II. ÚS 158/99Nález ÚS ze dne 07.02.2001 O způsobilosti rozhodnutí procesní povahy, správního orgánu, zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby

Ústavní soud konstatoval, že pro posouzení podmínek přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu ustanovení § 244 odst. 1 o.s.ř. je určující to, zda takové rozhodnutí je způsobilé zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, ke kterémužto zásahu může dojít i rozhodnutím procesní povahy, nicméně spojeným s hmotněprávními aspekty. Ve vztahu k rozhodování správních orgánů jde ze strany soudního přezkumu o posouzení jejich zákonnosti, a v rovině rozhodovací činnosti Ústavního soudu o posouzení, zda tato rozhodnutí jsou či nejsou v rozporu s ústavně zaručenými právy, kteréžto posouzení nelze proto podle názoru Ústavního soudu ani v otázce obnovy správního řízení předem vyloučit. Ke stejným závěrům dospěl Ústavní soud rovněž v projednávané věci, ve které jde o zastavení řízení o přezkoumání rozhodnutí správního orgánu mimo odvolací řízení a o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zastavení uvedeného řízení.

II.ÚS 158/99 ze dne 7. 2. 2001

N 26/21 SbNU 225

O způsobilosti rozhodnutí procesní povahy, správního orgánu, zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud České republiky

rozhodl v právní věci ústavní

stížnosti J. B., proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne

21.12.1998, č.j. 7 A 70/98-20, za účasti Ministerstva pro místní

rozvoj ČR, jako vedlejšího účastníka, takto:

Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998, č.j. 7

A 70/98-20, rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj,

regionálního pracoviště v Hradci Králové, ze dne 21.7.1998, č.j.

RPHK/470/98/Pa, a rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích,

referátu regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998, č.j.

RRR/499/12/97/98/Kš, se zrušují.

Odůvodnění:

Dne 25.3.1999 se navrhovatel obrátil na Ústavní soud včas

podanou ústavní stížností, kterou se domáhal, aby Ústavní soud

zrušil usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998,

č.j. 7 A 70/98-20.

Jak Ústavní soud zjistil ze spisu Vrchního soudu v Praze,

bylo tímto usnesením zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí

Ministerstva pro místní rozvoj ČR ze dne 21.7.1998, č.j.

RPHK/470/98/Pa. Svou žalobou se navrhovatel domáhal přezkoumání

zákonnosti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, regionálního

pracoviště v Hradci Králové, ze dne 21.7.1998, č.j.

RPHK/470/98/Pa, kterým bylo zamítnuto odvolání navrhovatele

a potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích, referátu

regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998, č.j. RRR/499/12/97/98/Kš,

jímž tento orgán zastavil mimoodvolací řízení ve věci přezkoumání

rozhodnutí odboru stavebního úřadu Magistrátu města Pardubice

(dále jen "stavební úřad") ze dne 4.7.1995, č.j. OSÚ OSS

2357/95/Sa, jímž byla na žádost Va.Pe.X, spol. s r. o., Pardubice

Semtín, povolena stavba "skladu drogerie se sociální částí" na

pozemku parc. č. 236/3 v k.ú. Semtín.

Skutková a právní stránka věci je poměrně složitá a spočívá

v tom, že stavební úřad vydal dne 4.7.1995, pod č.j.OSÚ OSS

2375/95/Sa, rozhodnutí, jímž na žádost Va.Pe.X, spol. s r. o.,

Pardubice Semtín, povolil stavbu "skladu drogerie se sociální

částí" na pozemku parc. č. 236/3 v k.ú. Semtín. Podáním ze dne

29.7.1996, č.j. 1405-533-Md/Ja-96, uplatnil Obvodní báňský úřad

Příbram u Okresního úřadu v Pardubicích, referátu regionálního

rozvoje (dále jen "okresní úřad"), podnět k přezkoumání shora

citovaného rozhodnutí stavebního úřadu mimo odvolací řízení,

s odůvodněním, že došlo k porušení § 61 odst. 1 zákona č. 50/1976

Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších

předpisů, neboť uvedenému úřadu nebylo jako dotčenému orgánu

státní správy oznámeno zahájení předmětného stavebního řízení,

ačkoliv předmětem řízení bylo povolení stavby v I. bezpečnostním

ochranném pásmu Synthesia, a.s., Pardubice - Semtín, závodu

Explosia, přičemž stavba je realizována v místě, kde není dodržena

bezpečná vzdálenost od objektů v areálu Synthesia, a.s., kde jsou

vyráběny a skladovány výbušniny, jak tuto vzdálenost vyžaduje

vyhláška Českého báňského úřadu č. 99/1995 Sb., a vyhláška č.

102/1994 Sb., ve znění vyhlášky č. 76/1996 Sb., a souhlas Českého

báňského úřadu Praha, s odchýlením od ustanovení těchto vyhlášek,

nebyl pro danou stavbu vydán.

Okresní úřad shledal podnět obvodního báňského úřadu důvodným

a zahájil dne 19.3.1997, pod č.j. RRR/499/12/97/Kš, podle § 65

správního řádu řízení o přezkoumání stavebního povolení vydaného

na předmětnou stavbu mimo odvolací řízení. Na základě převodu

vlastnictví k dotčeným pozemkům a stavbě, provedeného kupní

smlouvou ze dne 21.9.1995, byl do okruhu účastníků mimoodvolacího

řízení zahrnut navrhovatel jako současný vlastník, podnikající pod

obchodním jménem J. B. - MOVA. Dalším stanoviskem ze dne

10.4.1997, č.j. 625-630-533-Md/Ja-97, obvodní báňský úřad potvrdil

své původní stanovisko a požadavek na zahájení mimoodvolacího

řízení. V rámci mimoodvolacího řízení okresní úřad zjistil, že

rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby nebylo vydáno

v souladu se zákonem, neboť stavební úřad v řízení o povolení

stavby nevěnoval patřičnou pozornost skutečnosti, že navrhované

stavby bezprostředně navazují na areál Synthesia, a.s. (dříve VCHZ

Synthesia Pardubice), jejíž byly před privatizací uvedeného

podniku součástí, a podle obecného povědomí nejširší veřejnosti,

a informovanosti všech příslušných orgánů, tedy i Magistrátu města

Pardubice, jehož je stavební úřad součástí, existovala

informovanost o výrobním zaměření a souvisejících opatřeních

uvedeného podniku, který se v rámci své činnosti od svého vzniku

v roce 1921 zabývá mimo jiné také výzkumem, vývojem, výrobou

a zpracováním výbušnin, stejně jako o problematice dopadů shora

uvedeného na nejbližší okolí podniku. Stavební úřad byl kromě této

obecné informovanosti výslovně upozorněn zápisem územní komise

podniku Synthesia č. 28/95 ze dne 11.5.1995 na skutečnost, že

předmětná stavba je situována v I. bezpečnostním ochranném pásmu

závodu Explosia a zástupcem závodu Explosia byl vyjádřen zásadní

nesouhlas s realizací stavby právě pro uvedená rizika. Stavební

úřad si přesto nevyžádal stanovisko příslušného dotčeného orgánu

státní správy, kterým byl Obvodní báňský úřad Příbram, jehož účast

v řízení by měla na další průběh řízení zásadní vliv,

a nevypořádal se se shora citovanou námitkou vznesenou účastníkem

řízení - Synthesií, a.s.

Přezkumný orgán - okresní úřad, dospěl k závěru, že

rozhodnutím stavebního úřadu o povolení stavby došlo k porušení

ustanovení § 61 odst. 1, § 62, § 66 a § 126 stavebního zákona, §

3 odst. 1 a odst. 4, § 32 odst. 1, §§ 46 a 47 zákona č. 71/1967

Sb., o správním řízení (správní řád), a dále § 5 v návaznosti na

§ 29 odst. 2 vyhlášky Českého báňského úřadu č. 102/1994 Sb. a §

7 odst. 3 v návaznosti na § 182 odst. 2 vyhlášky ČBÚ č. 72/1988

Sb., ve znění vyhl. č. 173/1992 Sb. Okresní úřad se rovněž

v souladu s ustanovením § 65 odst. 2 správního řádu zabýval

i otázkou ochrany práv nabytých v dobré víře, která mají být

zrušením nebo změnou pravomocného rozhodnutí v mimoodvolacím

řízení co nejméně dotčena. Okresní úřad vyšel z toho, že

zákonodárce neuložil povinnost tato práva chránit absolutně, nýbrž

pouze povinnost dbát o to, aby byla, s ohledem na okolnosti

jednotlivého případu, dotčena co nejméně. V posuzovaném případě

stála na jedné straně práva navrhovatele založená rozhodnutím, jež

bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu

věci, a na druhé straně zájem společnosti na tom, aby rozhodnutí,

při jehož vydání byl porušen zákon s tak závažným následkem, které

okresní úřad spatřuje v hodnocení rizik ohrožení objektu a zejména

zdraví a života osob, bylo odstraněno. Jako důkazy zásadní povahy

posloužily okresnímu úřadu znalecký posudek zpracovaný Doc. Ing.

Borisem Vetlickým, CSc., ze dne 21.10.1996 a rozhodnutí Českého

báňského úřadu ze dne 21.11. 1996, č.j. 4226/481/96, jímž nebyla

povolena výjimka z nedodržení bezpečných vzdáleností od objektů

výroby a skladování výbušnin, a rozhodnutí předsedy ČBÚ ze dne

7.1.1997, č.j. 4901/II/481/96, kterým byl zamítnut rozklad proti

tomuto rozhodnutí ČBÚ. Na základě shora uvedených skutečností pak

okresní úřad rozhodnutím ze dne 2.6.1997, č.j. RRR/499/12/97/Kš,

rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby ze dne 4.7.1995,

č.j. OSÚ OSS 2357/95/Sa, v mimoodvolacím řízení podle § 65 odst.

2 správního řádu zrušil.

Z obdobných důvodů bylo již dne 23.5.1997 rozhodnutím

okresního úřadu, č.j. RRR/497/10/97/Kš, zrušeno rozhodnutí

stavebního úřadu, vydané v územním řízení o umístění předmětné

stavby ze dne 10.1.1995, č.j. OSÚ 1524/94/Ch/Kt.

K odvolání Synthesie, a.s., se daným rozhodnutím zabývalo

Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, regionální pracoviště Hradec

Králové (dále jen "ministerstvo"), a dospělo k závěru, že

rozhodnutí okresního úřadu nebylo vydáno v souladu se zákonem,

a to zejména z těch důvodů, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí

nenašlo zmínku o tom, zda si okresní úřad opatřil ve správním

řízení důkaz o tom, že stavbám pro výrobu a skladování výbušnin

v areálu závodu Explosia svědčí ze zákona právo omezovat stavební

činnost na okolních pozemcích jiných vlastníků a stavebníků

a nebylo rozhodováno na základě dostatečně zjištěného stavu věci.

Prvoinstančním rozhodnutím tak byly upřednostněny územní nároky

některých staveb, v nichž jsou skladovány výbušniny, před právy

navrhovatele nabytými v dobré víře. Z uvedených důvodů

ministerstvo dne 11.9.1997, pod č.j. RPHK/635/1997/Pa, rozhodlo,

že rozhodnutí okresního úřadu ze dne 2.6.1997, č.j.

RRR/499/12/97/Kš, se zrušuje a věc se vrací okresnímu úřadu

k novému projednání a rozhodnutí.

V rámci tohoto mimoodvolacího řízení sdělil dne 22.9.1997,

pod č.j. 1841-452.6-Be/Ja-97, Obvodní báňský úřad v Příbrami

okresnímu úřadu, že na základě provedené inspekce dne 19.9.1997

v závodě O5 Explosia, Synthesia, a.s., Pardubice - Semtín,

zaměřené na plnění technicko-organizačních opatření, zpracovaných

uvedenou organizací dne 9.7.1997, že zahájením těchto opatření

odpadly důvody podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací

řízení podaného Obvodním báňským úřadem dne 29.7.1996.

Okresní úřad rozhodnutím ze dne 8.6.1998, č.j.

RRR/499/12/97/98/Kš, řízení o přezkoumání rozhodnutí stavebního

úřadu o povolení stavby, mimo odvolací řízení podle § 30 správního

řádu, zastavil. Své rozhodnutí opřel zejména o zhodnocení přijetí

"režimových" a "technicko-organizačních opatření" a. s. Synthesia,

jejichž realizací prý došlo ke snížení rozsahu bezpečnostních

pásem a stavby prý nejsou ohroženy zásadním narušením a ani osobám

v nich se nacházejícím nehrozí újma na zdraví a životě, když tyto

závěry okresního úřadu vycházejí z jednotlivých stanovisek

a vyjádření Obvodního báňského úřadu Příbram. Okresní úřad

konstatuje, že realizací opatření Synthesia, a.s., byly odstraněny

následky pochybení stavebního úřadu, tj. vyloučení zásadního

narušení staveb a přímé ohrožení osob na zdraví a životě. Dále

okresní úřad uvedl, že v případě zrušení přezkoumávaného

rozhodnutí stavebního úřadu by výsledkem následně zahájeného

řízení bylo rozhodnutí o dodatečném povolení stavby "skladu

drogerie se sociální částí", tj. rozhodnutí výrokově totožné

s přezkoumávaným rozhodnutím. Tento svůj závěr okresní úřad dále

opřel o hledisko hospodárnosti a ekonomiky správního řízení

a podpory zájmu na ochranu práv nabytých v dobré víře stavebníka.

Ministerstvo k odvolání navrhovatele rozhodnutí okresního

úřadu dne 21.7.1998, pod č.j. RPHK/470/98/Pa, potvrdilo a odvolání

zamítlo. Rozhodnutí ministerstva vychází ze stejných podkladů,

tedy zejména ze změněného stanoviska obvodního báňského úřadu,

a argumentuje rovněž právy navrhovatele nabytými v dobré víře.

Pro úplnost je nutno dodat, že tyto závěry činily okresní

úřad a ministerstvo v situaci, kdy již po dobu téměř jednoho roku

zde byl okresním úřadem pravomocně zamítnut návrh na vydání

kolaudačního rozhodnutí k téže stavbě, a to s odůvodněním právě

opačným. Ve vztahu k předmětné stavbě podal totiž navrhovatel dne

30.5.1996 u stavebního úřadu návrh na vydání kolaudačního

rozhodnutí. Stavební úřad dne 9.12.1996, pod č.j. OSÚ

OSS/2357/5011/1996/Kl, rozhodl, že se kolaudační rozhodnutí na

trvalé užívání předmětné stavby nevydává z důvodů zjištění

závažných nedostatků stavby spočívajících v nedodržení bezpečné

vzdálenosti stavby od objektů skladů výbušnin a objektů pro výrobu

výbušnin, přičemž tyto závěry byly opřeny o stanovisko Obvodního

báňského úřadu Příbram ze dne 1.10.1996, ve kterém je vyjádřen

nesouhlas s povolením užívání předmětné stavby a shora již

citované rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 21.11.1996,

č.j. 4226/481/96.

Proti uvedenému rozhodnutí se navrhovatel dne 27.2.1996

odvolal s tím, že stavba byla postavena na základě řádného

stavebního povolení. Zároveň však uvedl, že v případě, že by

skutečně bylo ohroženo zdraví a bezpečnost osob v objektu, přijme

rozhodnutí jako správné, neboť nemůže ohrozit zaměstnance,

obchodní partnery, ani sebe a svou rodinu.

Okresní úřad napadené rozhodnutí dne 25.2.1997, pod č.j.

RRR/249/3/97/Kš, zrušil a vrátil věc stavebnímu úřadu k novému

projednání a rozhodnutí. Dne 11.3.1997 stavební úřad, pod č.j. OSÚ

OSS/2357/5011/1997/Kl, opětovně rozhodl, že se kolaudační

rozhodnutí nevydává s obdobným odůvodněním, ve kterém zdůraznil,

že v případě exploze výbušniny v objektech Synthesia, a.s., hrozí

bezprostřední ohrožení zdraví a života osob nacházejících se

v předmětné stavbě skladu drogerie.

Navrhovatel se proti tomuto rozhodnutí dne 14.3.1997 opět

odvolal. Odvolací orgán - okresní úřad, vydal dne 27.6.1997, pod

č.j. RRR/506/16/97/Kš, rozhodnutí, kterým odvolání opět zamítl,

když do výroku orgánu prvního stupně doplnil slova "a návrh na

vydání kolaudačního rozhodnutí se zamítá", přičemž své rozhodnutí

opřel zejména o shora uvedená negativní stanoviska a rozhodnutí

orgánů báňské správy a znalecký posudek Doc. Ing. Vetlického.

Proti již výše uvedenému rozhodnutí ministerstva ze dne

21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, podal navrhovatel žalobu

k Vrchnímu soudu v Praze, ve které upozornil na dosavadní průběh

řízení vedených u správních orgánů, a to ve věcech územního

řízení, stavebního řízení a kolaudačního řízení, jakož

i rozhodnutí orgánů báňské správy a na podstatné okolnosti

případu. Zejména poukázal na skutečnost, že ministerstvo pominulo

rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 27.1.1997, kterým byl

zamítnut rozklad navrhovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí

o nepovolení výjimky z vyhlášek Českého báňského úřadu, a to

z důvodu, že stavba se nachází v I. bezpečnostním pásmu výroby

výbušnin, a dále byla pominuta skutečnost, že ve vztahu k téže

stavbě zde existuje pravomocné rozhodnutí o nevydání kolaudačního

rozhodnutí potvrzené rozhodnutím okresního úřadu ze dne

11.3.1997. Dále upozornil na vnitřní rozpornost napadeného

rozhodnutí spočívající v tom, že v něm bylo konstatováno porušení

několika zákonných ustanovení ze strany stavebního úřadu a že

v době vydání stavebního povolení byla stavba postavena v rozporu

s vyhláškami Českého báňského úřadu, a přesto okresní úřad rozhodl

o zastavení řízení, když argumentoval, že se nelze řídit ryze

pragmatickým výkladem ustanovení § 65 odst.1 a 2 správního řádu.

Své rozhodnutí okresní úřad opřel o opatření a.s. Synthesia, která

však byla znaleckým posudkem zhodnocena jako nedostačující

a porušující zákon. Ministerstvo jako odvolací orgán nedoplnilo

řízení o důkazy navrhované navrhovatelem. Přesto, že okresní úřad

i ministerstvo mělo znalecký posudek k dispozici, byl ze strany

správních orgánů pominut.

Vrchní soud v Praze usnesením ze dne 21.12.1998, č.j. 7

A 70/98, řízení zastavil, neboť podle jeho názoru napadeným

rozhodnutím nebylo zasaženo do práv a povinností založených

původním pravomocným rozhodnutím a šlo o rozhodnutí procesní

povahy, neboť jím správní orgán vyjádřil svůj procesní postoj

k důvodům uplatněným žalobcem a nepřipustil, aby věc byla znovu

v meritu projednána, neboť dospěl k závěru, že ochraně práv

navrhovatele byla ze strany orgánu prvního stupně věnována

dostatečná pozornost a byla v souladu se zásadami správního řádu

upřednostněna před ostatními zjištěními. Podle názoru soudu na

této skutečnosti nemůže nic změnit návrh žalobce, uplatněný

v odvolání na dobrovolné zřeknutí se ochrany těchto práv, a to

v zájmu možnosti uplatnění náhrady škody, neboť správní řád

takovýto postup nepřipouští. Sféra materiálních práv a povinností

navrhovatele prý tímto rozhodnutím, jímž bylo mimoodvolací řízení

zastaveno, nebyla dotčena, byť je o nich žalobce přesvědčen, že

vznikla nezákonným rozhodnutím. Napadeným rozhodnutím byl tak

odmítnut zásah do věci pravomocně skončené, a tím rozhodnutí

o procesním právu účastníka správního řízení na znovuprojednání

věci. Šlo o rozhodnutí o procesním právu účastníka řízení, která

jsou ve smyslu ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ze

soudního přezkumu vyloučena.

Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze napadl navrhovatel ústavní

stížností, ve které namítá porušení svého práva na spravedlivý

proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod

ze strany Vrchního soudu v Praze a neztotožňuje se se závěrem

soudu, že šlo o rozhodnutí procesní povahy, neboť zastavením

řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení byla

navrhovateli odňata poslední možnost změny pravomocného rozhodnutí

- stavebního povolení, vydaného evidentně v rozporu se zákony

a prováděcími předpisy. Upozorňuje na podstatné okolnosti případu,

které uvedl ve své žalobě a zejména zdůrazňuje, že znalecký

posudek Doc. Ing. V., CSc., který je založen od 30.9.1997 ve

správním spise, a následně navrhovatelem objednaný další znalecký

posudek, docházejí ke stejným závěrům, a sice že stavba je doposud

ohrožena. Vrchní soud konstatuje, že obvodní báňský úřad

nepovažuje stavební povolení za nezákonné, i když podle

navrhovatele není uvedený úřad oprávněn hodnotit zákonnost

rozhodnutí stavebního úřadu. Upozorňuje na rozpornost tvrzení

soudu, že otázce ochrany práv navrhovatele byla ze strany

správního orgánu prvního stupně věnována dostatečná pozornost,

když přitom okresní úřad ze stejného důvodu při prvním projednání

v zájmu zachování právní jistoty stavební povolení zrušil a při

druhém projednání, při uvedení v podstatě stejných důvodů,

stavební povolení potvrdil. Navrhovatel zvláště upozorňuje na

skutečnost, že upřednostněním práv nabytých v dobré víře nastal

stav, kdy výkonem těchto práv by se navrhovatel prokazatelně

dopouštěl ohrožování zdraví a života nejen svého, ale i své

rodiny, zaměstnanců a obchodních partnerů. Navrhovatel uvádí, že

tato situace má přímé důsledky v narušení dalších jeho ústavních

práv dle čl. 10, 11 a 26 Listiny základních práv a svobod, neboť

vydání rozhodnutí okresního úřadu potvrzujícího nevydání

kolaudačního rozhodnutí narušuje zákonný obsah a ochranu

vlastnického práva a znemožňuje mu využívat klíčový prostředek

k jeho podnikání ke zvolenému ani jinému účelu.

Za Vrchní soud v Praze se k návrhu vyjádřila JUDr. V. Š.,

předsedkyně senátu, která k věci uvedla, že s navrhovatelem nelze

souhlasit, pokud v rozhodnutí soudu o zastavení řízení spatřuje

zásah do svého práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2

Listiny základních práv a svobod, neboť v daném případě se

stěžovatel domáhá přezkoumání rozhodnutí správního orgánu postupem

podle hlavy páté o.s.ř., tedy žalobou. Princip generální klauzule,

zakotvený v citovaném článku odstavci druhém Listiny základních

práv a svobod, znamená, že přezkumu podléhají všechna rozhodnutí,

pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Tyto případy jsou shrnuty

v ustanovení § 248 o.s.ř. Mezi jinými jsou z přezkumu vyloučena

rozhodnutí správních orgánů procesní povahy (§ 248 odst. 2 písm.

e)). Dále vrchní soud opakuje argumentaci obsaženou v odůvodnění

soudního usnesení. Rovněž k tvrzenému porušení dalších ústavně

zaručených práv navrhovatele vrchní soud uvádí, že v mimoodvolacím

řízení zůstala práva a povinnosti navrhovatele nedotčena.

Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, jako vedlejší účastník,

k věci uvedlo, že rozhodnutím okresního úřadu ani ministerstva

nebyla dotčena práva účastníků založená rozhodnutím o povolení

stavby, neboť původní pravomocné rozhodnutí zůstalo nezměněno.

Správně postupoval i Vrchní soud v Praze, když považoval

rozhodnutí vedlejšího účastníka za rozhodnutí procesní. Podle

názoru odborné literatury lze za rozhodnutí procesní povahy

považovat např. rozhodnutí, kterým nebyla povolena obnova

správního řízení, neboť tímto rozhodnutím se mění toliko

účastníkova procesní pozice a nejsou dotčena jeho hmotněprávní

oprávnění a povinnosti. Analogicky je pak třeba za rozhodnutí

procesní povahy považovat i rozhodnutí, kterým bylo zastaveno

řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Došlo zde

totiž pouze k tomu, že bylo pravomocně rozhodnuto o tom, že jiné

pravomocné rozhodnutí nebude přezkoumáno. Pokud se v průběhu

přezkumného řízení nepotvrdí okolnosti, které původně nasvědčovaly

tomu, že rozhodnutí je nezákonné, vydá správní orgán rozhodnutí,

kterým zahájené přezkumné řízení zastaví, protože odpadl důvod

řízení zahájeného z úřední moci (§ 30 správního řádu). Dále k věci

ministerstvo uvádí, že až do doby, kdy obvodní báňský úřad podal

podnět k přezkoumání rozhodnutí o povolení stavby v mimoodvolacím

řízení, navrhovatel toto rozhodnutí nijak nenapadal, naopak na

jeho základě začal provádět povolenou stavbu, dokončil ji

a požádal o její kolaudaci. Pokud se oproti názoru správních

orgánů domníval, že rozhodnutí o povolení stavby je nezákonné, měl

podat návrh, aby soud ve správním soudnictví vyslovil, že

rozhodnutí je nezákonné, neboť rozhodnutí o povolení stavby

přezkumu ve správním soudnictví nepochybně podléhá.

Ve svém vyjádření ministerstvo rovněž uvádí, že nelze

souhlasit s tvrzením navrhovatele, že rozhodnutí o povolení stavby

je nezákonné pouze z toho titulu, že k řízení, které mu

předcházelo, nebyl přizván obvodní báňský úřad jako jeden

z dotčených orgánů státní správy. Pro stavební úřad bylo

rozhodující stanovisko obvodního báňského úřadu ze dne 24.9.1997,

ve kterém bylo sděleno, že odpadly důvody, které vedly k podání

podnětu k zahájení mimoodvolacího řízení a že tedy již nehrozí

ohrožení osob a majetku. Dále ministerstvo poukazuje na to, že

vyhláška ČBÚ č. 102/1994 Sb. se vztahuje na stavby, v nichž

dochází k manipulaci s výbušninami, nikoliv na stavby jiné.

V § 5 citované vyhlášky se pak hovoří o výstavbě objektů

s výbušninami a řešení vzdálenosti mezi povolovanými stavbami

tohoto typu od ostatních objektů. Vyhláška však neřeší případy

staveb jiných objektů, mezi které patří i sklad drogerie, jako

v tomto případě. Lze se proto domnívat, že orgány státní báňské

správy ani neměly být v případě umístění, povolení a kolaudace

skladu drogerie dotčenými orgány státní správy, a i kdyby jimi být

měly, zda bylo možné citovanou vyhlášku extenzivně vztáhnout i na

případ stavby, ve které k manipulaci s výbušninami docházet

nemělo. Vedlejší účastník považuje ústavní stížnost za nedůvodnou.

Navrhovatel ve svém dodatečném sdělení k ústavní stížnosti

Ústavnímu soudu dne 1.2.2000 sdělil k neustále zdůrazňovanému

údajnému upřednostnění ochrany svých práv ve správních řízeních

před ostatními zájmy, že výsledkem tohoto upřednostnění je ve

skutečnosti upřednostnění zájmů správních orgánů na "zahrání celé

kauzy do autu", neboť navrhovatel by se kolaudací stavby a jejím

užíváním k zamýšleným účelům dostal do situace, kdy by byl povinen

nést odpovědnost za případnou škodu na majetku a zdraví, neboť je

mu nebezpečí ohrožení dané I. a II. bezpečnostním pásmem dnes již

známo, a vystaven eventuální trestní odpovědnosti za vědomou

nedbalost. To, co se snad orgánům státní správy účelově zdá být

ochranou jeho práva, je ve svém důsledku krácením práv

navrhovatele. Jednání správních orgánů bylo pouze účelové, stejně

tak i tzv. technicko - organizační opatření Synthesie, a.s., ve

snaze vymanit se z odpovědnosti za škodu vzniklou nezákonným

rozhodnutím správního orgánu, a to v logice, že když není

nezákonného rozhodnutí, které by bylo pro nezákonnost zrušeno,

není odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.

V dodatečném sdělení, které došlo Ústavnímu soudu dne

1.9.2000, navrhovatel Ústavnímu soudu k věci sdělil, že

rozhodnutím ze dne 8.10.1997, č.j. OSÚ OOS/2357/95/5011/1997/Kl,

bylo stavebním úřadem vydáno kolaudační rozhodnutí, kterým bylo

povoleno užívání stavby velkoskladu drogerie MOVA, přičemž toto

rozhodnutí bylo vydáno, aniž bylo zahájeno kolaudační řízení,

a bez návrhu stavebníka. K odvolání navrhovatele okresní úřad

rozhodnutím ze dne 16.1.1998, č.j. RRR/1206/35/97/Kš, uvedené

rozhodnutí zrušil, neboť stavební úřad pochybil, když vydal

napadené rozhodnutí, aniž by tak učinil na základě výsledku řízení

zahájeného na příslušný návrh účastníka řízení, když předchozí

kolaudační řízení bylo již dříve pravomocně ukončeno rozhodnutím

odvolacího orgánu ze dne 27.6.1997, jak shora uvedeno.

Po seznámení s obsahem ústavní stížnosti, dodatečnými

sděleními navrhovatele, vyjádřením účastníků, vedlejšího účastníka

a spisovým materiálem Vrchního soudu v Praze a Ministerstva pro

místní rozvoj ČR, které si vyžádal, dospěl Ústavní soud k závěru,

že ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou povahy rozhodnutí

správního orgánu, zde Ministerstva pro místní rozvoj ze dne

21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí

Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 8.6.1998, č.j.

RRR/499/12/97/98/Kš, jímž bylo podle § 30 správního řádu zastaveno

řízení o přezkoumání rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby

mimo odvolací řízení a zamítnuto odvolání navrhovatele. Ústavní

soud nesdílí názor Vrchního soudu v Praze, že v daném případě šlo

o rozhodnutí procesní povahy. V tomto svém závěru se Ústavní soud

opírá o názor vyjádřený ve věci sp.zn. IV. ÚS 366/96, ve které se

Ústavní soud zabýval povahou rozhodnutí o návrhu na povolení

obnovy řízení, kdy sice připustil, že s rozhodnutím o návrhu na

obnovu řízení nemusí být nutně spojeny hmotněprávní účinky,

nicméně neakceptoval závěry, že se jedná o rozhodnutí procesní

povahy, jež jako takové nemůže být přezkoumáno soudem. Ústavní

soud zde dovodil, že ačkoliv v této fázi řízení rozhodnutí

správního orgánu vykazuje navenek znaky rozhodnutí procesní

povahy, může ve skutečnosti implikovat i hmotněprávní aspekty.

Obecněji pak Ústavní soud konstatoval, že pro posouzení podmínek

přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu ustanovení §

244 odst. 1 o.s.ř. je určující to, zda takové rozhodnutí je

způsobilé zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby,

ke kterémužto zásahu může dojít i rozhodnutím procesní povahy,

nicméně spojeným s hmotněprávními aspekty. Ve vztahu k rozhodování

správních orgánů jde ze strany soudního přezkumu o posouzení

jejich zákonnosti, a v rovině rozhodovací činnosti Ústavního soudu

o posouzení, zda tato rozhodnutí jsou či nejsou v rozporu

s ústavně zaručenými právy, kteréžto posouzení nelze proto podle

názoru Ústavního soudu ani v otázce obnovy správního řízení předem

vyloučit. Ke stejným závěrům dospěl Ústavní soud rovněž

v projednávané věci, ve které jde o zastavení řízení o přezkoumání

rozhodnutí správního orgánu mimo odvolací řízení a o zamítnutí

odvolání proti rozhodnutí o zastavení uvedeného řízení.

Implikace hmotněprávních aspektů je v daném případě

nepochybná, když rozhodnutí správních orgánů - ministerstva pro

místní rozvoj, a jemu předcházející rozhodnutí okresního úřadu

- byla způsobilá zasáhnout do právní sféry navrhovatele jako

vlastníka stavby určené k plnění jeho podnikatelského záměru, a to

v tom směru, zda je vlastníkem stavby postavené na základě řádně

vydaného stavebního povolení, či nikoliv, a to za situace, kdy ve

vztahu k této stavbě zde již existovalo pravomocné rozhodnutí

o tom, že se kolaudační rozhodnutí nevydává a návrh na vydání

kolaudačního rozhodnutí se zamítá, přičemž toto rozhodnutí se

opíralo o důvody, které jsou ve vztahu k přezkoumávanému

rozhodnutí o vydání stavebního povolení zpochybňovány, resp.

vyvraceny.

Z uvedených důvodů Ústavní soud spatřuje v postupu Vrchního

soudu spočívajícím v zastavení řízení o přezkoumání zákonnosti

rozhodnutí ministerstva pro místní rozvoj porušení stěžovatelova

ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces, konkrétně práva

domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého

a nestranného soudu.

Porušení uvedeného ústavně zaručeného práva stěžovatele je

v daném případě o to závažnější, že soudní přezkoumání

představovalo jediný a poslední prostředek ochrany práv

stěžovatele. Uvedená procesní situace přitom vznikla postupem

okresního úřadu, který rozhodl v rozporu s ustanovením § 65 odst.

3 správního řádu, který stanoví, že při přezkoumání rozhodnutí

v mimoodvolacím řízení vychází správní orgán z právního stavu

a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí, když své

rozhodnutí opřel o změnu skutkových okolností, konkrétně přijetí

"režimových" a "technicko - organizačních opatření" a.s.

Synthesia, jejichž realizací mělo dojít ke snížení rozsahu

bezpečnostních pásem a stavby již neměly být ohroženy zásadním

narušením a ani osobám v nich se nacházejícím neměla hrozit újma

na zdraví a životě, přičemž tyto závěry okresní úřad převzal ze

stanovisek a vyjádření Obvodního báňského úřadu Příbram. Okresní

úřad konstatoval, že realizací opatření Synthesia, a.s., byly

odstraněny následky pochybení stavebního úřadu, tj. vyloučení

zásadního narušení staveb a přímé ohrožení osob na zdraví

a životě, přičemž ponechal stranou další vady vydaného stavebního

povolení, které konstatoval ve svém předchozím rozhodnutí ze dne

2.6.1997, č.j. RRR/499/12/97/Kš, a jež ho původně vedly ke zrušení

uvedeného stavebního povolení. Z nich je nutno zvláště upozornit

na rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 21.11. 1996, č.j.

4226/481/96, jímž nebyla povolena výjimka z nedodržení bezpečných

vzdáleností od objektů výroby a skladování výbušnin, a rozhodnutí

předsedy ČBÚ ze dne 7.1.1997, č.j. 4901/II/481/96, kterým byl

zamítnut rozklad proti tomuto rozhodnutí ČBÚ. Obdobné skutečnosti

vedly ostatně stavební úřad k tomu, že ve vztahu k předmětné

stavbě nevydal kolaudační rozhodnutí.

Podle shora citovaného ustanovení správního řádu nemůže

správní orgán v mimoodvolacím řízení zrušit nebo změnit

rozhodnutí, jestliže se po jeho vydání dodatečně změnily

rozhodující skutkové okolnosti, z nichž původní rozhodnutí

vycházelo. Ve vztahu k pravomocným rozhodnutím připadá za event.

splnění této a dalších zákonných podmínek v úvahu pouze obnova

řízení podle ustanovení §§ 62 až 64 správního řádu.

Shora popsaným postupem okresního úřadu bylo znemožněno, aby

došlo k řádnému posouzení podmínek pro vydání stavebního povolení

v souladu s ustanoveními stavebního zákona, zejména § 62, a se

zásadou objektivní pravdy vyjádřené v § 3 odst. 4 správního řádu,

neboť okresní úřad na sebe v podstatě vztáhl plnou rozhodovací

pravomoc orgánu prvního stupně v řízení o povolení stavby, která

mu však v řízení podle §§ 65 až 68 správní řádu, tedy

v mimoodvolacím řízení, nenáleží. Z hlediska ústavních zásad

spravedlivého procesu takový postup znamenal odnětí možnosti

účastníkům řízení, mezi kterými byl také navrhovatel, uplatnit

v řízení svá procesní práva upravená zejména v § 61 stavebního

zákona, a také možnost uplatnit eventuálně právo na přezkoumání

takto vydaného rozhodnutí podáním řádného opravného prostředku.

Uvedený postup okresního úřadu nelze v žádném případě ospravedlnit

hledisky hospodárnosti a ekonomiky správního řízení a údajné

podpory zájmu na ochranu práv nabytých v dobré víře stavebníka,

jak to učinil okresní úřad v odůvodnění svého rozhodnutí.

Ústavní soud již opakovaně zdůraznil princip spojení ochrany

ústavnosti s minimalizací zásahů do pravomoci jiných orgánů (nález

sp. zn. III. ÚS 49/96), a svůj postup doplnil o princip

subsidiarity obsažený v § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého

v situaci, kdy je nálezem zrušujícím rozhodnutí o posledním

procesním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje,

vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto práva uvnitř soustavy

obecných soudů, je posuzování zákonnosti rozhodnutí, která

zrušenému rozhodnutí předcházela, věcí obecného soudu a není

důvodné jejich zrušení Ústavním soudem (nálezy sp. zn. III. ÚS

253/96, III. ÚS 467/98). Výjimkou pak může být zpravidla případ,

když je protiústavnost založena již postupem, resp. rozhodnutím

orgánu veřejné správy prvního stupně. Uvedené podmínky jsou

v daném případě naplněny, neboť protiústavnost byla založena již

postupem Okresního úřadu v Pardubicích, referátu regionálního

rozvoje, ve kterém je nutno spatřovat porušení zásad spravedlivého

procesu, které pak Ústavní soud shledává také v postupu

Ministerstva pro místní rozvoj ČR, jež uvedený podstatný

nedostatek v postupu okresního úřadu neodstranilo a jeho

rozhodnutí potvrdilo.

Z těchto důvodů je Ústavní soud nucen konstatovat, že

usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998, č.j. 7

A 70/98-20, rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne

21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, a rozhodnutím Okresního úřadu

v Pardubicích, referátu regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998,

č.j. RRR/499/12/97/98/Kš, byla porušena navrhovatelova práva

domoci se stanoveným postupem ochrany svého práva a na soudní

přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy (čl. 36

odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod), a proto ústavní

stížnosti vyhověl a zrušil uvedená rozhodnutí podle ustanovení §

82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, jak je uvedeno ve výroku.

Ústavní soud se nezabýval porušením dalších ústavně

zaručených práv podle čl. 10, 11 a 26 Listiny základních práv

a svobod, namítaných navrhovatelem v ústavní stížnosti, neboť tato

se měla vztahovat k vydání rozhodnutí okresního úřadu

potvrzujícího nevydání kolaudačního rozhodnutí stavebním úřadem,

kterážto řízení a rozhodnutí však nebyla předmětem ústavní

stížnosti.

Poučení:

Proti usnesení Ústavníhosoudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 7. 2. 2001