Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 5/02Nález ÚS ze dne 02.10.2002Procedurální pravidla projednávání návrhů zákona - zákonodárný proces

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam3
NavrhovatelSKUPINA SENÁTORŮ
Soudce zpravodajŠevčík Vlastimil
Typ výrokuodmítnuto pro nepřípustnost - § 43/1/e)
vyhověno
vykonatelnost odložená - § 58/1
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina senátorů)
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip legality (vázanosti státní moci zákonem)
právo n... více
Věcný rejstříkprocesní postup
akcionářská práva a povinnosti
legislativní proces
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 117/28 SbNU 25
Paralelní citace (Sbírka zákonů)476/2002 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2002:Pl.US.5.02
Datum vyhlášení02.10.2002
Datum podání06.02.2002
Napadený akt

zákon; 501/2001; kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 1, čl. 2 odst.3, čl. 45, čl. 47 odst.1, čl. 47 odst.2, čl. 47 odst.3, čl. 50 odst.2

2/1993 Sb., čl. 36 odst.1

209/1992 Sb./Sb.m.s.,

Ostatní dotčené předpisy

15/1998 Sb.

328/1991 Sb., čl.

358/1992 Sb., čl.

370/2002 Sb., čl.

40/1964 Sb., čl.

455/1991 Sb., čl.

476/2002 Sb.

501/2001 Sb., čl.

513/1991 Sb., § 183 odst.3 písm.a

591/1992 Sb., čl.

90/1995 Sb., § 95 odst.2, § 97, čl. 95 odst.3, § 76 odst.1

99/1963 Sb., čl.


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002

476/2002 Sb.

N 117/28 SbNU 25

Procedurální pravidla projednávání návrhů zákona - zákonodárný proces

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl v plénu dne 2. října 2002 ve věci

návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým

se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění

pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní

řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb.,

o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.

358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění

zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších

předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti

(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998

Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších

zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb.,

o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb.,

občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.

328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších

předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím

vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů,

a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský

zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:

1. Zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991

Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.

40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon

č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,

zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších

předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti

(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000

Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích

a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů,

zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně

a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon

č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,

zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších

předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České

republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění

pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském

podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se

zrušuje ke dni 31. 3. 2003.

2. Návrh na zrušení ust. § 183b odst. 3 písm. a) zák. č.

513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, se

odmítá.

Odůvodnění:

I.

Skupina 22 senátorů jako oprávněný navrhovatel [§ 64 odst.

1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů]

navrhla zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č.

513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc.;

podle odůvodnění návrhu procesní postup, v němž byl napadený zákon

přijat, vykazuje protiústavní vady, neboť poté, co byl jako tisk

824 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny ve druhém čtení s přijatým

pozměňovacím návrhem poslance Pilipa [ve formulaci ustanovení §

183b odst. 3 písm. a)] a následně ve třetím čtení s přijatým

pozměňovacím návrhem (usnesením č. 1828) schválen dne 31. října

2001, v další schůzi, totiž na mimořádné 42. schůzi Poslanecké

sněmovny bylo schvalovací usnesení "revokováno", a posléze - za

vypuštění pozměňovacího návrhu poslance Pilipa - byl takto:

upravený návrh zákona nově schválen dne 15. listopadu 2001

(usnesením č. 1859) a s tímto usnesením v "opraveném"

(revokovaném) znění byl postoupen Senátu.

ČR na své jedenácté schůzi dne 22. listopadu 2001

reagoval konstatováním, že Poslaneckou sněmovnou předložený návrh

zákona (a jeho schvalovací usnesení) jako tisk č. 150 není

"návrhem zákona dle čl. 45 Ústavy ČR" a z tohoto důvodu se jím

dále nezabýval.

Podle tvrzení navrhovatelů Poslaneckou sněmovnou zvolený

postup byl odůvodněn údajnou snahou "zabránit vážným hospodářským

škodám, ke kterým (pro omyl Poslanecké sněmovny) by mohlo dojít";

navrhovatelé však mají za to, že takový postup, ať by již byl

zdůvodněn jakkoli, je v "rozporu s právem". V posuzovaném případě

šlo totiž o "revokaci konečného a meritorního usnesení Poslanecké

sněmovny", jímž byl (definitivně) návrh zákona schválen a v takto:

schváleném znění měl být postoupen Senátu, neboť schvalovací

usnesení se stalo "perfektní okamžikem odhlasování, které nebylo

bezprostředně zpochybněno".

S odkazem na zásadu politického rozhodování, dle níž

meritorní rozhodnutí ad hoc ustavené většiny přijaté za určité

situace tuto (potencionálně proměnlivou) většinu chrání a zejména

s odkazem na obsah čl. 6 (ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2) a také

na obsah čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 vždy Ústavy ČR a po

rozboru možností, za nichž se v intencích ústavních a zákonných

kautel Poslanecká sněmovna k jí přijatému zákonu může (novým

hlasováním) vrátit, dospěli navrhovatelé k závěru, že vytýkaným

postupem Poslanecká sněmovna porušila "relevantní nezměnitelnost

usneseného zákona"; tím se při přijímání napadeného zákona ocitla

Poslanecká sněmovna v rozporu s ústavním pořádkem republiky.

Usilujíce především o zrušení celého zákona č. 501/2001 Sb.,

navrhovatelé alternativním žádáním navrhli zrušení jednak jeho

ustanovení § 183b odst. 3 písm. a), jednak dalších novelizovaných

ustanovení, která v petitu návrhu přesně označili a jejichž

protiústavnost, bez ohledu na protiústavní způsob jejich přijetí

vyvodili (bez bližšího zdůvodnění) z ustanovení čl. 4 a čl. 11

Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 1 odst. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod

a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Poslanecká sněmovna se k výzvě Ústavního soudu k návrhu

skupiny senátorů jako účastník řízení (§ 69 zák. č. 182/1993 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů) vyjádřila podáním svého předsedy;

v něm jednak zrekapitulovala průběh kritických hlasování, včetně

hlasování pléna Poslanecké sněmovny o námitce poslance Pilipa

stran (zpravodajem vyslovené) nehlasovatelnosti jeho návrhu

o pozměněném ustanovení § 183b, kteréžto námitce, jako námitce

"technické změny bez hlubších souvislostí", posléze vyhověla,

jednak zdůraznila, že při tomto hlasování byla sama uvedena

v omyl, jehož důsledkem byla v ustanovení § 183b odst. 3

"existence dvou stejných ustanovení pod jeho písmeny e) i a)

a v širší souvislosti pak odstranění výjimky z povinnosti učinit

nabídku přijetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové

společnosti". Zejména posléze uvedená skutečnost, jak ukázala

pozdější hlasování na 42. schůzi Poslanecké sněmovny, dle níž pro

návrh poslance Pilipa ze 110 přítomných poslanců nehlasoval nikdo,

zatímco proti němu hlasovalo 98 poslanců, však byla v rozporu se

skutečnou vůlí Poslanecké sněmovny, a protože - pokud jde

o revokaci usnesení, jímž posuzovaný zákon byl jako celek

Poslaneckou sněmovnou schválen - "zásada ne bis idem, resp. res

iudicata není součástí jednacího řádu Poslanecké sněmovny, bylo na

jejím rozhodnutí, jak s takovým návrhem naloží".

Podle závěrečného vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny

"zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý (tj.

posuzovaný) zákon i postup, který vedl k jeho přijetí, je

v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky,

a je proto na Ústavním soudu, aby návrh skupiny senátorů na

zrušení tohoto zákona posoudil a vydal příslušné rozhodnutí".

Za Senát Parlamentu České republiky se vyjádřil jeho

předseda, a to podáním ze dne 29. března 2002; také on, poté co

podal zestručněný přehled námitek vznesených skupinou senátorů,

provedl rekapitulaci kritických hlasování v Poslanecké sněmovně

a poukázal na to, že "o ústavně předepsaném způsobu schvalování

zákonů Senát zevrubně diskutoval" a na rozdíl od opačného

stanoviska Poslanecké sněmovny dospěl k přesvědčení, že "usnesení,

jímž komora Parlamentu schválí návrh zákona, je konečné, a že

k takovému návrhu se lze vrátit jen způsoby danými Ústavou", což

pro posuzovanou věc znamená, že "chce-li Parlament měnit svou vůli

vyjádřenou v zákonodárném procesu, nemůže tak učinit jinak než

cestou novelizace přijatého zákona"; Senát tak "dospěl většinově

k závěru, že nedostatky návrhů zákonů schválených v Poslanecké

sněmovně lze v rámci zákonodárného procesu řešit buď v orgánech

Senátu nebo zahájením nové legislativní procedury, nikoli však

změnou již perfektního usnesení Poslanecké sněmovny", přesto však

"posouzení toho, zda zákon byl přijat ústavně předepsaným

způsobem, je zcela na Ústavním soudu".

Vzhledem k povaze věci bylo vyžádáno také stanovisko vlády

(§ 48 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů);

ta ve svém podání ze dne 4. dubna 2002 vyjádřila přesvědčení, že

posuzovaným postupem, v souvislosti s problematickým pozměňovacím

návrhem poslance Pilipa, který ve své podstatě znamenal faktické

zrušení dosavadní právní úpravy dané ustanovením § 183b odst. 3

písm. a) a navíc byl vůči návrhu hospodářského výboru zjevně

duplicitní, "nebyla splněna povinnost vyplývající z ustanovení §

72 odst. 4 zák. č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké

sněmovny, dle něhož před hlasováním se zopakuje přesné znění

návrhu, pokud nebylo (jak se stalo v posuzované věci) poslancům

předáno jeho písemné vyhotovení, nicméně jakkoli Ústava možnost

revokace usnesení poslanecké sněmovny o návrhu zákona (zákazem)

neupravuje a toliko její jednací řád stanoví, že každý poslanec

může při hlasování nebo bezprostředně po něm vznést proti průběhu

nebo výsledku hlasování námitku, o které rozhodne Poslanecká

sněmovna bez rozpravy, a jestliže jí vyhoví, musí se hlasování

opakovat, nejedná se o ustanovení taxativní, a proto má vláda za

to, že "jakýkoli jiný případ opakování hlasování není jednacím

řádem vyloučen" a že vzhledem ke všem okolnostem, za nichž ke

skupinou senátorů napadenému postupu v Poslanecké sněmovně došlo,

je "na místě tolerovat i relativně problematickou revokaci

usnesení, zejména jestliže k ní došlo především v zájmu jasnosti

a srozumitelnosti zákonné úpravy a v zájmu vytvoření možnosti

poslanců projevit uvědoměle svoji vůli". S přihlédnutím k těmto

okolnostem pokládá vláda návrh na zrušení všech posuzovaným

zákonem novelizovaných ustanovení "za zcela neadekvátní", neboť by

tím došlo ke značným problémům např. v oblasti kapitálového trhu

a vyvolalo by "proces protikladný privatizační tendenci

a znevýhodnilo by subjekty podílející se na privatizaci

a nepochybně by vedlo i k rozsáhlému snížení výnosů státu

z privatizace jednotlivých společností". Ostatně, uvádí vláda

závěrem, "právní úprava nabídky převzetí" (tj. ust. §183b

napadeného zákona) byla do obchodního zákoníku zařazena na základě

návrhu přepracované třinácté směrnice Evropských společenství,

která z takové nabídky nedovoluje nijaké výjimky, takže platnost

onoho ustanovení je "omezena dnem vstupu smlouvy o přistoupení

České republiky k Evropské unii v platnost".

