II. ÚS 3000/13 #1Nález ÚS ze dne 20.01.2015 Otázka zásadního právního významu - odpovědnost za škodu způsobenou plněním veřejnoprávní povinnosti

Řízení o dovolání coby procesní postup nesoucí znaky mimořádnosti podléhá poměrně přísnému procesnímu režimu, neboť úspěšné uplatnění dovolání představuje průlom do právní moci, tj. jistoty v právních vztazích, kterou pravomocné rozhodnutí nastolilo, a dovolání je vzhledem k těmto závažným důsledkům připuštěno pouze v zákonem taxativně stanovených případech, reflektujících převažující zájem na přezkoumání pravomocného rozhodnutí nad stabilitou právních vztahů jím nastolenou. Jsou-li dány závažné pochybnosti o jeho správnosti, když právě nebyla dána přípustnost dovolání ex lege, nýbrž o jeho přípustnosti rozhodoval Nejvyšší soud, je v souladu s principy spravedlivého procesu pouze takový postup, který odpovídajícím způsobem odůvodní svůj závěr z posouzení dovolatelem označené právní otázky, kterou považuje dovolatel za otázku zásadního právního významu.

II.ÚS 3000/13 ze dne 20. 1. 2015

N 5/76 SbNU 91

Otázka zásadního právního významu - odpovědnost za škodu způsobenou plněním veřejnoprávní povinnosti

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Radovana Suchánka a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka - ze dne 20. ledna 2015 sp. zn. II. ÚS 3000/13 ve věci ústavní stížnosti Českého rybářského svazu, místní organizace Šťáhlavy, se sídlem Šťáhlavy 653, 332 03 Šťáhlavy, zastoupeného JUDr. Tomášem Tesařem, Ph.D., advokátem, se sídlem Malická 1576/11, 301 00 Plzeň, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013 č. j. 25 Cdo 1661/2012-644, proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 1. 2012 č. j. 12 Co 491/2011-610 a proti rozsudku Okresního soudu Plzeň-jih ze dne 13. 7. 2011 č. j. 9 C 164/2008-562, vydaným v řízení o žalobě na náhradu škody vzniklé na nemovitosti ve vlastnictví vedlejších účastníků v důsledku provozní činnosti stěžovatele, za účasti Bohumila Doubka a Zdenky Doubkové jako vedlejších účastníků řízení.

I. Usnesením Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013 č. j. 25 Cdo 1661/2012-644 bylo porušeno základní právo stěžovatele podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 25 Cdo 1661/2012-644, se proto ruší.

III. Ústavní stížnost v části, která směřuje proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 1. 2012 č. j. 12 Co 491/2011-610 a proti rozsudku Okresního soudu Plzeň-jih ze dne 13. 7. 2011 č. j. 9 C 164/2008-562, se odmítá.

Odůvodnění:

I.

Stěžovatel se ve včas podané ústavní stížnosti domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení svého ústavně zaručeného základního práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

Konkrétně stěžovatel namítá, že se obecné soudy dopustily ústavně nekonformního výkladu práva při posouzení odpovědnosti za škodu vzniklou na nemovitosti, mlýnu ve vlastnictví vedlejších účastníků. Stěžovatel měl podle závěrů obecných soudů tuto škodu způsobit při výkonu rybářského práva udržováním hladiny vody v náhonu na kótě 342 m n. m., a to na základě objektivní odpovědnosti z provozní činnosti. Stěžovatel namítá, že výkon rybářského práva jednak nemůže být považován za provozní činnost ve smyslu ustanovení § 420a zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a jednak že udržování dané hladiny vody mu bylo uloženo vodoprávním úřadem jako veřejnoprávní povinnost.

Podle stěžovatele obecné soudy zaujaly zcela formální výklad, pokud dospěly k závěru, že za provozní činnost by měl být považován i výkon rybářského práva, které je činností vykonávanou ve veřejném zájmu a bezúplatně. Dále je odpovědnost stěžovatele za škodu podle jeho názoru vyloučena i tím, že jeho jednání spočívalo v plnění zákonné povinnosti uložené státem dle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Z pohledu stěžovatele je stav, který napadenými rozhodnutími vytvořily obecné soudy, neřešitelný, jelikož stěžovatel je na jedné straně povinen pod případnou sankcí udržovat stav vody na určité hladině a zároveň na straně druhé odpovídá za škodu, kterou plněním této veřejnoprávní povinnosti způsobí třetím osobám.

Stěžovatel ve své ústavní stížnosti dále uvádí, že obecné soudy nevěnovaly náležitou pozornost jeho argumentaci, podle které je pro posouzení odpovědnosti za škodu zásadní skutkové zjištění o tom, jaký stav zde byl před vznikem škody, a v odůvodnění svých rozhodnutí tuto zásadní okolnost zcela pomíjejí.

Stěžovatel konečně také namítá, že obecné soudy ignorovaly závěr znaleckého posudku Technické fakulty České zemědělské univerzity v Praze o tom, že příčinná souvislost jako obligatorní znak odpovědnosti za škodu mezi zjištěným poškozením stavby a výškou hladiny vody v náhonu neexistuje, a před obecnými soudy tedy nebylo vůbec prokázáno, že by k poškození nemovitosti došlo v období tvrzeném vedlejším účastníkem jako žalobcem.

Rozhodnutí obecných soudů jsou proto podle názoru stěžovatele nedostatečně odůvodněná, nepřezkoumatelná a v rozporu s principem právní jistoty a principem legitimního očekávání.

II.

Ústavní soud si k posouzení námitek stěžovatele vyžádal spis Okresního soudu Plzeň-jih sp. zn. 9 C 164/2008. Z dovolání stěžovatele k Nejvyššímu soudu, obsaženého v tomto spisu, Ústavní soud zjistil, že stěžovatel přípustnost svého dovolání opíral mimo jiné o otázky zásadního právního významu, zda může být výkon rybářského práva považován za provozní činnost ve smyslu ustanovení § 420a občanského zákoníku a zda je subjekt jednající v důvěře ve správnost správního aktu odpovědný za škodu vzniklou v důsledku řádného plnění povinností v tomto správním aktu uložených.

Na základě výzvy Ústavního soudu podal dne 15. 12. 2014 Nejvyšší soud k předmětné ústavní stížnosti vyjádření, v němž předseda senátu 25 Cdo v prvé řadě rekapituluje odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu, kterým bylo odmítnuto dovolání stěžovatele, neboť podmínky pro meritorní přezkum dovolacího řízení nebyly splněny; otázky, které stěžovatel (tehdejší dovolatel) označil jako otázky zásadního právního významu, byly již v rozhodovací praxi vyřešeny a rozhodnutí soudů nižších stupňů byla s touto praxí v souladu. Dle mínění Nejvyššího soudu ani ve světle námitek, které stěžovatel uplatňuje v ústavní stížnosti, nelze shledat protiústavnost těchto závěrů. Skutečnost, že stěžovatel musel respektovat nařízení správních orgánů, nevylučuje, že by bylo možno škodě zabránit jinak. Smyslem občanskoprávního řízení o náhradu škody pak není přezkum správních rozhodnutí, ale projednání nároku poškozeného subjektu (vedlejší účastníci řízení o ústavní stížnosti) vůči škůdci. Jestliže v rámci dané přípustnosti dovolání nebyl závěr o odpovědnosti podle § 420a občanského zákoníku účinně zpochybněn, vedlo by nerespektování zákonného nároku k zásahu do ústavně zaručených práv vedlejších účastníků. Napadené rozhodnutí proto Nejvyšší soud považuje za správné a v podrobnostech odkazuje na jeho odůvodnění.

Vedlejší účastníci ve svém vyjádření ze dne 16. 12. 2014 mimo jiné uvedli, že činnost stěžovatele na předmětných vodních dílech má zákonné znaky provozní činnosti podle § 420a občanského zákoníku a plnění veřejnoprávní povinnosti uložené státem stěžovateli není liberačním důvodem k tomu, aby byl stěžovatel zproštěn odpovědnosti za škodu. Vedlejší účastníci rovněž poukazují na skutečnost, že stěžovatel mohl vykonávat právem mu uloženou povinnost pečovat o předmětná vodní díla i jinak, bez poškozování práv vedlejších účastníků, a to metodou vodního trkače či pomocí čerpadla. Závěrem svého vyjádření vedlejší účastníci uvádějí, že k porušení ústavních práv stěžovatele napadenými rozhodnutími nedošlo, a navrhují proto, aby jeho ústavní stížnost byla odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný.

III.

Ústavní stížnost byla podána včas, byla přípustná a splňovala veškeré formální a obsahové náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), bylo tedy možno přistoupit k jejímu meritornímu přezkoumání.

Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Jestliže postupují obecné soudy v souladu s příslušnými ustanoveními občanského soudního řádu, respektují procesní ustanovení upravující základní zásady řízení před obecnými soudy, jakož i záruky transparentnosti a přesvědčivosti odůvodnění svých rozhodnutí, nemůže Ústavní soud činit závěr, že proces byl veden způsobem, který nezajistil možnost spravedlivého výsledku.

Ústavní soud se nejprve zabýval tou částí námitek stěžovatele, dle kterých byly v posuzované věci splněny podmínky přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2012, a proto nemělo být dovolání stěžovatele jako nepřípustné odmítnuto.

Pokud jde o naplnění podmínek přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu, Ústavní soud již mnohokrát judikoval, že posouzení toho, zda jde o otázku zásadního právního významu, je zcela v kompetenci dovolacího soudu, a to z důvodu, že jeho úlohou je mimo jiné sjednocovat judikaturu obecných soudů. Tuto otázku nelze přitom posuzovat jen z pohledu jednoho konkrétního sporu, ale je nezbytné ji zobecnit tak, aby její řešení bylo zásadní pro rozhodovací činnost obecných soudů vůbec.

Nejvyšší soud se v dovolacím řízení zabýval tím, zda k posouzení předložené shora uvedené právní otázky jsou či nejsou zásadního právního významu, přičemž dospěl k závěru, že se o otázky zásadního právního významu nejedná, a tento závěr odůvodnil následovně.

K námitce stěžovatele, že výkon rybářského práva není provozní činností ve smyslu § 420a občanského zákoníku, neboť jde o činnost provozovanou dobrovolně a bezplatně, Nejvyšší soud v odůvodnění napadeného usnesení uvedl, že úprava v § 420a občanského zákoníku jako podmínku odpovědnosti nezakotvuje dosahování zisku při provozní činnosti. Podle Nejvyššího soudu: "Rozhodující je charakter činnosti a to, zda vykazuje prvky provozní povahy, především jistou technologickou náročnost, která je nejčastěji potenciálním zdrojem rizik. Protože odvolací soud v souladu se zákonem vyložil, že za provozní činnost je zde třeba považovat provozování vodního díla spojené s udržováním určité výšky hladiny vodního toku, nikoliv samotný výkon rybářského práva podle zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, nelze rozhodnutí přisuzovat po právní stránce zásadní význam" (odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu).

Pokud dovolací soud v projednávané věci dospěl z výše uvedených důvodů k závěru, že dovoláním napadené rozhodnutí odvolacího soudu nemá po právní stránce v části věnující se povaze provozní činnosti zásadní právní význam, nelze podle Ústavního soudu v tomto názoru spatřovat nic protiústavního. Naopak, dovolací soud zde postupoval v intencích příslušných ustanovení občanského soudního řádu, tedy ústavně konformním způsobem, a tento svůj závěr řádně odůvodnil. Pod aspektem ochrany ústavnosti nelze proto dovolacímu soudu v souvislosti s námitkou, že výkon rybářského práva není provozní činností, cokoli vytknout.

K opačnému závěru však Ústavní soud dospěl v souvislosti s tou částí odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu, která se váže k posouzení stěžovatelem v dovolání vznesené otázky, zda řádné plnění veřejnoprávních povinností uložených jednotlivci vykonavatelem veřejné správy může vést ke vzniku jeho odpovědnosti za škodu. Nejvyšší soud k tomu v odůvodnění napadeného usnesení konstatuje, že závěr odvolacího soudu, že u objektivní odpovědnosti za škodu podle § 420a občanského zákoníku není rozhodující oprávněnost činnosti či její soulad se správními rozhodnutími, je v souladu s rozhodovací praxí dovolacího soudu.

V této souvislosti odkazuje dovolací soud v napadeném usnesení na svůj rozsudek ze dne 16. 7. 2008 sp. zn. 25 Cdo 769/2006, uveřejněný pod č. 55/2009 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, ze kterého pro nyní posuzovanou věc přejímá závěr, že "dodržování práva a plnění povinností uložených např. správními rozhodnutími je významné především z hlediska veřejného zájmu na kontrole kvality určitých činností, a to ze strany státu, avšak smyslem této objektivní odpovědnosti je reparace újmy konkrétního subjektu, kterému vznikla škoda za podmínek stanovených zákonem" (odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu).

Ústavní soud především poukazuje na to, že rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2008 sp. zn. 25 Cdo 769/2006, o který se citovaný názor napadeného usnesení dovolacího soudu opírá, nelze v posuzované věci aplikovat způsobem, jak činí Nejvyšší soud, neboť tento rozsudek byl přijat za významně odlišných okolností. V daném rozsudku Nejvyšší soud posuzoval, zda se plněním povinností plynoucích z předpisů o ochraně ovzduší a placením poplatků za znečišťování ovzduší fakticky hradí škoda způsobená provozní činností na lesních porostech, a dospěl k závěru, že vrchnostenské působení státu v podobě ukládání řady povinností znečišťovatelům nevylučuje případnou soukromoprávní odpovědnost za škodu způsobenou emisemi škodlivých látek škůdce na majetku fyzické či právnické osoby. Konkrétně v odůvodnění předmětného rozsudku uvedl, že "smyslem občanskoprávního institutu náhrady škody je reparovat újmy vzniklé tomu, na jehož majetku či jiných hodnotách byly způsobeny, a adresátem náhrady (poškozeným) je proto ten, v jehož majetkovém stavu se určitá škodní událost projevila negativním způsobem. I z toho je zřejmé, že ve srovnání s náhradou škody má ochrana ovzduší prostřednictvím správních poplatků širší působnost z hlediska zákonem chráněného zájmu, přičemž finanční plnění nesměřuje přímo k osobě poškozeného."

Podstatou otázky řešené v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu tedy nebylo, zda za škodu způsobenou plněním povinnosti uložené veřejnou mocí je odpovědný provozovatel, který na základě uložené povinnosti konal, jak je tomu v nyní posuzované věci, nýbrž ve stručnosti to, zda postupem v souladu s právem, zejména plněním "poplatkové" povinnosti, již není způsobená škoda kompenzována. Ve světle shora uvedeného nelze podle názoru Ústavního soudu závěry rozsudku ze dne 16. 7. 2008 sp. zn. 25 Cdo 769/2006 ani zobecnit tak, aby na ně bylo možné v napadeném usnesení odkázat způsobem, jakým to Nejvyšší soud v odůvodnění napadeného usnesení činí.

Ústavní soud připomíná, že rovněž nelze vycházet pouze z právní věty citovaného rozsudku Nejvyššího soudu, podle které: "Odpovědnost provozovatele za škodu způsobenou na lesních porostech vypouštěním škodlivých látek do ovzduší není vyloučena tím, že provozovatel plní povinnosti plynoucí z předpisů o ochraně ovzduší, včetně placení poplatků za znečišťování" (Sbírka soudních rozhodnutí a stanovisek, svazek 5, ročník 2009, s. 536). Daný případ je nutno posuzovat na základě konkrétních okolností uvedených v odůvodnění tohoto rozsudku, přičemž z argumentace tam obsažené a již shora uvedeného je zjevné, že obsah této právní věty není bez dalšího převoditelný na nyní posuzovaný případ.

Dovolací soud se nad rámec již shora uvedeného nijak předmětnou otázkou odpovědnosti za škodu vzniklou plněním povinnosti, mající v souzené věci klíčový význam, v odůvodnění napadeného usnesení dále nezabýval, a odůvodnění napadeného usnesení k této otázce se tak shora uvedeným odkazem na - pro nyní projednávanou věc nepřípadný - rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2008 sp. zn. 25 Cdo 769/2006 vyčerpává.

Řízení o dovolání coby procesní postup nesoucí znaky mimořádnosti podléhá poměrně přísnému procesnímu režimu, neboť úspěšné uplatnění dovolání představuje průlom do právní moci, tj. jistoty v právních vztazích, kterou pravomocné rozhodnutí nastolilo, a dovolání je vzhledem k těmto závažným důsledkům připuštěno pouze v zákonem taxativně stanovených případech, reflektujících převažující zájem na přezkoumání pravomocného rozhodnutí nad stabilitou právních vztahů jím nastolenou. Jsou-li dány závažné pochybnosti o jeho správnosti, když právě nebyla dána přípustnost dovolání ex lege, nýbrž o jeho přípustnosti rozhodoval Nejvyšší soud, je v souladu s principy spravedlivého procesu pouze takový postup, který odpovídajícím způsobem odůvodní svůj závěr z posouzení dovolatelem označené právní otázky, kterou považuje dovolatel za otázku zásadního právního významu.

Opačný přístup je odrazem neúplnosti rozhodovacích důvodů, netransparentnosti soudního rozhodování a v konečném důsledku odmítnutím spravedlnosti, kterýžto postup principům právního státu neodpovídá a je též v rozporu se zásadami stanoveného postupu plynoucího z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podléhá-li každé uplatnění práva před obecnými soudy procesním pravidlům, kdy účastník řízení nese plnou odpovědnost za svůj procesní postup, stojí na druhé straně v tomto vztahu občana a státu, autoritativně rozhodujícího o jeho právech, nepochybně povinnost soudu se jeho návrhem v plném rozsahu zabývat, a jakkoliv se mohou jevit vznesené návrhy důvodné či naopak neopodstatněné, v odůvodnění rozhodnutí se s nimi řádným způsobem vypořádat [nález sp. zn. IV. ÚS 414/01 ze dne 20. 2. 2003 (N 23/29 SbNU 203)].

Jak plyne ze shora uvedeného, podle přesvědčení Ústavního soudu se v souzené věci Nejvyšší soud otázkou, zda za škodu způsobenou plněním povinnosti uložené veřejnou mocí je odpovědný provozovatel, který na základě uložené povinnosti konal, ve svém odůvodnění řádně nevypořádal a svůj závěr, že odvolací soud rozhodl o této otázce v souladu s rozhodovací praxí dovolacího soudu, opřel toliko o nepřípadnou judikaturu.

Uvedeným postupem Nejvyššího soudu bylo zabráněno stěžovateli, aby jeho věc byla projednána stanoveným postupem u nezávislého a nestranného soudu. Jak již Ústavní soud uvedl ve svém nálezu ze dne 25. 9. 1997 sp. zn. IV. ÚS 114/96 (N 114/9 SbNU 71), právo plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, totiž právo na řádný a spravedlivý proces, zahrnuje v sobě nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem.

Ústavní soud vzhledem k výše uvedenému v souladu s ustanovením § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti z části vyhověl a napadené usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2013 č. j. 25 Cdo 1661/2012-644 zrušil, jak je ve výroku uvedeno.

V dalším řízení je nezbytné, aby Nejvyššísoud otázku ohledně odpovědnosti vzniklé na základě plnění povinnosti uložené orgánem veřejné moci, kterou stěžovatel v dovolání označil za otázku zásadního právního významu, znovu posoudil a buď uspokojivě ústavně konformním způsobem odůvodnil absenci zásadního právního významu této otázky, nebo tuto otázku podrobil řádnému meritornímu posouzení.

Ústavnísoud dále s ohledem na znění odůvodnění nyní rušeného usnesení, ve kterém Nejvyšší soud uvádí, že: "u objektivní odpovědnosti za škodu podle § 420a obč. zák. není rozhodující oprávněnost činnosti či její soulad se správními rozhodnutími", připomíná, že je rovněž nezbytné, aby Nejvyšší soud vzal v úvahu rozdíl mezi tím, kdy se v posuzované věci má jednat o plnění uložené povinnosti, a nikoliv "toliko" o výkon práva či činnost vykonávanou v souladu s právem, přičemž pro posuzovanou věc je rovněž významné, zda a do jaké míry bylo možné plnit uloženou povinnost, aniž by tím vznikla škoda, jak ve svých vyjádřeních poukazuje Nejvyšší soud i vedlejší účastníci. Ať již Nejvyšší soud následně rozhodne o této otázce jakkoliv, bude jeho povinností své závěry řádně odůvodnit.

Pokud jde o ostatní stěžovatelem uplatněné námitky směřující k posouzení skutkového stavu před vznikem škody a příčinné souvislosti mezi zjištěným poškozením stavby a výškou hladiny vody, Ústavnísoud, po seznámení se s příslušným obsahem ústavní stížnosti a vyžádaným spisovým materiálem, konstatuje, že tyto námitky směřují především proti napadeným rozsudkům Krajského soudu v Plzni a Okresního soudu Plzeň-jih, přičemž v argumentaci Nejvyššího soudu neshledává v souvislosti s těmito námitkami žádné ústavněprávní deficity.

Veden doktrínou minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci pak Ústavnísoud napadená rozhodnutí Krajského soudu v Plzni a Okresního soudu Plzeň-jih nepřezkoumával a ústavní stížnost v tomto rozsahu mimo ústní jednání odmítl pro nepřípustnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Případný ústavněprávní přezkum by byl za této situace předčasný.