Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 5/04 #1Nález ÚS ze dne 25.09.2007Spor o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci

Typ řízeníVe sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy
Význam1
NavrhovatelKRAJ / ZASTUPITELSTVO KRAJE - Jihomoravský
Dotčený orgánMINISTERSTVO / MINISTR - zdravotnictví
MINISTERSTVO / MINISTR - financí
MINISTERSTVO / MINISTR - vnitra
Soudce zpravodajMucha Jiří
Typ výrokuzamítnuto
výrok interpretativní
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /zásada existence skutečného sporu
právo na územní samosprávu /financování samosprávy státem
základní ústavní pri... více
Věcný rejstříkzdravotní péče
Kompetenční spor
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 147/46 SbNU 443
EcliECLI:CZ:US:2007:Pl.US.5.04.1
Datum vyhlášení09.10.2007
Datum podání21.11.2003
Napadený akt

interní předpis (normativní instrukce); 2/2003; metodické opatření Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci; čl. 2/1, 2/2, 4/2

jiný zásah orgánu veřejné moci

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 101 odst.4, čl. 87 odst.1 písm.k

2/1993 Sb., čl. 41, čl. 4 odst.2, čl. 31

Ostatní dotčené předpisy

150/2002 Sb., § 97 odst.1 písm.a, § 97 odst.2, § 97 odst.3

160/1992 Sb., § 5 odst.2 písm.e, § 5 odst.2 písm.f

182/1993 Sb., § 122 odst.1, § 120 odst.1

20/1966 Sb., § 31, § 32, § 33, čl. 39

320/2002 Sb., čl. CXIX odst.2

48/1997 Sb., § 28 odst.1 písm.b


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je kraj jako vyšší územní samosprávný celek, a to v mezích svého postavení zřizovatele zdravotnických zařízení (§ 31 až § 33, § 39 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů), popř. v rozsahu zákonem poskytnutého oprávnění uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů].

Vymezení kompetenčního sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky je autonomním pojmem ústavního pořádku, širším než pojem kompetenčního sporu ve správním právu a zahrnuje i spor o existenci okruhu věcí, k jejichž autoritativnímu řešení je (či naopak není) orgán veřejné moci příslušný, ať už v podobě rozhodování podle určitého procesního postupu, vydávání opatření či přijímání určitých politik. Ústavní soud je příslušný rozhodovat všechny negativní a pozitivní kompetenční spory, jak je chápe ústavní pořádek, pokud k jejich řešení není povolán jiný orgán.


Návrh a řízení před Ústavním soudem

Plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 25. září 2007 podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy v řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, zahájeném na návrh Zastupitelstva Jihomoravského kraje, vyslovilo, že příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci je kraj jako vyšší územní samosprávný celek. Navrhovatel se domáhal, aby Ústavní soud naopak vyslovil, že zajišťování této služby je povinností státu (České republiky), konkrétně obecních úřadů s rozšířenou působností v rámci jejich přenesené působnosti.


Odůvodnění Ústavního soudu

Ústavní soud se nejprve zabýval splněním podmínek řízení ve sporu o rozsah kompetencí. Konstatoval, že nejde o kompetenční spor, k jehož řešení by byl příslušný Nejvyšší správní soud; nejde ostatně ani o kompetenční spor ve smyslu soudního řádu správního. Pojetí kompetenčního sporu, k jehož řešení je povolán podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy Ústavní soud, je však širší a zahrnuje všechny pozitivní či negativní kompetenční spory, včetně sporu o příslušnost přijímat opatření ve smyslu politik a jejich financování. Odmítl též, že by se v daném případě nejednalo o skutečný spor z důvodu, že navrhovatel, přestože svou příslušnost popíral a tvrdil, že zajišťování lékařské služby první pomoci spadá do kompetence státu, lékařskou službu první pomoci ve skutečnosti zajišťoval. Konstatovat za této situace neexistenci skutečného sporu (mootness) by bylo nepřípustným formalismem.

Ústavní soud konstatoval, že do konce roku 2002 to byly okresní úřady (tzn. stát), kdo byl povinen zajišťovat lékařskou službu první pomoci. Po zrušení okresních úřadů byla jejich působnost převedena na jiné subjekty. Podle čl. CXIX bodu 2 zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, měly činnosti, které okresní úřad vykonával a které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přejít na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti. Právě o toto ustanovení navrhovatel opíral svou argumentaci. Přitom však podle zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách, se staly kraje vlastníky nemocnic a nastoupily na místo orgánů státní správy při zajišťování zdravotní péče. Není přitom sporu, že kraje mají zajišťovat zdravotní péči jako zřizovatelé zdravotnických zařízení nebo cestou smluv s nestátními zdravotnickými zařízeními nebo že jsou zřizovateli záchranné služby. Skutečnost, že oblast zajišťování lékařské služby první pomoci nebyla upravena výslovně ve smyslu stanovení kompetence krajů, není podle Ústavního soudu podstatná, neboť jde o součást poskytování péče o zdraví, tzn. jde tedy o kompetenci z věcné souvislosti, resp. z povahy věci. Součástí zdravotní péče je totiž i pohotovostní péče, která zahrnuje lékařskou službu první pomoci. To, že všechny otázky této služby nejsou podrobně upraveny zákonem, je z hlediska ústavnosti akceptovatelné s ohledem na to, že jde jen o zvláštní podobu poskytování zdravotní péče při náhlém zhoršení zdravotního stavu mimo ordinační hodiny zdravotnického zařízení nebo mimo provozní dobu lékárny, popř. i mimo obvyklé místo poskytování této péče.

Ústavní soud poznamenal, že jádrem sporu je financování této péče. Stát však na tuto péči přispívá (ve formě podílu na sdílených daních podle zákona č. 243/2000 Sb., rozpočtovém určení výnosů některých daní územních samosprávným celkům a některým státním fondům).

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Jiří Mucha. Nikdo ze soudců neuplatnil k nálezu své odlišné stanovisko.

Pl.ÚS 5/04 ze dne 25. 9. 2007

N 147/46 SbNU 443

Spor o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 25. září 2007 sp. zn. Pl. ÚS 5/04 ve věci návrhu Zastupitelstva Jihomoravského kraje proti 1. České republice - Ministerstvu zdravotnictví, 2. České republice - Ministerstvu financí a 3. České republice - Ministerstvu vnitra v kompetenčním sporu mezi územním samosprávným celkem a státem o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci.

Příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je kraj jako vyšší územní samosprávný celek, a to v mezích svého postavení zřizovatele zdravotnických zařízení (§ 31 až 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů), popř. v rozsahu zákonem poskytnutého oprávnění uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů].

Odůvodnění:

I.

Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele

1. Navrhovatel podal dne 21. 11. 2003 k Ústavnímu soudu návrh na zahájení řízení ve věci kompetenčního sporu. Žádá, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a § 120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") rozhodl spor, který existuje mezi Jihomoravským krajem a Českou republikou v otázce příslušnosti k zabezpečení lékařské služby první pomoci. Věc byla u Ústavního soudu zprvu vedena jako věc senátní pod sp. zn. IV. ÚS 599/03. Následně přijalo plénum Ústavního soudu dne 18. prosince 2003 rozhodnutí Org. 2/04 (sdělení Ústavního soudu č. 14/2004 Sb.), jímž si podle § 11 odst. 2 písm. j) zákona o Ústavním soudu vyhradilo mimo jiné rozhodování sporů o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky. Věc byla proto nově vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 5/04.

2. Navrhovatel uvádí, že lékařská služba první pomoci je veřejnou zdravotní službou, jejíž obsah ani rozsah není právními předpisy definován. Podle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, jde o součást zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. Navrhovatel v této souvislosti poukázal i na § 13 odst. 1 téhož zákona, podle kterého se ze zdravotního pojištění hradí zdravotní péče poskytnutá pojištěnci s cílem zachovat nebo zlepšit jeho zdravotní stav. Lékařskou službu první pomoci výslovně neupravuje ani zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče rozsahu zdravotní péče poskytované bez přímé úhrady na základě všeobecného zdravotního pojištění, odkazuje na zvláštní právní předpisy.

3. V meritu věci navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumentaci. Podle jeho názoru do 31. prosince 2002 zajišťoval poskytování lékařské služby první pomoci stát prostřednictvím okresních úřadů. Její organizaci upravil směrnicí č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. dubna 1981 (pozn. red. - správně: 9. června 1981) o pohotovostních zdravotnických službách, nikoli zákonem. Na směrnici č. 7/1981 navazovalo doporučení Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. dubna 1997 (č. 8/1997 - č. j. 611/1-200) k postupu při zajišťování lékařské služby první pomoci pro dospělé, děti a dorost a ve stomatologii. Zajišťováním byly pověřeny okresní úřady, které měly tuto péči zajišťovat zpravidla těmi zdravotnickými zařízeními, jejichž byly zřizovateli. Pokud by to nebylo možné, měly okresní úřady právní vztah k jinému poskytovateli této služby upravit smluvně (např. příkazní smlouvou). Doporučení č. 8/1997 definovalo lékařskou službu první pomoci jako součást systému pohotovostních zdravotnických služeb, přičemž odkazovalo na směrnici č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Z obou uvedených dokumentů navrhovatel dovozuje, že okresní úřady jako zřizovatelé vlastních zdravotnických zařízení stanovily povinnost jejího poskytování ve zřizovacích listinách. Pokud tuto službu nezajišťovala tato zařízení, uzavíraly okresní úřady s nestátními zdravotnickými zařízeními smlouvy o poskytování lékařské služby první pomoci podle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.

4. Nová situace vznikla v důsledku přijetí zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Tento zákon výslovně neřeší, kdo bude dále po zániku okresních úřadů zajišťovat lékařskou službu první pomoci. Protože toto zajišťování nebylo okresním úřadům svěřeno zákonem, přichází do úvahy pouze použití části stodevatenácté tohoto zákona, kde je v čl. CXIX odst. 2 stanoveno, že pokud okresní úřad vykonával činnosti, které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přechází tyto činnosti na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti. Proto, podle názoru navrhovatele, je zajišťování této služby nadále povinností státu, konkrétně obecních úřadů s rozšířenou působností v rámci jejich přenesené působnosti. Navrhovatel poukázal na usnesení vlády České republiky č. 742 ze dne 24. července 2002, kterým vláda uložila ministryni zdravotnictví zrušit do 30. září 2002 směrnice a instrukce uvedené v příloze č. 2 tohoto usnesení, tedy metodické opatření č. 8/1997 a zmíněnou směrnici č. 7/1981, a dále na dopis Ministerstva zdravotnictví č. 7/1997, UV 327/2001. Do 31. října 2002 bylo ministryni zdravotnictví uloženo provést mimo jiné změny ve směrnici č. 7/1981 tak, aby úkoly stanovené okresním úřadům byly svěřeny obcím s rozšířenou působností, krajům nebo příslušnému ministerstvu podle přílohy č. 3 usnesení. Podle této přílohy měly být úkoly v oblasti lékařské služby první pomoci svěřeny obcím s rozšířenou působností. Navrhovatel poukázal na to, že Ministerstvo zdravotnictví usnesení vlády č. 742 z roku 2002 nerespektovalo a jednalo zcela v rozporu s jeho závěry. Vydalo metodické opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci, kterým v čl. 2 odst. 1 stanoví, že tuto službu zpravidla na svém území zajišťuje kraj, který za tím účelem postupuje podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. V čl. 2 odst. 2 metodického opatření č. 2/2003 se dále stanoví, že o organizaci a zajištění lékařské služby první pomoci zpravidla kraj vydává právní předpis podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kterým upraví pro poskytování této služby bližší podmínky pro své jednotlivé územní části. V čl. 4 odst. 2 je obcím s rozšířenou působností povoleno zřizovat a provozovat na základě potřeby zdravotnické zařízení lékařské služby první pomoci, a to po dohodě s krajem, jak je dále uvedeno v čl. 4 odst. 3 tohoto metodického opatření. Metodické opatření č. 2/2003 dříve vydané směrnice neruší, ani na ně neodkazuje.

5. Podle názoru navrhovatele je metodické opatření č. 2/2003 zcela zřejmě v rozporu s usnesením vlády č. 742 ze dne 24. července 2002, neboť místo obcí s rozšířenou působností pověřuje zajišťováním lékařské služby první pomoci kraje, a dále v tom, že neruší dosavadní směrnice a instrukce. Kraje tak mají tuto službu zajišťovat v samostatné, nikoli v přenesené působnosti. Navíc se po krajích požaduje protiprávní jednání, neboť podle § 6 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o krajích") může kraj obecně závaznou vyhláškou, vydanou v samostatné působnosti, ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon. Totéž platí pro právní předpisy rady vydávané v přenesené působnosti (§ 7 zákona o krajích). Pro vydání právního předpisu tak kraj musí být vždy zmocněn zákonem, nikoli metodickým opatřením ministerstva.

6. Protože od zániku okresních úřadů již stát tuto službu nezajišťoval, nezbylo navrhovateli, než aby ji zajišťoval sám. Usnesením zastupitelstva č. 530/02/Z 16 ze dne 17. prosince 2002 rozhodl o poskytnutí účelových dotací pro rok 2003 obcím s rozšířenou působností na zabezpečení této služby. Smlouvy byly uzavřeny se všemi obcemi s rozšířenou působností mimo město Břeclav, které ji odmítlo zajišťovat a kde ji navrhovatel zabezpečuje prostřednictvím své příspěvkové organizace Nemocnice Břeclav. Navrhovatel se obrátil v této souvislosti na Ministerstvo vnitra s návrhem na vydání rozhodnutí podle § 66b zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého by v případě neplnění povinnosti, vyplývající z přenesené působnosti, tuto povinnost vykonával jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. V dopise ze dne 15. května 2003 Ministerstvo vnitra vydání takového rozhodnutí odmítlo s odůvodněním, že po zrušení okresních úřadů vykonávají obce nebo kraje funkci zřizovatele zdravotnických zařízení pouze jako svou samostatnou působnost, a proto na ně nemohla podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, přejít tato působnost okresních úřadů. Podle navrhovatele tak Ministerstvo vnitra směšuje výkon zřizovatelských funkcí s povinností zabezpečovat lékařskou službu první pomoci, když dospělo k závěru, že okresní úřady, jako orgány státní správy, zabezpečovaly lékařskou službu první pomoci pouze jako zřizovatelé zdravotnických zařízení. Stát argumentuje již zmíněným § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb. Původně mohl požádat o uzavření smlouvy okresní úřad. Novela provedená zákonem č. 320/2002 Sb. svěřila toto oprávnění kraji. To, podle názoru Ministerstva vnitra, znamená, že povinnost zabezpečovat lékařskou službu první pomoci nemohla přejít do přenesené působnosti obcí s rozšířenou působností podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb.

7. S tímto názorem navrhovatel nesouhlasí, neboť se jím pomíjí skutečnost, že okresní úřad vykonával působnost v oblasti zabezpečení lékařské služby první pomoci bez zákonného podkladu. Změna zákona č. 160/1992 Sb. neumožňuje dovodit, že by se subjektem oprávněným uzavřít v této oblasti smlouvu podle § 5 odst. 2 písm. f) tohoto zákona stal namísto okresního úřadu kraj, neboť nelze ústavně konformním ani jiným výkladem dovozovat, že působnost vykonávaná bez zákonného podkladu přešla na kraj. Toto ustanovení navíc neupravuje kompetence kraje, nýbrž povinnosti nestátního zdravotnického zařízení.

8. Navrhovatel poukázal především na čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého mají občané, na základě veřejného pojištění, právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. V návaznosti na čl. 4 odst. 2 Listiny lze definovat rozsah podmínek a způsob uplatnění práva občana na bezplatnou péči jen zákonem, což se ale nestalo.

9. Na základě rozboru příslušných ustanovení Ústavy České republiky, Listiny, zákona o krajích a Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.) navrhovatel dovozuje důsledky práva kraje na samosprávu. Z těchto předpisů vyplývá, že do samosprávy může stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem. Při své samosprávné činnosti je vázán toliko zákony a právními předpisy vydanými k jejich provedení, není ovšem vázán interními akty státních orgánů. Pokud jde o výkon přenesené působnosti, může být její rozsah stanoven jen zvláštními zákony a nemůže být určen vyhláškou nebo vládním usnesením. V zájmu jednotného výkonu může být výkon přenesené působnosti regulován i ostatními právními předpisy, usneseními vlády či směrnicemi. Z toho plyne, že pověření kraje zajišťovat lékařskou službu první pomoci musí být provedeno jen zákonem, nikoli směrnicí nebo jiným podzákonným aktem. Zabezpečení této služby však nebylo krajům svěřeno ani jako výkon samostatné působnosti, ani jako výkon přenesené působnosti. Proto se jedná o povinnost státu, která plyne z čl. 31 Listiny. Orgány státní správy z nedostatečné zákonné úpravy vyvozují závěr, že jde o výkon samostatné působnosti krajů, a vydáváním správních aktů se snaží rozšiřovat zákonem stanovený rozsah pravomoci krajů, což navrhovatel považuje za zásah do práva na nerušený výkon samosprávy podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky. Metodické opatření č. 2/2003 není návodem státu, nýbrž jeho pokusem pomocí závazného doporučení zprostit se odpovědnosti za zajištění této služby. V doplnění svého podání ze dne 9. června 2004 navrhovatel dále poukázal na materiál Ministerstva vnitra "Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb", který obdržel k vyjádření a který dospívá v části 1.3.2. na str. 7 k závěru, že velmi problematickou je služba první pomoci, jejíž úprava doposud není stanovena platným právním předpisem, a výsledkem je rozdílná míra dostupnosti této služby.

10. Situaci, kdy příslušné orgány státní správy zaujaly jiný názor, chápe navrhovatel jako negativní kompetenční spor podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky, když nemá žádné jiné prostředky na obranu svých práv. Podle jeho názoru je k řešení tohoto sporu příslušný Ústavní soud, neboť § 97 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen "s. ř. s.") na tuto situaci nedopadá. V případě sporu o příslušnost k zajištění lékařské služby první pomoci nejde o pravomoc vydat rozhodnutí, nýbrž jde o opatření nebo jiný zásah k zajištění této péče, stanovení jejího rozsahu, podmínek poskytování atd. Proto v petitu návrhu žádá, aby Ústavní soud rozhodl, že "příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je stát.".

II.

Vyjádření účastníků řízení

11. Ústavní soud si vyžádal stanoviska účastníků řízení, které jako takové ve smyslu § 121 zákona o Ústavním soudu označil navrhovatel ve svém podání. Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření poukázalo na část třicátou třetí zákona č. 320/2002 Sb., kterou se mění § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. tak, že slova "s orgánem příslušným k registraci" se nahrazují slovy "s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění". Na základě tohoto ustanovení je povinností nestátního zdravotnického zařízení "uzavřít smlouvu s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění, jestliže o to požádá z důvodu zajištění zdravotní péče v obvodu své působnosti, a na jejím základě se v únosné míře podílet na zajištění potřebných zdravotnických služeb, zejména pohotovostní služby, včetně lékařské služby první pomoci, zdravotní péče při hromadných nehodách, otravách a přírodních katastrofách, nařízených šetření, prohlídek a opatření v souvislosti s protiepidemickými opatřeními, prohlídek a posuzování zdravotní způsobilosti osob (např. v odvodním řízení, na vyžádání státních orgánů apod.)". Lékařská služba první pomoci je tak jednou ze služeb, které slouží k zajištění zdravotní péče v obvodu kraje. Možnost vynutit si uzavření smlouvy k zajištění těchto služeb má podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. pouze kraj. Naopak obce s rozšířenou působností nemají ve "zdravotnických právních předpisech", ale ani jiných právních předpisech, žádnou kompetenci v oblasti zdravotnictví, ani právní možnost, jak si vynutit součinnost zdravotnických zařízení při zajišťování pohotovostních služeb. Ministerstvo zdravotnictví dále poukázalo na skutečnost, že tyto služby jsou nedílnou součástí lékařské péče jako takové a nelze je oddělit od "ostatní" lékařské péče ani věcně, ani kompetenčně. Zákonem je lékařská služba první pomoci zakotvena v § 28 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, s tím, že jde o součást pohotovostní a záchranné služby zahrnuté do péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Toto právní zakotvení je dostatečné, mimo to je upraveno v příslušných vyhláškách o hodnotách bodu a úhradách zdravotní péče za příslušná pololetí. V případě jejího poskytování lékařem jde o činnost, na kterou je lékař svojí profesí dostatečně připraven, a není třeba ji nějak dále právně upravovat, resp. postačí její metodické usměrnění. Podle § 15 odst. 10 zákona č. 48/1997 Sb. (nyní odst. 15) se tato služba hradí z rozpočtu zřizovatele s výjimkou zdravotních výkonů. Proto není podle účastníka vůbec zřejmé, z čeho navrhovatel dovozuje, že příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci je podle § 28 odst. 1 písm. b) tohoto zákona pouze stát. K výtce nerespektování usnesení vlády č. 742 účastník uvedl, že k novelizaci těchto směrnic nebo instrukcí neexistuje zákonné zmocnění. Tyto směrnice je přitom možno použít jen v případě, že nejsou v kolizi s platnými zákony. Poukázal též na skutečnost, že se jedná v případě směrnice č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví a směrnice č. 6/1986 Věstníku Ministerstva zdravotnictví o právní předpisy registrované ve Sbírce zákonů (částka č. 22/1981 Sb. a částka č. 2/1986 Sb.). Z toho plyne, že nelze použít ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. Proto účastník navrhl zamítnutí návrhu.

12. Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření zdůraznilo, že poskytování předmětné služby nebylo žádným zákonem označeno jako výkon státní správy, resp. jako přenesená působnost územních samosprávných celků. Znovu odkázalo na své vyjádření ze dne 15. května 2003 č. j. MS-952-2-2003, ve kterém uvedlo, že okresní úřady zabezpečovaly tuto službu pouze jako zřizovatelé zdravotnických zařízení a smlouvami s nestátními zdravotnickými zařízeními. Proto tato činnost nepřešla podle zákona č. 320/2002 Sb. do přenesené působnosti obcí s rozšířenou působností a po zrušení okresních úřadů vykonávají funkci zřizovatele zdravotnických zařízení kraje. Konečně účastník poukázal na to, že z uvedených skutečností vyplývá, že kompetenční spor o zajištění lékařské služby první pomoci se jeho působnosti netýká.

13. Konečně třetí označený účastník - Ministerstvo financí - ve svém vyjádření uvedlo, že k předmětné věci se může vyjádřit pouze z finančního hlediska. Konstatovalo, že provoz lékařské služby první pomoci je finančně zajištěn, a to dotací ze státního rozpočtu krajům, přičemž částky na tento účel vycházely z požadavků jednotlivých krajů na rok 2003. Ministerstvo financí přitom vychází ze stanoviska Ministerstva zdravotnictví, ze kterého vyplývá, že za pohotovostní péči na daném území odpovídá příslušný kraj.

III.

Nové skutečnosti a dodatečná vyjádření účastníků během řízení

14. Vzhledem k nově vzniklé právní situaci v souvislosti s nabytím platnosti zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, si Ústavní soud vyžádal dodatečná vyjádření všech účastníků.

15. Navrhovatel uvedl, že k žádosti Ústavního soudu se nemůže konkrétněji vyjádřit a že i nadále trvá na svém původním návrhu ve věci, neboť veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení vzniknou z příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je Jihomoravský kraj a které jsou uvedeny v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb., uplynutím lhůty 180 dní ode dne účinnosti tohoto zákona. Rovněž ještě není znám obsah prováděcích předpisů. Zejména pak zdůraznil, že ze zákona č. 245/2006 Sb. není zřejmý jeho vztah k zákonu č. 160/1992 Sb., který upravuje podmínky a rozsah poskytování zdravotní péče v nestátních zdravotnických zařízeních a podmínky provozování těchto nestátních zařízení, kterými jsou i veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení zřizovaná jinými zřizovateli, než je stát. Namítl též, že zejména § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. je ve zjevném rozporu s § 33 odst. 5 písm. e) zákona č. 245/2006 Sb., aniž svůj názor blíže odůvodnil. Konečně poukázal na to, že považuje ustanovení § 33, 40 a 41 zákona č. 245/2006 Sb. za neústavní.

16. Ministerstvo financí, za které se vyjádřil ministr Mgr. Bohuslav Sobotka, zdůraznilo, že z hlediska své kompetence zásadně nesouhlasí s vyjádřením, které se vztahuje k řešení finančního zabezpečení lékařské služby první pomoci, a to z následujících důvodů. Do 31. 12. 2002 byla lékařská služba první pomoci zajišťována okresními úřady dvěma způsoby: 1. v rámci činnosti státních příspěvkových organizací zřízených okresními úřady a 2. na základě smluv o poskytování lékařské služby první pomoci, uzavřených okresními úřady s jinými zdravotnickými zařízeními. V případě, že byla lékařská služba první pomoci zabezpečována příspěvkovými organizacemi zřízenými okresními úřady, okresní úřady těmto organizacím hradily výdaje vzniklé z výkonu lékařské služby první pomoci (s výjimkou výdajů hrazených z veřejného zdravotního pojištění) v příspěvku na provoz ze státního rozpočtu, poskytovaném zřizovatelem podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Po zrušení okresních úřadů byly finanční prostředky na úhradu výdajů lékařské služby první pomoci, které okresní úřady poskytovaly ve formě příspěvku příslušné příspěvkové organizaci, poskytovány dotačně subjektu, který se na základě zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, stal zřizovatelem příslušné příspěvkové organizace. V případě příspěvkových organizací - okresních nemocnic a příspěvkových organizací - nemocnic s poliklinikou se jejich zřizovateli ze zákona staly kraje. Pokud byla lékařská služba první pomoci poskytována jiným zdravotnickým zařízením než státní příspěvkovou organizací zřízenou okresním úřadem, okresní úřad hradil výdaje vzniklé příslušným poskytovatelům v souvislosti s touto službou (s výjimkou výdajů hrazených z veřejného zdravotního pojištění) na základě uzavřené smlouvy o poskytování lékařské služby první pomoci, a to z vlastního rozpočtu, který byl součástí samostatné kapitoly státního rozpočtu. Při rušení kapitoly "okresní úřady" byl při přerozdělení prostředků na výkon jednotlivých správních činností zajišťovaných okresními úřady na obce s rozšířenou působností, kraje a resorty použit princip stanovení průměrných výdajů na jedno převáděné funkční místo z okresních úřadů, tj. nebyly posuzovány výdaje na jednotlivé správní činnosti. V průměrných výdajích na jedno převáděné funkční místo z okresních úřadů byly zahrnuty i výdaje na výkon lékařské služby první pomoci, pokud je okresní úřad hradil poskytovatelům přímo ze svého rozpočtu. Počty funkčních míst odpovídaly náročnosti převáděných činností v oblasti státní správy (počty převáděných funkčních míst schvalovala na návrh Ministerstva vnitra vláda svým usnesením). Funkční místa (jako propočtový ukazatel) a s nimi spojené výdaje okresních úřadů byly převedeny na obce s rozšířenou působností, kraje a vybrané resorty. Dále účastník zdůraznil, že již v době přípravy státního rozpočtu na rok 2003 Ministerstvo financí po upozornění krajů shledalo, že počty funkčních míst převáděných na kraje neodráží vhodným způsobem předpokládané výdaje na zajištění lékařské služby první pomoci. Kraje proto nad rámec příspěvku na výkon státní správy získaly další finanční prostředky na zajištění lékařské služby první pomoci ve stejné výši, jakou na činnosti zajišťované na smluvním základě vynakládaly ze svého rozpočtu okresní úřady. Rozdělení těchto finančních prostředků bylo provedeno na jednotlivé kraje na základě jejich vzájemné dohody. Finanční prostředky na zabezpečení lékařské služby první pomoci byly v letech 2003 a 2004 krajům poskytovány dotačně. Od roku 2005 jsou finanční prostředky na zabezpečení lékařské služby první pomoci krajům poskytovány ve formě podílu na sdílených daních podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. V případě Jihomoravského kraje se jednalo o následující objemy (v úrovni roku 2002): a) 4 mil. Kč, což je výše odpovídající finančním prostředkům na výdaje hrazené okresními úřady ve správním obvodu Jihomoravského kraje na základě smluv o poskytování lékařské služby první pomoci, uzavřených s jinými zdravotnickými zařízeními a b) 81,6 mil. Kč, což je výše odpovídající celkové výši příspěvků na provoz ze státního rozpočtu, poskytovaných okresními úřady ve správním obvodu Jihomoravského kraje vlastním příspěvkovým organizacím (nemocnice a nemocnice s poliklinikou). Účastník však připomněl, že jaká částka z těchto poskytnutých finančních prostředků byla použita na lékařskou službu první pomoci, nelze přesně určit.

17. Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření setrvalo na stanovisku k výkladu čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. a § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. (viz sub 12).

18. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že v mezidobí byla právní úprava lékařské služby první pomoci dotčena pouze zákonem č. 245/2006 Sb., a to s ohledem na rozsah poskytovatelů lékařské služby první pomoci (o veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení) a její vymezení. Podílet se na zajišťování pohotovostní lékařské, lékárenské a stomatologické péče, případně záchranné služby, je totiž ve smyslu zákona považováno za veřejnou službu, a tato služba je dle zákona poskytována ve veřejném zájmu (§ 33 odst. 5 a 6 zákona č. 245/2006 Sb.). Lékařská služba první pomoci je v § 28 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, nadále upravena jako součást pohotovostní a záchranné služby a je zahrnuta do péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, přičemž je třeba poznamenat, že jak uvedené ustanovení, tak ustanovení § 15 odst. 15 zákona č. 48/1997 Sb., kde je uvedeno, že z rozpočtu zřizovatele se hradí též zdravotnická záchranná služba a pohotovostní služby s výjimkou zdravotních výkonů podle § 28 zákona č. 48/1997 Sb., zůstávají zákonem nedotčena. V § 33 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb. je zakotveno oprávnění Ministerstva zdravotnictví, po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými komorami, stanovit každému neziskovému veřejnému ústavnímu zdravotnickému zařízení (dále jen "veřejné zdravotnické zařízení") rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a spádové území pro jednotlivé druhy zdravotní péče. Pro stanovené spádové území je pak veřejné zdravotnické zařízení povinno mimo jiné podílet se na zajišťování pohotovostní lékařské, lékárenské a stomatologické péče, případně záchranné služby, přičemž daný rozsah je dán rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví po předchozím projednání s krajem, zdravotní pojišťovnou a příslušnými komorami.

Ze zákona tedy dochází k tomu, že veřejná zdravotnická zařízení budou povinna poskytovat péči vymezenou v § 33 odst. 5 zákona č. 245/2006 Sb. (mezi tuto péči patří i lékařská služba první pomoci), přičemž její rozsah bude stanoven rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví. Taktéž za neposkytnutí této péče (těchto stanovených povinností) bude odpovědné veřejné zdravotnické zařízení, kdy nezajištěním této péče se bude dopouštět správního deliktu či dokonce může být vyřazeno ze sítě veřejných zdravotnických zařízení, jakmile přestane splňovat podmínky stanovené výše uvedeným ustanovením. Zákonem č. 245/2006 Sb. tedy došlo k přechodu povinnosti zajišťovat poskytování lékařské služby první pomoci (pohotovostní zdravotní péče) na veřejná zdravotnická zařízení, která tak činí v rámci zákonem stanovených úkolů a ve veřejném zájmu, definovaných jako veřejná služba, ovšem beze změny právní úpravy dané zákonem č. 48/1997 Sb.

IV.

Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury

19. Ústavní soud nejdříve posoudil, zda jsou splněny podmínky řízení. Přitom se zabýval zejména těmito otázkami:

a) zda není dána příslušnost jiného orgánu,

b) jaký je vztah ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí" a zákonných pojmů "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy",

c) zda jsou splněny další podmínky řízení, byť výslovně v zákoně neupravené.

IV.a

Splnění podmínky subsidiarity

20. Na prvém místě jde o otázku, zda je Ústavní soud v takto pojatém kompetenčním sporu příslušným orgánem. I pro rozhodování kompetenčních sporů Ústavním soudem platí podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a § 122 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pravidlo subsidiarity. Ústavní soud může tyto věci rozhodovat jen v případě, že zde není jiný orgán, který je k tomu podle zvláštního zákona příslušný. Dne 1. 1. 2003 nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Podle § 4 odst. 1 písm. d) tohoto zákona soudy ve správním soudnictví rozhodují o kompetenčních žalobách. V § 97 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je pak stanoveno, že soud ve správním soudnictví rozhoduje kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy. O tyto strany se v projednávané věci jedná. Proto bylo v této souvislosti podstatné, zda se též jedná o skutkovou podstatu kompetenčního sporu ve smyslu § 97 s. ř. s. Podle § 97 odst. 2 a 3 s. ř. s. jde o spor, ve kterém si správní orgány osobují (kladný kompetenční spor), popř. popírají (negativní kompetenční spor) pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. V projednávané věci je zjevné, že o takovýto kompetenční spor se nejedná, a proto k jeho rozhodnutí není Nejvyšší správní soud příslušný. Příslušnost jiného orgánu než Ústavního soudu proto nepřichází do úvahy.

IV.b

Pojem sporu o rozsah kompetencí

21. Ústavní soud se musel nejdříve vypořádat s otázkou vztahu ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), a obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu. V daném případě nejde o spor o vydání jednoho konkrétního rozhodnutí o konkrétním právu nebo povinnosti individualizovatelného subjektu veřejné správy. Aniž by se však povahou sporné věci zabýval blíže, navrhovatel tvrdí, že to v projednávané věci proto může být jen opatření nebo jiný zásah v podobě zajištění lékařské služby první pomoci, stanovení jejího rozsahu, podmínek poskytování atd. Jeho argumentace je přitom svou podstatou založena na výtkách zásahu do práva na samosprávu, jak s ním počítá čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky, petit návrhu ovšem formuluje ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky. Ústavní soud je ve smyslu své ustálené judikatury vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, které v podstatné části směřuje k tvrzení, že se jedná o zásah do práva na samosprávu, čímž vlastně petit vyvrací. Ústavní soud se musel nejdříve vypořádat s otázkou vztahu ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), a obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu.

22. Zajišťování lékařské služby první pomoci nelze považovat za "jiný zásah" ve smyslu § 120 zákona o Ústavním soudu. Jiným zásahem především nemůže být samotná legislativní činnost orgánů veřejné moci [již usnesení sp. zn. I. ÚS 92/94 ze dne 25. 7. 1994 (U 15/2 SbNU 233), obdobně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 28/01 ze dne 5. 3. 2002 (U 9/25 SbNU 375)]. Za "jiný" zásah než je rozhodnutí nebo opatření je třeba podle zákona o Ústavním soudu považovat každou formu konání nebo nečinnost orgánu veřejné moci, způsobilou narušit ústavně zaručenou a chráněnou sféru či právní pozici konkrétně určitelného nositele základních práv a svobod, nikoli však vydání právního předpisu.

23. Stejně tak se v projednávané věci nejedná o tzv. obecné opatření podle správního řádu. Pojmem "opatření", kterého se návrh dovolává jako východiska řešení kompetenčního sporu, se rozumí tradičně správní rozhodnutí konstitutivní povahy (§ 12 obecného zákoníku občanského z roku 1811, § 4 správního řádu z roku 1928, § 244 občanského soudního řádu po novele zákonem č. 30/2000 Sb.). Toto pojetí správního rozhodnutí je i nyní zachováno v § 65 s. ř. s. a v § 67 správního řádu. Pokud by proto Ústavní soud respektoval toto pojetí, musel by návrh pro nepříslušnost odmítnout, neboť v takovém případě by nebyl z právního hlediska rozdíl mezi vydáváním rozhodnutí a přijímáním (činěním) opatření (disponováním). Bylo proto nutno zvážit i další možné aspekty příslušnosti Ústavního soudu a širší chápání pojmu opatření.

24. V tomto případě se uvedený pojem "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), rozsahem zcela nekryje s obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu. Jde o obdobný problém, jakým bylo zúžení pojmu "mezinárodní soud" v § 117 zákona o Ústavním soudu před jeho novelou zákonem č. 83/2004 Sb. Ústavní soud dospěl k závěru, že spor o rozsah kompetencí jako ústavní pojem zahrnuje nejen otázku šíře věcného či jiného vymezení okruhu působnosti otázek, o kterých může orgán veřejné moci rozhodovat, jak by tomu mohl nasvědčovat Ústavou České republiky použitý obrat "rozsah". Podle jeho názoru zahrnuje i samotnou existenci okruhu věcí, k jejichž autoritativnímu rozhodování je takový orgán příslušný, i když se nejedná o rozhodnutí (popř. opatření) vydané postupem podle určitého právního řádu (soudní řád správní, občanský soudní řád, trestní řád, správní řád a další procesní předpisy) a mající vlastnosti právního aktu (psaná forma, právní moc, vykonatelnost atd.). Tento pojem proto nelze zužovat na tradiční pojetí kompetenčního sporu, jak se vyvinulo na základě judikatury k prosincové ústavě z roku 1867, k zákonu č. 44/1869 ř. z., jenž se týče organizace soudu říšského, řízení před ním a vykonávání jeho nálezů, k zákonu č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, nebo podle zákona č. 3/1918 Sb., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů. Toto pojetí vychází z terminologie a chápání spojeného především se správním soudnictvím a neodpovídalo by zcela pojetí ústavního soudnictví v 21. století. Pojem "opatření" podle zákona o Ústavním soudu nelze vykládat pouze v duchu správněprávních koncepcí, kde je výchozím pojmem "správní akt". Jím se rozumí různé individuální právní akty podle správního práva (rozhodnutí, opatření v úzkém smyslu, rozkaz, zákaz, dispenz atd.). Ústavní soud však rozhoduje v rámci celého mocenského mechanismu, proto pojmy "rozhodnutí a opatření" nutno vykládat šířeji než ve správním právu.

25. Širší pojetí "opatření", které se v našem právní řádu vyskytuje, ovšem vyvolává značné interpretační potíže a mohlo by výrazně zasáhnout do postavení Ústavního soudu a do jeho vztahů k jiným orgánům. Naše právní předpisy používají pojem "opatření" velmi často a velmi široce např. ve významu vytváření programů, restrukturalizace průmyslu, zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví, zajištění ochrany hranic, přesunů finančních prostředků (rozpočtová opatření). Jako opatření jsou však definována i ustanovení primárního a sekundárního práva Evropských společenství, přímé podpory a doplňkové platby (srov. § 2a zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění zákona č. 128/2003 Sb. a zákona č. 441/2005 Sb.). Vzniká otázka, zda i na tento pojem je možno vztáhnout kompetenci Ústavního soudu. Pokud by totiž měl Ústavní soud posuzovat obsah takovýchto opatření, mohl by výrazně zasahovat do jednotlivých politik, jejichž zajišťování je zejména v kompetenci vlády a jednotlivých ústředních správních úřadů podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů (obecně zejména jeho § 22 až 24). Ústavní soud stojí na stanovisku, že je příslušný rozhodovat spory o to, kdo je případně povolán takto chápaná "opatření" přijímat. Hodnotit jejich obsah však může jen tehdy, mají-li taková opatření podobu právních aktů (nikoli pouhé politiky), které spadají do kognice Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky. V daném případě nebylo třeba tuto otázku posuzovat, protože v rámci kompetenčního sporu se rozhodovalo o tom, zda sporná věc spadá do působnosti státu nebo do samostatné působnosti územních samosprávných celků (krajů), tedy o tom, "kdo" má přijímat opatření.

26. Konečně třeba uvést, že klíčovým úkolem ústavních soudů nejen ve federativních státech je rovněž řešení kompetenčních konfliktů mezi územními korporacemi veřejného práva, které se svou povahou často velmi liší od kompetenčních konfliktů orgánů veřejné správy, jež spadají do působnosti správních soudů nebo zvláštních senátů k tomu zřízených. Svou povahou se těmto sporům blíží i kompetenční konflikty mezi státem a územními samosprávnými celky. Řešení takových sporů obsahuje rovněž určení, kdo je vůbec způsobilý k legislativní, exekutivní či judikativní činnosti. Ústavní soud je proto příslušný rozhodovat negativní a pozitivní kompetenční spory mezi orgány veřejné moci v rozsahu, v jakém působnost chápe ústavní pořádek (a nikoli pouze předpisy správního práva), pokud není k jejich řešení povolán jiný orgán. Předmětný návrh byl proto podle § 122 zákona o Ústavním soudu shledán z tohoto hlediska přípustným.

IV.c

Splnění dalších podmínek řízení

27. Pokud jde o další výslovně neupravené nebo mlčky předpokládané podmínky řízení, mohl se Ústavní soud omezit na následující zjištění. Co se týče vymezení účastníků řízení, je třeba upřesnit, že v daném případě se může jednat jen o kompetenční spor mezi Jihomoravským krajem, jako vyšším územním samosprávným celkem, a Českou republikou. Navrhovatel, kterým je Zastupitelstvo Jihomoravského kraje, a jím podle § 121 zákona o Ústavním soudu uvedení účastníci sporu za tyto právní subjekty pouze jednají. V daném případě je Zastupitelstvo Jihomoravského kraje oprávněným navrhovatelem, byť se výsledek sporu bude týkat všech vyšších územních samosprávných celků. To plyne z výše vyložených zvláštností chápání kompetenčního sporu v ústavním soudnictví, na rozdíl od jeho pojetí podle § 97 s. ř. s. ve správním soudnictví.

28. Další podmínkou řízení je, že předmětem sporu bude otázka, která určitě spadá do působnosti alespoň jedné ze stran sporu. Zde Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh tento předpoklad splňuje, i když v návrzích zdravotnické legislativy se objevují i jiné návrhy (zajišťování lékařské služby první pomoci cestou zdravotních pojišťoven nebo profesních komor).

29. Další tradiční podmínkou kompetenčního sporu je, že tento spor je oběma stranami definován stejně (skutkově a právně). Rovněž tato podmínka je splněna, byť se terminologie předpisů zdravotnického práva měnila. Obě strany sporu se odvolávají na ustanovení § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb., a čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. Odlišná úprava zajišťování pohotovostní péče v § 33 odst. 5 písm. e) zákona č. 245/2006 Sb. ve vztahu k předmětu sporu nemá, s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), zásadní dopad jednak z hlediska aplikovatelnosti zbývající nezrušené části zákona, jednak z hlediska potřeby vymezení pojmů v uvedeném ustanovení použitých. "Podílet se na zajišťování ve stanoveném rozsahu" nelze totiž vyložit jako "převzít zcela zajišťování".

30. S ohledem na to, že se jedná o negativní kompetenční konflikt, bylo nutno zabývat se i otázkou, zda právní předpisy, o které strany kompetenčního konfliktu svá tvrzení opírají, jsou stále platné. V tomto ohledu možno konstatovat, že v době od podání návrhu nedošlo ke změně výše zmíněného právního stavu. V průběhu řízení byl v Poslanecké sněmovně 4. volebního období projednáván návrh zákona o zdravotnických zařízeních a veřejných službách ve zdravotnictví a o změně některých zákonů (Poslanecká sněmovna 4. vol. období, tisk č. 1149). V něm bylo výslovně stanoveno, že kraje na svém území odpovídají za organizaci a zajištění pohotovostní zdravotní péče [§ 36 odst. 2 písm. a)] a tuto péči rovněž financují [§ 36 odst. 5 písm. b)]. Projednávání tohoto návrhu však nebylo do konce volebního období ukončeno. Stejně tak nebyly úspěšné další návrhy na řešení této problematiky, které se ve 4. volebním období Poslanecké sněmovny objevily. To se týká i situace, která vznikla přijetím zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů.

31. Konečně bylo nutno jako prejudiciální posoudit zcela zásadní otázku, totiž zda je splněna podmínka existence sporu, když vyšší územní samosprávné celky ve skutečnosti spornou působnost vykonávají. I v tomto směru je třeba odkázat na výše uvedené rozdíly mezi ústavním vymezením kompetence Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a podle § 120 zákona o Ústavním soudu. V případě, že by se Ústavní soud postavil na stanovisko, které by vycházelo z chápání kompetenčního sporu, jak se více než sto let chápe ve správním soudnictví, musel by řízení zastavit. Řešení negativního kompetenčního konfliktu by již nepřicházelo do úvahy, jestliže orgán veřejné správy, který svou kompetenci popírá, tuto naplnil a rozhodnutí vydal nebo opatření přijal (něco jiného je vydání rozhodnutí, kterým se příslušnost k rozhodnutí popírá - § 125 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Právě o takovou situaci se v daném případě jedná. Jihomoravský kraj sice popírá, že by zajišťování lékařské služby první pomoci spadalo do samostatné působnosti územní samosprávy, nicméně tuto službu zajišťuje již od počátku roku 2003. Návrh na zahájení řízení ve věci kompetenčního sporu byl přitom podán až v listopadu 2003. Po právní stránce je proto situace taková, že Česká republika, představovaná Ministerstvem zdravotnictví, Ministerstvem vnitra a Ministerstvem financí, tvrdí, že lékařskou službu první pomoci mají zajišťovat kraje. Jihomoravský kraj sice s tímto názorem nesouhlasí, nicméně lékařskou službu první pomoci zajišťuje stejně jako jiné vyšší územní samosprávné celky. Přísně vzato to znamená, že negativní kompetenční konflikt zde není. Ústavní soud však v tomto případě dospěl k závěru, že s ohledem na zvláštní okolnosti případu nepřichází do úvahy možnost zastavení řízení, když předmět sporu odpadl. Opíral se přitom o tyto důvody.

32. Ústavní soud může rozhodovat kompetenční konflikty na základě principu subsidiarity. Na rozdíl od jiných orgánů, které jsou vybaveny obdobnou kompetencí, avšak pro zcela přesně vymezené situace, nemůže být v případě Ústavního soudu tato kompetence definována do všech podrobností, protože se zakládá na tzv. zbytkové klauzuli. Ústavní soud je v tomto smyslu povolán rozhodovat všechny kompetenční spory, které nemohou být rozhodnuty někým jiným. Nemůže tak nastat situace, že by stát nebyl schopen plnit své funkce, protože konkrétní věc je odmítána všemi orgány, které by o ní mohly rozhodnout.

33. Druhým důvodem, proč je i v této situaci Ústavní soud kompetentní rozhodnout, je již zmíněný rozdíl mezi řešením kompetenčních konfliktů ve správním soudnictví a jejich řešením v rámci celého mechanismu veřejné moci v České republice. Pokud by se Ústavní soud postavil na stanovisko restriktivního výkladu zákona o Ústavním soudu, dostal by se navrhovatel, tj. Jihomoravský kraj, do postavení, ve kterém ne vlastní vinou přišel o možnost dovolat se ochrany ve sporu o kompetenci se státním orgánem. Podle obecných zásad řešení negativních kompetenčních konfliktů ve správním soudnictví totiž v případě, že jedna ze stran konfliktu vydá ve sporné oblasti rozhodnutí, které se stalo pravomocným (srov. např. Giefing, T.: Der Begriff des Kompetenzkonfliktes. Juristische Blätter, roč. 2003, č. 4, s. 222), předmět sporu odpadá a není již co řešit. V judikatuře anglosaských soudů se tato podmínka označuje jako mootness. Toto měřítko však není možné uplatnit na rozhodování Ústavního soudu v daném případě, neboť výsledkem by bylo pouze formalistické rozhodnutí, které mechanicky přenáší právní konstrukce z oblasti správního práva do oblasti ústavního pořádku.

34. Proto Ústavní soud považuje za důležité rozlišení kompetence vydat rozhodnutí, které je způsobilé nabýt právní moci, a kompetence spočívající v komplexním zajišťování určité veřejné služby prakticky veškerému obyvatelstvu státu (podle dostupných údajů pohotovost navštíví cca 2 miliony pacientů ročně). Zatímco pravomocné rozhodnutí nabývá právní moci v materiálním a formálním smyslu a věc se pro rozhodovací orgán i strany jeví jako res iudiacata, v projednávaném případě může navrhovatel do vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu svůj postoj k zajišťování lékařské služby první pomoci změnit, stejně jako se může měnit konkrétní obsah této služby. Protože taková situace může nastat, je úkolem Ústavního soudu, v rámci jeho subsidiárně vymezené působnosti, i v takovém případě o věci rozhodnout. Tím bude vyřešena nejen samotná sporná otázka, ale i odstraněna hrozba, že přestane být zajišťována zdravotní péče, jejíž obsah nelze cestou jednoho pravomocného rozhodnutí vymezit.

V.

Vlastní řešení kompetenčního sporu

35. Po zvážení podmínek řízení bylo možno přistoupit k posouzení samotného předmětu kompetenčního sporu, tedy sporu o to, kdo a co má konat, popř. v součinnosti s kým má konat. Podle navrhovatele jde o spor o to, kdo je příslušným "k zajištění lékařské služby první pomoci poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů". Podle tohoto ustanovení zahrnuje hrazená péče zdravotní výkony "provedené v rámci lékařské služby první pomoci a ústavní pohotovostní služby". Poznamenává se, že citované ustanovení dosud nebylo měněno, takže jeho označení navrhovatelem neodpovídá skutečnosti ani pravidlům citace právních předpisů. Samotné ustanovení sice není výslovně kompetenční normou, neboť neurčuje, kdo je příslušný k zajištění, nýbrž stanoví, co se hradí, je však s ohledem na systémový charakter práva spjato s kompetenčními ustanoveními, kterých se strany sporu dovolávají.

36. Podle navrhovatele je v tomto případě dána příslušnost České republiky. Dále uvádí, že lékařská služba první pomoci je veřejnou zdravotní službou, jejíž obsah ani rozsah není právními předpisy definován. Zmiňuje se o ní jen § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a změně a doplnění některých souvisejících zákonů. Protože předmětem sporu není "v jakých věcech a co se má konat", nýbrž kdo má vůbec konat, nebylo třeba se tímto mylným názorem navrhovatele zabývat (sub 40), nehledě na to, že navrhovatel přehlíží, že pojem pohotovostní služby zahrnuje i jím zpochybňovaný pojem. V daném případě by bylo možno namítat legislativní vadu (označování téhož jevu různými termíny a naopak), to ale na řešení kompetenčního sporu nemá dopad.

37. Především třeba uvést, že mezi účastníky řízení nebylo sporu o tom, kdo byl povinen zajišťovat lékařskou službu první pomoci do konce roku 2002. Byly to okresní úřady, které byly ke konci roku 2002 zrušeny a jejich působnost byla převedena na jiné subjekty podle zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Svou argumentaci v tomto případě navrhovatel opírá o ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb., podle kterého "pokud okresní úřad vykonával činnosti, které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přechází tyto činnosti na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti.".

38. Navrhovatel s odkazem na toto ustanovení poukazuje na to, že organizaci lékařské služby první pomoci stát upravil směrnicí č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. června 1981 o pohotovostních zdravotnických službách, nikoli zákonem. Na směrnici č. 7/1981 navazovalo doporučení Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. dubna 1997 (č. 8/1997 - č. j. 611/1-200) k postupu při zajišťování lékařské služby první pomoci pro dospělé, děti a dorost a ve stomatologii. Konečně Ministerstvo zdravotnictví vydalo metodické opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci, kterým v čl. 2 odst. 1 stanoví, že tuto službu zpravidla na svém území zajišťuje kraj, který za tím účelem postupuje podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. V čl. 2 odst. 2 metodického opatření č. 2/2003 se dále stanoví, že o organizaci a zajištění lékařské služby první pomoci zpravidla kraj vydává právní předpis podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kterým upraví pro poskytování této služby bližší podmínky pro své jednotlivé územní části. V čl. 4 odst. 2 je obcím s rozšířenou působností povoleno zřizovat a provozovat na základě potřeby zdravotnické zařízení lékařské služby první pomoci, a to po dohodě s krajem, jak je dále uvedeno v čl. 4 odst. 3 tohoto metodického opatření. Metodické opatření č. 2/2003 dříve vydané směrnice neruší, ani na ně neodkazuje. Protože právně podle navrhovatele lékařská služba první pomoci upravena není, je třeba mít za to, že podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. přešla povinnost jejího zajišťování na obecní úřady obcí s rozšířenou působností.

39. S tímto názorem se Ústavní soud nemohl ztotožnit. Navrhovatel zde přehlíží dvě zcela zásadní právní okolnosti. Především směrnice č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. června 1981 o pohotovostních zdravotnických službách, která je dodnes platnou, je právním předpisem. Podle § 4 zákona č. 3/1969 Sb., o vyhlašování zákonů České národní rady a jiných obecně závazných právních předpisů České socialistické republiky, platilo pravidlo, podle kterého bylo vyhlášení právních předpisů uvedených v § 2 písm. a) a c) tohoto zákona, popřípadě oznámení o vydání obecně závazných právních předpisů ministerstev a ostatních ústředních orgánů České socialistické republiky, ve Sbírce zákonů podmínkou jejich platnosti. Toto ustanovení navazovalo na § 4 odst. 1 zákonného opatření č. 4/1962 Sb., o vyhlašování zákonů a jiných právních předpisů, podle kterého vydání obecně závazných právních předpisů ministerstev a jiných ústředních orgánů, jejichž znění není účelné ve Sbírce zákonů vyhlásit, zejména pro omezený počet organizací nebo osob, na které se vztahují, je třeba ve Sbírce zákonů oznámit. Podle § 4 odst. 2 tohoto zákonného opatření platilo, že předpisy uvedené v odstavci 1 musí být každému přístupny u orgánu, který je vydal, a u dalších orgánů stanovených v oznámení. Protože tato směrnice byla registrována jako směrnice Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. 6. 1981 č. j. LP/4-210.4-8. 6. 1981 o pohotovostních zdravotnických službách v částce 22/1981, na straně 476, vydané dne 30. července 1981, s účinností od 1. září 1981, splňuje podmínky tehdy platného publikačního práva pro právní předpisy. K 1. lednu 2003 se proto na ni ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. nemohlo uplatnit (i kdyby to bylo ústavně možné - blíže sub 40) a podle tohoto ustanovení nemohla působnost okresních úřadů přejít na obce s rozšířenou působností, jak tvrdí navrhovatel.

40. Za druhé je nepřijatelné použití tohoto ustanovení již proto, že v právním státě není možné ustanovení s tímto obsahem uplatnit. Ústavnost tohoto ustanovení sice není předmětem tohoto řízení, nicméně Ústavní soud musí uvést, že z něj plyne závěr, že působnost orgánů veřejné moci může být uplatňována mimo zákonný rámec, tedy v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky, podle kterého lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. To respektoval zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, podle jehož § 8 odst. 1 vykonávají okresní úřady státní správu ve věcech, které stanoví zvláštní zákony, a podle § 8 odst. 2 písm. f) plní další úkoly stanovené zákonem. Za této situace proto není jasné, na co se vlastně mělo ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. vztahovat. Rozhodně je nelze považovat za nějakou "zbytkovou" klauzuli známou z oblastí dělby působnosti ve federacích. V této podobě se jedná o klauzuli zbytečnou či přesněji nulitní. To v tomto případě platí i pro argumentaci navrhovatele tímto ustanovením.

41. Pokud jde o námitky navrhovatele ohledně neplnění usnesení vlády, nejde o otázky, kterými by se mohl a měl Ústavní soud zabývat. Totéž platí o metodickém opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci - a jeho namítaném rozporu s usnesením vlády č. 742 z 24. července 2002. Toto opatření není kompetenčním předpisem, stejně jako navíc není právním předpisem, který by mohl kraj zavazovat v rámci výkonu jeho samostatné působnosti. To konečně plyne již z jeho označení.

42. Dalším argumentem, se kterým se musel Ústavní soud vypořádat, bylo tvrzení navrhovatele, že přechod příslušnosti k zabezpečování lékařské služby první pomoci nelze opřít o § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., protože pomíjí skutečnost, že okresní úřad vykonával působnost v oblasti zabezpečení lékařské služby první pomoci bez zákonného podkladu. Změna zákona č. 160/1992 Sb. podle navrhovatele neumožňuje dovodit, že by se subjektem oprávněným uzavřít v této oblasti smlouvu podle § 5 odst. 2 písm. f) tohoto zákona stal namísto okresního úřadu kraj, neboť nelze ústavně konformním ani jiným výkladem dovozovat, že působnost vykonávaná bez zákonného podkladu přešla na kraj. Toto ustanovení podle navrhovatele navíc neupravuje kompetence kraje, nýbrž povinnosti nestátního zdravotnického zařízení.

43. Ani s tímto názorem se Ústavní soud nemohl ztotožnit. Původně ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb. neobsahovalo sporný text písmene f). Ten byl do něj vložen až zákonem č. 161/1993 Sb. a stanovil, že nestátní zdravotnické zařízení je povinno uzavřít smlouvu s orgánem příslušným k registraci (tím byl okresní úřad), jestliže o to požádá z důvodu zajištění zdravotní péče v obvodu své působnosti, a na jejím základě se v únosné míře podílet na zajištění potřebných zdravotnických služeb, zejména pohotovostní služby včetně lékařské služby první pomoci, zdravotní péče při hromadných nehodách, otravách a přírodních katastrofách, nařízených šetření, prohlídek a opatření v souvislosti s protiepidemickými opatřeními, prohlídek a posuzování zdravotní způsobilosti osob (např. v odvodním řízení, na vyžádání státních orgánů apod.). Toto ustanovení tam bylo podle důvodové zprávy k zákonu č. 161/1993 Sb. vloženo jako řešení situace, kdy tato zdravotnická zařízení odmítala zabezpečit poskytování některých zdravotnických služeb. Orgány státní správy odpovědné za zabezpečení zdravotní péče tak postrádaly účinný nástroj. Ten dostaly v podobě zákonné úpravy cestou doplnění zákona č. 160/1992 Sb. zákonem č. 161/1993 Sb. Podle novely tohoto ustanovení na místo orgánů státní správy nastoupil kraj, který se současně podle zákona č. 290/2002 Sb. stal vlastníkem nemocnic a dalších zdravotnických zařízení. Kraj současně dostal možnost, aby namísto okresních úřadů mohl uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízení, která si sama v rámci řízení o registraci poskytování lékařské služby první pomoci do své náplně nedala. Pokud není výslovně určeno, do jaké působnosti kraje taková záležitost spadá, je nutno vyjít z obecného ustanovení § 4 krajského zřízení. V takovém případě, upravuje-li zvláštní zákon působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů. Ani tato námitka navrhovatele proto neobstojí.

44. Je příznačné, že mělo jít o přechodné opatření, které mělo být nahrazeno novou úpravou soustavy zdravotnických zařízení a působnosti obcí a orgánů státní správy ve zdravotnictví. K tomu přes řadu pokusů až do současnosti nedošlo. V roce 2002 bylo toto ustanovení změněno tak, že se slova "s orgánem příslušným k registraci" nahradila slovy "s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění". Podle tohoto ustanovení proto na místo státu, tedy okresních úřadů po jejich zrušení, nastoupily kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Několikeré již zmíněné (viz body 28 a 30) pokusy Ministerstva zdravotnictví, vlády nebo Zastupitelstva Královéhradeckého kraje (Tisk 1257. Poslanecká sněmovna. 3. vol. období), ve směru výslovné úpravy této problematiky jako samostatné působnosti krajů, nebo Zastupitelstva Ústeckého kraje (Tisk č. 1080. Poslanecká sněmovna. 4. vol. období. 2005), jako úkolu profesních komor lékařů, stomatologů a lékárníků, se nezdařily. Je nepochybné, že pokud by byla daná otázka upravena tak jako např. v § 181 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ("Kraj je povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se zdravotním postižením a zdravotním znevýhodněním, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy. Za tímto účelem kraj zřizuje a zrušuje ..."), pochybnosti by nevznikly. Obdobně možno poukázat na právní úpravu v době předmnichovské Československé republiky (zákon č. 332/1920 Sb., jímž stát přejímá výkony zdravotně-policejní, ve znění zákona č. 236/1922 Sb.), která byla rovněž přijata z důvodu stálých kompetenčních sporů státu a samosprávy (blíže Laštovka, Z.: Československé správní právo. Část zvláštní. I. díl, Praha 1936, s. 138 až 146).

45. To, že tato otázka v oblasti zajišťování lékařské služby první pomoci není upravena takto výslovně, ovšem plyne již z faktu, že je součástí poskytování péče o zdraví (v teorii tzv. kompetence z věcné souvislosti nebo z povahy věci - viz Stettner, R.: Grundfragen der Kompetenzlehre. Berlin 1983, s. 287n., s. 404n.). Tuto péči podle názoru Ústavníhosoudu lze obdobně jako péči o bezpečnost lidí obtížně rozdělit podle času, kdy má být poskytována, když východiskem je ohrožení zdravotního stavu a potřeba posouzení rozsahu a doby poskytnutí nutné a neodkladné péče. Právo zde nemůže regulovat chování subjektů zdravotnického práva v tom směru, že určí, zda má postižená osoba (pacient) navštívit zařízení lékařské služby první pomoci, požádat o zásah lékaře mimo ordinační hodiny nebo mimo místo ambulantní péče nebo volat záchrannou službu, popř. počkat na pravidelnou ordinační dobu. Řešení takové situace je podle názoru Ústavního soudu přitom otázkou medicínskou (medical question), nikoli otázkou kompetenční a právní, na kterou by mohl dát Ústavní soud jednoznačnou odpověď ze své pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Na výše uvedeném příkladu školství (sub 44) by to znamenalo vést spor o to, zda např. na kraje podle školského zákona přešlo rovněž zajišťování výuky matematiky nebo zda je namístě, aby policie zajišťovala bezpečnost jen v pracovní době či aby policista neplnil úkoly ochrany bezpečnosti, i když není ve službě. Stejně tak je obtížně představitelné, že by bylo úmyslem kompetenčního zákonodárce, aby svěřil zajišťování této péče obcím, když je to evidentně záležitost, která z hlediska principu subsidiarity zpravidla (mimo velkých měst) přesahuje jejich možnosti [viz k tomu např. vyjádření Senátu k zákonu č. 290/2002 Sb. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/03 - nález ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Obdobně organizování této péče ústředním správním úřadem by bylo v rozporu s vymezením úkolů samosprávy a s postupem zákonodárce podle zákonů č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, a č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. K této otázce se vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), kde dospěl v bodech č. 41 až 43 k závěru, že poskytování zdravotní péče spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků, přičemž do této oblasti může stát zasahovat jen postupem podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky.

46. Součástí zdravotní péče (zejména činnost poradenská, ošetřovatelská, diagnostická, preventivní, rehabilitační, lázeňská, léčebná, lékárenská v ambulantní nebo ústavní podobě) je i pohotovostní péče, která zahrnuje i lékařskou službu první pomoci. Vyplývá to z příslušných ustanovení zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů (§ 17 až 30, zejména § 17 odst. 2), na která navazují, z hlediska hrazení nákladů, příslušná ustanovení zákona č. 48/1997 Sb. (včetně § 28, na který se odvolává navrhovatel). Není přitom sporu o tom, že kraje mají zajišťovat zdravotní péči jako zřizovatelé zdravotnických zařízení (§ 31 až 33 a 39 zákona o péči o zdraví lidu) nebo cestou smluv s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 1 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb.]. Stejně tak není sporu, že jsou zřizovateli záchranné služby (§ 18b zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění zákona č. 290/2002 Sb.), která poskytuje přednemocniční neodkladnou péči. V rámci této právní úpravy je potom obtížně myslitelné, že jeden další zvláštní druh zdravotní péče, tedy pohotovostní služba v podobě lékařské služby první pomoci, by do oblasti zajišťované kraji nespadal rovněž. To by naopak musel zákon výslovně stanovit, že v rámci zdravotní péče poskytované zdravotnickými zařízeními zřizovanými kraji v jejich samostatné působnosti nebo nestátními zdravotnickými zařízeními registrovanými krajskými úřady se tento druh zdravotní péče neposkytuje, a musel by jej výslovně svěřit někomu jinému. Právě jiný postup by byl v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), body č. 41 až 43]. Všechny otázky této služby nejsou podrobně upraveny zákonem. To je z hlediska ústavnosti akceptovatelné s ohledem na to, že jde jen o zvláštní podobu poskytování zdravotní péče při náhlém zhoršení zdravotního stavu mimo ordinační hodiny zdravotnického zařízení nebo mimo provozní dobu lékárny, popř. i mimo obvyklé místo poskytování této péče (srov. ambulantní péče podle § 18 zákona o péči o zdraví lidu).

47. Jádro sporu proto ve skutečnosti Ústavnísoud spatřuje ve financování této péče. Z ustanovení § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb. přitom plyne, jaké zdravotní úkony zahrnuje hrazená péče v rámci lékařské služby první pomoci. Zbývající náklady jsou hrazeny z rozpočtu zřizovatele, jak výslovně uvádí § 15 odst. 15 téhož zákona. Vlastní způsob příspěvku státu je prováděn postupem, který byl popsán ve vyjádření Ministerstva financí (sub 16) a který vyplývá jak z rozpočtových pravidel (zákon č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), tak ze zákona č. 290/2002 Sb. [což bylo potvrzeno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Neobstojí proto tvrzení navrhovatele (sub 8), že poskytování, rozsah podmínek a způsob uplatnění práva občana na bezplatnou péči není určen zákonem, jak požaduje čl. 4 odst. 2 Listiny. Neobstojí pochopitelně již proto, že ve skutečnosti se na tuto otázku vztahuje čl. 41 Listiny. Kromě toho je třeba zdůraznit, že čl. 4 odst. 2 Listiny lze uplatnit na vztahy mezi státní mocí a jednotlivcem, nikoli na úpravu vztahů mezi státem a územní samosprávou jako zvláštním druhem veřejné moci, což je právě otázka, jejíhož řešení se navrhovatel dovolává. Pokud by měl pravdu navrhovatel v tom, že lékařská služba první pomoci není součástí poskytování zdravotní péče a není právně upravena mimo § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., pak by to mělo stejné důsledky pro státní správu (čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky), jako by to mělo pro samosprávu (čl. 104 Ústavy České republiky). Důsledkem této situace proto je, že je věcí kraje, jaké úkoly jako zřizovatel zdravotnických zařízení svým zařízením stanoví a jaké v "únosné míře" dohodne postupem podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. s nestátními zdravotnickými zařízeními. O tom, že má zajišťovat zdravotní péči v obvodu své působnosti a že tato péče má zahrnovat i lékařskou službu první pomoci, není podle tohoto ustanovení pochyb. Je však věcí kraje jako územního samosprávného celku, jak rozhodne o způsobu jejího zajišťování, neboť jde o věc jeho samostatné působnosti.

48. Konečně Ústavnísoud zdůrazňuje, že cestou řešení kompetenčního sporu lze získat jen odpověď na otázku právě v tomto kompetenčním sporu položenou, nikoli však dospět k vyřešení problémů poskytování zdravotní péče a zejména organizace a financování této péče. Pokud jde o financování obou směrů zajišťování lékařské služby první pomoci, je možno odkázat na vyjádření účastníka č. 2 sub 16. Není známo, že by navrhovatel, stejně jako jiný kraj, tyto prostředky odmítal pod záminkou, že mu nepřísluší, neboť k jeho úkolům zajišťování služeb, na které jsou určeny, nenáleží. To je problémem zákonodárce a zdravotní politiky státu. Je příznačné, že obdobné opatření Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékárenské pohotovostní služby (05/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví) - nikým zpochybňováno není.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru