Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 45/2000Nález ÚS ze dne 14.02.2001Cukerné kvóty I

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Soudce zpravodajVarvařovský Pavel
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (fyzická nebo právnická osoba)
Věcný rejstříkPodnikání
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 30/21 SbNU 261
Paralelní citace (Sbírka zákonů)96/2001 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2001:Pl.US.45.2000
Datum vyhlášení14.02.2001
Datum podání04.08.2000
Napadený akt

jiný právní předpis; 51/2000; nařízení vlády, kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 2 odst.4, čl. 78

2/1993 Sb., čl. 26 odst.1, čl. 26 odst.2, čl. 4 odst.1, čl. 4 odst.2

Ostatní dotčené předpisy

252/1997 Sb., čl. 3 odst.3, § 2 odst.5, § 3 odst.4, § 5 odst.3

51/2000 Sb., čl. 10, § 1

96/2001 Sb.


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001

96/2001 Sb.

N 30/21 SbNU 261

Cukerné kvóty I

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu

rozhodlo o návrhu Cukrovaru V.,

s.r.o., na zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se

stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění

a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, za

účasti Vlády České republiky, zastoupené jejím místopředsedou

JUDr. Pavlem Rychetským, takto:

Nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření

a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby

cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, se zrušuje dnem

vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění:

Dne 4. srpna 2000 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost

Cukrovaru V., s.r.o., proti opatření Ministerstva zemědělství ČR

ze dne 2. června 2000, č.j. 1914/2000 - 1000, o stanovení zvláštní

individuální kvóty na cukr pro hospodářský rok 2000/2001. Tímto

opatřením stanovilo ministerstvo stěžovatelce individuální kvótu

na cukr, a to v členění 7.470 tun pro tuzemskou kvótu a 2.490 tun

pro vývozní kvótu, když původně stěžovatelka požadovala pro

tuzemsko 27 000 tun a pro vývoz 5 000. tun. Spolu s ústavní

stížností podala stěžovatelka návrh na zrušení nařízení vlády č.

51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě

podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru

a stabilizaci trhu s cukrem.

Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením ze dne 20. září 2000,

sp. zn. IV. ÚS 468/2000, podle ustanovení § 78 zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, řízení

o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení citovaného

nařízení vlády postoupil plénu Ústavního soudu.

Společnost Cukrovar V., s.r.o., (dále jen "navrhovatelka")

uvedla, že si cukrovar pronajala k plánované výrobě 32 000. tun

cukru ročně od pana O. M., který tento cukrovar odkoupil

z majetkové podstaty úpadce - společnosti Union cukr, a.s., na

základě kupní smlouvy ze dne 4. listopadu 1999. Smlouvy byly

uzavřeny v době, kdy nikdo nemohl předvídat, že napadeným

nařízením vlády bude podnikání v oblasti výroby cukru výrazně

omezeno, resp. znemožněno. Společnost vložila do získání samotného

cukrovaru i do nákupu nové technologie nemalé finanční prostředky,

s cílem dosáhnout naplánované roční kapacity, avšak po vydání

nařízení vlády je postavena do situace, kdy je nucena žádat

Ministerstvo zemědělství o vydání opatření podle tohoto nařízení,

ačkoliv je přesvědčena, že taková regulace výroby je neústavní

a nezákonná.

Podle názoru navrhovatelky lze výkon určité činnosti, za

kterou lze výrobu a prodej vyrobeného cukru považovat, omezit jen

zákonem, nikoli tedy nařízením vlády. Nařízení vlády navíc

vytvořilo zvláštní, v podstatě preferovanou kategorii tzv.

strategických výrobců cukru (vyjmenovaných v příloze 1 cit.

nařízení vlády), a to administrativní cestou a bez možnosti

ostatních společností vyrábějících cukr byť jen ovlivnit výběr

cukrovarů takto zařazených. Došlo tak ke zvýhodnění jedné skupiny

výrobců na úkor skupiny druhé pokud jde o možnost a přístup

k podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod

(dále jen "Listina"), ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny,

o rovnosti v právech. Dále navrhovatelka uvedla, že podle úvodní

věty nařízení vlády se za zmocňovací ustanovení ke stanovení kvót

zřejmě považuje ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 252/1997 Sb.,

o zemědělství. Toto ustanovení však rozhodně nezakládá právo

žádného konkrétního státního orgánu, tedy ani vlády, vydávat

podzákonné předpisy v oblasti kvotace a regulace výroby a jejich

prostřednictvím ukládat práva a povinnosti. Jakkoli tedy vláda

může svá nařízení vydávat bez výslovného zmocnění, musí se tak dít

v mezích stanovených zákonem, což v daném případě naplněno není.

Navrhovatelka dále vyslovila nesouhlas s tím, že podmínky pro

cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami by bylo možné

vykládat tak, že vláda je oprávněna k dosažení tohoto cíle určité

subjekty vyřadit z možnosti volně podnikat v určitém oboru, aniž

by k tomu měla zmocnění v zákoně. O tom, že otázky kvotace

a regulace výroby zemědělských komodit nelze upravit pouhým

nařízením vlády, svědčí ostatně i to, že po vydání napadeného

nařízení předložilo ministerstvo zemědělství vládě, a ta pak

Parlamentu návrh zákona, který takový postup umožňuje. U ústního

jednání pak navrhovatelka uvedla, že měla na mysli v mezidobí

přijatý zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním

fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním

zemědělském intervenčním fondu). Tím vlastně bylo potvrzeno, že

regulace provedená napadeným nařízením, co do formy, neobstojí.

Napadené nařízení vlády, dle názoru navrhovatelky, porušuje právo

činit vše, co není zákonem zakázáno a právo nebýt nucen činit, co

zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny).

Pokud by navrhovatelka akceptovala opatření Ministerstva

zemědělství, bude výrobní zařízení cukrovaru využito zhruba na 30

% a tím vlastně dojde k ekonomickému donucení provoz likvidovat

s velkou ztrátou. Tím pak dojde i k porušení čl. 11 Listiny, který

zaručuje ochranu vlastnictví a stanoví, že vlastnické právo má

stejný zákonný obsah a ochranu. Navrhovatelce je de facto zakázáno

uvádět vyrobený cukr na trh v České republice a to rozhodnutím

státu a bez náhrady. Současně navrhovatelka uvedla, že podobným

způsobem by mohlo dojít k vyřazení a k diskriminaci výrobců

i v dalších potravinářských komoditách.

Ve vyjádření, které na výzvu Ústavního soudu podala, vláda

uvedla, že nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno k provedení

ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Toto

ustanovení sice výslovné zmocnění k vydání nařízení vlády

neobsahuje, avšak podle čl. 78 Ústavy ČR je vláda oprávněna

k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení - může tedy

zákon provádět svými nařízeními i bez výslovného zmocnění. Výčet

opatření v cit. ustanovení zákona o zemědělství, jichž má být

užito k dosažení účelu zákona, je pouze demonstrativní. Vláda

proto považuje za možné, aby výkonná moc při provádění tohoto

ustanovení použila jiná opatření, povedou-li k dosažení zákonného

cíle - vytvoření podmínek pro udržení výrobního potencionálu

zemědělství, v konkrétním případě v oblasti pěstitelství cukrové

řepy a výroby cukru a ke stabilizaci trhu s cukrem, jako jedné ze

základních zemědělských komodit. Taková opatření státu

nepodléhají, na rozdíl od podpůrných programů a nepřímých podpor,

schválení Poslaneckou sněmovnou Parlamentu. Vláda je proto názoru,

že napadené nařízení nepřesahuje a neporušuje ustanovení čl. 78

Ústavy, protože nevybočuje z mezí zákona, k jehož provedení je

určeno.

Dále vláda upozornila, že napadené nařízení se nedotklo práva

navrhovatelky svobodně podnikat. Tímto nařízením vláda rozhodla

určitým způsobem motivovat výrobce cukru - a to jak tzv.

strategické, tak i ostatní výrobce - ke snížení produkce

stanovením tuzemských a vývozních kvót cukru s tím, že jim za to

zároveň nabízí různé kompenzační formy státní pomoci (poskytování

odborného poradenství, průzkum trhu s cukrem, zajišťování

vývozních možností, pomoc při zajišťování výkupu cukru).

Ustanovení § 10 cit. nařízení vlády je třeba interpretovat

v kontextu celého právního předpisu. Zejména z ustanovení § 11

jednoznačně vyplývá, že dodržování kvót je založeno na základě

dobrovolnosti a výhodnosti pro výrobce, kterým na základě

žádoucího chování vzniká nárok na uvedené kompenzační formy státní

pomoci. Pro výrobce, kteří stanovené kvóty překračují, nejsou

stanoveny sankce, nevzniká jim však nárok na uplatnění opatření

podle §§ 6 - 8. Nařízením vlády tedy nejsou stanoveny další

povinnosti než ty, které jsou stanoveny v zákoně a nedochází tedy

k omezení práva na přístup k podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1

Listiny. Naopak, vláda sama se zavazuje činit určitá pozitivní

opatření ve prospěch výrobců, kteří se chovají žádoucím způsobem,

což jasně vyplývá z ustanovení § 1 nařízení vlády, podle kterého

toto nařízení upravuje podíl státu na tvorbě podmínek pro

zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu

s cukrem na území ČR. Přístup na trh není tedy uzavřen ani

limitován.

Vláda dále uvedla, že tvrzení o porušení záruky rovných práv

a o diskriminaci jiných než strategických výrobců cukru neobstojí,

neboť při vydání napadeného nařízení vlády byly naopak zohledněny

reálně existující odlišnosti ve výrobní kapacitě mezi jednotlivými

subjekty. Institut strategických výrobců byl vytvořen s ohledem na

očekávanou produkci v hospodářském roce a rozhodně nebyl proveden

náhodně či na základě správního uvážení, nýbrž na základě zřetelně

zadaných kritérií - objektivních charakteristik jednotlivých

výrobců, vycházejících z objemu výroby jednotlivých cukrovarů

v posledních pěti letech, tedy se zřetelem na jejich dlouhodobé

aktivity. Právě nezohlednění těchto objektivních odlišností by

bylo diskriminací, neboť by znevýhodňovalo velké výrobce, kteří do

svého rozvoje investovali dlouhodobě značné prostředky. S ohledem

na omezenou kapacitu trhu s cukrem se vláda snažila a snaží

situaci stabilizovat, a proto je nucena jistým způsobem limitovat

rozsah své pomoci pěstitelům cukrovky nebo výrobcům cukru.

V možnosti cukr vyrábět a uvádět jej na trh však nejsou stanovena

žádná omezení.

Na základě výše uvedených skutečností vyslovila vláda

přesvědčení, že obsah předmětného nařízení vlády je vyvážen tak,

aby nepůsobil diskriminačně vůči žádnému z pěstitelů cukrovky nebo

výrobců cukru, v žádném případě pak není zaměřen na omezování

jejich počtu, a proto navrhla zamítnutí návrhu.

Ministerstvo zemědělství ve vyjádření, které bylo vyžádáno

ještě před přerušením řízení o ústavní stížnosti, uvedlo, že

napadené nařízení vlády není určeno k aproximaci práva Evropských

společenství, i když přejímá některé principy uplatňované

v členských státech EU. Je založeno zejména na následujících

principech:

- transpozice závazků čl. 69 a 70 Evropské dohody o přidružení

prostřednictvím zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,

- splnění závazků vůči EU a WTO - zavést tzv. cukerní pořádek,

- dočasnost platnosti nařízení vlády (omezení jen na

hospodářský rok 2000/2001 tj. od 1.srpna 2000 do 30. září

2001),

- stanovení individuálních kvót strategickým výrobcům cukru

(11 cukrovarů sdružených v 8 subjektech, které za posledních

pět let vyrobily a uvedly na trh v průměru nejméně 10 000 tun

cukru ročně),

- stanovení minimální ceny cukrovky, minimální ceny cukru

a maximální ceny cukrovky na základě ustanovení § 1 odst. 6

zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, k řešení mimořádné tržní

situace,

- otevřenost celého systému pro další výrobce cukru na základě

jejich žádosti o přidělení zvláštní individuální kvóty,

- samofinancování podpory vývozu za pomoci vlastní finační

rezervy jednotlivých výrobců ve výši 1 950 Kč na jednu tunu

vyrobeného cukru,

- kompenzační formy státní pomoci (poskytování odborného

poradenství, průzkum trhu s cukrem, zajišťování vývozních

možností, pomoc při zajišťování výkupu cukru).

Dále ministerstvo uvedlo, že stát v tomto nařízení vyjadřuje

pouze podporu při udržení dosažené stability sektoru cukru

a cukrovky, především pěstiteli cukrovky a výrobci cukru. Návrh

nařízení vlády byl předložen po několikaměsíční odborné diskusi,

v termínu odpovídajícím začátku agrotechnických lhůt setí

cukrovky. Neřešení situace v komoditě cukr - cukrovka by ve svém

důsledku mohlo vést k nadprodukci a ke zhroucení celého trhu

s cukrem a k nesplnění závazků, které vláda ČR dala EU. Nařízení

vlády je dalším systémovým krokem k řešení kritické situace na

trhu s cukrem v ČR a navazuje na přijatá ochranná opatření ze

srpna 1999 na dovozy cukru do ČR (nařízení vlády č. 212/1999 Sb.,

kterým se stanoví ochranné opatření na dovoz cukru).

Dle názoru ministerstva je organizace trhu s cukrem zavedením

produkčních kvót standardním pravidlem v EU více než 30 let.

Nařízením byl sledován celospolečenský zájem zajištění stabilizace

pěstování cukrovky a výroby cukru v ČR, bez preference fyzických

nebo právnických osob, neboť kvotace se dotkla všech existujících

výrobců cukru bez výjimky. Nařízení však nikomu nezakazuje cukr

vyrábět.

V replice k vyjádření vlády uvedla navrhovatelka, že i nadále

trvá na názoru, že vláda napadeným nařízením v mnoha směrech

překročila hranice ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 252/1997 Sb.

Podle jejího názoru by vláda mohla samostatně přijímat nařízení

jen v oblasti "vytváření podmínek pro cenovou stabilizaci trhu se

zemědělskými komoditami", za takové vytváření podmínek však

rozhodně nelze považovat určování tzv. strategických

a nestrategických výrobců cukru. Připustit takovou volnost výkladu

toho, co se rozumí vytvářením podmínek pro cenovou stabilizaci, by

znamenalo, že vše v ustanovení § 2 cit. zákona o zemědělství by

bylo zcela zbytečné. Podle názoru navrhovatelky není výroba cukru

zemědělstvím, když i sám cit. zákon rozeznává pojem "zemědělství"

a pojem "potravina", přičemž § 2 dává jasně najevo, že směřuje

pouze k podpoře zemědělství.

Dále navrhovatelka uvedla, že z vyjádření vlády naprosto

nevyplývá, jak vláda motivuje ostatní výrobce (tedy tzv.

nestrategické) ke snížení produkce cukru. Narozdíl od vlády je

navrhovatelka přesvědčena, že ustanovení § 10 napadeného nařízení

svoji sankci má, a to ve spojení s ustanovením § 11, neboť

jestliže někdo vyrobí byť jen jediné kilo cukru nad rámec jemu

přidělené kvóty, pak jako sankce se odnímá státní pomoc

poskytovaná podle § 6 - 8 nařízení vlády. Navrhovatelka rovněž

nesdílí názor, obsažený ve vyjádření vlády, že předmětným

nařízením nejsou stanovovány jiné povinnosti, než jsou stanoveny

v zákoně. V této souvislosti upozornil na povinnost poskytovat

každý měsíc rozsáhlé množství informací Ministerstvu zemědělství

(§ 9) a povinnost vytvářet finanční rezervu a použít ji (§ 4).

Dále uvedla, že vláda vlastně přiznává, že provedeným výběrem

zvýhodnila velké výrobce, kteří investovali značné prostředky do

svého rozvoje. K tomu však navrhovatel dodal, že informace, ze

kterých vláda vycházela, byly zcela nedostatečné, neboť např.

v případě navrhovatelky žádný průzkum záměrů a investic prováděn

nebyl. Jakmile však navrhovatelka požádala o zvláštní individuální

kvótu, musela strpět komisionální prohlídku cukrovaru, zodpovědět

komisi značné množství otázek a doložit množství údajů nařízených

Ministerstvem zemědělství, ačkoliv napadené nařízení vlády

o takovém postupu nic neuvádí.

V neposlední řadě pak navrhovatelka doplnila, že v mezidobí

vyhlášené kvotace na mléko jen potvrzují závažnost problému

a upozorňují na nebezpečný trend omezování práva svobodně

podnikat.

Při ústním jednání dne 14. 2. 2001 pak zástupce vlády

přednesl procesní vyjádření, které bylo Ústavnímu soudu doručeno

den před jednáním. Především namítl, že po formální stránce měla

být ústavní stížnost odmítnuta jako nepřípustná podle § 75 odst.

1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť navrhovatelka

nevyčerpala procesní prostředky k ochraně svých práv. Napadený akt

Ministerstva zemědělství považuje vláda za správní rozhodnutí,

které mohlo a mělo být napadeno rozkladem dle § 61 správního řádu,

případně správní žalobou. Pokud tak navrhovatelka neučinila, měl

soudce zpravodaj stížnost odmítnout. Neučinil-li tak, mělo by

takové rozhodnutí učinit plénum. Pokud jde o věc samu, uvedl

zástupce vlády, že se jedná o zásadní rozhodnutí. Česká republika

se ve smlouvě o přidružení zavázala k vytvoření rovných podmínek

všem investorům ze zemí patnáctky a je tedy povinna se přizpůsobit

i závazkům vyplývajícím z tzv. společné zemědělské politiky.

V zemích EU jsou závazky vyplývající z čl. 39 smlouvy o Evropském

společenství, zajišťovány především kvótami na cukr a na mléko.

Vyslovil proto nesouhlas s argumentací navrhovatelka, že kvóty

zasahují do vlastnických práv a odkázal na judikaturu Evropského

soudu pro lidská práva k těmto otázkám. Dále uvedl, že vláda je

přesvědčena, že zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, lze

interpretovat způsobem, který nasvědčuje tomu, že vláda při vydání

nařízení č. 51/2000 Sb. postupovala v mezích tohoto zákona.

Ministr zemědělství při jednání uvedl, že v době, kdy vláda

svým nařízením rozhodovala, mohla vzít v úvahu pouze cukrovary,

které v té době produkovaly bílý cukr a za měřítko pro rozdělení

kvót bylo vzato posledních pět let jejich produkce. Podobně

postupovaly v minulosti i státy EU. Navrhovatelka je jednou ze

společností, které do systému chtěly vstoupit až po jeho

vytvoření, a proto je přesvědčen, že přijatý systém cukerního

pořádku je spravedlivý. Pokud by přesto Ústavní soud rozhodl

o zrušení napadeného nařízení, bylo by z hlediska stability trhu

žádoucí, aby tak učinil až s účinností od 1.10. 2001, neboť do té

doby bude připraveno nové nařízení vlády, navazující již na nový

zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu.

Zástupce navrhovatelky na výše uvedené doplňující vyjádření

vlády reagoval tak, že zpochybnil názor, že dopis ministra

zemědělství o dvou větách, který nemá žádné formální náležitosti

správního aktu, lze považovat za správní rozhodnutí, které by bylo

třeba nejprve napadnout způsobem, který vláda uvádí. Zdůraznil, že

smyslem jejich návrhu není boj proti kvótám jako takovým, ale

snaha o to, aby přístup všech výrobců na trh byl rovný a za předem

daných podmínek. Pokud však příloha k napadenému nařízení

vyjmenovala 8 výrobců a jejich kvóty, pak v této části nejde ani

o normativní akt, ale o akt individuální, neboť není určen pro

neurčitý počet subjektů, aiv tomto směru je proto neústavní. Jen

velmi malá část kvóty byla ponechána pro nevyjmenované subjekty

a pro její rozdělení nebyly stanoveny vůbec žádné podmínky.

Setrval proto v celém rozsahu na podaném návrhu.

O podaném návrhu uvážil Ústavní soud takto:

Pokud jde o dodatečně vznesenou námitku, že ústavní stížnost

a tedy i návrh s ní podaný bylo třeba odmítnout z důvodu

nepřípustnosti, tedy pro nevyčerpání procesních prostředků, je

třeba uvést následující.

V nálezu vyhlášeném pod č. 243/1999 Sb., vyjádřil Ústavní

soud zásadu, že eventuální námitku, že stěžovatel nevyčerpal

všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva

poskytuje, nemůže Ústavní soud akceptovat, jde-li o stížnost,

která svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele.

Není sporu o tom, že v dané věci tomu tak je, o čemž ostatně

svědčí i vyjádření účastníka řízení o závažnosti problematiky. Je

tedy zřejmé, že jsou splněny podmínky § 75 odst. 2 písm. a) zákona

č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Proto Ústavní soud pouze

konstatuje, že nesdílí názor účastníka řízení o možnosti opravného

prostředku ve správním řízení, resp. možnosti správní žaloby

v dané věci, aniž by považoval za nutné tento svůj nesouhlas dále

rozvádět a odůvodňovat, neboť je zřejmé, že o věci by byl, dle

cit. ustanovení zákona o Ústavním soudu, oprávněn jednat i za

situace, že by k nevyčerpání procesních prostředků skutečně došlo.

Pokud pak jde o věc samu, uvažoval Ústavní soud takto.

Především konstatoval, že sporné vládní nařízení je odvozeno

a určeno k provedení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb.,

o zemědělství. Tento zákon má podle § 1 za účel:

a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého

zemědělství zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou

bezpečnost a potřebné nepotravinářské suroviny;

b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí

zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního

prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené

a kulturní krajiny;

c) stanovit povinnost náhrady újmy pro osoby poškozené

přikázanými režimy hospodaření vyplývajícími ze zákonných

omezení.

V § 2 odst. 1 se stanoví, že stát přispívá k tvorbě podmínek

pro udržování výrobního potenciálu zemědělství nepřímými

podporami, přímou podporou podpůrnými programy a vytvářením

podmínek pro cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami,

zejména pomocí skladištních poukázek, termínovaných obchodů,

certifikací veřejných skladů obilí a podporou fungování

komoditních burz. Následující odst. 2 pak stanoví, že podpůrné

programy a nepřímé podpory schvaluje Poslanecká sněmovna současně

se zákonem o státním rozpočtu.

Podle § 2 odst. 3 stát podporuje podpůrnými programy

i mimoprodukční funkce zemědělství spočívající v ochraně složek

životního prostředí jako půdy, vody, ovzduší a dále aktivity

podílející se na udržování krajiny. Podle odst. 4 pak stát vytváří

podmínky k podpoře méně příznivých oblastí a k tomu přijímá

programy pomoci. Odst. 5 stanoví, že podpůrné programy k podpoře

zmíněných opatření a kritéria pro jejich posuzování stanoví vláda

nařízením.

Nařízení vlády č. 51/2000 Sb. v § 1 uvádí, že předmětem

tohoto předpisu je úprava podílu státu na tvorbě podmínek pro

zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu

s cukrem na území ČR. Z dalších ustanovení je důležitý zejména §

10, který stanoví, že cukr vyrobený nad rámec individuální či

zvláštní individuální kvóty nelze uvádět na trh v ČR ani na trh

v zemích, kam dovoz cukru z ČR není dovolen nebo je limitován

mezinárodní smlouvou, kterou je ČR vázána. Příloha 1 k tomuto

nařízení pak nepřímo stanoví individuální kvóty pro "strategické

výrobce cukru" (celkem se jedná o 8 společností).

Dále Ústavní soud konstatoval, že nemá důvod odchýlit se při

posuzování podaného návrhu od své dosavadní relevantní judikatury.

Především se jedná o nález Pl. ÚS 17/95, vyhlášený pod č.

271/1995 Sb., ve kterém uvedl, že podle čl. 78 Ústavy je vláda

oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích,

nepotřebuje tedy výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení

však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter

legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď

vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Dále

Ústavní soud uvedl, že obecně lze říci, že zcela volnou úvahu

exekutiva nikdy nemá, neboť vždy je omezena Ústavou, mezinárodními

smlouvami a obecnými právními principy.

V nálezu Pl. ÚS 32/95, vyhlášeném pod č. 112/1996 Sb.,

Ústavní soud konstatoval, že práva uvedená v hlavě IV. Listiny

nazvané "Hospodářská, sociální a kulturní práva", jsou

konkretizována výslovně až příslušným zákonem, a na jeho základě

a v jeho mezích je možné se těchto práv a svobod dovolávat. Dále

Ústavní soud uvedl, že tato práva tedy nepůsobí bezprostředně (na

rozdíl od práv vyvěrajících přímo z lidského bytí, jako je právo

na život, nedotknutelnost osoby, osobní svobody apod.), ale

vyžadují ke své realizaci součinnost dalších faktorů. Těchto práv,

uvádí se v nálezu, se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny, tedy

dovolávat jen v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.

Podle stejných zásad rozhodl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 35/95,

vyhlášeném pod č. 206/1996 Sb., když vyslovil, že povinnosti

zákonného vymezení obsahu, rozsahu a způsobu poskytování

základního práva (v tomto případě práva na bezplatnou zdravotní

péči) se zákonodárce nemůže zbavit tím, že zplnomocní orgán moci

výkonné k vydání norem nižší právní síly než zákon, které by

určovaly, namísto zákona, meze těchto základních práv či svobod.

Z ústavního hlediska jsou orgány s legislativní pravomocí

oprávněny a povinny vydávat právní předpisy ve formě, která je jim

určena. Formou předepsanou vládě je ve smyslu čl. 78 Ústavy

nařízení. Podle tohoto ustanovení může vláda vydávat nařízení

k provedení zákona a v jeho mezích. Stačí tedy existence zákona,

v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost

vlády. Na tom nic nemění skutečnost, že v některých případech

zákonodárce k vydání nařízení vládu výslovně zmocňuje. Vláda se

pak musí pohybovat "secundum et intra legem", nikoli mimo zákon

(praeter legem). Zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X,

přísluší vládě stanovit, že má býti X1, X2, X3., nikoli též, že má

býti Y.

Z teoretického hlediska je na nařízení kladen požadavek, aby

bylo obecné a dopadalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť

Ústava zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního

správního aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra

věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona).

Lze tedy shrnout, že ústavní vymezení odvozené normotvorby

exekutivy spočívá na následujících zásadách.

- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,

- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže

tedy stanovit primární práva a povinnosti),

- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný

standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).

Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo

podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž odst.

2 předpokládá, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon

určitých povolání nebo činností. Je tedy zřejmé, že se jedná

o základní právo, které ve smyslu výše uvedených nálezů nepůsobí

sice bezprostředně, a lze se ho dovolávat jen v mezích zákonů, na

druhé straně však pro jakékoliv limity takového podnikání či

činnosti existuje výhrada zákona.

Není sporu o tom, že předmětné nařízení obsahuje řadu

ustanovení, která zasahují do oblasti svobodného podnikání.

Odvozuje-li vláda své oprávnění takto postupovat ze zákona č.

252/1997 Sb., o zemědělství, konkrétně pak sporné nařízení uvozuje

jako prováděcí předpis k § 2 odst. 1 tohoto zákona, pak jakkoli

Ústavní soud respektuje již zmíněný princip volnějšího vztahu mezi

zákonem a nařízením, když za prioritu ústavnosti nařízení považuje

jeho soulad se smyslem a účelem zákona jako celku, je nucen

konstatovat, že gramatický, systematický ani logický výklad, a to

ani při největší míře extenzivního přístupu, nenasvědčuje tomu, že

by od zmíněného ustanovení zákona bylo možné odvodit regulaci

výroby, která na zemědělství navazuje, resp. omezit uplatnění

vyrobeného zboží na určitém trhu.

Jestliže tedy Ústavní soud ve výše zmíněném nálezu vyhlášeném

pod č. 206/1996 Sb. vyslovil, že zákonodárce nemůže oblast úpravy

vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou,

a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost, tím

spíše si výkonná moc nemůže právo na takovou úpravu přisvojit

sama, s odvoláním se na zákon, který evidentně má jiný účel

a smysl. Citovaný zákon o zemědělství míří zcela zřetelně do

oblasti tzv. prvovýroby a pokud vládu zmocňuje k vydávání

nařízení, je zcela zřejmé, že jde o úpravu zaměřenou do jiných

oblastí. Pokud by zákonodárce chtěl zmocnit exekutivu k regulaci

podnikání formou výrobních kvót, nepochybně by tak učinil

výslovně, obdobně jako to učinil v ustanovení § 2 odst. 5, § 3

odst. 3 a 4, resp. v § 5 odst. 3.

Lze tedy shrnout, že napadené nařízení vlády porušuje výhradu

zákona stanovenou čl. 26 odst. 1 Listiny a formou nařízení omezuje

svobodné podnikání způsobem, který zákon nepředpokládá ani rámcově

neupravuje. Jinak řečeno, přistoupil-li Ústavní soud ke zrušení

podzákonných předpisů z důvodu, že meze vytvořené zákonodárcem pro

legislativní činnost exekutivy jsou neurčité, tím spíše tak musí

učinit v oblasti, kde legislativní iniciativu vlády zákon

nepředpokládá vůbec. Tento exces je dostatečným důvodem pro

zrušení napadeného právního předpisu, aniž by bylo nutné se blíže

zabývat dalšími námitkami a argumenty navrhovatelky a účastníka

řízení.

Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že v mezidobí nabyl

účinnosti zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském

intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon

o Státním zemědělském intervenčním fondu), který upravuje, mimo

jiné, i tzv. produkční kvóty a v ustanovení § 12 odst. 3 zmocňuje

vládu k vydání nařízení, které stanoví tyto kvóty a jejich

podmínky. Tato skutečnost však nemůže nic změnit na tom, že

napadené nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno mimo meze

zákona, když v původním zákoně č. 472/1992 Sb., o Státním fondu

tržní regulace v zemědělství (zrušeném cit. zákonem 256/2000 Sb.)

nebylo pro stanovení produkčních kvót opory.

Ze všech výše uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního

soudu o zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb., a to pro rozpor

s čl. 4 odst. 1 a 2 a s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, jakož i čl.

2 odst. 4 Ústavy ČR, dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, když

neshledal důvody pro odložení vykonatelnosti svého rozhodnutí.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54

odst. 2 zákona).

V Brně dne 14. února 2001

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru