i v provozovnách v budovách k tomu technicky způsobilých". Období klidu je ustanovením čl. 2 odst. 2 vyhlášky vymezeno jako úsek od 4:00 do 6:00 hod. každý den pracovního klidu a pracovního volna a časový úsek od 2:00 do 6:00 hod. v ostatní dny. Citované ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky představuje překročení mezí samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 2 a § 10 písm. a) obecního zřízení, neboť provozování hostinské činnosti, ať již v provozovnách nebo na veřejném prostranství, samo o sobě není možné kvalifikovat jako činnost, jež by mohla narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Jedná se naopak o podnikatelskou činnost, jejíž výkon je v mezích provádějících zákonů dle čl. 41 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručen jejím ustanovením čl. 26, podle kterého má každý právo na svobodnou volbu povolání, přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Město Vodňany současně úpravou zařazenou do citovaného ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky zasáhlo do oblasti vyhrazené zákonné regulaci, neboť Listina v čl. 26 odst. 2 stanoví, že pro výkon určitých povolání nebo činností může podmínky či omezení stanovit pouze zákon. Plošný zákaz provozování hostinské činnosti upravený v ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky dále navrhovatel považuje za opatření nerespektující princip proporcionality. Obec by měla zákazy formulovat vždy jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat vždy proporcionalitu přijaté úpravy směrem k zamýšlenému cíli. V této souvislosti je podstatné, že případné narušení veřejného pořádku v obci není přímo působeno provozováním hostinské činnosti v zákonných mezích příslušným podnikatelem, ale převážně následně chováním osob, vůči nimž služby podnikatele směřují. Město Vodňany však svým právním předpisem nemíří primárně k omezení či vyloučení negativních jevů působících narušení veřejného pořádku, ale preventivně plošně zakazuje po stanovenou dobu v plné šíři výkon činnosti, která je svojí podstatou zcela v souladu se zákonem a jejíž provozovatel zpravidla není subjektem, jehož chováním je narušení veřejného pořádku působeno, navíc když s touto činností není výskyt chování působícího narušení veřejného pořádku vždy za každých okolností nevyhnutelně spojen. Obce přitom mají možnost bránit se proti narušování veřejného pořádku postihy přestupků zejména podle ustanovení § 47 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

4. Ve vztahu k čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky navrhovatel namítl, že stanoví pravidlo, podle kterého "na postup dle této vyhlášky se nevztahují předpisy o správním řízení". Přitom v čl. 2 odst. 4 vyhlášky obec upravila možnost udělení výjimky ze stanoveného zákazu provozovat hostinskou činnost v období klidu tak, že ji uděluje na základě písemné žádosti podané nejméně 30 dnů před konáním akce rada města. Podle navrhovatele rozhodování rady města o udělení výjimky či zamítnutí žádosti o udělení výjimky ze zákazu provedeného právním předpisem obce je nepochybně třeba považovat za postup správního orgánu při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy. Jedná se zcela zřejmě o autoritativní rozhodování orgánu obce o právech a povinnostech žadatele, který není v rovnoprávném postavení s rozhodujícím orgánem, a obsah rozhodnutí tohoto orgánu není závislý na vůli žadatele (resp. na udělení výjimky nemá žadatel právní nárok), tedy o postup, na který dopadají příslušná ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád"), upravující správní řízení. Správní řád v ustanovení § 1 vymezuje svoji věcnou působnost tak, že se vztahuje na postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Obec nemůže úpravou provedenou ve své obecně závazné vyhlášce vyloučit věcnou působnost zákona, naopak musí respektovat ústavní požadavek vyplývající z čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle kterého veřejná moc může být vykonávána pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

5. Navrhovatel zdůraznil, že obec nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého. Poukázal též na právní názor Ústavního soudu, že ne všechny nežádoucí jevy v obci lze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou své vlastní normotvorby obce jako v ustanoveních čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky, kde město Vodňany překročilo rámec zákonného zmocnění a meze své zákonem vymezené věcné působnosti. Proto bylo navrženo, aby Ústavní soud návrhem napadená ustanovení obecně závazné vyhlášky města Vodňany zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

II.

Vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení

6. Za účastníka řízení se k návrhu vyjádřil starosta města Vodňany Václav Heřman. Uvedl, že omezení provozování hostinské činnosti v období nočního klidu dle čl. 2 odst. 3 napadené vyhlášky není překročením zákonného zmocnění ani omezením podnikatelské činnosti nad míru potřebnou k zajištění veřejného pořádku. Je naopak v souladu s již publikovanými nálezy ve věcech ochrany veřejného pořádku před účinky hluku. Lze-li proto stanovit obecně závaznou vyhláškou v zájmu klidného spánku občanů časový úsek, kdy nemohou probíhat např. stavební práce prováděné podnikatelským způsobem, považuje účastník i postup ve své vyhlášce za přiměřený a nevybočující z mezí čl. 4 Listiny.

7. Co se týče čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky, účastník uvedl, že v souladu s § 147 odst. 1 obecního zřízení je ve vyhlášce toto vyloučení pouze zmíněno, nikoli fakticky provedeno. Postup rady města při udělování výjimky z vyhlášky nepředstavuje rozhodování o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech dotčených fyzických a právnických osob, nýbrž pouze procesní posouzení žádosti, zatímco případnou aplikací správního řádu (včetně možnosti uplatnění řádných a mimořádných opravných prostředků) by došlo k neúměrnému prodloužení pořádkových lhůt při posuzování konkrétní situace orgánem samosprávy jednajícím v samostatné působnosti. Proto navrhl, aby byl návrh zamítnut.

8. K výzvě soudce zpravodaje podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vstoupil do řízení jako vedlejší účastník veřejný ochránce práv. Ve svém vyjádření ze dne 22. 7. 2009 uvedl, že zásadně nesouhlasí s návrhem v části, kde se navrhuje zrušení čl. 2 odst. 3 napadené vyhlášky. Uvedl, že ve všech demokratických zemích mají místní samosprávy kompetenci k regulaci provozní doby hostinských zařízení, neboť se (obdobně jako v případě jiných podnikatelských činností) obvykle dostává do kolize s právem na ochranu soukromého života (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 Listiny). Zákonodárce (a derivativně i normotvorné orgány územních samospráv) v této souvislosti má legitimní oprávnění vyřešit kolizi těchto práv v obecné rovině tím, že umožní, aby v určitém čase (nočním) byla podnikatelská činnost zakázána. V této souvislosti je třeba vzít do úvahy, že právo podnikat, popř. provozovat hospodářskou činnost, které je zakotveno v čl. 26 odst. 1 Listiny, není právem neomezeným již s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny a je třeba je vždy poměřovat s jinými právy a oprávněnými zájmy druhých osob. Poukázal rovněž na rozporný vývoj judikatury Ústavního soudu v otázce možnosti obcí stanovit obecně závaznou vyhláškou povinnosti za účelem ochrany nočního klidu (včetně stanovení tzv. "policejních hodin pro hostince"), kdy se po přijetí obecního zřízení Ústavní soud vyslovil ve věci obecně závazné vyhlášky města Písku [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/2000 ze dne 19. 12. 2000 (N 189/20 SbNU 311; 51/2001 Sb.)] tak, že obec "může obecně závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část k ochraně zdraví před ... hlukem a vibracemi provozní dobu hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb" [obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 23/99 ze dne 27. 3. 2001 (N 52/21 SbNU 445; 129/2001 Sb.)]. Přestože se tyto nálezy do jisté míry opíraly o ustanovení § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění do 30. září 2003, je třeba reflektovat skutečnost, že zákonodárce při novelizaci zákona o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (novelizace zákonem č. 274/2003 Sb.) nepřímo vycházel z premisy, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/2000 dovodil normotvornou kompetenci obcí v oblasti regulace provozní doby hostinských zařízení již přímo podle nového zákona o obcích (viz Poslanecká sněmovna, 4. vol. období, tisk č. 215). Zákonodárce v této souvislosti výslovně odkázal na tehdejší ustanovení § 10 písm. b) obecního zřízení, kterému odpovídá dnešní ustanovení § 10 písm. a) tohoto zákona. Naopak v nálezu ve věci obecně závazné vyhlášky města Kladna [nález sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. 3. 2007 (N 45/44 SbNU 583; 162/2007 Sb.)] Ústavní soud obecně závaznou vyhlášku k zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města zrušil.

9. Podle vedlejšího účastníka § 10 písm. a) obecního zřízení dává obcím dostatečný prostor k tomu, aby stanovily povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, in concreto aby upravily, že provozní doba hostinských zařízení bude ve vybraných částech obce (případně na celém území obce) "časově regulována". K otázce použití správního řádu v napadeném čl. 3 odst. 2 vyhlášky stanovisko vedlejší účastník nezaujal. Pouze uvedl, že je otázkou, zda přezkum v případě neudělení výjimky nespadá spíše do kompetence správních soudů, když ty jsou oprávněny podle čl. 95 odst. 2 Ústavy učinit si úsudek o souladu tzv. jiného právního předpisu se zákonem.

III.

Formální předpoklady projednání návrhu

a ústavnost legislativní procedury

10. Ústavní soud dospěl k závěru, že po formální stránce je návrh v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda předmětný předpis byl vydán ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Napadená obecně závazná vyhláška byla řádně přijata na 12. veřejném zasedání Zastupitelstva města Vodňany, konaném dne 8. 9. 2008, hlasy 16 členů zastupitelstva za přítomnosti 18 členů zastupitelstva (dva proti), které má celkem 21 členů. Vyvěšena byla dne 10. 9. 2008 na úřední desce Městského úřadu Vodňany, ze které byla sejmuta dne 29. 9. 2008, a účinnosti nabyla dne 1. 11. 2008. Nezbývá proto než konstatovat, že vyhláška byla přijata k tomu příslušným orgánem a předepsaným způsobem.

11. Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem, kterým je podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu Ministerstvo vnitra. Napadený právní předpis dosud nebyl změněn. Návrh je proto přípustný.

12. Vzhledem k tomu, že projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů, Ústavní soud postupem podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil od ústního jednání, neboť se od něj již nedalo očekávat další objasnění věci a účastníci řízení s upuštěním vyslovili souhlas.

IV.

Posouzení ústavnosti návrhem dotčených ustanovení

13. Na tomto základě po přezkoumání napadených ustanovení předmětné vyhlášky a po jejich zhodnocení jako celku dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh je důvodný jen zčásti. Ústavní soud zde považuje za potřebné zdůraznit, že z ústavního pořádku a obecního zřízení plyne, že pro vydání obecně závazné vyhlášky musí obec dodržet meze své samostatné působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny právními předpisy práva veřejného nebo soukromého, pokud se jejich předmět a cíle neliší v důsledku zvláštností místních podmínek a potřeb obyvatel dané obce. Ústavní soud zde požaduje, aby vyhlášky vždy upravovaly místní záležitosti, v případě stanovení nežádoucího jednání se musí jednat o jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného a které má místní charakter [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. 3. 2007 (N 40/44 SbNU 501; 129/2007 Sb.)]. Současně Ústavní soud ve své novější judikatuře zdůrazňuje [srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)], že § 10 obecního zřízení stanoví věcné oblasti, v nichž jsou obce oprávněny bez výslovného zákonného zmocnění tvořit právo. Pro všechny tyto věcné oblasti platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 obecního zřízení), tzn. o záležitost místní, nikoli o záležitosti krajského nebo celostátního významu, které jsou vyhrazeny regulaci jinými normotvornými orgány.

14. V projednávané věci jde o výklad a aplikaci § 10 písm. a) obecního zřízení, podle kterého může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.

15. Předmětem přezkumu je v dané věci ústavnost a zákonnost pravidla, podle kterého je v době od 04:00 do 06:00 hod. každého dne pracovního klidu a pracovního volna a od 02:00 do 06:00 hod. v ostatní dny (tzv. období klidu) zakázáno provozovat hostinskou činnost na veřejném prostranství i v provozovnách v budovách k tomu stavebnětechnicky způsobilých, přičemž však rada města může na základě písemné žádosti, podané nejméně 30 dní před konáním akce, udělit výjimku, na jejíž udělování se nevztahují předpisy o správním řízení. Konkrétně to znamená posoudit, zda je:

- obec oprávněna obecně závaznou vyhláškou regulovat provozování hostinské činnosti v případě, že tato představuje zásah do hodnot chráněných v § 10 písm. a) obecního zřízení,

- možný plošný zákaz provozování hostinské činnosti, která je svojí podstatou zcela v souladu se zákonem a jejíž provozovatel není původcem narušení veřejného pořádku,

- udělování výjimky z plošného a časově vymezeného období klidu možné s vyloučením použití předpisů o správním řízení.

16. Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákony pravidelně volí tzv. test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], na jehož základě zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, zda se při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), zda při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost a zda přijetím napadených ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná.

17. Z hlediska prvního kroku v projednávaném případě nevznikla pochybnost o tom, že obec je oprávněna v rámci své samostatné působnosti vydat takovou obecně závaznou vyhlášku jako originární právní předpis upravující postup obce při řešení místních záležitostí veřejného pořádku. Nevznikla též pochybnost o dodržení ústavních a zákonných pravidel pro přijetí takové vyhlášky (sub 10).

18. Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nepostupovala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou, což však v tomto případě s ohledem na zmocnění v čl. 104 odst. 3 Ústavy rovněž nepřichází do úvahy, stejně jako případný rozpor s § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, podle kterého se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění v pravém smyslu tvořit právo [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.)].

19. Zásadní otázkou je z pohledu § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení posouzení rozsahu zmocnění, které je obsaženo v § 10 písm. a) obecního zřízení z hlediska toho, co vše je možno podřadit pod "činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku". V projednávané věci se jedná o posouzení, zda ochranou před takovými činnostmi může být rovněž stanovení počátku a konce provozní doby hostinských a jiných obdobných zařízení.

20. Na tuto otázku již Ústavní soud odpověděl kladně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.), ve kterém na základě vyhodnocení dosavadní judikatury v této oblasti dospěl k závěru, že tomu není na překážku ani zrušení § 96 zákona č. 258/2000 Sb., což je skutečnost, na kterou poukazuje navrhovatel. Je totiž podstatné, že ke zrušení zmocňovacího ustanovení došlo právě proto, že současná úprava v § 10 písm. a) obecního zřízení umožňuje obcím usměrnit vyhláškou místní záležitosti efektivněji než zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (viz důvodovou zprávu k zákonu č. 274/2003 Sb., bod 210, a sub 8). To platí tím spíše, že panující právní názor Ústavního soudu již v takové oblasti nevyžaduje, s ohledem na vývoj v oblasti územní samosprávy a čl. 104 odst. 3 Ústavy, výslovné zmocnění.

21. V uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 proto Ústavní soud dospěl k právnímu názoru, podle kterého v oblasti veřejného pořádku plní obec jednu ze svých "policejních funkcí" a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních právních předpisů stanovit zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé a které přitom není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou příslušnost, vždy musí jít o místní záležitost - tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný čin, přestupek, jiný správní delikt) a které má místní charakter. Pojem "místní" nemůže být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hranice obce; jednání by však nemělo mít celostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/05 ze dne 12. 8. 2008 (N 138/50 SbNU 217; 434/2008 Sb.)].

22. Proto hodnocení kritérií ústavnosti a zejména zákonnosti musí vycházet rovněž z podmínek konkrétní obce, neboť zde Ústavní soud hodnotí nikoli celostátní, nýbrž právě místní úpravu záležitostí veřejného pořádku. Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, že přitom nemůže ani odhlédnout od vývoje ve zřizování dalších četných provozoven (hostinských zařízení, heren atd.), které svým provozem, zejména v nočních hodinách, narušují pokojné bydlení. Negativní důsledky zasahující do práva občanů na ochranu soukromí a nerušeného užívání jejich domovů se přitom nedaří eliminovat (ani postihovat) jinými prostředky regulace (zákaz nadměrného hluku, zákaz požívání alkoholických nápojů na veřejných prostranstvích), stejně jako následným postihem podle přestupkového zákona.

23. V této souvislosti Ústavní soud rovněž připustil (viz blíže argumentaci vedlejšího účastníka sub 8), že v konkrétním případě omezením provozní doby hostinských zařízení se chrání nejen veřejný zájem, ale současně i právo na pokojné bydlení a spánek jakožto součást práva na ochranu soukromého a rodinného života v širším slova smyslu (čl. 10 odst. 2 Listiny). Připomenul současně, že žádné ze základních lidských práv nebo svobod nepředstavuje zcela samostatnou a izolovanou hodnotu, nýbrž že se vždy nachází v určitém vztahu k jiným základním právům nebo svobodám. Proto nelze právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost ve smyslu čl. 26 Listiny chápat jako základní právo zcela oddělené od práv jiných, ale je nutno přihlížet i k jiným právům, např. k právu na soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny.

24. Ústavní soud tak sice přisvědčil navrhovateli v jeho tvrzení, že samo o sobě provozování hostinské činnosti veřejný pořádek nenarušuje, avšak tuto činnost je možno v určitých lokalitách považovat za "předpolí" vytvářející předpoklady pro narušování veřejného pořádku, jak to v jiné souvislosti dovodil v případě konzumace alkoholických nápojů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010 (N 185/58 SbNU 621; 304/2010 Sb.)]. Proto dospěl k závěru, že za situace, kdy provozováním hostinské činnosti v nočních hodinách může docházet k narušování veřejného pořádku, má obec možnost na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 obecního zřízení a čl. 104 Ústavy stanovit povinnosti subjektům tuto činnost provozujícím, a to včetně povinnosti spočívající v omezení provozní doby v nočních hodinách. Ústavní soud přitom zdůrazňuje, že každá taková místní úprava má své zvláštnosti.

25. V daném případě navíc, s ohledem na intenzitu zásahu do práva provozovat hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny, Ústavní soud přihlédl rovněž k tomu, že tato doba je stanovena v minimálním rozsahu v době od 04:00 do 06:00 hod. každého dne pracovního klidu a pracovního volna a od 02:00 do 06:00 hod. v ostatní dny. V této části byl proto návrh shledán nedůvodným, neboť takový postup nelze shledávat ani zneužitím jinak svěřené pravomoci a působnosti obce (třetí krok testu) ani postupem nerozumným (čtvrtý krok testu).

26. Další námitkou navrhovatele byla nezákonnost či neústavnost plošného zákazu provozování hostinské činnosti. Tato činnost je svojí podstatou zcela v souladu se zákonem a její provozovatel není původcem narušení veřejného pořádku. Proto její omezení vyžaduje splnění zvláště přísných podmínek. V již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 tuto otázku Ústavní soud podrobil přezkumu, když posuzoval zákonnost omezení provozní doby hostinských provozoven "v obytné zástavbě" za situace, kdy tento pojem není definován ani zákonem ani napadenou vyhláškou města Břeclav. V daném případě se ovšem o takový nejasný pojem nejedná, neboť zákaz se vztahuje na veřejná prostranství v obvodu města Vodňany, stejně jako na tam umístěné provozovny pohostinství v budovách k tomu stavebnětechnicky způsobilých. Jedná se o vymezení, které nevzbuzuje pochybnosti o tom, na jaká prostranství, popř. na jaké provozovny se vztahuje.

27. Námitka navrhovatele, že účastník takovou činnost plošně zakazuje po stanovenou dobu v plné šíři, což je v rozporu s principem proporcionality, nebyla v tomto případě Ústavním soudem akceptována. K prokázání její důvodnosti by musel sám navrhovatel doložit, že takový postup skutečně tento princip nerespektuje. K posouzení takového postupu účastníka by bylo třeba, aby navrhovatel prokázal, nikoli jen obecně namítl, že účastník, od kterého lze očekávat znalost místních podmínek, pravidla zásahu do práva provozovat pohostinskou činnost skutečně porušil. Proto k posouzení proporcionality takového zásahu (s ohledem na výše uvedené závěry testu čtyř kroků) je abstraktní kontrola právnosti právního předpisu obce možná jen v omezeném rozsahu ve srovnání např. s ústavní stížností provozovatele takové činnosti. V obecné rovině proto Ústavní soud zdůrazňuje právě minimální rozsah omezení provozní doby a jím chráněných veřejných statků.

28. Co se týče třetí otázky, tedy zda je možné udělování výjimky z plošného a časově vymezeného období klidu s vyloučením použití předpisů o správním řízení, je třeba odpověď rozdělit do dvou oblastí. Ve srovnání s okolnostmi, za kterých byla tato otázka posuzována v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09, je třeba uvést, že se nejedná o možnost stanovení trvalé výjimky ze zákazu, nýbrž jen o možnost jednorázového opatření pro konkrétní akci. Zde je proto v kompetenci orgánu samosprávy, aby posoudil, zda pro jednotlivý případ, s ohledem na povahu akce, nepovolí jednorázově výjimku. Taková úprava proto nepředpokládá trvalé výjimky, které by v rámci abstraktní kontroly právnosti mohly vyžadovat posouzení, zda se tím nevytváří podmínky k diskriminaci jednotlivých provozovatelů pohostinských zařízení. Předmětná úprava v čl. 2 odst. 4 vyhlášky však nevylučuje, aby např. v případě silvestrovských oslav o takovou výjimku nepožádali všichni provozovatelé, současně však ani nevyžaduje (s ohledem na účel vyhlášky), aby ji orgán samosprávy automaticky poskytoval všem provozovatelům. V tomto ohledu samotný základ problému, tedy možnost udělení výjimky, nevyvolává pochybnosti, zejména když chybějící rámec pro rozhodnutí rady o výjimce nebyl navrhovatelem napaden (blíže sub 32).

29. Navrhovatel však výslovně napadl vyloučení použití správního řádu na postup rady města při rozhodování o výjimce. Napadené ustanovení čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky uvádí, že na rozhodování o písemné žádosti o udělení jednorázové výjimky se nevztahují předpisy o správním řízení. Vzniká tak otázka vzájemného vztahu § 147 odst. 1 obecního zřízení, podle kterého se na tento případ zákon o správním řízení (nyní správní řád) nevztahuje, neboť nejde o žádnou z věcí tam uvedených, a § 1 správního řádu, podle kterého správní řád upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.

30. Navrhovatel se dovolává právě § 1 odst. 1 správního řádu, zatímco účastník poukazuje na § 147 odst. 1 obecního zřízení s tím, že použití správního řádu je v napadeném ustanovení pouze zmíněno, nikoli fakticky provedeno. Postup rady města se podle jeho názoru nedá hodnotit jako rozhodování o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech dotčených osob, nýbrž pouze jako procesní posouzení žádosti, kde by došlo, v případě možnosti uplatnění řádných a mimořádných opravných prostředků, k neúměrnému prodloužení pořádkových lhůt.

31. Podle názoru Ústavního soudu se v tomto případě jedná o rozhodování rady města o výjimce z povinnosti zdržet se ve výše uvedeném období klidu provozování pohostinské činnosti. Ustanovení čl. 2 odst. 4 předmětné vyhlášky prakticky nestanoví žádný rámec, ve kterém by mělo být o výjimce rozhodováno, což by mohlo eventuálně založit nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí. Ústavní soud zde podotýká, že předmětem návrhu však toto ustanovení nebylo, takže se touto otázkou nemohl zabývat, bez ohledu na to, že nutnost použití správního řádu minimální rámec pro takové rozhodnutí vytváří. O stanovení výjimky rozhoduje orgán samosprávy s tím, že je povinen rozhodnout včas při dodržení pravidel obecně závazné vyhlášky a při respektování jejího účelu, současně však musí dodržet obecná pravidla rozhodování orgánu veřejné správy, která stanoví správní řád (zejména § 2 až 8 správního řádu). Protože rozhoduje o místní záležitosti veřejného pořádku, nepřichází do úvahy, že by jeho rozhodnutí mohl změnit nebo nahradit nějaký odvolací orgán veřejné správy. Je však ústavně konformní, aby bylo takové rozhodnutí zrušeno a vráceno k novému projednání. Protože se v dané věci jedná o rozhodování o právní pozici žadatele, nemůže územní samosprávný celek svým právním předpisem vyloučit použití správního řádu. Ten v tomto případě vystupuje vůči obecnímu zřízení (§ 147 odst. 1), kterého se účastník dovolává, jako lex posterior. Je proto namístě použití § 9 správního řádu se z toho vyplývajícími důsledky pro použití opravných prostředků [§ 178 odst. 2 ve spojení s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu in fine].

32. Na základě závěru o nemožnosti vyloučit použití správního řádu bylo nutno učinit další ústavně relevantní závěr. Napadené ustanovení z právě uvedených důvodů nemůže být považováno pouze za ustanovení informační povahy. Ve svém důsledku je proto pro žadatele matoucí, neboť by mohlo vést k tomu, že by nebyl o použití opravného prostředku správně poučen, což by zatížilo rozhodnutí o žádosti další vadou pro rozpor s § 68 odst. 1 správního řádu.

33. Proto Ústavní soud napadené ustanovení zrušil, neboť pro rozhodování orgánu veřejné správy je možná výluka použití správního řádu jen cestou zákona. V této části se napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky dostalo mimo zákonem vymezenou věcnou působnost a obec zde postupovala ultra vires (druhý krok testu ústavnosti a zákonnosti). Jak již bylo uvedeno, ponechal přitom stranou svých závěrů otázku vymezení alespoň rámcových podmínek, za kterých je možné výjimku udělovat, neboť tato otázka (podmiňující přezkoumatelnost rozhodnutí orgánu samosprávy, kterému je rozhodování zastupitelstvem delegováno) nebyla předmětem návrhu na přezkum.

34. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl v plénu, že čl. 3 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 je v rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy České republiky a že se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh na zrušení čl. 2 odst. 3 této vyhlášky byl jako nedůvodný zamítnut podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Rozhodnutí bylo v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 téhož zákona přijato se souhlasem účastníků bez ústního jednání.

Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů k výroku II nálezu

V nyní projednávané věci navazuji na své odlišné stanovisko k části odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.). Za problematické i nadále považuji, aby obce bez výslovného zmocnění, které dříve měly na základě ustanovení § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, bez jakékoliv podrobnější úpravy zákonem a s toliko mlhavými vodítky danými judikaturou Ústavního soudu upravovaly výkon hostinské činnosti v obci, a to plošně a s pochybnou legislativní úrovní.

V žádném případě nezpochybňuji, že zájem obcí na udržení veřejného pořádku a nočního klidu v obci je legitimní. I za současné nedostatečné právní úpravy této oblasti (v kompetenci zákonodárce) nepochybně mohou vzniknout situace, v nichž potřeba řešit naléhavé a tíživé místní problémy převáží nad nedostatečnou právní úpravou. Eventuální možnost úpravy této oblasti vyhláškou obce však neměla být nastavena jako pravidlo, nýbrž toliko jako výjimka odrážející místní specifika v obci.

Skutečnost, že pro normotvornou činnost obcí v oblasti omezování hostinské činnosti v zásadě dosud žádná pravidla (nejen právní, ale ani zvyková kulturní) neexistují, je pro absenci zákona zřejmá. Pokud obce dříve mohly spoléhat na určitá vodítka obsažená v judikatuře Ústavního soudu, tak se zdá, že i od nich judikatura Ústavního soudu ustupuje.

Dle mého dřívějšího stanoviska plošné a ničím neusměrňované stanovení běžných zavíracích hodin v obci se vymyká (i v mezinárodní komparaci) působnosti zastupitelstva ve věcech "místních záležitostí veřejného pořádku". Ústavní soud dosud vycházel z teze, že plošné zákazy určitých činností z podstaty věci přesahují místní individuální a konkrétní specifika a měly by být z podstaty věci svěřeny zákonu. Neodůvodněná plošnost zákazů (či další regulace) naznačuje svévoli a nerespektování principu proporcionality a směřuje k nežádoucí partikularizaci veřejného práva [kromě mého odlišného stanoviska k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 srov. i např. bod 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)]. Za jedinou činnost, kterou bylo možno zakázat v obci plošně, byla dosud považována toliko prostituce [nález sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ze dne 8. 3. 2007 (N 44/44 SbNU 557; 161/2007 Sb.)]. Toto hledisko skutečně místních zvláštností v dané obci se z úvah Ústavního soudu vytrácí.

Nález sp. zn. Pl. ÚS 28/09 otevřel pomyslnou Pandořinu skříňku, z níž budou nyní vystupovat další (nepochybně dobře míněné) pokusy obcí o regulaci hostinské činnosti, přičemž alespoň část z nich se bude opět dostávat před Ústavnísoud s návrhem na zrušení. Ústavní soud se tak bude stále více dostávat do pozice, kdy proporcionalitu obcí přijatého pravidla (zákazu) bude muset posuzovat, a to bez znalosti bytostně místních specifik. Navíc k tomu dnešní nález relativizuje význam důkazního břemene na straně obce, na jejíchž bedrech bylo prokázat proporcionalitu zvolené formy a intenzity (plošného) opatření vzhledem ke konkrétním podmínkám v obci (sp. zn. Pl. ÚS 35/06, bod 26). Překvapivě a nelogicky většinové stanovisko v bodu 27 vytýká v této věci neunesení důkazního břemene navrhovateli namísto obci [s ohledem na objektivní stránku ústavnosti a zákonnosti, která je předmětem řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy]. To je nepochybně další posun (ne-li rozpor) v judikatuře Ústavního soudu.

Dále připomínám své obavy o legislativní kvalitu vyhlášek, které na základě posunu v judikatuře Ústavníhosoudu budou moci obce v širším měřítku než dosud přijímat. Kupříkladu nyní vyhláškou zvolený pojem hostinské činnosti, byť jej Ústavní soud v rozhodnutích rovněž používá [srov. též např. zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů], považuji v kontextu ochrany veřejného pořádku a nočního klidu za natolik neurčitý, že lze pochybovat o účelnosti jeho použití. U typické pivnice jistě nebude sporu, ovšem závadnou činností (rušení nočního klidu) není samotné provozování této živnosti, nýbrž následné chování hostů těchto zařízení. Noční klid a veřejný pořádek však obecně v praxi mohou být stejně dobře narušeny návštěvníky i tolik populárních heren, veřejných domů či různých pouličních trafik s alkoholem a tabákem (s nočním provozem), které již nelze obecným jazykem pod pohostinská zařízení podřadit. Naopak hotelový bar, sloužící ubytovaným hostům, pohostinským zařízením nepochybně je, stejně jako bistro u benzinové pumpy, ovšem u hostů těchto zařízení je přece riziko veřejných výtržností v ulicích obce minimální. Uvedené, i např. konkrétní zrušované ustanovení čl. 3 odst. 2 vyhlášky, budiž toliko ilustrací nejasností, které živelná obecní normotvorba může přinést.

Konečně dodávám, že celkový shovívavý poukaz argumentace většiny pléna na v zásadě minimální rozsah tzv. období klidu dle vyhlášky má velice spornou argumentační hodnotu (bod 27 in fine). Mé pochybnosti o účelnosti a rozumnosti napadené vyhlášky nikterak nesnižuje, naopak další otázku vyvolává, a to, nakolik takto minimálně stanovený rozsah tzv. období klidu je vůbec způsobilým (dostatečným) prostředkem pro skutečnou ochranu veřejného pořádku v nočních hodinách, jak samotná vyhláška v čl. 1 odst. 2 deklaruje. Praktickým příkladem vyjádřeno, pokud má obec skutečný problém s udržením nočního klidu v centru města - v době, kdy většina obyvatel obvykle spí - nezdá se stanovení doby nočního klidu mezi 4:00 a 6:00 hod., když je pravděpodobné, že se stejně ještě do 5:00 hod. budou opilci toulat ulicemi, za příliš účinné řešení (tradiční jednotná zavírací doba pohostinství v Anglii byla před pár lety zrušena mj. proto, že vedla k nárazovému neusměrnitelnému narušování nočního klidu právě v době následující po uzavření podniků). Nevytýkám však primárně většině pléna Ústavníhosoudu, že se podobnými lokálními problémy s vážnou tváří zabývá, nýbrž v první řadě zákonodárci a Ministerstvu vnitra (navrhovateli), že dosud příslušnou právní úpravu nezpracovali a nepřijali. Před posuzování podobných lokálních problémů by Ústavní soud každopádně neměl být staven.

Absence jakýchkoliv judikatorních či legislativních vodítek pro normotvorbu obcí v uvedené oblasti nehrozí jen excesy spočívajícími v přemíře regulace, nýbrž zjevně i v nedostatečnosti a neúčinnosti regulace a její nerozumnosti a partikularizaci. Trvá tedy moje přesvědčení, že uvedenou právní oblast je třeba upravit zákonem. Přinejmenším do té doby má být možnost normotvorby obcí v oblasti zákazů určitých plně legálních podnikatelských aktivit omezena toliko na případy skutečně odůvodněných a prokázaných specifických individuálních místních problémů, což plošný a ve své podstatě preventivní zákaz určitých činností nesplňuje.