I. ÚS 1927/09 #1Nález ÚS ze dne 21.03.2011 K "ožívání" právních předpisů v důsledku zrušení derogujících předpisů; pravidla legislativního procesu

Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve svém závěrečném ustanovení [§ 113 písm. b)] stanovil, že ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 pozbývají platnosti dnem 31. prosince 2004. Uplynutím zmíněného dne tak citovaná ustanovení přestala normativně existovat. Ustanovení § 113 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty se naplnilo; uplynutím stanoveného okamžiku došlo ke vzniku právní skutečnosti, se kterou byl spjat stanovený následek. Tento následek nastal a vzhledem k tomu, že nikdo neumí zvrátit tok času, nelze předpokládat, že by se "opakoval".

Přijetím zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty (čl. XVII bod 2 uvedeného zákona), přestalo citované ustanovení zákona o dani z přidané hodnoty normativně existovat. Nicméně zákon č. 109/2006 Sb. nijak normativně neupravil následek, ke kterému aplikací ustanovení § 113 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty již došlo; tento následek tak tedy zůstal zachován. Jinými slovy, chtěl-li by zákonodárce docílit takového stavu, že by existovala pravidla, jichž se stěžovatelka dovolává, musel by je ve formě zákona výslovně přijmout; tak se tomu však nestalo.

Na tomto místě by Ústavní soud mohl ukončit svoji argumentaci, neboť shora uvedeným je výrok Ústavního soudu plně odůvodněn.

V právním řádu České republiky pak není výslovné úpravy, která by předjímala znovunabytí platnosti jednou zrušeného zákona, mělo-li by být obnovení platnosti spjato s projevem vůle jiného státního orgánu než Parlamentu; obecně je proto nutné vycházet z toho, že jednou zrušený zákon bez jeho opětovné vůle směřující k obnovení platnosti a účinnosti zákona tyto vlastnosti znovu nabýt nemůže.

I.ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011

N 50/60 SbNU 593

K "ožívání" právních předpisů v důsledku zrušení derogujících předpisů; pravidla legislativního procesu

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně - ze dne 21. března 2011 sp. zn. I. ÚS 1927/09 ve věci ústavní stížnosti FORTUNA sázková kancelář, a. s., proti rozhodnutím Finančního úřadu pro Prahu 1 ze dne 26. 2. 2006 č. j. 60966/07/001511/7627, ze dne 23. 5. 2007 č. j. 172967/07/001511/7627, ze dne 23. 5. 2007 č. j. 173020/07/001511/7627, ze dne 20. 6. 2007 č. j. 203162/07/001511/7627, ze dne 18. 1. 2008 č. j. 13389/08/001511/7627, proti rozhodnutím Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu ze dne 2. 11. 2007 č. j. 17016/07-1300-105163, ze dne 2. 11. 2007 č. j. 17018/07-1300-105163, ze dne 3. 12. 2007 č. j. 17019/07-1300-105163, ze dne 3. 12. 2007 č. j. 17020/07-1300-105163, ze dne 12. 8. 2008 č. j. 12454/08-1300-105163, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2009 sp. zn. 5 Ca 17/2008 a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2009 sp. zn. 2 Afs 53/2009, na jejichž základě byl stěžovatelce snížen odpočet daně z přidané hodnoty, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a Finančního úřadu pro Prahu 1 a Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu jako vedlejších účastníků řízení.

Výrok

Ústavní stížnost se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Dne 22. 7. 2009 byla prostřednictvím držitele poštovní licence Ústavnímu soudu doručena ve lhůtě určené ustanovením § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") ústavní stížnost proti v záhlaví citovaným rozhodnutím, splňující formální podmínky [ustanovení § 30 odst. 1, § 34, § 72 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 6, § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu].

V ní stěžovatelka napadla shora uvedená rozhodnutí a předeslala, že jsou dány podmínky pro zásah Ústavního soudu z důvodu nesprávné aplikace právních předpisů, neboť tato byla provedena "zcela v rozporu s judikaturou Ústavního soudu"; napadená rozhodnutí správních orgánů a soudů měla porušit stěžovatelčina práva takovou intenzitou, že "zásah Ústavního soudu je nevyhnutelný". Stěžovatelka uplatnila nárok na odpočet daně z přidané hodnoty u vybraných loterií a jiných podobných her za zdaňovací období třetího čtvrtletí 2006, leden 2007 až březen 2007 a říjen 2007; orgány veřejné moci tím, že jí tento nárok nepřiznaly, protože jinak posoudily důsledky derogačního ustanovení § 113 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 109/2006 Sb., porušily čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť uplatňovaly státní moc nikoli v případech a v mezích stanovených zákonem, neukládaly povinnosti toliko na základě zákona a v jeho mezích a nerespektovaly meze základních práv a svobod, dále porušily právo vlastnit majetek garantované dle čl. 11 odst. 1 Listiny, zásady pro vyvlastnění dle odstavce 4 téhož článku, principy ukládání daní dle odstavce 5 téhož článku Listiny, dále právo na soudní a jinou ochranu a na spravedlivý proces dle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Konečně tím měly být porušeny principy právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

II.

Ústavní soud si vyžádal příslušný spis, z něhož se podává zejména následující: Stěžovatelka uplatnila nárok na odpočet daně z přidané hodnoty u vybraných loterií a jiných podobných her za zdaňovací období třetího čtvrtletí 2006, leden 2007 až březen 2007 a říjen 2007, byvši přesvědčena, že zrušením ustanovení § 113 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, (dále jen "zákon o DPH") "obživla" ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona o DPH. Finanční úřad pro Prahu 1 totožného názoru nebyl, a proto platebními výměry za zdaňovací období třetího čtvrtletí 2006 snížil stěžovatelce nárok na odpočet daně o 8 525 105 Kč a za zdaňovací období leden 2007 o 2 358 463 Kč, únor 2007 o 2 755 292 Kč, březen 2007 o 3 074 528 Kč a říjen 2007 o 2 180 811 Kč a daň na výstupu snížil o částku 552 293 Kč. Jmenovaný správní orgán stěžovatelce požadované právo nepřiznal, neboť vycházel ze skutečnosti, že podle ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH pozbylo ustanovení § 68 odst. 10 tohoto zákona platnosti, a proto byla od 1. 1. 2005 činnost stěžovatelky podle ustanovení § 51 odst. 1 písm. j) zákona o DPH osvobozena od daně bez nároku na její odpočet. Na tom dle správního orgánu nic nezměnil ani zákon č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jímž byl zákon o DPH novelizován a který ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH zrušil. Odvolací správní orgán jednotlivá odvolání stěžovatelky citovanými rozhodnutími zamítl, přičemž svůj právní názor vyjádřil slovy: "Vzhledem k tomu, že předmětná ustanovení nebyla od 1. 1. 2005 opětovně vyhlášena ve Sbírce zákonů, nemohlo dojít k situaci, že by se zrušením ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH vrátila do právního řádu České republiky ... na jedno plnění by totiž existovaly dvě právní normy, z nichž jedna nárok na odpočet daně přiznává a druhá nikoliv." Uzavřel, že jednou zrušená ustanovení znovu nenabyla platnosti a účinnosti tím, že bylo zrušeno jejich derogační ustanovení. Jako relevantní tak zůstalo ustanovení § 51 odst. 1 písm. j) zákona o DPH, podle něhož se činnost stěžovatelky osvobozuje od daně bez nároku na její odpočet. S tímto právním názorem se v rozsudku ze dne 29. 1. 2009 č. j. 5 Ca 17/2008-84 v podstatě ztotožnil i Městský soud v Praze, který rozhodoval o správních žalobách proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů (poznámka: které usnesením ze dne 16. 1. 2009 č. j. 5 Ca 17/2008-80 spojil ke společnému projednání); žaloby tímto rozsudkem pro nedůvodnost zamítl.

Nejvyšší správní soud stěžovatelkou podanou kasační stížnost zamítl. Poukázal na to, že se kasačními stížnostmi stejného stěžovatele, založenými na srovnatelných skutkových okolnostech a argumentujících obdobným způsobem, již zabýval v rozsudku ze dne 17. 4. 2009 sp. zn. 2 Afs 131/2008 (www.nssoud.cz), a protože není dán žádný rozumný důvod se od právního názoru v tomto rozsudku obsaženého jakkoliv odlišovat, lze na něj plně odkázat. V citovaném rozsudku se soud nejprve vypořádal s otázkou, zda citovaná novelizace zákona o DPH nebyla provedena formou tzv. protiústavního "přílepku", nicméně konstatoval, že předmětnou novelizací vůbec nemohlo dojít k "oživení" již zrušené části zákona, tj. k opětovnému nabytí platnosti a účinnosti ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona o DPH. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil nosné důvody svého rozhodnutí takto: "... nastolenou otázkou se [Nejvyšší správní soud] již zabýval v rozsudku ze dne 31. 12. 2008, sp. zn. 8 Afs 58/2008 (in: www.nssoud.cz), v němž uvedl, že "[ustanovení § 68 odst. 10 zákona o DPH] však v souladu s § 113 písm. b) zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbylo platnosti dnem 31. 12. 2004. Na této skutečnosti ničeho nemění ani fakt, že v souladu s čl. XVII bodem 2 zákona č. 109/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006, byl § 113 písm. b) zákona o DPH vypuštěn. Výsledkem tohoto, jakkoli jistě nepříliš vhodného, legislativního postupu nemůže v žádném případě být, že by se do zákona o DPH vrátila již neplatná (od 31. 12. 2004) ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10, jak namítl stěžovatel. Popsanou legislativní změnou došlo pouze k formální úpravě § 113 zákona o DPH tak, že bylo vypuštěno zdánlivě nadbytečné ustanovení písm. b). Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že v souladu s § 113 písm. b) zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbyl § 68 odst. 10 zákona o DPH platnosti, a tvrzení stěžovatele, že došlo k pouhému pozastavení účinnosti uvedeného ustanovení, je proto zavádějící. Argumentaci stěžovatele, že bylo-li v důsledku ustanovení zákona č. 109/2006 Sb. změněno ustanovení § 113 zákona o DPH tak, že bylo vypuštěno pozastavení účinnosti § 68 odst. 10 zákona o DPH, pak toto ustanovení nabylo opět ke dni 1. 4. 2006 účinnosti, je proto nutno odmítnout jako nesprávnou."" Protože Nejvyšší správní soud neshledal, že by mohlo citovanou novelizací dojít k "obživnutí" zrušených ustanovení, a tedy k jejich konstitutivnímu projevu v právech a povinnostech stěžovatelky, nedošel k závěru, že je zapotřebí řešit i namítanou otázku protiústavnosti "legislativního přílepku" (čl. XVII bod 2 zákona č. 109/2006 Sb.) a věc předkládat k posouzení Ústavnímu soudu. Uzavřel, že "... prostým zrušením derogačního ustanovení bez výslovně provedeného projevu vůle zákonodárce nemůže dojít k opětovnému nabytí platnosti a účinnosti dříve derogovaných ustanovení. Tento postup by totiž nebylo možno ani považovat za "tvorbu zákonů", resp. legislativní proces, nýbrž spíše za jakýsi hybridní proces ,reinkarnace', který je v oblasti normotvorby zcela nepřípustný.".

III.

Proti uvedeným závěrům podala stěžovatelka ústavní stížnost. Zopakovala v ní argumentaci, již uvedla v řízeních před obecnými soudy. Zdůraznila, že výklad právních norem by měl být teleologický, a proto by měla být brána v úvahu i jednotlivá vystoupení členů zákonodárného sboru, jakož i chování jedné z komor Parlamentu České republiky; Senát v otázce změny části ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH přijal pozměňovací návrh a spolu s dalšími vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna však setrvala na původním znění, tj. ve znění přijatého pozměňovacího návrhu předneseného poslankyní M. Š. (čl. XVII bod 2 zákona č. 109/2006 Sb.) ve druhém čtení, aniž by ho jakkoli odůvodnila. Stěžovatelka dále Ústavnímu soudu předestřela vysvětlení pojmu nepřímé derogace z tzv. vnitřního důvodu, zabývala se tím, které z ustanovení zákona o DPH by mělo mít přednost, jestliže došlo k "obživnutí" ustanovení již jednou zrušených, popsala vyloučení tzv. obráceného přímého účinku směrnice Rady č. 77/388/EHS a směrnice č. 2006/112/ES a na závěr uvedla, že finanční orgány a následně i soudy svými rozhodnutí nezákonně zmenšily stěžovatelčin majetek o neuznaný nárok na odpočet daně a o nezákonně stanovenou daňovou povinnost. Nesprávnou interpretací užitých právních norem bylo prý zasaženo i její právo na spravedlivý proces, principy právního státu a další pravidla stanovená ústavním pořádkem.

Shrnuto, stěžovatelkou předestřenou právní otázku, jež skutečně má ústavněprávní přesah, lze vymezit takto: Zákon o DPH, který nabyl účinnosti 1. 5. 2004 (vstupem Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost), umožňoval daňovým poplatníkům (provozovatelům loterií a sázkových her) u některých loterií a her až do 31. 12. 2004 uplatňovat nárok na odpočet DPH, a to na základě ustanovení § 68 odst. 10 zákona o DPH ["Od daně s nárokem na odpočet je osvobozeno provozování loterií a jiných podobných her (§ 60), mimo her uvedených v ustanovení § 2 písm. b), e), i), j) a k) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů."]. Samotný zákon o DPH ve svém závěrečném ustanovení [§ 113 písm. b)] stanovil, že "ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 ... pozbývají platnosti dnem 31. prosince 2004". Současně v témže ustanovení [§ 113 písm. a)] stanovil, že dne 1. 1. 2005 vstoupí v účinnost § 51 odst. 1 písm. j), podle něhož je "Při splnění podmínek stanovených v § 52 až 62 jsou od daně bez nároku na odpočet daně osvobozena tato plnění: ... j) provozování loterií a jiných podobných her (§ 60)". Byl-li přijat zákon č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona o DPH (čl. XVII bod 2 uvedeného zákona), "obživla" tím původně zrušená ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona o DPH?

Stěžovatelka vzhledem k tvrzenému porušení svých (uvedených) základních práv a svobod navrhla, aby Ústavní soud vydal nález, že se v záhlaví uvedená rozhodnutí správních orgánů a obecných soudů zrušují.

Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků upustil (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

IV.

Účastníkům řízení byl návrh stěžovatelky zaslán k vyjádření. Oba soudy setrvaly na svých názorech, odkázaly na odůvodnění svých rozhodnutí a vyslovily souhlas s upuštěním od ústního jednání. Rovněž finanční orgány (tj. Finanční úřad pro Prahu 1 a Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu) poukázaly na to, že námitky uplatňované stěžovatelkou jsou obdobné námitkám uvedeným v odvolání, správní žalobě i v kasační stížnosti, s nimiž se Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu a oba správní soudy vypořádaly; protože se jedná striktně o posouzení právní otázky a je napadáno její nesprávné posouzení správními soudy, finanční orgány se ve věci dále nevyjádřily. Vzhledem k tomu, že se finanční úřady nevyslovily k presumovanému souhlasu s upuštěním od ústního jednání, má Ústavní soud za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí.

Ústavní soud usoudil, že uvedená vyjádření není třeba zasílat stěžovatelce k eventuální replice, neboť se jedná o analogický případ s věcí vedenou pod sp. zn. I. ÚS 1696/09, ve které již stěžovatelka repliku předložila, a Ústavní soud na ni reagoval.

V.

Ústavní soud je dle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. k posouzení, zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla porušena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.

Z pohledu výše uvedeného Ústavní soud přistoupil k přezkumu napadených rozhodnutí.

Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že by ke sporu vůbec nebylo došlo, kdyby nedocházelo k účelovému využívání možnosti v rámci zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny přednášet k vládním předlohám individuální "poslanecké" pozměňovací návrhy ve druhém čtení; zvláště nepřijatelným je pak takový pozměňovací návrh, který postrádá jakékoli odůvodnění. Při této příležitosti Ústavní soud vyzývá zejména vládu a Parlament, aby přijetím vhodné právní úpravy takovým excesům zabránily.

Jsou-li součástí předestřené otázky některé aspekty platnosti zákona, nelze se vyhnout východiskům obecným.

Základním pramenem práva v České republice, zpravidla obsahujícím právní normy, je zákon (viz např. čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, podobně čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny). Zákon však může obsahovat i nenormativní sdělení (např. zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše). Zákony jako základní právní předpisy s celostátní působností může přijímat toliko Parlament (viz čl. 15 odst. 1 Ústavy). Za okolností a podmínek stanovených v čl. 33 Ústavy může právní předpisy s celostátní působností (zákonná opatření) přijímat Senát.

Existence zákona je imanentně spojena s jeho platností. Nenabude-li či ztratí-li zákon svoji platnost, nezačne, resp. přestane normativně existovat. Má-li být zákon výrazem vůle zákonodárce, pak přijetí zákona je jen jeho formulací a teprve nabytím platnosti je jejím projevením navenek. Jen platný zákon je součástí právního řádu. Platnost zákona nebo zákonného opatření začíná dnem vyhlášení (viz čl. 33 odst. 4 větu za středníkem a čl. 52 Ústavy a ustanovení § 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv), a není-li předem omezena, končí jeho derogací předpisem stejné nebo vyšší právní síly (např. v situaci dle čl. 33 odst. 5 Ústavy zákonné opatření pozbývá platnosti z moci Ústavy). Kvalitativní požadavky na rozsah vyhlášení vyslovil i Ústavní soud s tím, že má jít o zveřejnění (zpravidla) formou otištění, nemůže se však jednat o tzv. registraci, tj. pouhé zveřejnění oznámení o vydání právního předpisu bez textu vlastního předpisu [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 472/01 ze dne 28. 5. 2003 (N 70/30 SbNU 179) a usnesení sp. zn. I. ÚS 422/99 ze dne 8. 12. 1999 (U 75/16 SbNU 393)].

Má-li zákon v přijaté podobě přestat platit, může do platného zákona kromě Parlamentu jako celku (a ten opět jen ve formě zákona) zasáhnout dále Senát zákonným opatřením nebo Ústavní soud svým nálezem [viz čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a ustanovení § 70 zákona o Ústavním soudu]. Zatímco zákonodárné orgány mohou derogační úkon provést v plné šíři (tj. platný zákon zrušit či jen změnit, resp. doplnit), Ústavní soud může platný právní předpis (nebo jeho část) jen zrušit.

Má-li zákon vyvíjet zamýšlené účinky, nestačí jen, aby byl platný, musí být i účinný. Účinností zákona se tak rozumí způsobilost přivodit vymezené následky, resp. jeho použitelnost na jím upravené právní vztahy. Okamžikem účinnosti počíná jeho závaznost pro adresáty právních norem. Účinnost zákona zpravidla nastává dnem, který je v něm stanoven; jinak účinnost upravuje § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Účinnost zákona může předcházet jeho platnost, jde však o jev nanejvýš nežádoucí, se zvýšeným rizikem ohrožení základních práv a svobod nebo principů zaručených ústavním pořádkem; rozpornost nastává již s obecnou zásadou právní, že právní předpis nesmí být vůči adresátům aplikován dříve, než mají možnost se s jeho obsahem seznámit. K derogaci zákona nedochází dnem platnosti (vyhlášení) zákona nového, ale až dnem jeho účinnosti. Je-li zákon derogován Ústavním soudem, dochází k ní dnem vykonatelnosti vyhlášeného nálezu, resp. dnem, který v nálezu určí (ustanovení § 70 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu).

Kromě obou institutů (platnost a účinnost právního předpisu) je pro praxi významná jeho aplikovatelnost. Aplikovatelným může být předpis i zrušený a neúčinný, a to kupř. z důvodu obsaženého v intertemporální normě. Naopak předpis, který je platný a účinný, může být zcela neaplikovatelný (např. s ohledem na princip aplikační přednosti práva EU).

Ústavní soud doplňuje, že časová lhůta mezi platností a účinností právního předpisu se nazývá legisvakance (legis vacatio), jež slouží k seznámení adresátů s ním, jakož i k vytvoření podmínek pro jeho aplikaci.

VI.

Ústavní stížnost není důvodná.

Zákon o DPH ve svém závěrečném ustanovení [§ 113 písm. b)] stanovil, že ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 pozbývají platnosti dnem 31. prosince 2004. Uplynutím zmíněného dne tak citovaná ustanovení přestala normativně existovat (srov. shora uvedené). Ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH se naplnilo - uplynutím stanoveného okamžiku došlo ke vzniku právní skutečnosti, se kterou byl spjat stanovený následek. Tento následek nastal a vzhledem k tomu, že nikdo neumí zvrátit tok času, nelze předpokládat, že by se "opakoval".

Přijetím zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 (čl. XVII bod 2 uvedeného zákona) a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona o DPH, přestalo citované ustanovení zákona o DPH normativně existovat. Nicméně zákon č. 109/2006 Sb. nijak normativně neupravil následek, ke kterému aplikací ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH již došlo; tento následek tedy zůstal zachován. Jinými slovy, chtěl-li by zákonodárce docílit takového stavu, že by existovala pravidla, jichž se stěžovatelka dovolává, musel by je ve formě zákona výslovně přijmout; tak se tomu však nestalo.

Na tomto místě by Ústavní soud mohl ukončit svoji argumentaci, neboť shora uvedeným je jeho výrok plně odůvodněn. Protože však stěžovatelka poukázala také na judikaturu Ústavního soudu, je vhodné, aby došlo k vysvětlení, proč byl její odkaz nepřípadný.

VII.

Stěžovatelka zmínila, že Ústavní soud ve své judikatorní praxi již dvakrát došel k závěru, že zrušením derogačního ustanovení nabude platnosti zrušený zákon. Zde je však třeba míti na zřeteli, že jediným úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), do níž patří i ochrana základních práv a svobod garantovaných ústavním pořádkem. K této ochraně je vybaven specifickými prostředky, které nelze klást na roveň oprávněním zákonodárce; je-li Ústavní soud nazýván tzv. negativním zákonodárcem, pak jde toliko o hrubý příměr. Z rozdílného postavení Parlamentu a Ústavního soudu, rozdílných úkolů a záměrů, které plní a sledují, jakož i z rozdílných možností, jak mohou dosáhnout žádoucího cíle, je nutné dovodit, že formálně stejné projevy vůle nemusejí mít stejné právní následky. Namítala-li tedy stěžovatelka, že zrušení derogačního ustanovení zákonodárcem má mít stejné následky jako zrušení derogačního ustanovení Ústavním soudem, je zřejmé, že tomu tak být nemusí. Ústavní soud nyní odhlíží od vadného předpokladu zastávaného stěžovatelkou, že šlo o zrušení "derogačního" ustanovení; šlo o zrušení již naplněného omezení platnosti normy, stanoveného od počátku její existence.

Vysvětlení rozhodovací praxe si zaslouží detailnější exkurs. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře totiž dále dovodil, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].

Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].

Tento přístup není doktrínou přijímán jednotně: "Každý právní předpis je formálně samostatným projevem vůle orgánu veřejné moci jakožto normotvůrce. Je jím tedy jak předpis ,původní', tak i každý pozdější právní předpis, jímž se původní předpis jakýmkoliv způsobem mění (doplňují se nová ustanovení, dosavadní ustanovení se zrušují nebo nahrazují ustanoveními s odlišným obsahem). ... Návrhem na zrušení jednotlivého ustanovení právního předpisu (§ 64 zákona) má být proto napadána příslušná část toho právního předpisu, který napadené ustanovení do právního řádu vnesl, nikoliv toto ustanovení samo jako formálně implementovaná součást právního předpisu původního." in MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, str. 198-9.

Součástí novelizovaného právního předpisu se nestanou např. některá závěrečná a přechodná ustanovení obsažená v novele, neboť tyto údaje nemusejí mít normativní obsah.

Dospěje-li Ústavní soud po provedeném řízení o abstraktní kontrole norem k závěru, že napadený - platný a účinný - zákon nebo jeho část je v rozporu s ústavním pořádkem, je oprávněn je zrušit; takový nález má ve zrušovací části výroku konstitutivní charakter. Ústavní soud dále dovodil, že v řízení o konkrétní kontrole norem, tj. v řízení o souladu právního předpisu s ústavním pořádkem, jež bylo zahájeno k návrhu obecného soudu jako důsledek řešení konkrétní věci (ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) nebo k návrhu fyzické či právnické osoby v souvislosti s ústavní stížností, tvrdivši, že aplikací napadené normy byla dotčena ve svých základních právech a svobodách [ustanovení § 64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu], může být přezkoumáván i zákon již neúčinný, resp. neplatný, neboť z něj v rozhodné době plynuly adresátům práva a povinnosti, jež se později staly předmětem sporu (řízení před soudy), a otázku ústavní konformity zákonného podkladu nemůže posoudit obecný soud sám; případný nález pak bude postrádat zrušovací část výroku a bude toliko deklaratorního charakteru [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.)]. S ohledem na princip zákazu retroaktivity pak Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) připustil posledně uvedený přezkum neomezeně pro vertikální působení základních práv (tedy ve vztahu jednotlivce a státu), neboť zde převáží ochrana základního práva před právní jistotou, naopak pro jejich působení horizontální pak tuto přípustnost omezil na ochranu hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy (především čl. 9 odst. 2 Ústavy); ve vztazích jednotlivců navzájem převáží nad případným konstatováním protiústavnosti princip právní jistoty a důvěry v právo.

Co do účinků derogace zrušujícího ustanovení provedené Ústavním soudem byl zprvu zastáván názor (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994, N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.), že v důsledku zrušení derogačního ustanovení dojde k "rehabilitaci", "obživnutí" novelou zákona zrušeného ustanovení. V tomto řízení bylo mimo jiné skupinou poslanců napadeno novelizační ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), který zněl "§ 324 [trestního řádu] se vypouští". V tomto případě nebyla namítána absence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání tohoto zákona, nýbrž protiústavnost, která nastala v důsledku zrušení ustanovení § 324 trestního řádu.

Posléze však Ústavní soud vyjádřil jiný právní názor (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), podle něhož "zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho ,vyřazení' z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou ,ožívání' předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že k ,ožívání' dříve zrušeného či změněného právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).". Na vysloveném názoru setrval i v dalším rozhodnutí (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002, N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.), v němž zopakoval, že "... nezbývá Ústavnímu soudu než připomenout svoji ustálenou judikaturu, podle níž zrušením napadeného zákona neožívá zákon dřívější, který byl protiústavním zákonem zrušen či změněn ... I kdyby se Ústavní soud ztotožnil s prezentovaným názorem navrhovatelů a (pouze) z tohoto důvodu zrušil zákon č. 3/2002 Sb., nedošlo by k oživení zákona č. 308/1991 Sb. a pouze by zřejmě nastala objektivní potřeba přijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii.".

Doktrína se k takovému přístupu, kdy by nemělo dojít ke znovuobnovení platnosti zákona, jenž byl zrušen novelou, která byla posléze zrušena nálezem Ústavního soudu, staví nejednoznačně: "[Ani v případě, pokud by Ústavní soud z důvodu protiústavnosti zrušil pouze derogační klauzuli v určitém předpisu], by se automaticky neobnovila platnost zrušeného předpisu, přestože jedním dechem přiznáváme, že v takovém případě by nález Ústavního soudu zřejmě postrádal hlubšího smyslu ...." in ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: Linde, 2005, str. 245.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) však Ústavní soud odkázal na svůj předchozí nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.) a konstatoval, že: "V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, které upravovalo rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek ,rehabilitaci' ustanovení § 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e ObčZ.". Ani v tomto případě (stejně jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/94) nebyla novela občanského zákoníku napadena z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo pro porušení norem ovládajících legislativní proces, nýbrž z důvodů "ústavně hmotněprávních" (porušení principu ochrany legitimního očekávání, k čemuž došlo přijetím napadené novely občanského zákoníku). Zbývá dodat, že v uvedeném řízení přistoupil Ústavní soud k odložení vykonatelnosti svého derogačního nálezu (jinými slovy k odložení "účinnosti zrušení" přezkoumávané novely zákona) o několik měsíců, aby poskytl Parlamentu prostor k přijetí přiměřené právní úpravy, která by rizika spojená s účinky derogačního nálezu Ústavního soudu eliminovala. Parlament však tuto lhůtu nevyužil, v důsledku čehož došlo k naplnění rozhodnutí Ústavního soudu a zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnovil stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku.

Ústavní soud navíc zdůrazňuje, že v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/94 byl posuzován střet obsahu zákona (důsledek novely) s ústavním pořádkem. Ústavní soud jednoznačně sledoval návrat k původní, ústavně konformní úpravě, neboť "[nebylo] nelze bez dalšího dovodit možnost, aby bylo [rozhodnutí o přeřazení odsouzeného] svěřeno jinému orgánu než soudnímu". Návrat k původní, ústavně souladné úpravě sledoval i nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.). V obou případech byla Ústavním soudem derogována zrušující ustanovení.

V řízení sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (nález ze dne 12. 2. 2002, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) se sice zmíněné úvahy týkaly derogace zrušujících ustanovení (viz část třetí čl. III zákona č. 217/2000 Sb.), stejně jako v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a Pl. ÚS 2/02, avšak tyto nebyly nosnými důvody rozhodnutí; těmi naopak byly úvahy k posouzení otázky, zda Senát byl či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť tyto změny a změna zákona o státním rozpočtu byly provedeny jediným zákonem.

V řízení sp. zn. Pl. ÚS 6/02 (nález ze dne 27. 11. 2002; N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.) byl taktéž posuzován obsahový střet zákona s ústavním pořádkem, avšak (výše) připomenutá úvaha byla míněna jako hypotetický výsledek, komentář, kdyby snad Ústavní soud vyhověl navrhovateli a zrušil celý napadený zákon č. 3/2002 Sb. Tento návrh však shledal nedůvodným, a proto "se dále zabýval toliko návrhem na zrušení jednotlivých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., resp. návrhem na zrušení některých jejich částí".

Koncepce zvolené Ústavním soudem v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 21/01 a Pl. ÚS 6/02 mohly vést k závěru, že k obnově platnosti jednou zrušeného zákona v případě pozdější derogace předpisu, kterým byl původní zákon zrušen, automaticky nedochází, a měla-li být původní právní úprava zachována, pak by (v případě zákona) Parlament musel takovou úpravu - zákon - opět přijmout. K tomuto postupu ze strany Parlamentu ale po řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a sp. zn. Pl. ÚS 2/02 nedošlo. I přesto platí, že zmíněná právní úprava je platná a účinná (viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 755/06 ze dne 20. 11. 2007; dostupné na http://nalus.usoud.cz).

V právním řádu České republiky pak není výslovné úpravy, která by předjímala znovunabytí platnosti jednou zrušeného zákona, mělo-li by být obnovení platnosti spjato s projevem vůle jiného státního orgánu než Parlamentu; obecně je proto nutné vycházet z toho, že jednou zrušený zákon bez jeho opětovné vůle směřující k obnovení platnosti a účinnosti zákona tyto vlastnosti znovu nabýt nemůže. Z této zásady však Ústavní soud učinil nutnou výjimku, která však i v této otázce respektuje svrchovanost Parlamentu. Jak z rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 2/02 plyne, Ústavní soud poskytl Parlamentu čas, aby otázky upravené zákonem, jenž byl posléze protiústavním zákonem zrušen, znovu posoudil a přijal přiměřenou právní úpravu, která bude respektovat základní práva a svobody. V citovaném rozhodnutí Ústavní soud předjímal i možnost, že zákonodárce apel strážce ústavnosti nevyslyší, a vzhledem ke specifické situaci - ochraně základního práva vzešlého z legitimního očekávání - stanovil další právní následky svého rozhodnutí. Ústavní soud se nemýlil. Parlament se zpronevěřil ústavnímu pořádku, neboť neučinil - ač byl jako každý jiný státní orgán povinen - žádný krok k tomu, aby zajistil garanci ohrožených základních práv. V daném případě se Parlament proti ústavnímu pořádku prohřešil hned dvakrát.

Lze zobecnit, že Parlament nesmí rezignovat na svoji povinnost chránit základní práva a svobody. Ústavní soud však může předjímat, že zákonodárce této povinnosti nedostojí, a proto je mu otevřen prostor k úvaze, zda v zájmu naplnění svého jediného úkolu - ochrany ústavnosti a základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem - stanoví další následky svého rozhodnutí. Povaha těchto následků se však vždy bude odvíjet od jedinečnosti skutečností, za kterých k řízení před Ústavním soudem došlo, jakož i od charakteru ohroženého (porušeného) základního práva nebo svobody.

V recentních rozhodnutích Ústavní soud preferuje jiný způsob řešení obdobných situací, a to konstatováním, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu, která brání v dodržování základních práv, je protiústavní (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006, N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.).

Ústavní soud proto doplňuje, že pro uvedené případy není zcela vyhovující koncepce zvolená v zákoně o Ústavním soudu, která předpokládá rušení právních předpisů s účinky ex nunc. Nejde jen o otázku akademickou. Může jít o posouzení "existence" zákonů, při jejichž přijímání nebyl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí a vydání, přičemž vzešly z vůle Parlamentu zatížené tak extrémní vadou, že by ve svém důsledku takové zákony měly být považovány za nulitní a nicotné. Za současného stavu však paradoxně mohou vyvíjet zamýšlené účinky, jejichž odstranění pak zatěžuje všechny orgány veřejné moci, v konečných důsledcích pak obecné soudy především.

Jak je shora pojednáno, je zřejmé, že Ústavnísoud nemohl přistoupit ani na tu argumentaci stěžovatelky, jejímž prostřednictvím byla vedena paralela mezi důsledky vymezenými judikaturou Ústavního soudu v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a Pl. ÚS 2/02 a důsledkem počinu zákonodárce (viz ustanovení čl. XVII bodu 2 zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách) a o niž (zejména) opírala své žalobní a posléze stížnostní žádání.

VIII.

Ústavnísoud z důvodů shora vymezených ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nevyhověl, a proto dle ustanovení § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodl nálezem tak, jak ve výroku uvedeno.

Ústavnísoud konečně připomíná, že v obdobné věci téže stěžovatelky rozhodl již jednou, a to stejně (srov. nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011, N 13/60 SbNU 127).