10 Ca 174/2009 - 60Rozsudek MSPH ze dne 22.03.2011

10 Ca 174/2009-60

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Ryby a soudců JUDr. Ludmily Sandnerové a Mgr. Milana Taubera v právní věci žalobce: I. V., nar. XXX, XXX státní příslušnosti, v ČR bytem v N., zast. Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem v Brně, Příkop 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra – Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, Praha 4, nám. Hrdinů 1634/3, o přezkum rozhodnutí Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie ze dne 27.4.2009 č.j. CPR-588-1/ČJ-2009-9CPR-C218, ve spojení s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, takto:

I. Vyslovuje se nicotnost rozhodnutí Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie ze dne 27.4.2009 č.j. CPR-588-1/ČJ-2009-9CPR-C218. II. Věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci do rukou jeho zástupce na náhradě nákladů řízení částku 7 760,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

Žalobce se domáhá zrušení rozhodnutí Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie ze dne 27.4.2009 č.j. CPR-588-1/ČJ-2009-9CPR-C218 (dále „rozhodnutí správního orgánu druhého stupně“), kterým bylo změněno rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, Inspektorátu cizinecké policie Jihlava ze dne 4.11.2008 č.j. CPBR-1652/ČJ-2008-65PZ-2008 (dále „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“) tak, že žádost žalobce o vydání povolení k trvalému pobytu a o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území České republiky, podaná dne 8.10.2008, se zamítá podle ustanovení § 75 odst.2 písm. c) zákona č.326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o pobytu cizinců“), neboť cizinec (roz. žalobce) nesplnil podmínku trestní zachovalosti podle ustanovení § 174 zákona o pobytu cizinců.

Dříve, než se soud mohl zabývat žalobními body, uplatněnými žalobcem, tedy vytýkaným porušením procesních předpisů a vytýkaným nedostatečným zjištěním skutkového stavu správním orgánem, musel posoudit otázku, zda v souvislosti s organizačními a kompetenčními zákonnými změnami rozhodoval ve věci správní orgán věcně a funkčně k tomu příslušný. (Žalobce v žalobě vytýká správnímu orgánu druhého stupně, že bagatelizuje přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého života žalobce, jehož zkoumání vyžaduje ust. § 75 odst.2 zákona o pobytu cizinců, a že v rozporu s ust. § 68 odst.3 zákona č.500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“, se správní orgán nevypořádal s návrhem žalobce v podobě výslechu účastníka řízení.)

Rozhodovala-li ve věci dne 4.11.2008 jako správní orgán prvního stupně Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie, pak vzhledem k vymezení kompetence danému ustanovením § 75 odst.2 zákona o pobytu cizinců, ve znění platném a účinném do 31.12.2008, lze konstatovat, že v prvním stupni správního řízení rozhodoval žalobcovu věc správní orgán věcně příslušný.

Projednávala-li odvolání žalobce dne 27.4.2009 a rozhodovala-li o něm jako správní orgán druhého stupně Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie, pak o opravném prostředku žalobce (označeném jako odvolání) rozhodoval správní orgán věcně a funkčně nepříslušný. K této skutečnosti musel soud přihlédnout z úřední povinnosti a z důvodů dále vyložených vyslovil podle ust. § 76 odst.2 s.ř.s. i bez návrhu nicotnost napadeného rozhodnutí správního orgánu druhého stupně.

Zjistí-li totiž soud, že správní rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví podle ust. § 76 odst.2 věty první s.ř.s. tuto nicotnost i bez návrhu, jakož i bez nutnosti nařízení jednání. Pokud se podle cit. ustanovení důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí. To rovněž znamená, že týká-li se důvod nicotnosti jen rozhodnutí správního orgánu druhého, nikoli prvního stupně, pak i vyslovení nicotnosti se týká pouze druhostupňového správního rozhodnutí.

Zákon č.150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů („s.ř.s.“), neobsahuje bližší definici toho, která správní rozhodnutí se mají považovat za nicotná. Obsahovou odpověď na tuto otázku dává do značné míry ust. § 77 správního řádu, resp. pro projednávaný případ první odstavec tohoto ustanovení. Podle něho je nicotné takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu.

Vzhledem k tomu, že nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje podle cit. ustanovení správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, musel si soud zodpovědět i otázku, zda v této právní situaci může o nicotnosti rozhodnout sám. Jestliže totiž ust. § 77 odst.2 správního řádu je ustanovením zakládajícím výlučnou soudní kompetenci, pak v případě zjištění nicotnosti z důvodů uvedeného v ust. § 77 odst.1 správního řádu se sice nabízí zmíněná otázka, avšak nicotnost, kterou lze vnímat jako „speciální případ procesní nezákonnosti“ rozhodnutí, jež bylo žalobou napadeno, dává odpověď, že v etapě již přezkumného soudního řízení dává zákonné ustanovení § 76 odst. 2 s.ř.s. soudu dostatečně legislativně vyjádřenou pravomoc takovou nicotnost prohlásit.

Zákon č.274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Policii České republiky, dnes již ve znění několika novel, který – mimo jiné – ve své části šestnácté novelizoval i ust. § 75 odst.2 zákona o pobytu cizinců a který s účinností od 1.1.2009 určil, že o zamítnutí žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu má nadále rozhodovat pouze Ministerstvo vnitra (roz. v prvním stupni správního řízení) a nikoli jako dosud (do 31.12.2008) Policie ČR nebo Ministerstvo vnitra, postrádá jakékoli přechodné procesní ustanovení, které by umožňovalo dokončit správní řízení podle dosavadních pravidel věcné a funkční příslušnosti. Absence přechodného ustanovení v uvedených tzv. cizineckých záležitostech je tím výraznější, když – například – v případě novelizace zákona o střelných zbraních (viz část desátou, čl. XV zákona č.274/2008 Sb.) se výslovně pro přechodnou úpravu uvádí, že „řízení, které bylo zahájeno v prvním stupni okresním (městským, obvodním) ředitelstvím policie, dokončí krajské ředitelství policie, v jehož územní působnosti okresní (městské, obvodní) vykonávalo ke dni účinnosti tohoto zákona státní správu na úseku střelných zbraní a střeliva, anebo když naopak přechodné ustanovení k procesní novelizaci ust. § 75 zákona o pobytu cizinců, uskutečněné zákonem č.379/2007 Sb. (viz čl. II tohoto zákona) výslovně stanovilo, že „řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (roz. zákona č.379/2007 Sb.) se dokončí podle zákona č. 326/1999 Sb. (tzn. zákona o pobytu cizinců), ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona (roz. zákona č.379/2007 Sb.)“. Posléze uvedený a běžně legislativně používaný princip přechodné procesně právní úpravy však zákon č.274/2008 Sb. – tedy pokud jde o novelizaci zákona o pobytu cizinců – nezná, resp. nezná žádnou přechodnou úpravu ve vztahu k novelizaci zákona o pobytu cizinců. Jen na okraj lze ještě připomenout, že obdobně jako zákon č.379/2007 Sb. (avšak jinak, resp. naopak než zákon č.274/2008 Sb.) řešil legislativně při novelizaci zákona o pobytu cizinců princip přechodné procesně právní úpravy i čl. II bod 1. zákona č. 427/2010 Sb.

Kompetenční změna v § 75 zákona o pobytu cizinců, přijatá zákonem č.274/2008 Sb., ovlivnila i kompetenci správního orgánu druhého stupně, kterým v době od 1.1.2009 do 31.12.2010 byl ministr vnitra a od 1.1.2011 jím podle zákona č.427/2010 Sb. je Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jako nadřízený správní orgán Ministerstva vnitra v řízení a zároveň jako organizační součást tohoto ministerstva.

V důsledku absence přechodného ustanovení tak platí již s účinností od 1.1.2009 výše uvedený kompetenční vztah, resp. kompetenční změna. Funkční příslušností orgánu veřejné moci je nutno rozumět tam, kde je zavedeno dvoustupňové řízení, věcnou příslušnost takového orgánu projednávat a rozhodovat věci, které mu náležejí do jeho pravomoci, ve

druhém stupni, resp. funkční příslušnost orgánu je třeba chápat jako „součást věcné příslušnosti“ (srov. D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná část, 7. vydání, C.H.Beck 2009, str.388-390).

Při úvaze o právní povaze napadeného správního rozhodnutí byl akcentován i jednoznačný závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu publikovaný pod č.2021/2010 Sb. NSS, který sice správnímu orgánu druhého stupně v době jeho rozhodování (27.4.2009) nebyl znám, protože jde o rozsudek vydaný až dne 31.12.2009, avšak procesní soud tak učinil s přihlédnutím k tomu, že zveřejněné závěry judikatury nemají povahu právní normy, a proto případné (snad) úvahy o „zpětné účinnosti“ nikoli samotného právního předpisu, nýbrž jeho interpretace nejsou namístě a pro právní výklad v projednávané věci nemohou být relevantní.

Z postupu správního orgánu druhého stupně je patrné, že absenci přechodného ustanovení řešil správní orgán (zřejmě) výkladem per analogiam legis (resp. přechodných ustanovení obdobných zmíněnému čl. II zákona č.379/2007 Sb. nebo čl. II bodu 1 zákona č. 427/2010 Sb.) a vyšel z jinak pravidelných přechodných procesních úprav. V daném případě však takový výklad a postup nebylo možné akceptovat.

Postrádá-li novela procesně právní úpravy přechodné ustanovení, nelze tuto absenci překlenout analogickým výkladem jindy použité či používané přechodné právní úpravy. Zásadně proto platí, že „pokud pozbude správní orgán v průběhu správního řízení (včetně řízení o opravných prostředcích) svoji věcnou příslušnost v důsledku změny právní úpravy a nestanoví-li přechodná ustanovení, že se zahájená řízení dokončí dle dosavadních předpisů, nesmí původně věcně příslušný správní orgán vydat rozhodnutí ve věci“ (viz cit. rozhodnutí č.2021/2010 Sb. NSS). Pro úplnost je třeba dodat, že okolností rozhodnou pro určení funkční příslušnosti správního orgánu, resp. jeho věcné příslušnosti co do stupně ve smyslu ust. § 132 správního řádu, může být pouze právní skutečnost, nikoli nová či novelizovaná právní úprava.

Vzhledem k tomu, že vyslovením nicotnosti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, nikoli však rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, se vrací záležitost žalobce v tomto projednávaném případě do stadia správního řízení po podání jeho odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, rozhodl soud výrokem II. per analogiam legis (§ 78 odst.3 s.ř.s.) o vrácení věci žalovanému správnímu orgánu ve smyslu ust. § 69 s.ř.s. – Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, ustavené zákonem č. 427/2010 Sb. s účinností od 1.1.2011.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst.1 s.ř.s. a o skutečnost, že žalobce měl ve věci úspěch, byť z jiného právního důvodu, než o který opřel svou žalobu. Její výši představuje zaplacený soudní poplatek v částce 2 000,- Kč a náklady na zastoupení advokátem za dva úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení a podání žaloby, po 2 100 Kč včetně režijního paušálu ve výši 2 x 300,- Kč (§ 7 bod 5, § 9 odst. 3 písm. f/, § 11 odst.1 písm. a/ a d/, § 13 odst.3 vyhlášky č.177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu, že podání repliky k vyjádření žalovaného vzhledem k rozhodnutí přijatému ve výroku I. zjevně nevedlo k procesnímu úspěchu žalobce ve věci, což bylo zhodnoceno jako důvod hodný zvláštního zřetele, nebyla náhrada nákladů za tento úkon právní služby přiznána (§ 60 odst.7 s.ř.s.). Soudu je známo z jeho činnosti, např. z věci sp. zn. 3A 22/2010, zastupované týmž advokátem, že zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto s ohledem na § 57 odst.2 s.ř.s. se náhrada nákladů řízení zvyšuje o částku odpovídající této dani.

Poučení: Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost za podmínek a z důvodů stanovených v § 102 a násl. s.ř.s., včetně podmínky být zastoupen advokátem, nemá-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon advokacie. Kasační stížnost, o níž rozhoduje Nejvyšší správní soud, lze podat u Městského soudu v Praze do dvou týdnů po doručení tohoto rozsudku.

V Praze dne 22.3.2011

JUDr. Jan Ryba

předseda senátu