Závěrem svého vyjádření vláda doporučila, aby návrh skupiny

senátorů na zrušení posuzovaného zákona, příp. na zrušení jím

novelizovaných předpisů byl zamítnut.

II.

Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických

záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které

byly Ústavnímu soudu k jeho žádosti kanceláří Poslanecké sněmovny

předloženy, je patrno, že

1) pokud jde o průběh 39. schůze Poslanecké sněmovny:

a) posuzovaný zákon byl projednán z podnětu iniciativy

skupiny poslanců a jako sněmovní tisk č. 824 byl přikázán

k projednání výborům hospodářskému a ústavněprávnímu a iniciativně

byl současně projednán také výborem rozpočtovým; podle

navrhovatelů zákona šlo v něm o "technickou novelu, jejíž jádro

spočívalo v odstranění legislativně-technických chyb",

b) k původnímu návrhu zákona byla jak ve zmíněných výborech,

tak v podrobné rozpravě v průběhu druhého čtení na plénu

Poslanecké sněmovny projednána řada pozměňovacích návrhů (sněmovní

tisky 824/2 - 5), z nichž některé byly hlasováním pléna Poslanecké

sněmovny přijaty, některé byly odmítnuty,

c) v průběhu třetího čtení vznesl poslanec Pilip námitku

stran údajné "nehlasovatelnosti" jeho pozměňovacího návrhu

přijatého ve druhém čtení [šlo o úpravu znění § 183b odst. 3 písm.

a)], a tato byla jako "akceptace technické změny" přijata

a hlasováním (pod číslem 531 ze 177 přítomných 97 pro, 12 proti)

byl jeho pozměňovací návrh přednesený dříve ve druhém čtení

přijat,

d) usnesení, jímž Poslanecká sněmovna "vyslovila souhlas se

sněmovním tiskem 824 ve znění pozměňovacích návrhů", bylo pod

číslem 1828 přijato potřebnou většinou (v hlasování pořadového

čísla 532, ze 177 přítomných 159 pro, 2 proti); při hlasování ani

bezprostředně po něm nikdo z poslanců námitku proti průběhu nebo

výsledku hlasování nevznesl (§ 76 odst. 5 a 6 zák. č. 90/1995

Sb.);

2) pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny, konané

dne 15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že

a) tato schůze Poslanecké sněmovny byla jejím předsedou

svolána ve smyslu ustanovení § 51 odst. 4 jednacího řádu, a to

k žádosti 41 poslanců a její jednání bylo podřízeno režimu

zákonodárného procesu ve stavu legislativní nouze (§ 99 zák. č.

90/1995 Sb.), který byl vyhlášen na dobu od 14. do 21. listopadu

2001; o něm Sněmovna hlasováním po rozpravě rozhodla (pod č. 4

z 161 přítomných 110 pro, 48 proti), že trvá i v průběhu této

schůze (§ 99 odst. 4 zák. č. 90/1995 Sb.),

b) jako druhý bod programu byl k projednání zařazen návrh

poslaneckého klubu sociální demokracie na revokaci usnesení

Poslanecké sněmovny č. 1828 ze dne 31. října 2001,

c) návrh byl zástupcem navrhovatelů odůvodněn - stručně

shrnuto - tím, že hlasováním o "nehlasovatelném" pozměňovacím

návrhu poslance Pilipa (k § 183b) jednak byla "v rámci procesu

schvalování jednotlivých pozměňovacích návrhů porušena pravidla

jednání Poslanecké sněmovny", jednak - s přihlédnutím ke všem

okolnostem, za nichž k hlasování o tomto návrhu došlo - byla

Poslanecká sněmovna ve svém jednání natolik iritována, že "je

zřejmé, že zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje",

načež

d) po rozpravě Poslanecká sněmovna hlasováním

aa) (pod pořadovým číslem 11, ze 108 přítomných 84 pro, 16

proti) revokovala své usnesení č. 1828 ze dne 31. října 2001, jímž

vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání

posuzovaného zákona,

bb) (pod pořadovým číslem 15, ze 110 přítomných pro nikdo,

proti 98), pozměňovací návrh poslance Pilipa (k § 183b) nepřijala

a posléze

cc) (pod pořadovým číslem 16, ze 105 přítomných 92 pro, 4

proti) přijala (pod číslem 1859) usnesení, jímž "vyslovila souhlas

s návrhem skupiny poslanců na vydání zákona, kterým se mění zákon

č. 513 z roku 1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších

předpisů etc., podle sněmovního tisku 824, ve znění schválených

pozměňovacích návrhů", a

dd) v takto nově přijatém znění postoupila návrh zákona

k dalšímu opatření Senátu; protože ten se k němu věcně nevyjádřil,

po uplynutí předepsané lhůty (§ 97 odst. 2 zák. č. 90/1995 Sb.)

předložil jej předseda Poslanecké sněmovny k podpisu prezidentu

republiky (§ 98 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.).

Lze tedy shrnout a uzavřít, že posuzovaný zákon

v zákonodárném procesu v Poslanecké sněmovně prošel třemi fázemi;

v prvé byl (po vypořádání pozměňovacích návrhů) přijat usnesením

č. 1828 ze dne 31. října 2001, v druhé byl dne 15. listopadu 2001

revokován a posléze (poté co dříve přijatý pozměňovací návrh

poslanců Pilipa byl v novém hlasování odmítnut) byl opět jako

celek usnesením č. 1859 ze dne 15. listopadu 2001 schválen

a v tomto novém znění (za vypuštění textu pozměňovacího návrhu

poslance Pilipa k § 183b) byl postoupen Senátu a později

prezidentovi republiky k podpisu; publikován byl ve Sbírce zákonů

v částce 180 pod č. 501 s datem rozeslání Sbírky dne 31. prosince

2001.

III.

Výrazně většinový názor Poslanecké sněmovny má za to, že

jakkoli Poslanecká sněmovna s posuzovaným zákonem v závěrečném

hlasování dne 31. října 2001 vyslovila souhlas, samotný

legislativní proces tím ještě nebyl skončen, neboť takto:

Poslaneckou sněmovnou schválený zákon nebyl do dne konání 42.

schůze postoupen Senátu, ani nebyl předložen prezidentovi

republiky k podpisu, a protože "pro projednání návrhu na revokaci

usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl s návrhem zákona vysloven

souhlas" (přesněji pro nezměnitelnost schvalovacího usnesení),

není ústavně ani právním předpisem nižší právní síly (zákonem č.

90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) stanovena

závazná lhůta, je cesta k revokaci schvalovacího usnesení

a k novému projednání zákona otevřena".

Naproti tomu navrhovatelé, dovolávajíce se zásady "relativní

nezměnitelnosti (jednou platně přijatého) zákona", s odkazem na

čl. 6 ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl.

50 odst. 2 Ústavy ČR, pokládají jimi napadený procesní postup

Poslanecké sněmovny za protiústavní.

Za těchto zcela protichůdných stanovisek bylo na plénu

Ústavního soudu, aby posoudilo a rozhodlo, zda

a) lze ze stávajícího ústavního pořádku, případně z oblasti

obyčejného práva (zákona č. 90/1995 Sb.) odvodit časovou nebo

věcnou hranici, za níž již Poslaneckou sněmovnou přijaté

rozhodnutí, jímž po konečném (závěrečném) hlasování byl s návrhem

zákona vysloven souhlas, nelze měnit, nebo zda po revokaci

schvalovacího usnesení lze v legislativním procesu o něm

pokračovat a dříve schválený zákon v něm znovu projednat a v nové

(opravené) verzi přijmout a

b) je-li taková hranice, jaký je z hlediska ochrany

ústavnosti její význam a jaké důsledky z jejího překročení plynou,

jinými slovy řečeno, zda posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým

se mění obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc., byl

přijat ústavně předepsaným způsobem.

Z takto vymezeného tématu decidendi jsou podle přesvědčení

Ústavního soudu již pro svou povahu vyloučena všechna již dříve

zmíněná tvrzení Poslanecké sněmovny směřující k objasnění

okolností, za nichž k posuzované revokaci došlo, resp. k důvodům,

které k ní Poslaneckou sněmovnu vedly, neboť jde o tvrzení

z hlediska posouzení merita věci nerozhodná. Ostatně jak vyjádření

Poslanecké sněmovny, tak argumentace vlády jsou zaměřeny výlučně

jen k otázkám spojeným s jednacím řádem Poslanecké sněmovny,

a protože v obou případech zcela opomíjejí podmínky ústavně

předepsaného postupu přijímání zákonů (§ 68 odst. 2 zák. č.

182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jde o stanoviska bez

praktického významu.

Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě

a rozsahu v samotné právní normě (zákoně), jako motivy

zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají

vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány,

přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro

porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu

v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda

vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při

hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která

s projednáním návrhu zákona byla spojena.

Tyto okolnosti proto zůstaly stranou pozornosti Ústavního

soudu, stejně jako byly vědomě pominuty otázky spojené s tvrzeným

omylem poslanců, důvody případné omluvitelnosti takového omylu

a podobně, nebo tvrzená nelogičnost pozměňovacího návrhu [poslance

Pilipa k ustanovení § 183b)], který byl v původním hlasování pléna

Poslanecké sněmovny přijat, a který se následně stal zřejmým

důvodem k revokaci závěrečného usnesení o schválení projednaného

zákona, po níž byl v novém hlasování tento pozměňovací návrh

odmítnut a z konečného a nově schváleného textu zákona byl

vypuštěn.

IV.

Postup v zákonodárném procesu upravený zákonem o jednacím

řádu Poslanecké sněmovny (zák. č. 90/1995 Sb.) není sice vybudován

na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky)

možných variant mechanismů opakovaného hlasování a důvodů pro ně,

současně platný zákon určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje

každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po

něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem

vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76

odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), vznesl námitku buď proti průběhu

hlasování nebo proti jeho výsledku (dtto odst. 5) a jen tehdy,

je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata,

lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat,

nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit.

Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu

nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako

s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně

vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké

sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu lze je vztáhnout toliko

k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě

k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však

k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich

odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst.

2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 úst. zák. č. 1/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů), jejichž prostřednictvím se Poslanecká

sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může

k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm

- v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími

návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat

a opětným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však

o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké

sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem

nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona

tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat a jako jeho ústavně

vymezená pravomoc Poslaneckou sněmovnu k opakovanému hlasování

(k novému projednání v intencích vysloveného nesouhlasu) zavazuje.

Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc

Poslanecké sněmovny tak, jak vyplývá z jejího jednacího řádu

a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako procesu

rozhodovacího vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem

zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením

výsledku hlasování předsedajícím schůze.

Zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké

sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona

hlasování vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 al. 2 zák.

č. 90/1995 Sb.), je totiž již jen závěrem rozhodovacího procesu,

v němž poslanec již nemá jiné možnosti než hlasovat buď pro nebo

proti (případně nehlasovat vůbec), neboť v průběhu předchozích

fází toho procesu měl natolik dostatku času a příležitostí

k uplatnění svých návrhů (vyjádření svých politických postojů),

aby jeho hlasování vůbec, a zejména v této závěrečné fázi, bylo

výrazem (důsledkem) jeho vlastního politického rozhodnutí, v němž

posléze toto rozhodnutí, jako výsledný celek (kompromis), vychází

z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 al. 1 úst.

zák. č. 1/1993 Sb.).

Na usnesení Poslanecké sněmovny, vyslovující s návrhem

zákona souhlas, je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí

obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž

byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek

zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl

předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu

(§ 97 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou ani časovou

spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny

a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit

administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem

v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst.

2 až 4 zák. č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces

Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.

Pro důvody takto vyložené dospěl Ústavní soud k přesvědčení,

že na otázku položenou sub. III písm. a) je nutno odpovědět

kladně: jak z ústavního pořádku České republiky, tak z oblasti

obyčejného práva (zák. č. 90/1995 Sb.) a z povahy věci lze

vyvodit, že nenapadené vyhlášení výsledků hlasování o usnesení,

jímž Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona jako s celkem

souhlas, je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto

usnesení a následně nové projednání návrhu zákona, jehož se

revokace týká, nejsou přípustné, a to - mimo důvody již vyložené

- také proto, že v tomto následně novém projednání návrhu

posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního

procesu, přesněji a úplněji vyjádřeno, tento proces v ústavních

kautelách scházel vůbec.

V.

Jestliže Poslanecká sněmovna, za okolností zmíněných již

dříve, nadto po delší době a na jiné schůzi, přistoupila

k revokaci svého usnesení (ze dne 31. října, číslo 1828), jímž

s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a v takto nově

otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona

znovu projednala a posléze jej přijala v jiném jeho znění,

zatížila zákonodárný proces o něm vadou, kterou nelze z hlediska

jeho procesní čistoty přehlédnout.

Ústavní soud v řadě svých nálezů, dotýkajících se kontroly

rozhodování orgánů veřejné moci, opakovaně vyložil zásady, pro

které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt

k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně

poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila,

že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení)

lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí),

a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je

nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou

ochranu.

Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti

řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným

rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1

Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu

se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného

procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se

rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od

rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci

-av tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui

generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému

výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze

zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj

celospolečenský dopad zajisté významnější než je tomu v případech

jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci.

Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek

stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž

právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá;

takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných

sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám

legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako

významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem

sama stanovila.

S přihlédnutím k tomu, jakož i k důvodům, které

v odůvodnění tohoto nálezu byly již vyloženy, požadavek jednacího

řádu, směřující vůči předsedovi Poslanecké sněmovny, totiž aby

návrh zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, byl

neprodleně zaslán Senátu (§ 97 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), resp.

zda a nakolik byl v posuzované věci splněn, je z hlediska ochrany

ústavnosti (čl. 83 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) v dané věci

nerozhodný, stejně jako před ním neobstojí ani důvody, jimiž

Poslanecká sněmovna tvrzenou přípustnost své revokace podkládá.

Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu)

- není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen,

není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání

zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou

(jakož i vládou) a navenek vůbec nemohou vykročit z ústavního

rámce. Obdobně také tvrzení, že v posuzované věci šlo o výrazně

komplikovaný návrh zákona a že v závěru zákonodárného procesu (ve

třetím čtení) byla Poslanecká sněmovna natolik iritována, že

"zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", je pod aspekty

procesní čistoty rozhodovacího procesu bez jakéhokoli významu.

Komplikovanost materie, kterou Poslanecká sněmovna

projednává, četnost nebo různorodost pozměňovacích a jiných

návrhů, které jsou v průběhu rozprav vůči předloženému návrhu

zákona vznášeny, samy o sobě ani ve spojení se snahou ex post

"napravit omyl a zabránit vážným hospodářským škodám", nemohou

odůvodnit porušení ústavně chráněného postupu v zákonodárném

procesu a již vyložených zásad.

Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická

rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným

hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených

zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí,

a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu

vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen

k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale

samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným

časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené

většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona)

relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka

natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní

relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by

však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí.

Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých

rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních

aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase

(kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti,

která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není

místa, řečeno jinými slovy: skutečnost, že schválený návrh zákona

nebyl dosud předsedou Poslanecké sněmovny postoupen Senátu,

nezakládá důvod k tomu, aby Poslanecká sněmovna již ukončený

rozhodovací proces o návrhu zákona obnovila a v něm se vrátila

k novému meritornímu rozhodování. Proto okamžik, kdy rozhodovací

proces v dané fázi zákonodárného procesu přijetím rozhodnutí

nezvratně skončil, je nejen pro legalitu přijatého rozhodnutí, ale

také pro jeho stálost natolik významný, že jím daná hranice je

ústavně nepřekročitelná, a jako taková svou podstatou má bránit

vzniku potencionálního nebezpečí usurpace moci, která Poslanecké

sněmovně nepřísluší. Opačný většinový názor Poslanecké sněmovny je

mylný také proto, že v právním státě "Státní moc slouží všem

občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,

které stanoví zákon" (čl. 2 odst. 3 úst. zák. č. 1/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů); ne tedy každá vůle parlamentního

orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon

ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho

mezí vychází, se může stát zákonem.

Ústavní soud proto dospěl k přesvědčení, že také na druhou

otázku položenou vpředu sub. III písm. b) nutno odpovědět kladně:

vykročení z hranic nezměnitelnosti přijatého rozhodnutí (usnesení,

jímž s projednávaným zákonem byl vysloven souhlas) a ze zásad

dříve vyložených je porušením ústavnosti zákonodárného procesu;

posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č.

513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc.,

nebyl proto Poslaneckou sněmovnou přijat ústavně předepsaným

způsobem.

Tento závěr již sám o sobě činí nadbytečným přezkum

ústavnosti jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona, na který

jako na protiústavní navrhovatelé v alternativním žádání

poukazují, a proto nebylo zapotřebí se jimi jako jednotlivostmi

zabývat.

VI.

Ve svých úvahách Ústavní soud nepřehlédl stanovisko vlády,

která, ač není účastníkem tohoto řízení, má podle vyžádaného

vyjádření za to, že pro možné značné problémy např. v oblasti

kapitálového trhu, a také pro pochybení ve vedení kritické schůze

Poslanecké sněmovny, na níž byl posuzovaný zákon poprvé přijat,

"bylo by na místě tolerovat i relativně problematickou revokaci,

zejména došlo-li k ní v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit

uvědoměle svoji vůli". Jakkoli je třeba upozornění vlády brát

s veškerou vážností a jakkoli není pochyb o tom, že novelizace

obchodního zákoníku přináší řadu žádoucích změn, tyto skutečnosti

však nemohou převážit nad zásadním postulátem ústavnosti, totiž

aby zákony byly zákonodárnými sbory Parlamentu přijímány způsobem

ústavně předepsaným (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 45 úst. zák. č.

1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Protože spornou problematiku ustanovení § 183b odst. 3 písm.

a) posuzovaného zákona, proti němuž meritorní výhrady navrhovatelů

míří především, nelze oddělit od ostatní materie, a to již proto,

že usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 15. listopadu 2001 (č.

1859) bylo revokováno předchozí její usnesení ze dne 31. října

2001 (č. 1828), jímž tento zákon byl schválen jako celek, nezbylo

než zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb.,

obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc., jako přijatý

nikoli ústavně předepsaným způsobem, zrušit, a to, s přihlédnutím

k okolnostem předestřeným vládou, ke dni, jak ze znělky tohoto

nálezu je patrno (§ 70 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů).

Odmítavý výrok stran návrhu na zrušení ustanovení § 183b

odst. 3 písm. a) zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění

pozdějších předpisů, je podložen skutečností, že formálně

i obsahově shodný návrh byl podán k Ústavnímu soudu dne 13.

prosince 2001, je projednáván samostatně pod sp. zn. Pl. ÚS 38/01

a je tak odůvodněn překážkou litispendence (§ 35 odst. 2 zák. č.

182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat

(§ 54 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

V Brně dne 2. října 2002

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru