I. ÚS 513/98Nález ÚS ze dne 28.03.2000 Důsledky rozhodnutí vydaného nepříslušným správním orgánem

Má-li správní orgán za to, že jeho příslušnost není dána - nemůže vydat rozhodnutí ve věci samé, protože by se jednalo o paakt, resp. nulitní správní akt. Jestliže soud rozhodující o opravném prostředku proti rozhodnutí orgánu státní správy dospěje k závěru, že věc nepatří do věcné působnosti správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, tj. že jde o absolutní věcnou nepříslušnost správního orgánu, nemůže být soudem toto rozhodnutí potvrzeno. Jedná se totiž o takovou vadu, k níž soud přihlíží z povinnosti úřední bez ohledu na to, zda navrhovatel na tuto vadu poukazoval či nikoli. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nulitu (neexistenci) aktu výslovně neupravil, znamená to, že nelze výrokem soudu toliko autoritativně deklarovat, že pseudoakt nemá žádné právní důsledky. Vzhledem k tomu, že nulitní akt se zpravidla představuje na první pohled jako perfektní a jsou z něj vyvozovány jeho autorem právní důsledky mocensky prosazované, je třeba vycházet z toho, že i takové akty je nezbytné rozhodnutím soudu odstranit.

I.ÚS 513/98 ze dne 28. 3. 2000

N 46/17 SbNU 321

Důsledky rozhodnutí vydaného nepříslušným správním orgánem

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátu ve věci

stěžovatelů M. J. a P. J., obou zastoupených JUDr. Z. N.,

advokátkou, proti rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca

300/97, ze dne 31. 8. 1998, takto:

Ústavní stížnosti se vyhovuje a rozsudek Městského soudu

v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998, se zrušuje.

Odůvodnění:

I.

Stěžovatelé svou ústavní stížností napadli pravomocný rozsudek

Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998.

Zemřelá matka stěžovatelů byla výlučnou vlastnicí pozemku

parc. č. 720 role o výměře 17 414 m2 v k. ú. M. Stěžovatelé

vyzvali držitele pozemku S., n. p., k jeho vydání jak podle zákona

č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších

předpisů (dále jen "zákon o mimosoudních rehabilitacích"), tak

podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě majetkových poměrů k půdě

a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále

jen "zákon o půdě"). Protože vyzvaný odmítl uzavřít smlouvu se

stěžovateli a pozemek jim vydat, podali stěžovatelé podle zákona

o mimosoudních rehabilitacích žalobu u Obvodního soudu pro Prahu

10. Tento soud usnesením, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7.

1993, řízení zastavil s tím, že po právní moci rozhodnutí bude věc

postoupena příslušnému správnímu orgánu, když dospěl k závěru, že

v daném případě je zapotřebí vydání předmětného pozemku posuzovat

podle zákona o půdě. Dále ve věci rozhodoval Magistrát hl. m.

Prahy, pozemkový úřad (dále jen "pozemkový úřad"), který rozhodl

tak, že stěžovatelé nejsou vlastníky předmětného pozemku, a že

tento pozemek nelze vydat, neboť je zastavěn, že však stěžovatelům

náleží náhradní pozemek nebo náhrada.

Na základě opravného prostředku stěžovatelů rozhodoval ve

věci Městský soud v Praze, který rozsudkem ze dne 23. 4. 1996, sp.

zn. 28 Ca 12/95, zrušil rozhodnutí pozemkového úřadu a vrátil mu

věc k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že pozemkový úřad

rozhodl na základě neúplně zjištěného skutkového stavu věci

a uložil zkoumat především otázku, zda předmětný pozemek podléhá

režimu zákona o půdě. V dalším řízení tedy pozemkový úřad podal

u Ministerstva zemědělství žádost o vydání rozhodnutí ve smyslu

§ 17 odst. 6 zákona o půdě.

Rozhodnutím Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového

úřadu ze dne 4. 7. 1996, č. j. 2038/96-3152, bylo vysloveno, že

předmětná nemovitost není nemovitostí, na kterou se vztahuje zákon

o půdě. O rozkladu, který stěžovatel podal, rozhodl ministr

zemědělství tak, že mu vyhověl a rozhodnutí změnil tak, že na

uvedený pozemek se zákon o půdě vztahuje. Po tomto rozhodnutí

pokračoval pozemkový úřad v řízení o uplatněném nároku stěžovatelů

a dne 21. 7. 1997 rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky

předmětné nemovitosti.

Proti tomuto rozhodnutí podali v zákonné lhůtě stěžovatelé

opravný prostředek, o němž rozhodoval opět Městský soud v Praze.

Napadeným rozsudkem, sp. zn. 28 Ca 300/97, z 31. 8. 1998, pak

rozhodnutí pozemkového úřadu z 21. 7. 1997 sice potvrdil, současně

však dospěl k závěru, že nárok stěžovatelů nespadá pod ustanovení

zákona o půdě a "není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm

rozhodovat". Dále v odůvodnění uvedl, že však i v takovém případě

je na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném nároku rozhodl podle

§ 9 odst. 4 zákona o půdě, a že tak nemůže učinit jiným způsobem,

než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky

nárokovaného majetku.

Stěžovatelé napadli toto rozhodnutí ústavní stížností, v níž

tvrdí, že napadeným rozsudkem došlo k porušení čl. 90 Ústavy ČR,

podle něhož jsou soudy povolány k tomu, aby zákonem stanoveným

způsobem poskytovaly ochranu právům, a dále čl. 95 Ústavy ČR,

podle kterého je soudce vázán zákonem. Došlo i k porušení čl. 36

odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

Jak stěžovatelé dále uvádějí, je samozřejmě na místě, aby

soud, který přezkoumává rozhodnutí správního orgánu, přihlížel

z úřední povinnosti ke skutečnostem, k nimž přihlížet musí, bez

ohledu na to, zda jsou tyto skutečnosti opravným prostředkem

napadeny. Městskému soudu nelze vytknout, že posuzoval otázku

věcné příslušnosti pozemkového úřadu. Pokud však soud dospěl

k závěru, že pozemkový úřad vydal rozhodnutí, ačkoliv k tomu neměl

pravomoc, pak nesměl toto rozhodnutí, které je podle názoru

stěžovatelů paaktem, svým rozsudkem potvrdit. Naopak měl

rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit a podat návrh na řešení

vzniklého kompetenčního konfliktu. Zde stěžovatelé odkazují na

komentář k Občanskému soudnímu řádu, 2. vydání, C. H. Beck, autorů

JUDr. Jaroslav Bureš, JUDr. Lubomír Drápal a JUDr. Michal Mazanec,

str. 25 - 26 a str. 747 - 750 a 779.

Ústavní soud si k obsahu ústavní stížnosti vyžádal vyjádření

účastníků a vedlejších účastníků řízení. Městský soud v Praze

uvedl, že na tom, že předmětná věc do působnosti zákona o půdě

nespadá, trvá. Pokud byl restituční nárok uplatněn pouze přímo

u pozemkového úřadu, mohl pozemkový úřad, když se jednalo

o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, rozhodnout pouze

negativním výrokem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě. Pokud byl

restituční nárok uplatněn u obecného soudu a věc byla tímto soudem

postoupena pozemkovému úřadu, bylo v případě, že se jedná

o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, na místě vyvolat

kompetenční konflikt, jak namítají stěžovatelé v ústavní

stížnosti. Magistrát hl. m. Prahy, pozemkový úřad, uvedl, že

předmětný pozemek, o jehož vydání jde, je zcela zastavěn, což

potvrdilo i provedené místní šetření. Na pozemku je vybudován

komplex patřící firmě N., a. s. Proto stěžovatelům náleží náhradní

pozemek, příp. náhrada. N., a. s., uvedla, že předmětný pozemek

získala v roce 1993 v rámci velké privatizace společnost N., s. r.

o., a v roce 1994 nabyla převážnou část privatizovaného majetku

společnost N. invest, a. s. Předmětný pozemek byl a je zastavěn

stavbou.

II.

Po zhodnocení právního stavu věci a přezkoumání napadeného

rozhodnutí a příslušného spisového materiálu dospěl Ústavní soud

k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Z napadeného rozhodnutí Městského soudu v Praze Ústavní soud

zjistil, že tímto rozhodnutím bylo skutečně potvrzeno rozhodnutí

pozemkového úřadu, podle jehož výroku stěžovatelé nejsou vlastníky

nemovitosti parc. č. 720, role, o výměře 17 414 m2. Pozemkový úřad

své negativní rozhodnutí odůvodnil tím, že zmíněnou parcelu nelze

vydat s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona

o půdě, že však oprávněným osobám náleží náhrada dle § 11 odst.

2 a § 17 zákona o půdě, popř. náhrada dle § 16 cit. zákona.

Městský soud v Praze ve výroku rozsudku sice rozhodnutí

Pozemkového úřadu potvrdil, dospěl však současně k závěru, že

"nejde o pozemek, který byl ke dni odnětí zemědělsky

obhospodařován a užíván ve smyslu § 1 odst. 1 a § 30 zákona

o půdě. Majetkový nárok navrhovatelů tak nespadá pod ustanovení

zákona o půdě a není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm

rozhodovat". I v takovém případě - dle názoru městského soudu - je

však na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném restitučním nároku

rozhodl podle § 9 odst. 4 zákona o půdě a nemůže tak učinit jiným

způsobem, než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky

nárokovaného majetku. To v daném případě pozemkový úřad neučinil.

Odůvodnění rozhodnutí není závaznou a vykonatelnou částí správního

rozhodnutí, proto, opře-li pozemkový úřad negativní výrok svého

rozhodnutí o důvody, které nebyly podstatné a nebyly na místě,

nejde o skutečnost, která by měla vliv na zákonnost napadeného

rozhodnutí.

Citované odůvodnění Městského soudu v Praze však není možné

v kontextu celého komplikovaného případu akceptovat. Jestliže soud

rozhodující o opravném prostředku proti rozhodnutí orgánu státní

správy dospěje k závěru, že věc nepatří do věcné působnosti

správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, tj. že jde

o absolutní věcnou nepříslušnost správního orgánu, nemůže být

soudem toto rozhodnutí potvrzeno. Jedná se totiž o nulitní správní

akt, tedy o takovou vadu, k níž soud přihlíží z povinnosti úřední

bez ohledu na to, zda navrhovatel na tuto vadu poukazoval či

nikoli. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nulitu (neexistenci, non

negotium) aktu výslovně neupravil, znamená to, že nelze postupovat

tak, jak by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko autoritativně

deklarovat, že pseudoakt nemá žádné právní důsledky. Vzhledem

k tomu, že nulitní akt se zpravidla představuje na první pohled

jako perfektní a jsou z něj vyvozovány jeho autorem právní

důsledky mocensky prosazované, je třeba vycházet z toho, že

i takové akty je nezbytné rozhodnutím soudu odstranit. Na těchto

závěrech nic nemění to, že zákonodárce nulitu aktu výslovně

neupravil a neodlišil ji od ostatních vad správních aktů, zejména

věcné vadnosti a nezákonnosti. Nedostatek potřebné zákonné úpravy

v českém právním řádu znamená tedy nemožnost postupovat tak, jak

by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko deklarovat, že akt

nemá žádné právní důsledky. Na základě současné právní úpravy je

tedy nutno výrokem soudu vyslovit formální zrušení. Zrušuje-li

soud rozhodnutí pro nulitu, nezabývá se z důvodů výše vyložených

případnými dalšími námitkami navrhovatele, poukazujícími na

nezákonnost takového rozhodnutí. Zákonnost lze totiž zkoumat pouze

u aktu, který existuje.

Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR ministerstva a jiné správní

úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Podle

čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod státní moc lze

uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to

způsobem, který zákon stanoví. Zákonem musí být tedy stanovena

nejen působnost správního úřadu, ale i jeho pravomoc, tj. jemu

svěřené, zejména mocenské prostředky, jimiž se má plnění těchto

úkolů dosahovat. Mezi tyto prostředky patří i vydávání

individuálních správních aktů. Správní úřad může tedy takové akty,

které mají vrchnostenskou povahu a je jimi zasahováno do práv

a povinností fyzických či právnických osob, vydávat pouze tehdy

a potud, pokud je tato jeho pravomoc založena zákonem. V případě

pozemkových úřadů vymezuje jejich působnost a pravomoc mimo jiné

právě zákon o půdě, který v § 9 odst. 4 umožňuje pozemkovému úřadu

rozhodovat o vlastnictví oprávněné osoby k nárokovaným pozemkům,

ovšem pouze za předpokladu, že se jedná o pozemky definované v §

1 odst. 1 téhož zákona.

Ústavní soud si byl v projednávané věci vědom její

složitosti, je však nucen konstatovat, že orgány veřejné moci

nepostupovaly od počátku ve věci v souladu s principy

spravedlivého procesu, a že důsledky jejich pochybení jdou k tíži

stěžovatelů. Vyhověním ústavní stížnosti a zrušením rozsudku

Městského soudu v Praze se sice otevře možnost znovu přezkoumat

rozhodnutí pozemkového úřadu, nicméně setrvá-li soud na

stanovisku, že majetkový nárok stěžovatelů nespadá pod režim

zákona o půdě, nezbude mu, než rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit

pro jeho nicotnost (nulitu), vzniklou z absolutní věcné

nepříslušnosti ve věci rozhodovat. V takovém případě však

stěžovatelé dosáhnou pouze toho, že zde nebude existovat žádné

rozhodnutí o jejich restitučním nároku, o něž by mohli opřít

případný svůj nárok na finanční náhradu. Jediným možným řešením by

v daném případě byl postup podle ustanovení § 8a o. s. ř. o řešení

kompetenčních konfliktů.

V dané věci existuje pravomocné usnesení Obvodního soudu pro

Prahu 10, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7. 1993, jímž bylo

řízení o uplatněném nároku podle zákona o mimosoudních

rehabilitacích zastaveno s odůvodněním, že není dána pravomoc

soudu ve věci rozhodnout, neboť se jedná o majetkový nárok podle

zákona o půdě. Obvodní soud pro Prahu 10 proto po právní moci

tohoto usnesení věc postoupil Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkovému

úřadu. Je třeba vzít v úvahu, že pozemkový úřad není účastníkem ve

sporu vedeném před soudem a nemá proto právo podat proti usnesení

soudu o zastavení řízení opravný prostředek, když tu není ani

žádné další zákonné ustanovení, které by správnímu úřadu

umožňovalo brojit proti usnesení soudu, jímž je odmítnuta pravomoc

soudu a věc je postoupena orgánu státní správy. Současně ani orgán

státní správy, dospěje-li k závěru, že jeho příslušnost není dána,

nemůže o tom vydat příslušné procesní rozhodnutí, protože mu to

zákon neumožňuje. Tím méně - má-li správní orgán za to, že jeho

příslušnost není dána - nemůže vydat rozhodnutí ve věci samé

(v daném případě rozhodnout o tom, že oprávněná osoba není

vlastníkem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě), protože, jak je již

výše uvedeno, jednalo by se o paakt, resp. nulitní správní akt.

V takovém případě by mohl pozemkový úřad po zjištění, že se

nejedná o zemědělský majetek, iniciovat negativní kompetenční

konflikt, jehož podstata spočívá v tom, že otázka příslušnosti

v předepsaném instančním postupu poslední přípustnou stolicí byla

popřena. Smyslem řešení sporu o pravomoc je rozhodnout o tom, zda

konečné rozhodnutí ve věci náleží soudu nebo správnímu úřadu,

a tím odstranit důsledky nesprávného postupu všech orgánů veřejné

moci na rozhodování v této věci se účastnících, jež měl za

následek porušení zásad spravedlivého procesu, tedy porušení čl.

36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Ústavní soud, jenž je vázán návrhem na zahájení řízení,

vzhledem k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl.

90 a 95 Ústavy ČR ústavní stížnosti zcela vyhověl a napadené

rozhodnutí Městského soudu v Praze podle ustanovení § 82 odst. 3

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavnímsoudu, ve znění pozdějších

předpisů, zrušil.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 28. března 2000