Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 53/2000Nález ÚS ze dne 27.02.2001Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám - návrh na zrušení některých ustanoveních zákona o volbách d

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelPREZIDENT REPUBLIKY
Soudce zpravodajPaul Vladimír
Typ výrokuzastaveno
vyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (prezident republiky)
Věcný rejstříkvolby/do Poslanecké sněmovny
volby/do Senátu
politická strana/hnutí
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 36/21 SbNU 313
Paralelní citace (Sbírka zákonů)98/2001 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2001:Pl.US.53.2000
Datum vyhlášení27.02.2001
Datum podání02.11.2000
Napadený akt

zákon; 424/1991; o sdružování v politických stranách a v politických hnutích; § 20/4, § 20/7

zákon; 247/1995; o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů; § 85

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 5

2/1993 Sb., čl. 22, čl. 20 odst.4

Ostatní dotčené předpisy

231/2000 Sb.

243/1999 Sb.

247/1995 Sb., § 85

296/1999 Sb.

424/1991 Sb., § 20, § 20 odst.4, § 20 odst.7

64/2001 Sb.

98/2001 Sb.


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001

98/2001 Sb.

N 36/21 SbNU 313

Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám - návrh na zrušení některých ustanoveních zákona o volbách d

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl dne 27. února 2001 v plénu ve věci

návrhu prezidenta republiky na zrušení části ustanovení § 20 odst.

4 a odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

a části ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků

řízení, takto:

1.Ustanovení § 20 odst. 4 věty druhé zákona č. 424/1991 Sb.,

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve

znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto

nálezu ve Sbírce zákonů.

2.V § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování

v politických stranách a v politických hnutích, ve znění

pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů zrušují slova "na mandát poslance nebo senátora činí

ročně 1 000 000 Kč a".

3.Řízení o návrhu na zrušení § 85 věty třetí zákona č. 247/1995

Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně

a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších

předpisů, se zastavuje.

Odůvodnění:

I.

Ústavní soud obdržel dne 2. 11. 2000 [v souladu s čl. 87

odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, dále jen "Ústava", a §

64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu],

návrh prezidenta republiky na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 věty

druhé a části ustanovení § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb.,

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve

znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o politických

stranách"), jakož i ustanovení § 85 věty třetí zákona č. 247/1995

Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění

některých dalších zákonů (dále jen "volební zákon"), pro rozpor

s čl. 5 Ústavy a s čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv

a svobod (dále jen "Listina").

V zákoně o politických stranách v § 20 odst. 4, který zní:

"Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které

získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů.

Nezíská-li strana a hnutí v následujících volbách počet hlasů

potřebných k jejich zastoupení v Poslanecké sněmovně podle

zvláštního právního předpisu, nárok na stálý příspěvek nevzniká"

se navrhuje zrušit poslední větu.

V § 20 odst. 7, který zní:

"Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 1 000

000 Kč a na mandát člena krajského zastupitelstva činí ročně 250

000 Kč se navrhuje zrušit slova: "na mandát poslance nebo senátora

činí ročně 1 000 000 Kč a".

Prezident republiky spatřuje v dosavadním znění napadených

ustanovení citovaných zákonů rozpor

-s čl. 5 Ústavy, který zní: "Politický systém je založen na

svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran

respektujících základní demokratické principy a odmítajících

násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů"

-s čl. 22 Listiny, který zní: "Zákonná úprava všech politických

práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat

a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické

společnosti"

-s čl. 20 odst. 4 Listiny, který zní: "Politické strany

a politická hnutí, jakož i jiná sdružení, jsou odděleny od

státu".

Současně bylo navrženo odložit zrušení napadnutých ustanovení

tak, aby byla Parlamentu České republiky poskytnuta dostatečně

dlouhá doba k přijetí nové právní úpravy.

Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 85 věty třetí

volebního zákona, Ústavní soud konstatoval, že toto ustanovení

bylo již zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2001,

sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, a pozbylo platnosti dnem jeho vyhlášení ve

Sbírce zákonů dne 16. února 2001 pod č. 64/2001 Sb. Z toho důvodu

Ústavní soud podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. v tomto

rozsahu řízení zastavil.

Prezident republiky jako důvod pro své návrhy uvádí, že

v ústavním pořádku jsou vyjádřeny základní principy politického

systému České republiky, jež mají zásadní význam pro demokratický

charakter státu. Patří mezi ně především volná soutěž politických

stran, jakožto základ politického systému (čl. 5 Ústavy, čl. 22

Listiny), která je zárukou politického pluralismu. Znamená zákaz

diskriminace či naopak upřednostňování jedněch politických stran

oproti druhým. Jinými slovy řečeno, jde o to, aby politické strany

měly rovné šance uspět v politické soutěži - ve volbách. Souhlasí

s tím, že stěžejní pro "volnost" politické soutěže jsou podmínky

a struktura financování politických stran a právní řád České

republiky proto upravuje různé formy přímého státního financování

politických stran v zákoně o politických stranách a ve volebním

zákoně. Je však skutečností, že posledními novelami uvedených

zákonů byly zásadně změněny podmínky výplaty stálého příspěvku

a výše příspěvku na mandát (§ 20 odst. 4 a 7 zákona o politických

stranách), jakož i podmínky výplaty a výše příspěvku na úhradu

volebních nákladů (§ 85 volebního zákona).

Prezident republiky ve svém dalším hodnocení novelami

změněných podmínek konstatuje, že podle § 20 odst. 4 zákona

o politických stranách platí, že politická strana (hnutí), která

v jedněch volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů a získala

tím nárok na stálý příspěvek, neobdrží příspěvek v následujících

volbách, pokud v nich nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do

Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem. Poslední novelou

tak došlo ke změně oproti dosavadnímu stavu, kdy získání 3 %

odevzdaných hlasů vedlo bez dalších podmínek ke vzniku nároku na

stálý příspěvek. To významně zhoršilo hospodářské postavení a tím

i budoucí volební vyhlídky zejména nově vznikajících

(neparlamentních) politických stran, které se sice již prosadily

do vědomí voličů (důkazem je kvalifikovaný podíl na počtu

odevzdaných hlasů), avšak k získání podílu na státní moci, a tedy

ke skutečně relevantní reprezentaci svých voličů, potřebují

zpravidla čas přesahující bezprostředně následující volební

období.

Podle § 20 odst. 7 zákona o politických stranách činí

příspěvek na mandát poslance nebo senátora 1 000 000 Kč. Poslední

novelou zákona došlo ke dvojnásobnému zvýšení příspěvku oproti

dosavadnímu stavu a předmětná úprava již zřejmě překračuje rámec

daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany

a hnutí odděleny od státu.

Prezident republiky zdůrazňuje, že přímé státní financování

politických stran je plně legitimní a ústavně konformní. Toto

privilegium vyplývá z jejich poslání transformovat vůli lidu ve

vůli státní, přičemž demokratický právní stát má přirozený zájem,

aby se tato vůle formovala při soupeření stran ve volební soutěži

a na úhradu části s tím spojených výdajů jim proto přispívá. Na

druhé straně je však nežádoucí, aby státní financování směřovalo

k prosazování státních zájmů uvnitř politických stran. Jinými

slovy řečeno, strany by neměly být výrazně závislejší na státní

podpoře než na podpoře občanů a ztrácet tak motivaci pro

oslovování svých členů a sympatizantů svým programem a činností

v průběhu celého volebního období.

Prezident republiky dále podotýká, že provedené změny se

dotýkají všech součástí systému státního financování politických

stran a lze shrnout, že se v této oblasti zvyšují rozdíly mezi

parlamentními a mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch

subjektů parlamentních.

V závěru pak prezident republiky zdůrazňuje, že napadená

ustanovení vedou ve svém komplexu ke ztížení či úplnému zabránění

obohacení nynějšího politického spektra novými myšlenkami.

Politické spektrum se konzervuje, možnost politické menšiny stát

se politickou většinou se problematizuje a některé subjekty se

prakticky vyřazují z politické soutěže. To je v rozporu

s principem rovnosti politických šancí, neboť těm, kteří se již do

vědomí občanů prosadili, se dává stále více, zatímco podíl na

státní podpoře těch, kteří se prosadit potřebují, se snižuje

a přístup k němu komplikuje. S ohledem na současné stadium vývoje

naší demokracie považuje právě zachování možnosti střídání

představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu za

důležité a má za to, že volná soutěž politických stran je

ustanoveními, jež se navrhují ke zrušení, protiústavním způsobem

omezena a narušena.

II.

Ústavní soud si vyžádal k návrhu prezidenta republiky

vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, jakož i vlády

České republiky.

Předseda Poslanecké sněmovny, prof. ing. Václav Klaus, CSc.,

svým přípisem ze dne 3. 1. 2000 předložil obsáhlé vyjádření

k jednotlivým návrhům prezidenta republiky. Nejprve se věnoval §

85 volebního zákona a Ústavní soud toto vyjádření ponechal ve

společném odůvodnění, protože argumentaci, týkající se stálých

příspěvků na mandát a příspěvků na úhradu volebních nákladů, nelze

od sebe oddělovat a oslabovalo by to argumentaci účastníka řízení.

Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že ustanovení ve třetí větě

uvedeného paragrafu vyjadřuje vztah mezi požadavkem na volnou

a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě

zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů,

a požadavkem na standardní strukturu politických stran umožňující

vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Uvedené

ustanovení je odůvodněno potřebou čelit takové diferenciaci

politických sil a počtu politických stran v zákonodárném sboru,

které neodpovídají přirozené struktuře názorových politických

proudů ve společnosti. Dalším z důvodů je i snaha omezit opakující

se aktivity politických stran s minimální reprezentativností,

které mohou směřovat pouze k získání státních prostředků,

popřípadě i k jinému cíli než k úspěchu ve volbách.

Tento integrační stimul je tedy podle jeho názoru v našem

politickém a volebním systému nezbytný, neboť napomáhá

k zajištění funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému

a k zajištění vážnosti volební soutěže. Ustanovení § 85 věty třetí

volebního zákona považuje přitom za úpravu, která nezasahuje do

principu volné soutěže politických stran, neboť směřuje

k vyjádření vůle většiny voličů v zákonodárném sboru.

Stávající právní úprava nesnižuje význam příspěvku na úhradu

volebních nákladů, neboť jeho smysl není především v jeho výši,

ale v tom, aby korespondoval přiměřeným nákladům stran na volby

a v rámci možností pomáhal stranám uhradit jejich volební náklady.

Cílem tohoto příspěvku není plná kompenzace všech volebních

nákladů.

Nesouhlasí dále s názorem, že příspěvek na úhradu volebních

nákladů má "ojedinělé" místo ve financování politických stran

státem. Takové preferování jedné z forem pomoci státu politickým

stranám považuje za neodůvodněné, neboť každá forma má své

specifické a nezastupitelné místo a všechny ve svém souhrnu

spoluvytvářejí předpoklady pro řádné fungování našeho politického

a volebního systému. Nesouhlasí ani s názorem, že "Ústavní soud

zvýraznil ve svém nálezu význam tohoto příspěvku pro podporu volné

soutěže politických stran, respektive že toto zvýraznění bylo

opatřením zákonodárce téměř popřeno." Podmínky pro získání

příspěvku jsou zákonem stanoveny jednotně a stejně pro všechny

politické subjekty, které se účastní soutěže, a na jeho základě

nedochází proto k upřednostňování jedněch politických stran na

úkor jiných ani k omezování jejich účasti nebo

konkurenceschopnosti ve volbách. Tento příspěvek, jakož i všechny

ostatní faktory zajišťující volnou a svobodou soutěž politických

stran, jsou tedy jednotlivě i ve svém souhrnu podle jeho názoru

v souladu s ústavním pořádkem.

V úvahu je nutno vzít i skutečnost, že zrušením věty třetí

v § 85 volebního zákona by byly postiženy všechny politické

subjekty bez rozdílu, neboť příspěvek na úhradu volebních nákladů

by v případě, že by nebyla přijata Parlamentem žádná nová právní

úprava, nebylo možno vyplácet. Tím by však pozbyl smyslu i celý

§ 85 volebního zákona.

Předseda Poslanecké sněmovny dále zdůraznil, že Parlament

přihlédl při svém rozhodování o novém znění části § 85 věty třetí

volebního zákona k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., kterým

byl zrušen tříprocentní limit pro výplatu volebního příspěvku ve

výši 90 Kč za každý získaný hlas. Je přesvědčen, že hranice 2 %

získaných hlasů odpovídá uvedenému nálezu (Ústavní soud doporučil

ve zmíněném nálezu hranici "kolem 1 % získaných hlasů"), jakož

i výše zmíněným požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného

parlamentního systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních

úmyslů politických stran.

Pokud jde o další návrh zrušit výše uvedené ustanovení zákona

o politických stranách, neztotožňuje se s názorem, že "stěžejní

pro volnost politické soutěže jsou podmínky a struktura

financování politických stran." Lze jistě souhlasit s tím, že

financování politických stran je důležitým a nezbytným faktorem

pro zabezpečování jejich činnosti. Zajištění volnosti politické

soutěže nelze však omezit pouze na otázky financování politických

stran. Tato volnost spočívá a je garantována i dalšími neméně

důležitými podmínkami, jako například základními demokratickými

principy, stejným zákonným postavením politických stran a zákonnou

úpravou všech politických práv a svobod, která musí umožňovat

a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran.

Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především

na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem

stanovenými pravidly. To zákon zabezpečuje, přičemž nebrání ani

vzniku nových stran ani jejich průniku do Parlamentu. Zabránit jim

v tom mohou jen voliči, což je však podstatou demokracie. Volná

a svobodná soutěž politických stran není tedy novou právní úpravou

narušena. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto svobodně, mohou

následně vstupovat do politické soutěže, mohou se ucházet

o podporu voličů a komunikovat s veřejností. Naproti tomu existuje

i svoboda voliče vybrat si z více politických alternativ

reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty. Žádné

z těchto kritérií není novou právní úpravou dotčeno a porušeno.

Argument o potřebě zajistit reálnou možnost parlamentního

zastoupení malých nebo vznikajících stran nepatří podle jeho

názoru do oblasti volebního práva. Souvisí spíše se svobodou

zakládání stran, s jejich programem a se svobodou tisku a výměny

informací. Teprve získá-li určitá strana svým programem

a strategií širší podporu veřejnosti, je reálné její zastoupení

v Parlamentu podle pravidel, která platí stejně pro všechny.

"Novost" či "malost" politické strany nemůže být proto podle jeho

názoru důvodem pro její zvýhodňování.

Nesouhlasí rovněž s názorem, že doplněním § 20 odst. 4 zákona

o politických stranách (odnětí příspěvku po následujících

"neúspěšných" volbách) došlo k významnému zhoršení hospodářského

postavení stran a tím i ke zhoršení jejich budoucích volebních

vyhlídek, a to zejména u stran nově vznikajících

(neparlamentních). Je přesvědčen, že další financování stran, jimž

se ani po několikaletém poskytování stálého příspěvku nepodařilo

získat v následujících volbách potřebnou podporu voličů, není

odůvodněno a mělo by být proto omezeno. Tyto strany nejsou totiž

dostatečně reprezentativní a nepodílejí se bezprostředně na

činnosti zákonodárného sboru ani jiných státních institucí.

Argument, že tyto strany potřebují k získání podílu na státní

moci, a tedy ke skutečně relevantní reprezentaci svých voličů,

zpravidla čas přesahující bezprostředně následující volební

období, není podle jeho přesvědčení opodstatněný. Jde totiž

především o to, do jaké míry se podaří těmto stranám oslovit

v průběhu volebního období a ve volbách voliče tak, aby jim

odevzdali své hlasy.

K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora

z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč zdůrazňuje, že je zcela v kompetenci

zákonodárného sboru určit jeho výši. Nemůže se samozřejmě jednat

o jeho libovůli, naopak výše tohoto příspěvku musí odpovídat

reálným a přiměřeným nákladům politických stran nutným

k zajištění jejich činnosti. Je nepochybné, že základním

předpokladem pro získání mandátů, a tím i pro získání uvedeného

příspěvku, je však podpora voličů vyjádřená ve volbách. Nesouhlasí

proto s názorem, že samotné zvýšení tohoto příspěvku by mohlo vést

eventuálně k prosazování státních zájmů uvnitř politických stran,

to už z toho důvodu, že příspěvek na mandát je vyplácen podle

stejných kritérií všem vládním i nevládním parlamentním stranám.

Nová právní úprava neumožňuje politickým stranám nebo hnutím

vykonávat funkce státních orgánů, tyto orgány nahrazovat nebo je

řídit a úkolovat. Ve zvýšení tohoto příspěvku nespatřuje proto

porušení čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany

a hnutí odděleny od státu.

Závěrem pak konstatuje, že stávající právní úprava

financování politických stran a hnutí nepreferuje žádné politické

subjekty ani nezvyšuje rozdíly mezi parlamentními

a mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch subjektů

parlamentních. Obohacení stávajícího politického spektra o nové

myšlenky - jak uvádí prezident republiky - nelze spojovat

a podmiňovat pouze finančním zajištěním stran a hnutí. Takové

myšlenky se totiž formují a prezentují i mimo parlamentní strany,

respektive mimo jakékoliv strany a hnutí, přičemž záleží především

na jejich obsahu, přínosu a potřebnosti pro společnost. V této

souvislosti zdůrazňuje, že nesouhlasí ani s názorem, že střídání

představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu by mohlo

vést samo o sobě k obohacení společnosti o nové myšlenky, a tím

i k dalšímu vývoji v našem státě.

Konstatuje dále, že v případě jak zákona o politických

stranách, novelizovaného zákonem č. 204/2000 Sb., tak volebního

zákona, novelizovaného zákonem č. 340/2000 Sb., prezident

republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a vrátil

zákon Poslanecké sněmovně, která však setrvala u obou zákonů na

nich nadpoloviční většinou všech poslanců. Oba zákony v důsledku

toho pak byly pod uvedenými čísly vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

Předseda Senátu Parlamentu České republiky JUDr. Petr Pithart

svým přípisem ze dne 5. 1. 2001 rovněž předložil své vyjádření ve

věci tohoto návrhu prezidenta republiky. Konstatoval v něm, že jak

při projednávání návrhu novely volebního zákona, tak při

projednávání návrhu novely zákona o politických stranách, byla

značná část rozpravy na schůzi Senátu věnována změnám státního

financování politických stran a politických hnutí, z převážné

většiny pak zejména navrhovanému snížení příspěvku na volební

náklady podle § 85 novely volebního zákona ve vztahu k současně

navrhovanému zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora

podle § 20 odst. 7 novely zákona o politických stranách. V rámci

diskuse zazněly argumenty pro i proti přijetí navrhovaných změn.

Námitky vznesené proti nové právní úpravě státních příspěvků

vycházely z názoru, že taková právní úprava neúměrně zvýhodňuje

parlamentní politické strany na úkor politických stran

neparlamentních, zejména nově vznikajících, jejichž hospodářské

postavení se zhorší natolik, že jejich schopnost prosadit se ve

volbách bude snížena na minimum. Zazněl názor, že navrhovaná

právní úprava tak ve svých důsledcích ústavně nepřípustným

způsobem omezuje volnou soutěž politických stran garantovanou

v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.

Argumenty podporující přijetí změn ve státním financování

politických stran vycházely naopak z názoru, že navrhované změny

nejsou takového charakteru, že by překračovaly rámec ústavnosti.

Při svém rozhodování o návrhu novely volebního zákona se

Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí navrhovaných

změn a návrh novely volebního zákona schválil ve znění postoupeném

mu Poslaneckou sněmovnou. Učinil tak svým usnesením č. 396 ze dne

23. června 2000, když z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo

40 a 38 bylo proti.

Naproti tomu k návrhu novely zákona o politických stranách

nepřijal Senát usnesení. V průběhu rozpravy konané ve dnech 28.

a 29. června 2000 byly postupně podávány návrh předloženým návrhem

zákona se nezabývat, návrh na schválení předloženého návrhu zákona

a návrh na jeho zamítnutí. Ani jeden z podaných návrhů nebyl

Senátem přijat. Protože se Senát ve stanovené třicetidenní lhůtě

k návrhu novely zákona o politických stranách nevyjádřil, došlo

v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy k přijetí této novely uplynutím

zmíněné ústavní lhůty, tedy dnem 6. července 2000.

Zakončil proto tím, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil

a aby o návrhu prezidenta republiky rozhodl.

Vláda České republiky se na výzvu Ústavního soudu k návrhu

prezidenta republiky vyjádřila přípisem ze dne 9. 1. 2001.

Vláda České republiky konstatovala, že čl. 22 Listiny

stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její

výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž

politických sil v demokratické společnosti. Prezident republiky

přitom poukázal na významné zhoršení hospodářského postavení a tím

i budoucích volebních vyhlídek zejména nově vznikajících (tj.

neparlamentních) politických stran, které se prosadily do vědomí

voličů, o čemž svědčí kvalifikovaný podíl na počtu odevzdaných

hlasů. Prezident republiky dále spatřuje ve zvýšení příspěvků

posílení závislosti politických stran na státní podpoře, který

překračuje rámec daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou

politické strany odděleny od státu.

Vláda dále poukázala na to, že čl. 5 Ústavy i čl. 22 Listiny

hovoří o rovných podmínkách volné soutěže politických stran. Volná

soutěž politických stran znamená zákaz diskriminace či

upřednostňování některých politických stran, zákaz jakékoliv

vedoucí úlohy některé z nich, nebo kladení překážek jejich vzniku

či působení. Z tohoto pohledu konstatovala, že volební zákon

i zákon o politických stranách tuto rovnost podmínek zachovávají,

volná soutěž politických stran těmito zákony není ohrožena. Každý

právní subjekt, který splní podmínky dané těmito zákony, nabývá

podle těchto zákonů určitých práv, která jsou obecně rovná pro

všechny subjekty.

Zákonné podmínky pro nabývání práv právními subjekty,

v tomto případě nabytí finančních příspěvků (tj. státního

příspěvku a příspěvku na úhradu volebních nákladů) politickými

stranami, nejsou v demokratických zemích Evropy věcí neobvyklou.

To konstatuje i nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 243/1999

Sb., který o zákonné úpravě podmínek nabývání finančních příspěvků

politickými stranami hovoří v souvislosti s Německem, Francií,

Itálií, Dánskem, Belgií nebo Španělskem. Tento nález také zmiňuje

skutečnost, že ve Velké Británii, Irsku, Nizozemí či Portugalsku

není financování politických stran státem uzákoněno vůbec. Proto

má vláda za to, že zákonná úprava této otázky v České republice

tedy zcela zapadá do evropského průměru.

Rovněž tvrzení, že poskytování finančních příspěvků státem je

diskriminací neparlamentních politických stran a omezuje to jejich

šanci na volební úspěch, pokládá za zavádějící. Důkazem toho jsou

i výsledky prvních voleb do zastupitelstev krajů konaných dne 12.

11. 2000 a úspěch neparlamentních politických stran v nich. Dalším

příkladem je volební úspěch Unie svobody, politické strany, která

vznikla dne 22. 1. 1998, tedy v době, kdy se již zdálo obtížné

proniknout do okruhu parlamentních stran jako nový subjekt

politické síly.

Obtíže spojené s prosazením se nových subjektů na politické

scéně souvisí podle ní spíše s celospolečenským klimatem než

s finančními příspěvky státu. Faktem je, že o úspěchu politických

subjektů nerozhodují finanční příspěvky státu, ale hlasy voličů.

Chybná je představa, že v České republice neexistuje dynamika

politických sil. Žádná strana není odsouzena k tomu být trvale

"malá", ale také žádné straně není souzeno, aby zůstala "velkou".

Vláda dále uvádí, že svobodnou soutěž politických sil

představuje pluralitní politický systém; tomu má odpovídat zákonná

úprava politických práv a svobod. V souladu s tím musí být tato

práva a svobody vykládány a používány, aby svobodnou soutěž

politických sil umožňovaly. Pluralitní politický systém v České

republice existuje a diskutované zákony svobodnou soutěž

politických sil umožňují. Smyslem volebního příspěvku není omezení

volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Vytyčení

podmínek jeho získání má zamezit tomu, aby nevznikaly takové

subjekty, které by samoúčelnými opakujícími se aktivitami

směřovaly primárně k získávání státních prostředků. Proti

vyplácení státního příspěvku všem politickým stranám, které se

voleb účastní, pak hovoří i omezený rozsah státních příspěvků.

Pokud jde o čl. 20 Listiny, lze podle vlády využít již

existujícího nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995

Sb., který uvádí, že oddělení státu od stran neznamená, že strany

mají povahu soukromých spolků. Naše Ústava, stejně jako většina

evropských ústav, vychází z toho, že politické strany a politická

hnutí sice nejsou institucemi veřejné moci a nemají veřejnoprávní

povahu, na druhé straně však plní, v souladu s Ústavou, určité

úkoly veřejného zájmu nezbytné pro život státu založeného na

reprezentativní demokracii. Zejména pak musí být demokratický stát

(čl. 1 Ústavy) také demokratickým způsobem, tj. ve volbách

založených na soutěží politických stran, legitimován. Z tohoto

obecného zájmu plyne i nárok na to, aby stát plnění těchto pro

stát nezbytných úkolů umožnil a podpořil. Na tom spočívá též

úprava financování politických stran státem vedená snahou po

částečné úhradě jejich nákladů na činnost, jež je ve veřejném

zájmu. Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu však podle ní odmítl

představu, že by se státní příspěvky měly stát základním zdrojem

příjmů politických stran.

S přihlédnutím k těmto důvodům pak vláda navrhla, aby návrh

prezidenta republiky na zrušení části zákona o politických

stranách a části volebního zákona byl zamítnut.

III.

Ústavní soud, po shrnutí argumentů všech účastníků, jak

vyplynuly z jejich podání, dospěl k závěru, že je třeba analyzovat

návrhy na zrušení některých ustanovení zákona o politických

stranách a volebního zákona, především z hlediska zásad

zakotvených v Ústavě a v Listině.

Důvodnost tohoto zvoleného postupu nejlépe vyplyne

z rozboru, týkajícího se § 20 odst. 7 zákona o politických

stranách, kde jde o přímé státní financování politických stran.

Návrh sám vypouští odpovídající ustanovení tak, jakoby příspěvek

na mandát poslance či senátora neměl být vůbec poskytován, avšak

z argumentace v této souvislosti vyplývá, že námitka směřuje

především proti výši příspěvku, který po novele činí ročně 1 000

000 Kč. Stanovení příspěvku a jeho výše náleží nesporně moci

zákonodárné. V její odpovědnosti je posoudit přiměřenost těchto

prostředků s ohledem na principy stanovené Ústavou. Jestliže

stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky výslovně

připouští, že se nemůže jednat o libovůli, nemůže však také

nerespektovat další ústavní kritéria.

Při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení, tedy té jeho

části, která stanovila příspěvek na mandát poslance nebo senátora

ve výši jednoho milionu Kč ročně, nelze odhlédnout od skutečnosti,

že financování politických stran je částečně upraveno i volebním

zákonem. Ústavní soud sice zrušil ustanovení věty třetí § 85

volebního zákona upravující příspěvek za odevzdaný hlas, jasně

však v odůvodnění svého nálezu uvedl, že tento příspěvek nemůže

omezovat volnou volební soutěž. Avšak právě souhrnný pohled

a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami

financování politických stran, tedy zejména v této věci

projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora, jakož

i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice

v projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho

abstrahovat), podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá

tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení

podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením

stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem

a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy

umožněním jejich volné soutěže.

Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým

stranám lze demonstrovat na situaci, kdy ve volbách do Poslanecké

sněmovny získá jedna politická strana 2 % odevzdaných hlasů

(předpokládejme 100 000 hlasů) a druhá strana 6 % (tedy 300 000

hlasů). Zatímco první ze stran získá pro celé následující volební

období od státu pouze příspěvek za odevzdané hlasy (podle dřívější

úpravy tedy 3 miliony korun), strana druhá, s trojnásobným

úspěchem, získá ve stejném období zhruba 77 milionů korun

(příspěvek za hlasy 9 milionů korun, stálý roční příspěvek 5

milionů korun, celkem tedy20 milionů, a stálý příspěvek na

mandáty, který, při pravděpodobném počtu dvanácti křesel,

představuje 12 milionů korun ročně, celkem tedy 48 milionů korun).

Strana trojnásobně úspěšná ve volbách tedy získá oproti své méně

úspěšné konkurentce zhruba pětadvacetinásobný obnos ze státní

pokladny.

Zdůvodnění zvýšení příspěvku na mandát z 500 000 Kč na 1 000

000 Kč ve stanovisku Poslanecké sněmovny odporuje smyslu státního

finančního příspěvku politickým stranám. Strany mají být zakotveny

ve společnosti, nikoli ve státě. Proto státní příspěvek má pouze

usnadňovat stranám tu úlohu, kterou pro stát plní svou účastí ve

volbách, neboť na politické vůli, vzešlé ze svobodné volební

soutěže, je založen demokratický stát. Podle čl. 22 Listiny

jakákoli zákonná úprava všech politických práv a svobod musí

umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil

v demokratické společnosti. Dikce "svobodná soutěž politických

sil" klade důraz právě na tu fázi procesu politické konkurence,

jež předchází etablování stran v dosažených pozicích, tedy

především důraz na svobodný vstup politických sil do volební

soutěže. Svobodná soutěž politických stran je tak nepochybně

hodnotou, které musí dát přednost i zákonná úprava financování

politických stran státem a jež je pod ochranou Ústavy a Listiny.

Úvaha Poslanecké sněmovny se však ubírá opačným směrem.

K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500

000 Kč na 1 000 000 Kč sice obecně uznává, že se nemůže jednat

o libovůli zákonodárce, tvrdí však, že ".výše tohoto příspěvku

musí odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran,

nutným k zajištění jejich činnosti". Ve skutečnosti má však platit

opak: výše tohoto příspěvku právě nesmí plně odpovídat reálným

a přiměřeným nákladům politických stran, protože reálné

a přiměřené náklady politických stran nesmějí být finančně pokryty

státem, ale musí mít základ v podpoře členské a voličské základny.

Snížení volebního příspěvku, tj. příspěvku za odevzdaný hlas,

z 90 Kč na 30 Kč v novele volebního zákona, kterým bylo

znehodnoceno základní kritérium státní podpory politických stran,

totiž míra jejich volebního úspěchu, bylo v novele zákona

o politických stranách provázeno zvýšením příspěvku na mandát,

jímž byly naopak zhodnoceny pozice ve státě dosažené a obsazené

a nepřímo posílena disproporce v základním kritériu.

Zrušením volebního příspěvku nálezem Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. ledna 2001 vyhlášeným pod č. 64/2001 Sb.

dne 16. února 2001 vznikla situace, v níž by ponechání příspěvku

jednoho milionu Kč na každý mandát poslance nebo senátora ještě

zvýšilo dosavadní disproporce. Proto zrušením příspěvku na mandát

ve výši jednoho milionu Kč vytváří Ústavní soud též prostor

Parlamentu pro uplatnění celkově nového přístupu k financování

politických stran státem tak, aby proporce mezi dotacemi

dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily

výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách.

Dosavadní zvýšení příspěvku na mandát na 1 000 000 Kč bylo

součástí celé řady opatření, jež vesměs směřovala k finanční

podpoře velkých a v Parlamentu již etablovaných stran na úkor

stran malých. Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro

strany v Parlamentu zastoupené omezuje ekonomicky rovnou účast

stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip §

20 odst. 4 Listiny po oddělení stran od státu. Zvýšení hranice

příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní podpory,

totiž počet stranami získaných hlasů a koncentruje v ústavně

nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní

činnost.

Pokud jde o § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, byl

uplatněn návrh, aby byla vypuštěna změna, která byla provedena při

poslední novele a došlo tak k návratu původního znění, podle něhož

politická strana (či hnutí) získala nárok na stálý příspěvek,

jestliže v jedněch volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů,

tedy bez dalších podmínek. Novela naproti tomu přinesla podmínku,

že strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale

nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny,

stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách

neobdrží.

Tím, že takto byly negativně ovlivněny politické strany,

které sice reprezentují nezanedbatelný zlomek voličů, ale na podíl

na státní moci nedosáhly a nemohou své právoplatné voliče

reprezentovat, dochází k jejich diskriminaci vůči ostatním stranám

či hnutím a zásadnímu negativnímu ovlivnění volné soutěže

politických stran, jak je má na mysli čl. 5 Ústavy a čl. 22

Listiny.

Z celkové koncepce novelou provedených změn vychází zásadní

záměr posílit roli velkých stran, které by po volbách mohly snáze

vytvářet pevné koalice a prosazovat své programy bez přihlédnutí

ke stanoviskům ostatních parlamentních stran, což se skrývá pod

pojem zvýšení stability v rozhodování moci zákonodárné i výkonné.

Přitom ovšem zvýšení stability nemusí zde mít za následek vyšší

stupeň demokracie, ale i oslabení jejích principů a snížení její

efektivity. Ústavní soud sice při posuzování předložených návrhů

na zrušení zákonů nehodnotí v podrobnostech účelnost nebo vhodnost

zákonných úprav, které přezkoumává, nýbrž zabývá se těmi, jež

vyjadřují hodnoty stanovené Ústavou. Není-li respektována volná

soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha

vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak

přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením,

a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu

v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze

přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována

právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při

správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené

voliči.

Závěrem považoval Ústavní soud za vhodné připomenout i Zprávu

o financování politických stran, která vyjadřuje představy

Benátské komise Rady Evropy ve Štrasburku, při účasti více než 30

států, která konstatuje, že existují země, kde finance politických

stran spočívají hlavně na členských příspěvcích, a tato koncepce

je dodržována. Ve starších demokraciích jsou politické strany

enormním strojem vyžadujícím stále značný personál, rozlehlé

prostory, zvýšené náklady fungování, které nemohou být pokryty

členskými, často nízkými, příspěvky. Německo tak např. připouští

nezbytnost veřejného financování výdajů způsobených volební

kampaní, ale i nákladů způsobených každodenní činností politických

stran za podmínky, že pomoc státu je nepřímo úměrná finanční

kapacitě každé strany a je stanovena tím, co je nezbytné pro

zajištění řádného fungování veřejné moci.

Zmíněná zpráva Benátské komise Rady Evropy příznivě hodnotí

země, jež váží finanční pomoc státu stranám na jejich volební

úspěch a na příjmy z členských příspěvků. V tomto smyslu dochází

i k formulaci měřítek pro rozdělování státních příspěvků.

Především je to úspěch, jehož strana ve volbách u voličů docílila,

dále úhrn stranických příspěvků a v omezené míře i rozsah darů,

které strana obdržela (např. § 18 zákona o politických stranách

v SRN).

Výsledky práce uvedené komise bezprostředně souvisejí se

současnými legislativními tématy v České republice a neměly by být

opomenuty.

Ve svém souhrnu jde tedy v projednávané problematice

o převzetí požadavku nezbytných nákladů demokracie. Její

harmonický výkon vyžaduje ve skutečnosti omezit na minimum

a snížit výdaje politických stran a současně zachovat princip

rovnosti mezi nimi, který se zdá být často porušen ve prospěch

majoritních stran, které vyžadují veřejné subvence, protože

obdržely nejvíce mandátů a největší počet hlasů. To ovšem vyžaduje

zaručit průhlednost ve vyžadovaných informacích a velice podrobnou

kontrolu užití přijatých fondů.

Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. února 2001

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru