30 Ca 220/2008 - 36Rozsudek KSBR ze dne 23.02.2011

30 Ca 220/2008 - 36

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Petra Kobylky a JUDr. Petra Polácha v právní věci žalobce R. B., právně zast. JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem, se sídlem v Brně, Marie Steyskalové 62, proti žalovaným: 1) Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, se sídlem v Brně, Žerotínovo nám. 3/5 a 2) Městskému úřadu v Břeclavi, odboru stavebního řádu a územního plánování, oddělení stavebního úřadu, se sídlem v Břeclavi, Náměstí T.G.M. 3, o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu

takto:

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 18.8.2008, č.j. JMK 91599/2008, se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný 1) je povinen ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci prostřednictvím jeho právního zástupce JUDr. Jaroslava Brože, advokáta v Brně, Marie Steyskalové 62, náklady řízení v částce 6 800,- Kč.

III. Žaloba v části směřující proti rozhodnutí Městského úřadu Břeclav, odboru stavebního řádu a územního plánování, oddělení stavebního úřadu, ze dne 18.12.2007, č.j. MUBR 84328/2007 OSŘÚP /HI-330, se odmítá .

IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení v části žaloby směřující proti rozhodnutí Městského úřadu Břeclav, odboru stavebního řádu a územního plánování, oddělení stavebního úřadu ze dne 18.12.2007, č.j. MUBR 84328/2007 OSŘÚP /HI-330.

Odůvodnění:

Žalovaný 1) rozhodnutím uvedeným ve výroku I. shora zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Břeclav, odboru stavebního řádu a územního plánování ze dne 10.6.2008, č.j. MUBR-39201/2008 OSŘÚP/HI-330, kterým byla žalobci jako živnostníku udělena pokuta ve výši 500 000,- Kč za protiprávní jednání charakteru správních pokračování
30 C2
a 220/2008

deliktů proti stavebnímu řádu podle § 180 odst. 1 písm. d), f) a k) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “stavební zákon“), kterých se žalobce dopustil tím, že v termínu říjen 2007 až duben 2008 prováděl svépomocí, jako fyzická osoba podnikající, změnu stavby: přístavba haly k autoservisu na pozemku par. č. 2253/8 v k.ú. Hrušky a dále v termínu duben 2008 provedl stavbu oplocení na pozemku par. č. 1443/67 a 2253/14 v k.ú. Hrušky (plocha vedle autoservisu) bez územního rozhodnutí a stavebního povolení.

Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného 1) vyplývá, že dne 25.4.2008 byla provedena kontrolní prohlídka na pozemku par. č. 2253/8 v k.ú. Hrušky a na místě samém bylo zjištěno oplocení pozemku par. č. 1443/67 a 2253/14 v k.ú. Hrušky, přičemž oplocený pozemek je ve vlastnictví obce Hrušky. Jednalo se o oplocení v rozsahu nadezdívka, ocelové trubky a drátěné pletivo. Při kontrolní prohlídce bylo též zjištěno, že byla provizorně provedena brána a vjezd z polní cesty a na pozemku se nacházely vraky starých aut.

Žalovaný 1) se dále zabýval výší pokuty a konstatoval, že při rozhodování o její výši byla řádně zohledněna míra společenské nebezpečnosti a intenzita porušení právem chráněného a společenského zájmu, a to rovněž s ohledem na rozsah provedených prací, společenskou nebezpečnost protiprávního jednání, nezájem obviněného spolupracovat při řízení a opakované porušení stavebního zákona ve více ustanoveních. Dále žalovaný1) citoval příslušnou pasáž odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí stavebního úřadu ohledně výše uložené pokuty.

Žalovaný 1) závěrem uvedl, že ukládáním sankcí jsou současně plněny úkoly obecné i individuální prevence, donucující trestaný subjekt k budoucímu žádoucímu chování. Stavební úřad na základě správního uvážení a na základě zhodnocení všech důkazů uložil pokutu ve výši 500 000,- Kč ve středu stanoveného rozpětí správního deliktu nejvíce postižitelného. Žalovaný 1) se plně ztotožňuje s důvody uvedenými v odvoláním napadeném rozhodnutí stavebního úřadu, které jej vedly ke stanovení výše pokuty.

Proti tomuto rozhodnutí byla podána žaloba, ve které bylo zvláště uvedeno, že skutečnost, že žalobce opakovaně porušil ustanovení stavebního zákona, je nutno posuzovat z hlediska, že toto opakované porušení nebylo ignorací práva, nýbrž pokračováním v ochraně majetku a zdraví osob, jakož i prevence spočívající v předcházení této škodě a újmě. Snaha o ochranu těchto právem chráněných společenských zájmů byla stěžejní příčinou opětovného porušení formálního postupu dle stavebního zákona. Kvalita prací byla garantována odborným stavebním dozorem, který prováděl Ing. R. S., o čemž si správní orgán nezajistil důkazy, čímž nesplnil svoji povinnost opatřit podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 2 věty první zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů a porušil tak zásadu oficiality a materiální pravdy, protože nepostupoval tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Žalobce provedl oplocení pozemků, které měl na základě kupní smlouvy ze dne 17.8.2007 ve svém vlastnictví, z důvodů, aby zabezpečil svůj majetek a bezpečnost svých dětí a ostatních osob. Ochranu vlastnictví a rodiny je třeba chápat za prioritní ve vztahu k dodržení formálního postupu ve stavebním řízení.

Žalobce jednal předvídatelně, čemuž nasvědčuje soulad prováděných změn s územně plánovací dokumentací obce Hrušky a fakt, že nebyla prováděnou stavbou nikomu způsobena škoda, ani újma na majetku a byla podána žádost o dodatečné povolení stavby.

Samotná uložená pokuta je nepřiměřeně vysoká, správní orgán přecenil význam zjištění, že šlo o druhé porušení stavebního zákona, neboť již pouhým srovnáním uložená sankce za první delikt ve výši 30 000,- Kč s uložením předmětné sankce ve výši 500 000,- Kč pokračování
30 C3
a 220/2008

je disproporce očividná. Nepřiměřenost je unásobena ještě faktem, že sám správní orgán jako polehčující okolnost uvádí rozsah stavby při druhém deliktním jednání, kdy se jednalo o pouhé oplocení. Zdůvodnění výše pokuty neodpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu a též základním principům správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem. To, že se žalobce k předmětu řízení nevyjádřil, z čehož správní orgán nepřezkoumatelným způsobem dovodil nezájem žalobce spolupracovat při řízení, nemůže být kriteriem pro uložení sankce. Rovněž argumentace o přiměřenosti pokuty odkazující na to, že byla uložena ve středu zákonem stanoveného rozpětí, není se zřetelem na další kritéria, která správní orgány uvádí, přesvědčivá. Oplocení bylo provedeno nikoliv na cizím pozemku, ale na pozemku, který evidentně v době rozhodování správního orgánu byl ve vlastnictví žalobce. Proto argumentace správního orgánu o tom, že převod pozemku nebyl řádně dořešen, je nepřesvědčivá.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě toliko odkázal na odůvodnění svého žalobou napadeného rozhodnutí.

Krajský soud v Brně přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, stejně tak i řízení, které předcházelo jeho vydání, a to v mezích žalobních bodů. Dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, a přitom rozhodl ve věci bez nařízení jednání za splnění podmínek ust. § 76 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 150/2002 Sb. s.ř.s., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“).

Soud nejprve odkazuje na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývá, že výše uložené pokuty musí být řádně zdůvodněna a odpovídat konkrétním skutkovým okolnostem a dále, že správní orgán má rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem. Oba zmíněné požadavky nebyly v dané věci ze strany správních orgánů splněny.

Pokud jde o řádné odůvodnění výše pokuty, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30.5.2008 č.j. 4 Ads 113/2007-87 uvedl zejména následující: „K námitce stěžovatele, že výše pokuty byla potřebným způsobem odůvodněna, neboť zdůvodnění výše pokuty vyplývá z kompletního textu odůvodnění, tedy z komplexního popisu skutku, nutno předeslat, že ukládání pokut za správní delikty, tudíž rozhodování o jejich výši, se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva správního orgánu), tedy dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z možných řešení, které zákon dovoluje (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení a nebo — v tomto směru došlo soudním řádem správním k rozšíření soudního přezkoumání — zda správní orgán volné uvážení nezneužil.

Řádné odůvodnění ukládané sankce v případě správního trestání je základním předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného postihu. Ustanovení § 139 odst. 1 písm. c) ani ustanovení § 139 odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnanosti sice neobsahuje výčet hledisek, ke kterým je správní orgán povinen přihlédnout při stanovení výše pokuty, to však neznamená, že by správní orgán nebyl povinen ve svém rozhodnutí uvést k jakým hlediskům a kritériím při stanovení konkrétní výše pokuty přihlížel. Jednotlivé logické kroky, které vedly správní orgán ke stanovení konkrétní výše pokuty, je přitom třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné. Rozhodně nelze výši pokuty odůvodňovat popisem skutku. Správní rozhodnutí sice musí popis skutku obsahovat, neboť pokračování
30 C4
a 220/2008

jinak by z takového rozhodnutí nevyplývalo splnění zákonných podmínek skutkové podstaty správního deliktu (přestupku), což je základním předpokladem pro vyvození sankční odpovědnosti, tedy předpokladem pro uložení sankce, ale popis skutku sám o sobě nevypovídá nic o výši uložené sankce.

Také z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování (dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29.6.2005, č.j. 8 As 5/2005 -53, viz www.nssoud.cz).

Mezi tyto principy správního rozhodování přitom podle Nejvyššího správního soudu patří (a patřilo podle správního řádu účinného v době vydání rozhodnutí) i úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolají i jeho přesvědčivost dle § 3 odst. 4 tehdy účinného zákona č. 71/1 967 Sb., o správním řízení (správní řád). Správní orgán je tak povinen při ukládání sankce podrobně a přesvědčivě odůvodnit, k jakým skutečnostem přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv měly tyto skutečnosti na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že pravě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.

Odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, který v něm pouze odkázal na § 139 odst. 5 zákona o zaměstnanosti proto nemohl Nejvyšší správní soud přijmout, neboť výše stanovené požadavky na odůvodnění správního rozhodnutí, resp. jeho přesvědčivost nesplňuje, proto z něj nevyplývá, že by se správní orgán vůbec nějakými kritérii rozhodnými pro určení výše pokuty zabýval a logicky tak z něj, nevyplývá že by správní orgán konkrétně odůvodnil, jaké mělo to které kritérium vliv na výši pokuty. Pouhá citace zákonného textu bez aplikace na konkrétní případ žádným zdůvodněním není. V podrobnostech viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.12. 2004, č.j. 6 A 160/2002 - 62, www.nssoud.cz.

Stejně tak je třeba odmítnout i argumentaci žalovaného, který v odůvodnění svého (odvolacího) rozhodnutí pouze konstatoval, že při stanovení výše pokuty přihlédl k závažnosti přestupku, ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž k porušení došlo a dospěl k závěru, že uložená pokuta byla přiměřená.

Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem Městského soudu v Praze, že rozhodnutí jak správního orgánu prvního stupně, tak i žalovaného je v tomto ohledu nepřezkoumatelné, když z jeho rozhodnutí nelze poznat z jakých skutečností vycházel při stanovení výše uložené pokuty a ta tudíž není řádně zdůvodněna. Pouhé konstatování skutkových zjištění a popis skutku nelze v žádném případě považovat za úvahy správního orgánu, z nichž by vyplývalo k jakým závěrům dospěl správní orgán prvního stupně ohledně výše udělené pokuty, přičemž žalovaný tento nedostatek neodstranil.“

Shora uvedená kritéria nebyla v dané věci správními orgány dodržena. Žalovaný 1) jako odvolací orgán se ve svém rozhodnutí pouze „plně ztotožnil“ ohledně výše uložené pokuty s důvody uvedenými v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nijak přitom nezohlednil při posouzení společenské nebezpečnosti důvody uvedené v odvolání ze dne 30.6.2008, ve kterém žalobce uvádí, že byl nucen pokračovat v přístavbě haly k autoservisu z důvodu bezpečnosti lidí a škodě na majetku, a dále, že provedl stavbu oplocení na pozemku, který je již v jeho vlastnictví, z důvodu rozkrádání majetku a bezpečnosti malých dětí (žalobce v odvolání též vyjádřil lítost nad svým počínáním a požádal o prominutí pokuty, která může ohrozit jeho podnikání). V této části je proto rozhodnutí žalovaného 1) nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Povinností odvolacího orgánu je přitom pokračování
30 C5
a 220/2008

vypořádání se se všemi odvolacími důvody (§§ 68 odst.3 a 89 odst. 2 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu).

Rovněž není z odůvodnění jak rozhodnutí žalovaného 1), tak i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, patrno, z čeho oba správní orgány usuzují, že „kvalita provedených prací není nijak garantována“. „Nezájem žalobce spolupracovat při řízení“ (jak uvedl v rozhodnutí správní orgán I. stupně a jeho názor byl posléze převzat do rozhodnutí žalovaného 1)) nelze dovodit z toho, že se žalobce ve stanoveném termínu k předmětu řízení nevyjádřil, neboť jde o jeho právo, nikoli povinnost. Tuto okolnost proto nelze vykládat k tíži žalobce při úvaze o výši pokuty. Samotné opakované porušení stavebního zákona ve více ustanoveních nemůže být bez dalších důležitých přitěžujících okolností důvodem pro uložení sankce ve zcela jiném řádu než činila předchozí pokuta za správní delikt (30 000,- Kč oproti 500 000,- Kč), navíc za situace, kdy správní orgány za polehčující okolnost při druhém deliktním jednání považují rozsah stavby, kdy se jednalo o pouhé oplocení. Zde je třeba připomenout závěr Nejvyššího správního soudu, který je plně aplikovatelný i na danou věc a který uvedl v rozsudku ze dne 29.6.2005 č.j. 8 As 5/2005-53: „…jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán elementárními principy správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem.“

Nad rámec věci soud dodává, že skutková podstata, pro kterou bylo zahájeno řízení o správním deliktu (viz oznámení o zahájení řízení ze dne 5.5.2008 č.j. MUBR 31017/2008 OSŘÚP/HI-330) se v určení časového rozmezí deliktu liší od skutkové podstaty uvedené v rozhodnutí o uložené pokutě (namísto termínu říjen 2007 je uváděn termín říjen 2007 až duben 2008), což představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mající vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé (§ 76 odst.1 písm. c) s.ř.s.)

Vzhledem ke shora uvedeným úvahám soud rozhodnutí žalovaného 1) zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 76 odst. 1 písm. a) a c) s.ř.s.).

Protože byl žalobce zcela úspěšný ve věci přísluší mu podle § 60 odst.1 s.ř.s. náhrada nákladů řízení, která se sestává ze 2 úkonů právní služby po 2 100,- Kč, a to za převzetí a přípravu zastoupení a sepis žaloby (§ 9 odst.3 písm. d), § 7 bod 1, § 11 odst.1 písm. a), d) vyhl. č. 177/1996 Sb.), z náhrady hotových výdajů za 2 úkony právní služby po 300,- Kč dle § 13 odst.3 cit. vyhl. a z náhrady za zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000,- Kč. Celkem činí přiznaná náhrada nákladů řízení částku 6 800,- Kč.

Žaloba v části směřující proti rozhodnutí žalovaného 2) uvedenému ve výroku III. rozsudku byla podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. za použití ust. § 68 písm. a) s.ř.s. odmítnuta, protože ohledně něj žalobce nevyčerpal opravné prostředky (nepodal si odvolání) a nesplnil tak podmínku pro soudní přezkum vymezenou ust. § 5 s.ř.s.

Podle ust. § 60 odst. 3 věty první s.ř.s. žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí, které nabývá právní moci dnem doručení, lze podat opravný prostředek (kasační stížnost podle ust. § 102 a násl. s.ř.s.) do dvou týdnů od jeho doručení k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně prostřednictvím Krajského soudu v Brně. Podmínkou řízení o kasační stížnosti je povinné zastoupení stěžovatele advokátem; to

pokračování
30 C6
a 220/2008

neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 a § 106 odst. 2, 4 s.ř.s.).

V Brně dne 23.2.2011

Mgr. Milan Procházka

předseda senátu