8 As 188/2018 - 59Rozsudek NSS ze dne 23.07.2020

8 As 188/2018-59

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské nám. 6, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2017, čj. MMR-43803/2016-83/3069, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 6. 2018, čj. 22 A 140/2017-51,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále „městský úřad“) vydal dne 31. 7. 2014 rozhodnutí o umístění stavby. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) odvolání, kterému Krajský úřad pro Moravskoslezský kraj (dále „krajský úřad“) vyhověl, rozhodnutí o umístění stavby zrušil a věc vrátil městskému úřadu. Následně vzal žadatel o vydání územního rozhodnutí svoji žádost zpět, městský úřad proto řízení dle § 66 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „spr. ř.“), zastavil. Proti rozhodnutí o zastavení řízení podala stěžovatelka odvolání, které krajský úřad zamítl.

[2] Dne 28. 5. 2016 podala stěžovatelka žádost o obnovu řízení, kterou se domáhala obnovy územního řízení o umístění stavby. Krajský úřad jako orgán, který o územním řízení rozhodoval v posledním stupni, usnesením ze dne 23. 9. 2016 řízení o žádosti o obnovu řízení zastavil s odůvodněním, že se jedná o žádost zjevně nepřípustnou. Stěžovatelka podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl.

[3] Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu k Městskému soudu v Praze. V žalobě především namítla, že žalovaný řádně neodůvodnil, proč je žádost o obnovu řízení stěžovatelky zjevně právně nepřípustná, neuvedl žádné úvahy, na jejichž základě by se ztotožnil s názorem krajského úřadu, že ten je orgánem rozhodujícím v posledním stupni a posledním rozhodnutím je usnesení o zastavení územního řízení. Rozhodnutí neobsahuje ani posouzení toho, zda posledním rozhodnutím ve věci územního řízení není přípis ministryně pro místní rozvoj. Městský soud v Praze postoupil věc Krajskému soudu v Ostravě. Ten ji dle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví.

[4] Krajský soud uvedl, že rozhodnutí žalovaného obsahuje dostatečnou a přezkoumatelnou úvahu o tom, že základním předpokladem povolení obnovy řízení je, že řízení, které má být obnoveno, je pravomocně skončeno rozhodnutím ve věci samé. Tato podmínka však v nyní projednávané věci splněna nebyla, protože řízení o umístění stavby bylo skončeno usnesením o zastavení pro zpětvzetí žádosti, což není rozhodnutí ve věci samé, ale pouze procesní ustanovení. To je zjevné bez dalšího dokazování a zjišťování, je tak splněna podmínka zjevné nepřípustnosti návrhu. Dále uzavřel, že úvahy, které stěžovatelka v napadeném rozhodnutí postrádá, by byly pro výsledek řízení nadbytečné. Předmětem žaloby v dané věci je rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu řízení. Rozsah přezkumu je v takovém případě zákonem pevně vymezen a správní orgány jsou oprávněny posuzovat jen to, zda jsou splněny podmínky pro povolení obnovy řízení, či nikoliv.

II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky

[5] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[6] Stěžovatelka předně nesouhlasila s právním názorem správních orgánů a krajského soudu, že žádost o obnovu řízení je zjevně právně nepřípustná z důvodů, že řízení bylo ukončeno procesním usnesením o zastavení a nikoliv rozhodnutím ve věci samé. Namítla, že usnesení o zastavení územního řízení z důvodů zpětvzetí žádosti se svými právními následky podobá rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud tedy usnesení o zastavení řízení nesprávně posoudil jako procesní úkon, který není rozhodnutím v užším slova smyslu a kterým správní orgán nerozhoduje ve věci samé, neboť neodůvodnili a nepřihlédl k tomu, že tímto úkonem bylo řízení ve věci pravomocně ukončeno, a to až po rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým bylo původní rozhodnutí o umístění stavby zrušeno. Usnesení o zastavení řízení tedy nemohlo být dle názoru stěžovatelky důvodem zjevné nepřípustnosti její žádosti o obnovu řízení.

[7] Dále stěžovatelka namítla nesprávný postup správního orgánu. Řízení o žádosti o obnovu řízení podle ní má končit zamítnutím návrhu dle § 100 odst. 6 spr. ř., nikoliv jeho zastavením. Krajský úřad se tak odchýlil od zákonem předvídaného postupu a vyhnul se povinnosti vypořádat se v rozhodnutí o zamítnutí žádosti přesvědčivým způsobem s namítanými důvody pro obnovu územního řízení.

[8] Krajský soud se podle stěžovatelky rovněž nevypořádal s žalobní námitkou týkající se příslušnosti správního orgánu, který měl o žádosti o obnovu řízení rozhodovat. Neposoudil totiž, zda posledním správním orgánem, který ve věci územního řízení rozhodl, nebyl sám žalovaný, a zda není nutné považovat za poslední rozhodnutí v dané věci přípis ministryně pro místní rozvoj, kterým reagovala na žádost o přezkumné řízení ve věci. Nebylo tedy postaveno najisto, kdo měl o stěžovatelčině návrhu na obnovu rozhodovat.

[9] Stěžovatelka na závěr uvedla, že rozhodnutími krajského soudu a správních orgánů byla zkrácena na právu hájit svá majetková, věcná a procesní práva, zejména ve smyslu § 36 spr. ř. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal jí náhradu nákladů spojených s kasační stížností.

[10] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že dostatečně odůvodnil, proč návrh na obnovu řízení považoval za zjevně nepřípustný. Zejména nebyly splněny zásadní zákonem stanovené podmínky pro obnovu řízení, jelikož územní řízení nebylo ukončeno rozhodnutím, kterým by v dané věci byla založena, změněna či zrušena práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo prohlášeno, že taková osoba právo nebo povinnosti má anebo nemá. Naopak, řízení bylo ukončeno z důvodů, že žadatel vzal svoji žádost zpět. Pro tuto situaci zákon výslovně stanovuje formu rozhodnutí usnesení, které je ze své povahy procesním úkonem, nikoliv rozhodnutím v užším slova smyslu. Je ostatně logické, že nelze obnovit řízení, které bylo vedeno k žádosti, kterou vzal žadatel zpět. Zastavení územního řízení pro zpětvzetí žádosti procesním usnesením bylo známo již ze správního spisu a nebylo tak předmětem dokazování. Skutečnost, že stěžovatelce nelze vyhovět a žádost o obnovu řízení je tedy právně nepřípustná, byla dostatečně zjevná od samotného počátku.

[11] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvedla, že žalovaný opomněl zmínit, že v písemném vyhotovení usnesení městského úřadu o zastavení řízení byly na žádost stěžovatelky opraveny zřejmé nesprávnosti. Usnesení o opravách těchto zřejmých nesprávností nabylo právní moci až 8. 8. 2018 vydáním rozhodnutí krajského úřadu o odvolání proti opravnému usnesení. Usnesení městského úřadu o zastavení řízení nabylo podle stěžovatelky právní moci až právní mocí opravného usnesení, tedy až v roce 2018. Tato skutečnost má pak vliv na rozhodnutí o obnově řízení, jelikož obnovit lze pouze pravomocně skončené řízení.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[12] Kasační stížnost není důvodná.

[13] Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, a to jak k námitce stěžovatelky, tak z úřední povinnosti. Stěžovatelka rozsudku krajského soudu vytkla nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, kterou spatřovala v tom, že se krajský soud nevypořádal s žalobní námitkou týkající se věcné příslušnosti správního orgánu.

[14] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33).

[15] V tomto ohledu nelze považovat rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný. Žalobní námitkou stěžovatelka nenamítla samotnou věcnou nepříslušnost krajského úřadu, ale to, že úvaha o této okolnosti v rozhodnutí chybí, šlo tak pouze o námitku nepřezkoumatelnosti. Krajský soud se danou námitkou zabýval v bodě 14. napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že námitka je nedůvodná, krajský úřad ani žalovaný nebyli povinni dané úvahy do svých rozhodnutí zahrnout. K námitce uvedl, že v případě odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu řízení „správní orgán posuzuje, zdali jsou splněny podmínky pro povolení obnovy řízení, či nikoliv. Rozsah správního uvážení je v takovém případě zákonem pevně vymezen a žalovaný, jak již bylo uvedeno výše, tento rozsah pevně dodržel. Soud se ztotožňuje s úvahou žalovaného uvedenou v napadeném rozhodnutí, že za situace, kdy došlo ke zpětvzetí žádosti, již není obnova řízení možná (…) úvahy, které žalobkyně v napadeném rozhodnutí postrádá, by byly pro výsledek řízení o žádosti žalobkyně nadbytečné.“ Námitka nepřezkoumatelnosti tedy není důvodná.

[16] Samotnou věcnou nepříslušnost krajského úřadu stěžovatelka namítla až v podání ze dne 18. 10. 2017, tedy více jak tři měsíce po uplynutí lhůty určené k rozšíření žaloby dle § 71 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s., rozhodnutí žalovaného jí totiž bylo doručeno již 2. 5. 2017. Stěžovatelce nic nebránilo v tom, aby tento žalobní bod uplatnila ve stanovené lhůtě. Námitka stěžovatelky tak byla zjevně opožděná a krajský soud neměl povinnost se jí věcně zabývat, byť jistě měl ve svém rozsudku vysvětlit, proč tak nečiní. Toto opomenutí krajského soudu nicméně nepředstavuje natolik závažné pochybení, pro které by bylo nutné napadené rozhodnutí zrušit. S ohledem na § 110 odst. 1 s. ř. s. může úvahu o opožděnosti uplatněného žalobního bodu učinit i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti, který v takovém případě může doplnit odůvodnění rozhodnutí krajského soudu a sám vysvětlit, proč byl podle jeho názoru žalobní bod uplatněn opožděně a nebylo třeba jej věcně vypořádat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 Afs 283/2018-39, nebo rozsudek ze dne 4. 10. 2011, čj. 2 As 46/2011-270). Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v jiné věci stěžovatelky (viz rozsudek ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 As 309/2018-29), ve které tento postup Ústavní soud neshledal protiústavním (usnesení ze dne 30. 4. 2019, sp. zn. IV. ÚS 913/19, nebo řízení týkající se odlišného stěžovatele viz usnesení ze dne 20. 8. 2019, sp. zn. IV. ÚS 853/19).

[17] Věcná příslušnost představuje základní podmínku řízení. Její nedostatek zakládá dle § 77 odst 1 spr. ř. nicotnost rozhodnutí, jde proto o otázku, kterou jsou správní soudy povinny zkoumat dle § 76 odst. 2 s. ř. s. i bez návrhu (z úřední povinnosti). Pokud však neshledají, že by v dané otázce došlo k pochybení, resp. k nedostatku této podmínky, nemusí tyto úvahy do rozhodnutí výslovně uvádět. Nejvyšší správní soud k tomu na okraj uvádí, že přezkum rozhodnutí je dozorčím prostředkem, nikoliv opravným prostředkem, který by měl vliv na pravomocné ukončení řízení. Případné přezkumné řízení tak netvoří součást řízení, ve kterém bylo přezkoumávané rozhodnutí vydáno. V tomto případě navíc nebylo přezkumné řízení zahájeno. Přípis ministryně informující stěžovatelku o nezahájení přezkumného řízení není rozhodnutím, jde pouze o vyjádření dle části čtvrté spr. ř., kterým je splněna povinnost (dle § 94 odst. 1 poslední věty spr. ř.) informovat účastníka pravomocně skončeného řízení, který podnět podal, o důvodech pro nezahájení přezkumného řízení. Posledním orgánem, který v územním řízení rozhodl, byl tedy krajský úřad.

[18] Spornou otázkou ve věci je především to, zda lze usnesení o zastavení řízení pro zpětvzetí žádosti považovat za rozhodnutí ve věci dle § 100 odst. 1 spr. ř. a je tedy v dané věci možné obnovit řízení. Dále jde o otázku, zda krajský úřad postupoval správně, když řízení o žádosti na obnovu řízení stěžovatelky zastavil pro zjevnou nepřípustnost dle § 66 odst. 1 písm. b) namísto zamítnutí žádosti dle § 100 odst. 6 spr. ř.

[19] Podle § 100 odst. 1 spr. ř. lze na žádost účastníka obnovit řízení před správním orgánem ukončené rozhodnutím ve věci. Z odborné literatury a aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že obecně je třeba při výkladu pojmu „rozhodnutí ve věci“ uplatňovat restriktivní výklad, obnova řízení se má zásadně týkat pouze rozhodnutí meritorních. V této souvislosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „návětí § 100 odst. 1 spr. ř. je třeba interpretovat tak, že dopadá pouze na rozhodnutí dle § 67 odst. 1 spr. ř.“ (rozsudek ze dne 18. 6. 2019, čj. 8 As 302/2018-55). Předmětem obnovy řízení může být tedy pouze meritorní rozhodnutí, u něhož to zákon nevyloučí, tj. jakékoliv rozhodnutí podle § 67 odst. 1 spr. ř., nikoliv však usnesení, jakožto rozhodnutí procesní povahy. Z uvedeného lze nicméně dle Nejvyššího správního soudu dovodit výjimku v případech unesení, u nichž je přípustný samostatný přezkum. Těmi jsou výjimečně i usnesení o zastavení řízení, která lze v určitých případech považovat za rozhodnutí ve věci, jelikož mají svými účinky do jisté míry povahu meritorního rozhodnutí (řízení u správního orgánu se jimi končí). Je ovšem nutné rozlišovat mezi důvody zastavení. Potřeba považovat usnesení za rozhodnutí ve věci je dána u těch usnesení o zastavení řízení, která těsně souvisejí s meritem věci a přímo zasahují do materiální právní sféry účastníka (zejména jde o usnesení v oblasti správního trestání, např. usnesení o zastavení z důvodu že se skutek nestal, nebo že jej nespáchal obviněný) (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2011, čj. 5 As 73/2010-71, a rozsudek ze dne 22. 10. 2019, čj. 8 Azs 335/2018-39).

[20] V nyní projednávané věci bylo územní řízení ukončeno rozhodnutím o zastavení řízení z důvodů zpětvzetí žádosti, jedná se o procesní usnesení dle § 66 odst. 1 písm. a) spr. ř., nikoliv o rozhodnutí dle § 67 odst. 1 spr. ř. Obecně tedy jde o procesní rozhodnutí a řízení, které jím bylo ukončeno, nemůže být předmětem obnovy řízení. Na dané usnesení nelze vztáhnout ani výše popsanou výjimku. I když bylo daným usnesením fakticky skončeno řízení před správním orgánem, nelze ho považovat za rozhodnutí hmotně právní, protože materiálně právní sféru účastníků nijak nezasáhlo. Usnesení o zastavení řízení z důvodů zpětvzetí žádosti není nijak spojeno s meritem věci, reflektuje pouze skutečnost, že žadatel svoji žádost (v souladu s dispoziční zásadou zakotvenou v § 45 spr. ř.) vzal zpět a v řízení tak není o čem rozhodovat. Městský úřad usnesením nerozhodl o hmotném právu žadatele ani stěžovatelky, respektive o případném zásahu do jejích práv. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s názorem krajského soudu, že usnesení o zastavení řízení z důvodů zpětvzetí žádosti žadatelem je procesním rozhodnutím, které nelze považovat za rozhodnutí v užším smyslu, obnova řízení tedy není možná.

[21] Poukazuje-li stěžovatelka, že řízení bylo zastaveno až po zrušení předchozího rozhodnutí ve věci, nejde v nyní posuzované věci o rozhodnou skutečnost. První rozhodnutí městského úřadu o umístění stavby bylo odvolacím orgánem pravomocně zrušeno. Toto zrušené rozhodnutí nemůže tedy vyvolat žádné právní následky.

[22] Další spornou otázkou je, zda postup správního orgánu spočívající v zastavení řízení o žádosti o obnovu řízení byl správný a správní orgán nepochybil, když nerozhodl o zamítnutí žádosti.

[23] Podle § 66 odst. 1 písm. b) spr. ř. správní orgány usnesením obligatorně zastaví správní řízení, pokud jde o žádost zjevně právně nepřípustnou. Judikatura Nejvyššího správního soudu, na kterou odkazuje stěžovatelka i krajský soud, k tomuto neurčitému právnímu pojmu dovodila, že k jeho výkladu je nutné přistupovat restriktivně, protože omezuje práva účastníků; za zjevně právně nepřípustnou je pak „možno považovat pouze takovou žádost, u níž je již na první pohled zřejmé, že jí nelze vyhovět. To především znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoli teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování“ (rozsudek ze dne 7. 5. 2008, čj. 2 As 74/2007-55, č. 1633/2008 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 22. 1. 2014, č. j. 3 Ads 9/2013-51 své závěry doplnil tak, že „ono další dokazování či zjišťování se týká meritorního posuzování věci a vyhodnocení přiložených podkladů k žádosti, nikoli ověřování splnění základních procesních podmínek pro vedení řízení. Zjištění, zda řízení nebrání právní překážka, nelze považovat za zapovězené dokazování či zjišťování (…) je zřejmé, že v rámci posouzení žádosti z hlediska její zjevné právní nepřípustnosti musí správní orgán činit určité kroky, které potvrdí správnost takovéhoto rozhodnutí. V opačném případě by se jeho rozhodnutí blížilo svévoli. Musí však postupovat velmi obezřetně a nepřesáhnout mez dovoleného ověřování procesních podmínek.“

[24] V posuzované věci správní orgán prvního stupně zastavil řízení o návrhu stěžovatelky na obnovu řízení pro zjevnou právní nepřípustnost, protože zjistil, že územní řízení bylo skončeno usnesením o zastavení řízení z důvodů zpětvzetí žádosti. Jak bylo uvedeno výše (body [19] až [20]), toto usnesení je procesním rozhodnutím a jím ukončené řízení nemůže být předmětem obnovy řízení. Skutečnost, že řízení, u kterého se stěžovatelka domáhá obnovy řízení, bylo zastaveno z důvodů zpětvzetí žádosti žadatele, je zároveň patrna již ze samotného návrhu stěžovatelky na obnovu. Krajský úřad si navíc tuto skutečnost mohl jednoduše ověřit ve správním spisu městského úřadu, nebylo tak třeba dalšího zjišťování či dokazování. Nejvyšší správní soud má s přihlédnutím k výše uvedeným judikaturním závěrům za to, že krajský úřad nepřekročil mez dovoleného ověřování přípustnosti žádosti. I v této otázce se proto ztotožňuje s názorem krajského soudu. Jelikož nebyla splněna základní podmínka pro obnovu řízení (řízení pravomocně skončeno rozhodnutím ve věci), nemohl se krajský úřad věcně zabývat důvody pro obnovu územního řízení. Návrh stěžovatelky neměl od svého počátku naději na úspěch a bylo proto na místně zahájené řízení zastavit. Zákon navíc nedává správním orgánům možnost správního uvážení, zda řízení o žádosti zastavit či nikoliv. Pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky, je správní orgán povinen řízení o žádosti zastavit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2016, čj. 7 Azs 123/2016-35).

[25] K názoru stěžovatelky, že rozhodnutí krajského úřadu o zastavení územního řízení nabylo právní moci až ve spojení s právní mocí usnesení o opravě zjevných nesprávností v roce 2018, Nejvyšší správní soud uvádí, že vydání opravného usnesení podle § 70 spr. ř., nemá odkladné účinky vůči původnímu opravovanému usnesení a nemůže nijak ovlivnit jeho právní moc. Oba správní úkony je třeba vnímat samostatně. Uvedené vychází především z toho, že oprava zřejmých nesprávností má pouze uvést opravované rozhodnutí do souladu se skutkovým či právním stavem, naopak není jeho účelem ovlivňovat možnost podávat opravné prostředky proti opravovanému rozhodnutí. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2010, čj. 3 Ads 112/2009-53, nebo rozsudek ze dne 25. 2. 2009, čj. 1 As 112/2008-56). Názor stěžovatelky je proto chybný, správní orgány ani krajský soud při posuzování návrhu na obnovu řízení nepochybily ani v této otázce.

IV. Závěr a náklady řízení

[26] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.

[27] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně 23. července 2020

Petr Mikeš

předseda senátu