Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 42/2000Nález ÚS ze dne 24.01.2001Změna volebního systému

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSKUPINA SENÁTORŮ
PREZIDENT REPUBLIKY
Soudce zpravodajČermák Vladimír
Typ výrokuzamítnuto
vyhověno
Odlišné stanoviskoGüttler Vojen
Holeček Miloš
Janů Ivana
Kessler Zdeněk
Malenovský Jiří
Procházka Antonín
Ševčík Vlastimil
Varvařovský Pavel
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina senátorů)
Věcný rejstříkvolby/do Poslanecké sněmovny
volby/do Senátu
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 16/21 SbNU 113
Paralelní citace (Sbírka zákonů)64/2001 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000
Datum vyhlášení24.01.2001
Datum podání01.09.2000
Napadený akt

zákon; 247/1995; o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů; § 27 věta první, § 48/4, § 49/1/b, § 49/1/c, § 49/1/d, § 49/3/b, § 49/3/c, § 49/3/d, § 50/1, § 50/2, § 50/3, příloha č. 1, příloha č.2, § 31/4, § 85 věta třetí

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 87 odst.1 písm.a, čl. 1, čl. 5, čl. 9 odst.2, čl. 18 odst.1

2/1993 Sb., čl. 22

Ostatní dotčené předpisy

247/1995 Sb., § 27, § 31 odst.4, § 48 odst.4 písm.b, § 48 odst.4 písm.c, § 48 odst.4 písm.d, § 48 odst.3, § 50 odst.1, § 50 odst.2, § 50 odst.3, § 85, § 48 odst.4, § 49 odst.1 písm.b, § 49 odst.1 písm.c, § 49 odst.1 písm.d, § 49 odst.3 písm.b, § 49 odst.3 písm.c, § 49 odst.3 písm.d

268/2000 Sb.

64/2001 Sb.


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001

64/2001 Sb.

N 16/21 SbNU 113

Změna volebního systému

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud rozhodl dne 24. ledna 2001 v plénu ve věci

návrhu prezidenta České republiky na zrušení ustanovení § 27 věty

první, § 48 odst. 4, § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm.

b), c), d), § 50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 zákona č.

247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně

a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů

(dále jen "volební zákon"), a návrhu skupiny senátorů Parlamentu

ČR, zastoupené JUDr. K. Š., na zrušení ustanovení § 31 odst. 4

a § 85 věty třetí volebního zákona za účasti 1) Poslanecké

sněmovny Parlamentu ČR, 2) Senátu Parlamentu ČR, jako účastníků

řízení, a skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š.,

rovněž jako vedlejšího účastníka, takto:

Ustanovení § 27 věty první, § 31 odst. 4, § 48 odst. 4, § 50

odst. 1, 2, 3, § 85 věty třetí a příloh č. 1 a 2 zákona č.

247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně

a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů pozbývá

současně platnosti vyhláška Ministerstva financí č. 268/2000 Sb.,

kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce

v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu České republiky, a to

v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké

sněmovny.

Návrh na zrušení ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d),

odst. 3 písm. b), c), d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do

Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších

zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Ústavní soud obdržel dne 17. 7. 2000 návrh prezidenta České

republiky na zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, §

50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor

s čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR a na zrušení ustanovení § 49 odst. 1

písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona pro

rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod

(dále jen "Listina").

V návrhu se uvádí, že ustanovením § 27 věty první volebního

zákona se vytváří pro volby do Poslanecké sněmovny 35 volebních

krajů, což představuje v porovnání se stavem před poslední novelou

volebního zákona (8 volebních krajů) značné zvýšení jejich počtu.

Přitom právě počet volebních krajů je základním znakem volebního

systému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporce

odevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů na

přidělených mandátech. Ze stanoveného počtu volebních krajů

vyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích,

přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje,

tím je daný systém "poměrnějším". V důsledku tohoto ustanovení se

jednak volební systém vychyluje opačným směrem k většinovému

systému, jednak se vytváří kromě zákonem stanovené uzavírací

klauzule "přirozená" uzavírací klauzule, která bude činit v rámci

kraje pro kandidující subjekt minimálně přes 10 % platných hlasů

potřebných k získání mandátu. Navrhovatel pochybuje, že takovéto

zkreslení proporcionality je přiměřené a odůvodněné ve vztahu ke

stanovenému cíli, tj. vytvoření stabilní vlády.

K ustanovení § 50 odst. 1, 2 a 3 se v návrhu uvádí, že je jím

upraven způsob přepočtu získaných hlasů na mandáty a že zvolená

metoda je modifikací klasického d Hondtova systému volebního

dělitele, od něhož se liší počátečním dělitelem, místo čísla 1

číslem 1,42. Tím dochází k deformaci systému, který ještě

výrazněji zvýhodní silnější politické subjekty, nyní již beztak do

určité míry zvýhodňované. Absence jakéhokoliv zdůvodnění pro

zavedení dělitele v hodnotě 1,42 zpochybňuje přiměřenost zásahu do

proporcionality volebního systému.

Podle navrhovatele tyto zásadní změny základních znaků

volebního systému ve své komplexnosti překračují únosné meze,

v nichž se lze ještě odchýlit od zásad systému poměrného

zastoupení, aniž by ztratil svůj ústavní charakter. K závěru

o deformaci proporcionality volebního systému vede navrhovatele

i judikatura Ústavního soudu ve věcech volebního zákona.

V souvislosti s přezkoumáním ústavnosti pětiprocentní uzavírací

klauzule (nález č. 88/1997 Sb.) a požadavku 3 % hranice získaných

hlasů pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů (nález

č. 243/1999 Sb.) Ústavní soud dospěl k významným právním závěrům

a hodnocením ohledně vyváženosti principu přirozené diferenciace,

který je vlastní poměrnému systému, a principu účelné integrace,

který má být součástí tohoto systému pouze v omezené míře nezbytné

k zajištění funkčnosti voleného orgánu. Navrhovatel je přesvědčen,

že citovanými ustanoveními jednostranně zvýhodňujícími silné

politické subjekty, byla vyváženost těchto principů v rámci

volebního systému hrubě narušena. Protože na ustanovení věty první

§ 27 volebního zákona bezprostředně navazují příloha č. 1,

obsahující seznam volebních krajů pro volby do Poslanecké sněmovny

s uvedením jejich sídla, a příloha č. 2, v níž jsou stanoveny

maximální počty kandidátů na kandidátních listinách, je navrženo

i jejich zrušení.

K ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona, kterým se stanoví

nejméně 4 mandáty ve volebním kraji bez ohledu na počet

zúčastněných voličů v daném kraji, navrhovatel uvádí, že při

minimální účasti voličů bude mít volič v takovém kraji "silnější"

hlas, než voliči v ostatních krajích, kde počet volených poslanců

bude vypočten podle § 48 odst. 1 až 3 volebního zákona s použitím

republikového mandátového čísla, což je v rozporu s principem

rovnosti volebního práva podle článku 18 odst. 1 Ústavy ČR, který

vyžaduje nejen to, aby každý volič disponoval stejným počtem

hlasů, ale také, aby každý hlas měl stejnou váhu, tj. aby na jeden

mandát připadal přibližně stejný počet hlasů.

V důsledku ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst.

3 písm. b), c), d) volebního zákona podle navrhovatele dochází ke

značnému zvýšení uzavírací klauzule zavedením jejího sčítacího

modelu podle počtu členů koalice. To může vést k odrazování

silnějších politických stran od sdružování se slabšími koaličními

partnery v obavě, že takto zvýšenou hranici pro vstup do

Parlamentu společně nepřekročí. Další efekt změny může odradit

voliče od volby koalice, zejména pokud se ustaví početnější. Nové

opatření pro vstup koaličních volebních subjektů do Poslanecké

sněmovny tak podle navrhovatele ústavně nepřípustným způsobem

omezuje volnou soutěž politických stran zakotvenou v čl. 5 Ústavy

ČR a čl. 22 Listiny.

II.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne

22. 8. 2000, podepsaném předsedou sněmovny prof. Ing. Václavem

Klausem, CSc., uvedla, že nová zákonná úprava počtu volebních

krajů odpovídá zásadě poměrného zastoupení, neboť mandáty se

i podle nové úpravy rozdělují na základě kandidátních listin

politických stran, politických hnutí nebo jejich koalic podle

počtu získaných hlasů. Ústava ponechává zákonodárci poměrně široké

zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost

volebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané

hlasy převádějí do mandátů. Tak judikoval i Ústavní soud v nálezu

č. 88/1997 Sb., když uvedl, že zabudování určitých integračních

stimulů do volebního mechanismu je přípustné tam, kde pro to

existují závažné důvody. Volební zákon proto může limitovat zásadu

poměrného zastoupení i takzvanými uzavíracími klauzulemi, které

mají zabránit tomu, aby v Poslanecké sněmovně existoval příliš

velký počet politických stran s velmi nízkým počtem mandátů.

Dosavadní způsob převodu hlasů v mandáty činnost Poslanecké

sněmovny značně ztěžuje a po několik let výrazně komplikuje

vytvoření stabilní většinové vlády. Zvýšení počtu volebních krajů

je modifikací dosavadního systému, která však nepřekračuje hranici

mezi poměrným a většinovým systémem, je v souladu s čl. 18 odst.

1 Ústavy ČR, a tím, že posiluje vztah mezi voličem a poslancem, je

rovněž v souladu s požadavkem, aby zvolení poslanci co nejvěrněji

zobrazovali a vyjadřovali vůli svých voličů. Tyto argumenty se

týkají i příloh č. 1 a 2 k volebnímu zákonu.

K argumentaci týkající se způsobu přepočtu získaných hlasů na

mandáty za použití dělitele v hodnotě 1,42 namísto čísla 1

Poslanecká sněmovna uvedla, že proporcionalita volebního systému

nikdy a nikde není a nemůže být definována velikostí tohoto

dělitele.

K návrhu na zrušení ustanovení § 48 odst. 4 volebního zákona

z důvodu rozporu s principem rovnosti volebního práva se ve

vyjádření uvádí, že při 35 volebních krajích připadne na jeden

volební kraj přibližně 6 mandátů, čímž dojde ke srovnání mezi

jednotlivými volebními kraji, neboť budou disponovat přibližně

stejným počtem voličů a mandátů. Citované ustanovení je výjimečným

opatřením, pojistkou, pro případ, že by některému volebnímu kraji

připadly méně než 4 mandáty. Na volební systém jako celek, jakož

i na celkové výsledky voleb do Poslanecké sněmovny, takováto

výjimka nemůže mít podstatný vliv. Poslanecká sněmovna je

přesvědčena, že princip rovnosti volebního práva posuzovaný

z hlediska účasti voličů ve volbách a z hlediska výsledků voleb je

zachován, neboť při sčítání platí všechny hlasy všech voličů

stejně. Pokud však jde o rovnost v nároku být identickým způsobem

zastoupen při rozdělování mandátů, jisté omezení je nevyhnutelné,

protože by vznikala politická reprezentace rozštěpená do většího

počtu příliš malých skupin, což by ve svém důsledku mohlo značně

ztížit nebo zcela znemožnit výkon parlamentního systému

vyjadřujícího vůli většiny voličů. Rovnost volebního práva nelze

ztotožňovat s rovností váhy jednotlivých hlasů. Poslanecká

sněmovna poukázala na to, že ani podle dosavadní úpravy se

nepřihlíželo k hlasům odevzdaným pro ty politické subjekty, které

nedosáhly 5 % hranice pro vstup do Poslanecké sněmovny, a na

výsledcích voleb v roce 1992, kdy 42 % hlasů znamenalo 105, tedy

52,5 %, mandátů, demonstrovala, že ani za dosavadní úpravy

neexistovala identita počtu hlasů a mandátů.

K uzavírací klauzuli pro koalice politických stran

a politických hnutí ke vstupu do Poslanecké sněmovny se ve

vyjádření uvádí, že kritizované ustanovení nenarušuje svobodnou

soutěž politických sil v demokratické společnosti ani volnou

soutěž politických stran. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto

svobodně, mohou následně vstupovat do politické soutěže a jsou

svobodné i v uzavírání volebních koalic. Není však opodstatněné,

aby bylo uzavření koalice zvýhodněním vůči stranám a hnutím,

kandidujícím samostatně. Argument navrhovatele, že uzavřením

koalice dochází k vyslání signálu voličům, že koaliční partneři

mají potenciál dohodnout se na společném postupu při plnění

jednotlivých úkolů nově ustanovené sněmovny, není přesvědčivý,

neboť podobný signál může vyslat např. i dohoda o povolební

spolupráci. To však není v žádném případě důvod pro zvýhodnění.

Podstatné je, aby podmínky byly předem známy a aby platily pro

všechny stejně. Je pak pouze na voličích, jak posoudí šance

voleného subjektu. Poslanecká sněmovna uvádí, že přijala úpravu

v ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),

d) vědomě ve snaze posilovat stabilitu politického systému.

Předchozí zákonná úprava znala stejnou proceduru, která se od

současné lišila jen tím, že pro vstup do Poslanecké sněmovny

stanovila nižší hranice získaných platných hlasů. Jestliže

k předchozí úpravě nebyly principiální námitky, není důvod je mít

ani nyní. Samotné zvýšení procentních hranic pro vstup koalic do

Poslanecké sněmovny sněmovna nepovažuje za ústavně nepřípustné

ubírání smyslu a významu jednomu z legitimních prostředků volné

soutěže politických stran, jak tvrdí navrhovatel, naopak zastává

názor, že stanovení jasných a v principu stejných pravidel pro

všechny subjekty zúčastněné ve volbách přispívá k zajištění

rovného postavení těchto subjektů v jejich soutěži o získání

mandátů.

Závěrem se ve vyjádření uvádí, že s návrhem zákona č.

204/2000 Sb., kterým byl novelizován volební zákon, Poslanecká

sněmovna vyslovila souhlas dne 26. 5. 2000 a Senát jej schválil

dne 23. 6. 2000. Prezident republiky využil svého práva podle čl.

50 odst. 1 Ústavy ČR a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon Poslanecké

sněmovně. Poslanecká sněmovna svým usnesením ze dne 10. 7 2000

setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců. Usnesení

o této proceduře bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000

Sb., zákon sám byl vyhlášen dne 14. 7. 2000 pod č. 204/2000 Sb.

Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že při projednávání

zákona jednala ve shodě s platnou právní procedurou s tím, že

přijatý zákon není v rozporu s Ústavou ČR ani s Listinou

základních práv a svobod.

K návrhu se dále vyjádřil Senát Parlamentu České republiky,

který ve svém vyjádření ze dne 10. 8. 2000, podepsaném předsedkyní

PhDr. Libuší Benešovou uvedl, že při projednávání návrhu novely

volebního zákona byla v obsáhlé rozpravě diskutována i napadená

ustanovení. Námitky vznesené proti přijetí novely, opřené zejména

o čl. 5 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, byly argumentačně v podstatě

obdobné, jak je uvedl ve svém návrhu prezident republiky.

Argumenty podporující přijetí novely volebního zákona vycházely

naopak z názoru, že navrhované změny jsou přípustnou modifikací

systému poměrného zastoupení, které nepřekračují meze ústavnosti

dané čl. 18 Ústavy ČR a ve svých důsledcích si kladou zcela

legitimní cíl - zvýšit pravděpodobnost vytvoření stabilní

většinové vlády. Bylo zdůrazněno, že navrhované změny sice vedou

k posílení větších politických stran, na druhé straně však

nikterak neomezují právo menších politických stran zúčastnit se

voleb a získat podle jejich výsledků zastoupení v Poslanecké

sněmovně, což znamená, že princip volné soutěže politických stran

garantovaný v čl. 5 Ústavy ČR zůstává zachován. Při svém

rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí

navrhovaných změn a návrh novely volebního zákona dne 23. 6. 2000

schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, když

z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.

K návrhu se na výzvu Ústavního soudu vyjádřilo Ministerstvo

vnitra , které ve svém vyjádření ze dne 9. 8. 2000, podepsaném

JUDr. V. H., ředitelem odboru všeobecné správy, uvedlo, že

d Hondtova metoda je bez jakýchkoliv pochyb tradičně řazena mezi

metody systému poměrného zastoupení, a její uplatnění v zákoně

tedy nemůže být v rozporu s Ústavou stanovící pro volby do

Poslanecké sněmovny zásadu poměrného zastoupení. Proto nemůže být

v rozporu s Ústavou ani nová úprava počtu volebních krajů, protože

rozdělování mandátů bude probíhat podle principu poměrného

zastoupení, ani zavedení počátečního dělitele 1,42, protože se

jedná pouze o modifikaci d Hondtovy metody, plně však v rámci

systému poměrného zastoupení. Ministerstvo vnitra je toho názoru,

že přijatý zákon není v rozporu s principem volné soutěže

politických stran, neodporuje čl. 22 Listiny a tím, že napadená

ustanovení nabudou účinnosti až 1. ledna 2002, mají všechny

subjekty možnost v dostatečném časovém předstihu zvolit vhodné

prostředky a metody k dosažení vytčeného cíle.

III.

Dne 1. 9. 2000 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 33

senátorů Senátu Parlamentu ČR, zastoupených JUDr. K. Š., na

zrušení ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1,

2, 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s principy

vyplývajícími z s čl. 1, čl. 2, čl. 5, čl. 6, čl. 9 odst. 2 Ústavy

ČR, dále z čl. 21 odst 1 a 2 a čl. 22 Listiny, čl. 25 odst. 1

písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech

(dále jen "Pakt") a z Všeobecné deklarace lidských práv (dále jen

"Deklarace"), na zrušení ustanovení § 31 odst. 4, pro rozpor

s čl. 5 a čl. 6 Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl. 22 Listiny,

čl. 2, čl. 25 a čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských

práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ustanovení § 49

odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), pro rozpor

s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, 21 a 22 Listiny, a ustanovení

§ 85 věty třetí pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny

a nálezem Ústavního soudu č. 246/1999 Sb.

V návrhu se uvádí, že novelou volebního zákona dochází

k zásadní revizi volebního práva v České republice, neboť se

podstatně mění organizace voleb, způsob výkonu volebního práva

a především jednotlivé složky volebního systému, a to tak, aby

bylo vyhověno politické objednávce dvou politických stran,

majících v Parlamentu těsnou nadpoloviční většinu, což by snad za

určitých okolností mohlo být akceptovatelné, pokud by se takový

postup nedotýkal Ústavou definovaných principů voleb, politického

systému a neomezoval subjektivní volební právo. Pojem poměrného

zastoupení je obecně chápán tak, že volby poměrně přesně přenesou

do Parlamentu takové politické rozdělení, jaké odpovídá tomu, jak

voliči volili, přičemž výsledkem takovýchto voleb je obvykle

parlament s několika politickými stranami a koaliční vláda.

Skupina senátorů je však toho názoru, že volební zákon z hlediska

svého faktického naplnění tomuto principu neodpovídá. Volební

formule, zejména vysoký první dělitel, v kombinaci s velkým počtem

volebních krajů s malým počtem mandátů způsobí disproporční

výsledky voleb srovnatelné s jednokolovým většinovým volebním

systémem, což je nejen v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22

Listiny, ale ve svém důsledku i nepřímou změnou Ústavy postupem

neodpovídajícím stanovenému režimu změny Ústavy, jakož i narušením

principu dvoukomorovosti Parlamentu, neboť pro Poslaneckou

sněmovnu je stanovena volba podle zásad poměrného zastoupení a pro

Senát podle zásad většinového systému.

Navrhovatelé uvádějí, že při posuzování ústavnosti volebních

předpisů, zejména ve vztahu k čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je

nutno vycházet ze dvou rozporných aspektů volební soutěže

politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební

konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících

politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí

k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné

diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost

zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace

politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním,

ale i funkčním. Pokud tedy lze některé integrační zásahy

zákonodárce považovat za ústavně legitimní, musí se uskutečňovat

v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné pro

přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém

celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů

vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto

požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné, resp.

svobodné, soutěže politických stran. Navrhovatelé upozornili na

to, že Ústavní soud se zabýval integračními stimuly ve třech

případech. V nálezu publikovaném pod č. 88/1997 Sb. v souvislosti

s posouzením pětiprocentní omezovací klauzule při rozdělování

mandátů Ústavní soud shledal, že jisté omezení diferenciace při

rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah

umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce.

V nálezu č. 161/1996 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení

volebních kaucí, takže tento integrační stimul zůstal

(s výhradami) v platnosti. V nálezu č. 243/1999 Sb. Ústavní soud

rozhodl, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání

nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do

Poslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím

k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které

získaly méně než pět, resp. tři, procent hlasů, přesahuje

nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů

stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební

soutěži. Navrhovatelé poukázali na to, že pokud Ústavní soud ve

shora citovaném případě shledal pětiprocentní omezovací klauzuli

jako ústavně konformní, činil tak v době, kdy volební zákon

nevytvářel vysokou přirozenou omezovací klauzuli. V odůvodnění

nálezu bylo uvedeno, že zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí

ohrozit demokratickou substanci voleb a vždy je třeba poměřovat,

zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením

nutným k tomu, aby se ve sněmovně mohla zformovat většina,

potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. V důsledku

nové úpravy v ustanovení § 27 věty první, Přílohy č. 1 a 2

a v ustanovení § 50 volebního zákona bude přirozená uzavírací

klauzule činit v rámci kraje pro kandidující subjekt min. přes 10

% platných hlasů potřebných k získání mandátů a dle některých

propočtů ve čtyřmandátových volebních obvodech podle ustanovení

§ 48 odst. 4 volebního zákona až 17,6 %. Takovéto jednostranné

zvýhodnění silných politických subjektů navrhovatelé shledávají

jako neodůvodnitelné narušení základních principů politického

systému, a to zejména principu volné soutěže politických stran

(čl. 5 Ústavy ČR), principu svobodné soutěže politických sil (čl.

22 Listiny), principu nepřípustnosti změny podstatných náležitostí

demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR), principu

ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy ČR), principu vlády na čas (čl. 21

odst. 2 Listiny), principu zákazu libovůle zákonodárce při volbě

prostředků regulace chování subjektů práva a při jejich

klasifikaci a zákazu nadměrného či nadbytečného použití jinak

racionálně, a nikoli svévolně zvolených nástrojů regulace

(dovoditelné interpretací z čl. 1 a čl. 2 Ústavy ČR). Počet

volebních obvodů, počet mandátů v jednotlivých obvodech

a deformující volební formule, jsou ve svém souhrnu jednoznačně

i narušením subjektivního volebního práva každého občana, neboť mu

brání ve svobodné volbě (čl. 21 odst. 1 Listiny) za podmínek volné

soutěže politických sil, způsobují mu neodůvodněná omezení

(Deklarace a Pakt) a brání mu účastnit se řádně prováděných voleb

[čl. 25 odst. 1 písm. b) Paktu].

K návrhu na zrušení ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona

se v návrhu uvádí, že problematikou volebních kaucí se Ústavní

soud, byť v jiném kontextu, již zabýval v nálezu č. 161/1996 Sb.,

návrh byl zamítnut, neboť nezískal souhlas kvalifikované většiny

soudců Ústavního soudu. Navrhovatelé mají za to, že vzhledem ke

změně okolností (jiný text zákona, existence dalších omezení,

tehdejší rozhodování těsně před volbami a nerozlišování kaucí pro

Poslaneckou sněmovnu a pro Senát), jakož i ke změně politické

situace, se nejedná o věc již jednou rozhodnutou a je možno ji

podrobit opětovnému přezkoumání. Podle napadeného ustanovení mají

i malé strany povinnost složit pro umožnění své volební účasti ve

všech volebních krajích celkem částku 1 400 000,-- Kč s rizikem,

že ji ztratí, nezískají-li ve volbách nejméně pět procent hlasů.

Podle navrhovatelů při politickém střetávání přirozeně existují

nerovnosti a nepopiratelný vliv na tuto soutěž má i finanční

situace jednotlivých politických stran a jejich přívrženců,

přičemž právo nemůže tyto nerovnosti vždy kompenzovat. Zákonodárce

však nesmí takové existující rozdíly dále neodůvodněně a neúčelně

zvyšovat. Zásada rovnosti (čl. 4 Listiny) se vztahuje již na

předpolí tvorby politické vůle. V této souvislosti navrhovatelé

poukázali na závěr německého Spolkového ústavního soudu, podle

kterého k porušení rovnosti vždy dochází, "když se nedá nalézt

rozumný, z povahy věci plynoucí nebo jinak věcně objasnitelný,

důvod pro zákonné rozlišení při rovném zacházení" a nepřipouští se

"bez naléhavého důvodu úprava, která by ještě existující faktickou

nerovnost šancí soutěžících stran prohlubovala", a dále na odlišná

stanoviska některých soudců Ústavního soudu publikovaná spolu

s nálezem č. 161/1996 Sb. Na základě výše uvedeného mají

navrhovatelé za to, že ustanovení § 31 odst. 4 volebního zákona je

v rozporu s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl.

22 Listiny, čl. 2, čl. 25, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy.

K uzavírací klauzuli v případě předvolebních koalic, zavedené

ustanovením § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),

d) volebního zákona se v návrhu uvádí, že v součtu s ostatními

tzv. integračními stimuly vede k výrazné deformaci volebního

výsledku ve prospěch silných a etablovaných stran. Podle

navrhovatelů by v souladu s principem rovnosti každá volební

kandidátka měla mít stejné postavení, ať již prezentuje jednu

velkou politickou stranu nebo politickou stranu spolu

s nezávislými kandidáty nebo několik politických stran. Podle

nálezu Ústavního soudu ve věci pětiprocentní omezovací klauzule se

podmiňuje její existence a výše závažnými důvody. Podle zásady

minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli je třeba

vždy poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva je minimálním

opatřením nezbytným pro zajištění míry integrace politické

reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru

umožnilo formaci většiny potřebné pro přijetí rozhodnutí a pro

vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. Navrhovatelé upozorňují

na to, že podle dosavadních zkušeností je patrné, že existující

čtyřkoalice politických stran je způsobilá politicky působit ve

smyslu spíše integrujícím než ve smyslu roztříštění praktického

politického působení. Návrh na zrušení citovaného ustanovení je

odůvodněn rozporem s čl. 5 a čl. 6 Ústavy ČR a čl. 20, čl. 21

a čl. 22 Listiny.

O napadeném ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona,

podle kterého bude ze státního rozpočtu uhrazeno 30,-- Kč za každý

odevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně 2

procenta z celkového počtu platných hlasů, navrhovatelé tvrdí, že

je v rozporu s čl. 5 a čl. 22 Listiny a nálezem Ústavního soudu č.

243/1999 Sb. Podle navrhovatelů smyslem volebního příspěvku nesmí

být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti.

Např. Spolkový ústavní soud SRN výslovně konstatoval, že podíl

0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí

a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Ústavní soud ČR

v citovaném nálezu ponechal úvaze Parlamentu, zda vůbec má být

stanovena nějaká hranice jako důkaz vážnosti volebních úmyslů

stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních

nákladů, přičemž doporučil, že by taková hranice měla činit 1 %

získaných hlasů. Tato hranice respektována nebyla, což

diskriminuje malé a chudší politické strany a nabývá na závažnosti

zejména v kontextu dalších opatření, jako jsou volební kauce či

nově uvažovaná úprava financování politických stran.

IV.

Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne 14. 11. 2000,

podepsaném předsedkyní PhDr. Libuší Benešovou, k návrhu skupiny

senátorů v té části, ve které nebyl Ústavním soudem pro

nepřípustnost odmítnut, uvedl, že novela volebního zákona,

obsahující i napadená ustanovení § 31 odst. 4 a § 85, byla

projednána na 20. schůzi Senátu dne 23. 6. 2000, kdy v rozpravě

zazněla řada argumentů pro i proti přijetí novely. Námitky proti

přijetí novely vycházely z názoru, že navrhovaná právní úprava

nepřípustným způsobem posiluje většinotvorné prvky ve volebním

systému poměrného zastoupení předepsaném Ústavou pro volby do

Poslanecké sněmovny a že v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR omezuje

volnou soutěž politických stran jednoznačným zvýhodňováním velkých

politických stran. V souvislosti s financováním politických stran

byl zmíněn i příspěvek na úhradu volebních nákladů podle § 85

volebního zákona, který fakticky finančně zvýhodňuje velké

politické strany a neúměrně snižuje možnost mimoparlamentních

politických stran prosadit se ve volbách. Při svém rozhodování se

Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí novely volebního

zákona, podle kterých žádná z navrhovaných změn nevybočuje

z rámce ústavnosti, neboť i když ve svém důsledku posilují

postavení větších politických stran, nikterak neomezují právo

menších politických stran zúčastnit se voleb a získat podle jejich

výsledků zastoupení v Poslanecké sněmovně.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 15. 11. 2000,

podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., se

k návrhu skupiny senátorů v té části, která nebyla odmítnuta,

uvádí, že o povinnosti složit volební kauci pro volby do

Poslanecké sněmovny a do Senátu Ústavní soud již rozhodoval.

Argument navrhovatelů, že to bylo v jiném kontextu, Poslanecká

sněmovna nesdílí, neboť základní námitka, omezení soutěže

politických stran ve volbách, byla totožná se současnou

argumentací, přičemž nová právní úprava se od předchozí v zásadě

neliší. Nezpřísňuje podmínky, naopak celkovou výši volebních kaucí

ve všech krajích oproti předchozí úpravě snižuje o 200 tisíc Kč.

Podle Poslanecké sněmovny je zachování volebních kaucí ve veřejném

zájmu. Je-li volební subjekt řádně zaregistrován, stává se svého

druhu veřejnou institucí s nárokem na péči státu (tisk volebních

lístků, zpracování volebních výsledků, přístup do veřejných médií

a k veřejným informačním prostředkům v obcích, ochrana práv

kandidátů). Nárok na tuto péči je rovný, paritní a nesouvisí

s voličskou podporou, členskou základnou či majetkovými poměry

volebního subjektu, takže menší subjekty získávají nárok stejný,

jako ty největší, což může bez jakéhokoli regulativu vést

k většímu rozšiřování politického spektra, než jak plyne

z přirozené názorové a zájmové struktury veřejnosti. Složení

volební kauce tak napomáhá k ustálení standardního modelu

struktury politických sil v ČR, neboť může zamezit účasti

politických stran s minimální reprezentativností a přispět ke

zvýraznění fungování politických subjektů jako reprezentantů

reálných politických proudů. Co se týče reprezentativnosti, ta

musí korelovat s přiměřenou mírou stability a zároveň pružnosti

a akceschopnosti politického systému. Nová právní úprava se nijak

nedotýká principu rovného a přímého hlasovacího práva

zajišťujícího základní "nepodkročitelnou" míru reprezentativnosti.

Na vhodnost poměru kombinace těchto složek lze mít různé názory,

polemika o nich se však netýká ústavnosti. Přiměřený zřetel

k jiným funkcím institutu voleb, než je reprezentativnost, nelze

proto považovat za omezení politické soutěže. Jediným kritériem

zůstává míra podpory voličů, žádná kategorie subjektů není dopředu

zvýhodněna či znevýhodněna. Vzhledem k tomu, že návrh skupiny

poslanců na zrušení volebních kaucí Ústavní soud zamítl nálezem č.

161/1996 Sb. ze stejných důvodů, které nyní uvádí navrhovatelé, je

jejich návrh nepřípustný podle ustanovení § 35 odst. 1 zákona

o Ústavním soudu.

K návrhu na zrušení ustanovení § 85 věty třetí volebního

zákona pro rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny se v návrhu

uvádí, že toto ustanovení vyjadřuje vztah mezi požadavkem na

volnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě

zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů,

a požadavkem na standardní strukturu politických stran, umožňující

vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Tento

integrační stimul napomáhá k diferenciaci politických sil a počtu

politických stran v zákonodárném sboru, a tím k zajištění

funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému. Je třeba vzít

v úvahu i skutečnost, že zrušením celé věty třetí § 85 (a nikoliv

pouze slov týkajících se dvouprocentní hranice získaných hlasů) by

byly postiženy všechny politické subjekty bez rozdílu, neboť

příspěvek na úhradu volebních nákladů by nebylo možné vyplácet.

Tím by však pozbyl smyslu i celý § 85. Závěrem svého vyjádření

Poslanecká sněmovna uvedla, že při svém rozhodování o novém znění

tohoto ustanovení přihlédla k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999

Sb., ve kterém Ústavní soud doporučil hranici kolem 1 % získaných

hlasů pro výplatu volebního příspěvku, jakož i ke shora zmíněným

požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného parlamentního

systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních úmyslů

politických stran, a z těchto důvodů se domnívá, že napadené

ustanovení je třeba zachovat.

V.

Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přezkoumal, zda zákon č. 204/2000

Sb., kterým byl změněn volební zákon, zákon č. 99/1963 Sb.,

občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.

2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů

státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímž

byl mimo jiné novelizován volební zákon v napadených ustanoveních,

byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem.

Z vyjádření obou komor Parlamentu, z těsnopiseckých zpráv

o 25. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, konané dne

26. 5. 2000, a 20. schůzi Senátu, 2. funkční období, konané dne

23. 6. 2000, je zřejmé, že zákon č. 204/2000 Sb. navrhla vláda

České republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 26.

5. 2000, když z přítomných 163 poslanců pro návrh hlasovalo 117,

proti bylo 45. Dne 23. 6. 2000 pro návrh ve znění postoupeném

Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 79 senátorů 40, proti

bylo 38. Prezident republiky využil svého práva daného ho mu

Ústavou ČR v čl. 50 odst. 1 a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon

Poslanecké sněmovně s uvedením svých výhrad. Pro setrvání na

zákonu hlasovalo na 26. schůzi dne 10. 7. 2000 ze 129 přítomných

poslanců 124, 4 byli proti. Usnesení o setrvání na zákonu bylo

uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb., zákon byl

vyhlášen pod č. 204/2000 Sb. v částce 63, rozeslané dne 14. 7.

2000.

Ústavní soud konstatuje, že zákon byl přijat a vydán

v mezích Ústavou ČR stanovené kompetence a ústavně předepsaným

způsobem.

VI.

Protože návrh prezidenta republiky předcházel návrhu skupiny

senátorů, Ústavní soud návrh senátorů v té části, která se

shodovala s návrhem prezidenta republiky, usnesením ze dne 19. 9.

2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-39, ve znění opravného usnesení ze dne

23. 10. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-47, podle ustanovení § 43 odst.

2 písm. b) a ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl

z důvodu překážky věci zahájené s tím, že skupina senátorů má

právo účastnit se řízení o dříve podaném návrhu jako vedlejší

účastník (§ 35 odst. 2 věta druhá za středníkem zákona o Ústavním

soudu). Návrh v jeho zbytku, tj. týkající se ustanovení § 31 odst.

4 a § 85 věty třetí volebního zákona, Ústavní soud usnesením ze

dne 19. 9. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-34, v zájmu hospodárnosti

řízení podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a podle

ustanovení § 112 občanského soudního řádu spojil ke společnému

projednání a rozhodnutí.

VII.

1) Ustanovení § 27 věta první, ustanovení § 48 odst. 4, ustanovení

§ 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d),

ustanovení § 50 odst. 1, 2, 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění

pozdějších předpisů

§ 27 věta první:

Pro volby do Poslanecké sněmovny se na území České republiky

vytváří 35 volebních krajů, volební kraje jsou stanoveny v příloze

č. 1 k tomuto zákonu.

§ 48 odst. 4:

Nejnižší počet mandátů ve volebním kraji je 4. Připadnou-li

volebnímu kraji méně než 4 mandáty, přidělí se počet chybějících

mandátů postupně z volebních krajů, které vykazují nejmenší zbytky

dělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.

§ 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d):

§ 49:

odst. 1:

Na podkladě zápisu o výsledku voleb v krajích Český statistický

úřad zjistí, kolik platných hlasů celkem bylo odevzdáno pro každou

politickou stranu, každé politické hnutí a každou koalici a dále,

písm. b):

které koalice, složené ze 2 politických stran, popř. politických

hnutí, získaly méně než 10 procent

písm. c):

které koalice, složené ze 3 politických stran, popř. politických

hnutí, získaly méně než 15 procent

písm. d):

které koalice, složené z nejméně 4 a více politických stran, popř.

politických hnutí, získaly méně než 20 procent z celkového počtu

platných hlasů.

odst. 3:

Zjistí-li Český statistický úřad, že do skrutinia nepostupují

alespoň 2 koalice nebo 1 koalice a 1 politická strana nebo

politické hnutí, anebo 2 politické strany nebo politické hnutí,

sníží

písm. b):

u koalice podle odst. 1 písm. b) hranici 10 procent na hranici 6

procent

písm. c)

u koalice podle odst. 1 písm. c) hranici 15 procent na hranici 8

procent

písm. d):

u koalice podle odst. 1 písm. d) hranici 20 procent na hranici

10 procent.

§ 50 odst. 1, 2, 3:

Odst. 1:

Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických

hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se v rámci každého

volebního kraje postupně dělí čísly 1,42; 2; 3 a dále vždy číslem

o jednu vyšším. Vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů je

uvedeno na hlasovacím lístku, nezapočítávají se však kandidáti,

kteří se kandidatury po zaregistrování kandidátní listiny vzdali

nebo byli odvoláni podle § 36. Hodnoty podílů se vypočítávají

a uvádějí na dvě desetinná místa se zaokrouhlením nahoru.

Odst.2:

Všechny podíly vypočtené podle odst. 1 se seřadí sestupně podle

velikosti a uvede se seznam tolika podílů, kolik mandátů volebnímu

kraji připadlo podle § 48. V případě rovnosti 2 a více podílů

v této řadě je pro jeho pořadí rozhodující počet hlasů pro

politickou stranu, politické hnutí nebo koalici ve volebním kraji,

a je-li i tento shodný, rozhodne o pořadí podílu los. Zároveň

s velikostí podílu se uvede i označení politické strany,

politického hnutí nebo koalice, která tohoto podílu dosáhla.

Odst. 3:

Za každý podíl obsažený v seznamu podle odstavce 2 se politické

straně, politickému hnutí nebo koalici přikáže 1 mandát.

Podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR volby do Poslanecké sněmovny se

konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého

volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Jak je dále

uvedeno v čl. 18 odst. 2 Ústavy ČR, volby do Senátu se konají

tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého

volebního práva, podle zásad většinového systému. Z uvedeného tedy

plyne, že naše Ústava rozlišuje mezi "poměrným zastoupením"

a "většinovým systémem". Jakkoli v čl. 20 Ústavy ČR se stanoví, že

další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah

soudního přezkumu stanoví zákon, je mimo jakoukoli pochybnost, že

se tak může stát jen v mezích a hranicích obou uvedených

institutů. Zde pro větší srozumitelnost považuje Ústavní soud za

nutné konstatovat, že poměrný a většinový princip představují dva

odlišné principy politického zastoupení, usilující nalézt řešení

odvěkého problému demokratických systémů plynoucího z napětí mezi

pretendovanou vládou všeho lidu a potřebou zabezpečit optimální

funkcionování tohoto systému. Zatímco k výhodám většinového

zastoupení náleží mimo jiné to, že zabraňuje fragmentaci stran

a naopak podporuje jejich koncentraci, vytvoření stabilní vlády,

umožňuje voličům přímo rozhodnout, která politická strana by měla

tvořit vládu místo toho, aby nechal toto rozhodnutí na koaličních

jednáních po volbách, náleží k výhodám poměrného zastoupení mimo

jiné to, že umožňuje maximální reprezentaci všech názorů a zájmů

v parlamentu, zabraňuje nadměrným politickým většinám, podporuje

tvorbu většiny na základě jednání a kompromisu. Tyto účinky jim

připisované oba dva základní volební systémy produkují pouze za

určitých sociálních a politických podmínek, a proto i při

hodnocení uvedených účinků musí být brány v úvahu specifické

sociální a politické podmínky existující v různých zemích.

Již v této úvodní části je třeba rovněž zdůraznit, že každý

sociální pojem je právě touto svou sociální povahou podroben

procesu diferenciace. Tak kupř. náhledy na to, co vůbec lze chápat

pod pojmem demokracie, odlišují se v řadě případů v takovém

stupni, že jsou zcela divergentní. Ani pojem "poměrné zastoupení"

nelze proto spojovat s takovými atributy, jako absolutní určitost,

jediná definovatelnost, ale naopak nutno jej chápat a vykládat ve

spojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilováním

na různých dílcích plynulého kontinua, a proto s pouhou možností

přibližování se té či oné polaritní pozici. Jestliže posléze

uvedenou pouhou možnost aproximace ideálně typickému modelu

poměrného zastoupení uvedeme do souvislosti s procesem

diferenciace a integrace, potom zdá se být zcela evidentní, co

konstatoval Ústavní soud již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96

(č. 88/1997 Sb.), totiž, že jisté omezení diferenciace při

rozdělování mandátů je nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslem

hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb

však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů

a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových

proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též

vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím Parlamentu

ČR - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat

rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost

taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním

proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny

mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího

počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny

značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu,

v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem

diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková

sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny

schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost,

jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principu

reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního

mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to

existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou

proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký

počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických

stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož

i kontinuity parlamentního systému. V tomto faktu tkví přípustnost

existence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případě

pouze závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelné

jen zvláště intenzivní závažností. Zvyšování hranice omezovací

klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10 % klauzuli lze již

považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který

ohrožuje jeho demokratickou substanci.

K uvedenému nálezu Ústavní soud v projednávané věci dodává,

že je si dobře vědom složitosti sociálního a politického dění,

v němž strukturování společnosti je provokováno působením

odstředivých, diferenciačních společenských sil, nepředstavujících

však v sociálním procesu jeho jedinou konstituantu, ale

zaznamenatelných vždy jen v antinomickém postavení vůči všem

"dostředivým" integračním projevům. Stejně jako tyto "dostředivé"

integrační prvky, staly-li by se jediným faktorem sociálního

vývoje, by svým tlakem projevovaným ve směru integrace a kooperace

finálně zrušily všechny sociální struktury, a přivedly by tak

lidskou společnost ke tvaru nepohyblivého monolitu, také naopak

neúměrná dominance "odstředivých", diferenciačních, sil by lidské

dění přeměnila v rej jakoukoli komunikaci vylučujících projevů,

nezpůsobilých ani k náznaku strukturální skladby. Také v samotném

základu strukturálního principu je tedy obsažen polaritně

a korelativně fundovaný substrát, zabraňující na jedné straně

neúměrné difúzi struktur, na druhé straně však i dosažení již

neúměrného stupně integrace. Proces diferenciace může tak plnit

svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického

vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi

krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání

extrémních pozic. Také v politické praxi používaný model

"poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadu

koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém

úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen",

jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho

zásadních aspektech alespoň přibližovat. Podle názoru Ústavního

soudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšení

počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení

nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob

výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d Hondtovy

formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou

koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již

k opuštění kontinua, ještě způsobilého zaznamenávat alespoň

"přivrácení" k modelu poměrného zastoupení.

K takovému závěru Ústavní soud přirozeně nemá k dispozici

žádný z prostředků exaktního měření a zkoumání, často typických

pro přírodní vědy, a je proto, stejně jako u sociálních pojmů

a jevů vůbec, odkázán spíše na takové prostředky, jakými jsou

komparace, klasifikace, hodnocení apod. I takové prostředky mohou

však mít spolehlivou vypovídací schopnost, zejména proto, že

v těchto případech nejde o zachycení určitého statického bodu, ale

celkové dynamiky, na určitém kontinuu se projevující, tendence.

V tomto směru, vycházeje ze zprávy Českého statistického úřadu ze

dne 28. 11. 2000, čj. 1694/2000, lze porovnáním výsledků voleb do

Poslanecké sněmovny v roce 1998 s výsledky vypočtenými dle novely

volebního zákona dovodit, že ve volebních krajích o celkovém počtu

35 by došlo k výraznému zvýšení vstupního prahu umožňujícího

získání alespoň 1 mandátu. K nejmenšímu zvýšení této přirozené

uzavírací klauzule by došlo ve volebním kraji Liberec (10,49 %),

Brno - město (10,78 %), zatímco k jejímu největšímu zvýšení ve

volebních krajích Ostrava - město (17,67 %), Ústí nad Labem

(18,74 %), Teplice (18,87 %). V průměru, pokud jde o jednotlivé

volební kraje, je tak tato přirozená uzavírací klauzule vyjádřena

výší 14,69 %. To vše vede Ústavní soud k závěru, že novela

volebního zákona v ustanoveních § 27 věty první, § 50 odst. 1, 2,

3, týkajících se počtu volebních krajů a volebního dělitele,

stejně jako ustanovení § 48 odst. 4, zavádějící nejnižší počet

mandátů ve volebním kraji na 4 - což je v rozporu s principem

rovnosti volebního práva zakotveným v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR

- uvádí, pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu

týkajícího se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky

poměrného zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již

jakýsi hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboť

rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém. Jestliže

v systému poměrného zastoupení se stává irelevantní vůle voličů

v rozsahu pohybujícím se v jednotlivých krajích od 10,49 % do

18,87 %, tedy v průměru v rozsahu 14,69 %, potom podle názoru

Ústavního soudu tato skutečnost již evidentně vypovídá

o zpochybnění vůle samotného suveréna. Rozhodl-li se ústavodárce,

pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, pro uplatnění poměrného

zastoupení, potom i při respektování integračních stimulů a důrazu

kladeném na funkčnost demokratického politického systému třeba

současně sledovat nezbytnost reflektování vůle co možná nejvyššího

počtu voličů. Jakkoli tedy získané údaje Českého statistického

úřadu se v tomto směru jistě v mnohém mohou jevit jako

diskutabilní, např. proto, že při volbách v roce 1998 by volič

mohl reflektovat účinky odlišné právní úpravy, podle názoru

Ústavního soudu navzdory tomto faktu možné diskutability ve své

podstatě jsou zcela evidentní výpovědí o existenci již

konstatované základní tendence k disfunkční a nepřípustné

hypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení,

evidentní výpovědí nejen proto, že při jakýchkoli volbách nelze

přinejmenším obdobné situace vyloučit, ale také z toho důvodu, že

integrační tendence jsou výrazně znásobeny i upraveným

d Hondtovým systémem, vyjádřeným v daném případě volebním

dělitelem 1,42. Určujícím momentem v systému poměrného zastoupení

je totiž velikost volebních obvodů, takže jako na jedné straně,

čím větší je obvod, tím více se volební výsledek přibližuje

principu proporcionality, na straně druhé, čím menší je volební

obvod, tím výrazněji se uvedený výsledek tomuto principu již

vzdaluje. Navíc je rovněž zcela evidentní, že čl. 18 Ústavy ČR má

na mysli právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totiž

volbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jako

celku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel by

čl. 18 Ústavy ČR formulovat nikoli globálně ("volby do Poslanecké

sněmovny se konají . podle zásad poměrného zastoupení"), ale musel

by tento záměr výslovně stanovit, kupř. jako španělská ústava

v čl. 63 formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém)

volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení. Tímto způsobem

španělská ústava jasně vyjádřila partikularizaci efektu poměrného

zastoupení pro účely kombinace proporcionálních a většinových

prvků při rozdělování mandátů v jednotlivých obvodech, takové

řešení však Ústava ČR neobsahuje.

Jen pro srovnání je třeba navíc konstatovat, že obdobně uvažoval i bavorský Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 4. 1992, čj. Vf. 5-V-92, v němž mimo jiné uvedl, že základnímu právu volební rovnosti neodporuje, jestliže je provedeno rozdělení poslaneckých křesel připadajících na volební obvod podle čl. 23 odst. 1 věty druhé LWG a nyní rozdělených do 7 volebních obvodů. Takové ustanovení o rozdělení se ale musí orientovat na vyšší princip co možná nejidentičtější hodnoty úspěchu každého volebního hlasu s cílem přivodit složení Zemského sněmu podle proporcionálního rozdělení míst v celé zemi. Jestliže jsou k dispozici pro rozdělení křesel v rámci volebního obvodu různé přepočítávací metody, musí se zákonodárce rozhodnout pro metodu, která se tomuto cíli co nejvíce přibližuje. Oddělená aplikace d´Hondtovy metody nejvyššího počtu při rozdělování povinného podílu křesel může vést v jednotlivých volebních obvodech k znevýhodněním malých stran po celé zemi a k výsledku, jenž není slučitelný se základním právem volební rovnosti. Rozdělení poslaneckých mandátů musí zrcadlit co možná nejpřesněji poměr sil stran zastoupených v Zemském sněmu podle počtu pro ně odevzdaných hlasů v celé zemi, přičemž u žádné strany by proto neměla vyplynout odchylka větší než 1 křeslo. K uvedenému Ústavní soud v projednávané věci dodává, že volební dělitel začínající podle ustanovení § 50 odst. 1 volebního zákona číslem 1,42 znásobuje tuto odchylku tak, že u jednotlivých stran činí několikanásobek zmíněného jednoho křesla.

Ze všech uvedených důvodů jsou proto v bodě 1 uvedená ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, a na ně navazující přílohy č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v rozporu s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, jakož i čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR.

Pokud pak však jde o napadené ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d), třeba zdůraznit, že o tvorbě koalicí Ústava ČR neobsahuje žádné výslovné ustanovení, upravuje ji teprve zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ústava ČR v čl. 5 zakotvuje princip volné soutěže politických stran, Listina v čl. 22 používá pojem "politických sil". Zákonodárce při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů. Podle názoru Ústavního soudu nelze sice vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám, schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako postrádající funkci -, existence této případné účelovosti zákonodárcova záměru však stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti. Tak kupř. Spolková republika Německo v ustanovení § 27 volebního zákona (Bundeswahlgesetz-BWG ve znění z 20. 4. 1998) nepřipouští možnost tvorby volebních koalicí, neboť strany se voleb mohou zúčastňovat pouze jednotlivě. Také v rakouském volebním zákonu z roku 1992 (Nationalrats Wahlordnung Nr 471/1992) je vyžadováno odlišující označení strany (§ 43), přičemž ze zákona vyplývá, že v praxi se jí rozumí politická strana. Zisk mandátů koalicemi není v tomto zákoně výslovně upraven. Volební koalice nejsou upraveny ani v Maďarské republice a v Nizozemsku, kde kandidátní listiny předkládají politické strany. V Estonsku, kde politické strany využívaly možnost vytvořit koalici pro překonání 5 procent uzavírací klauzule pro další kolo přidělování mandátů a v Parlamentu se okamžitě rozdělily a vytvořily samostatné parlamentní frakce, tato skutečnost vedla k novelizaci zákona o volbách a k zákazu volebních koalic. Naproti tomu kupř. v Polské republice mohou kandidátní listiny předkládat i volební koalice, když neexistuje vůbec omezení pro počet subjektů sdružených v koalici. Uzavírací klauzule činí u volební koalice 8 procent. Ve Slovenské republice byla novelou č. 223/1999 Z. z. zavedena uzavírací klauzule 10 procent pro 4 a více stran.

Uvedený, byť jen stručný, přehled legislativní úpravy volební koalice v jiných státech tedy naznačuje, že tyto státy odlišně reflektují tu či onu stránku účelovosti problému, jinými slovy, že jeho řešení ponechávají na zákonodárci, jenž je přirozeně vázán minimálně výší uzavírací klauzule pro 1 politickou stranu. Vzhledem k nesporné existenci heterogenie těchto účelů, sledovaných jednotlivými politickými silami, lze proto podle názoru Ústavního soudu toto napadené ustanovení stěží považovat za protiústavní.

2) Ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Politická strana, politické hnutí nebo koalice připojí ke kandidátní listině potvrzení o složení kauce 40 000 Kč. Kauce se skládá ve všech volebních krajích, v nichž politická strana, politické hnutí nebo koalice podává kandidátní listinu, a to na zvláštní účet, který nejpozději 72 dnů přede dnem voleb zřídí u České národní banky okresní úřad v sídle kraje. Okresní úřad v sídle kraje vrátí do 1 měsíce po vyhlášení výsledků voleb politické straně, politickému hnutí nebo koalici složenou kauci, pokud politická strana, politické hnutí nebo koalice postoupila do skrutinia (§ 49). Úroky z kaucí a částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu.

Otázkou volebních kaucí se v souvislosti s tehdy platným ustanovením § 35 volebního zákona zabýval Ústavní soud již ve svém zamítavém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96, publikovaném pod č. 161/1996 Sb. Uvedený nález byl způsobem svého přijetí hraniční, přičemž právě v takových, rozdílnost názorů reflektujících, případech lze považovat za zcela přirozený a z rámce ústavnosti se nijak nevymykající jev, jestliže po uplynutí více než 4,5 roku se věc může jevit v poněkud jiném světle, zejména, došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů. Ústavnímu soudu se v současnosti jeví jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců k již konstatovanému nálezu. Jde především o základní názor, že toto ustanovení je v rozporu s Ústavou ČR a Listinou, neboť je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5 Ústavy ČR. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích, majících tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tedy poté, co byla ukončena volná soutěž a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž, a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. Smysl a funkce volební kauce mají navíc své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systém platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž první je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východisko pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klausuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy, jako jsou Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauce neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie.

Zákonem předepsaná peněžitá částka je navíc v rozporu s obecně chápaným významem, jakož i správně ustáleným pojmem, označována jako kauce, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde. K podstatným náležitostem kauce totiž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupř. v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů". Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje. Předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické reprezentace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jim bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle. Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých cílů" (čl. 5 Ústavy ČR). Jinými slovy, je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu, pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany, jak již bylo konstatováno, již prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon č. 424/1991 Sb.).

Podle názoru Ústavního soudu je proto ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny.

3) Ustanovení § 85 věta třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč. Také v tomto případě se obdobnou věcí zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval vzhledem k tehdy platnému znění § 85, podle kterého politické straně nebo koalici, která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 90,-- Kč. Již jen letmé srovnání dříve platného a novelizovaného znění ukazuje především na to, že došlo k výraznému snížení v této souvislosti poskytovaného státního příspěvku. Ústavní soud je si vědom toho, že o ústavnosti shora uvedeného ustanovení bylo rozhodováno v situaci, kdy ve volebním zákoně byly zakotveny volební kauce, jež v projednávané věci však byly zrušeny. V již citovaném nálezu bylo však vysloveno, co lze považovat za relevantní, že přestože v zemích Evropské unie neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5 % získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou § 18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5 % pro spolkové a 1 % hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen, sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5 % označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak ústavními, tak i mezinárodními, akty. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle nebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch, a nikoli na jiné cíle. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Vzhledem k těmto a dalším okolnostem dospěl Ústavní soud v předchozím nálezu k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři, procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách nefinancovatelným luxusem. Ústavní soud v závěru podotknul, že je věcí úvahy Parlamentu ČR, zda má být pro volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice, kupř. kolem 1 % získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů.

Vezme-li se tedy v úvahu zejména skutečnost, že napadeným ustanovením byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90,-- Kč na 30,-- Kč, má Ústavní soud za to, že ani snížení hranice ze tří procent na dvě procenta nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu, totiž že citované ustanovení je (a to i po jeho novelizaci) v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, kterýžto nález zákonodárcem nebyl zjevně respektován.

Ze všech uvedených důvodů proto Ústavní soud ustanovení § 27 věty první, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny, čl. 9 odst. 2 a čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, ustanovení § 31 odst. 4 citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, § 85 věta třetí citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, zatímco jinak, pokud jde o ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) citovaného zákona, návrh zamítl. Vzhledem k tomu, že tímto nálezem bylo zrušeno ustanovení § 31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, týkající se složení volebních kaucí, rozhodl Ústavní soud ve smyslu ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů současně pozbývá platnosti i vyhláška Ministerstva financí ČR č. 268/2000 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu ČR, a to v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny.

Ústavní soud je si vědom toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1. 2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které umožní bezproblémové provedení voleb.

Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 24. ledna 2001

JUDr. Zdeněk Kessler

předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. I. J. k výrokové části

nálezu

S většinovým stanoviskem vyjádřeným v 1. a 2. odstavci výroku

nálezu pléna Ústavního soudu i s jeho odůvodněním souhlasím.

Moje separátní votum směřuje pouze do rozhodnutí o napadeném

ustanovení § 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),

d) volebního zákona, ve znění novely, které upravuje tvorbu

koalic a podmínky jejich účasti ve volbách, jež většinové

stanovisko neshledalo protiústavním.

Odlišné stanovisko odůvodňuji takto:

Úvodem je zapotřebí připomenut vzájemné působení principů

diferenciace a integrace ve volebních systémech. Pětiprocentní

vstupní práh jako integrační stimul pro politickou stranu ve své

podstatě znamená, že i když strana získala tolik hlasů, které by

stačily na obsazení jednoho či více mandátů, nezíská mandát

žádný, pokud pro ni není odevzdáno v úhrnu 5% všech ve volbách

odevzdaných hlasů.

Jde o výsostnou vůli zákonodárce, zda jako přirozený nástroj

integrace tvorby politické vůle a průniku programů politických

stran připustí i tvorbu koalic, anebo nikoliv. Pokud však

koalice připouští, odporuje principům právního státu, logice a

naplňování účelu zákona, aby dalším ustanovením stejného zákona

vytčený záměr negoval.

Přípustnost koalic ve volbách v systému poměrného zastoupení

obecně vyjadřuje vůli zmírnit uměle nastavený práh vstupu do

parlamentu pro malé strany. Takové opatření právě pro tyto

strany zmírňuje jejich neschopnost překonat hranici 5%, která

nečiní problémy stranám velkým.

Případ lineárního sčítacího modelu, který zákonodárce v napadené

novele zvolil, je ve světě naprosto ojedinělou úpravou. Zcela

běžná a logická byla naše degresívní právní úprava před novelou

a je tomu tak i např. v polské legislativě, stanovící pro

koalice vstupní práh 8%, bez ohledu na počet koaličních

subjektů.

Právní úprava před novelou stanovila vstupní 5% práh pro

politickou stranu a dále 7% pro dvoučlennou koalici, 9% pro

tříčlennou a končila na 11% pro čtyř a vícečlennou koalici.

Tímto zákonodárce prokázal, že pochopil princip poměrného

zastoupení, do kterého je v zájmu integrace uměle vsunut vstupní

integrační práh a proto dal malým stranám šanci, pokud jsou

schopny sdružit se v koalici, aby pětiprocentní práh překonaly.

V této souvislosti nelze odhlédnout od dalších faktů, které

většinové stanovisko nereflektuje dostatečně zřetelně.

Předně ústavnost většiny nálezem zrušených ustanovení napadené

novely volebního zákona byla posuzována ve vzájemných vnitřních

vazbách, avšak při posuzování ústavnosti § 49, týkajícího se

koalic, byl tento postup dle mého soudu opuštěn a citované

zákonné ustanovení bylo posuzováno izolovaně. To vedlo ke

zjednodušenému pohledu na jeho ústavnost.

Dále v r. 1996, kdy se Ústavní soud vyjadřoval k ústavnosti 5%

integrační klauzule (Pl. ÚS 25/96, in: Sb. n. u. ÚS, sv. 7, s.

251 a násl.), se koalice tvořily za zvýhodněných podmínek (viz

výše: 7%, 9% a 11% ). Nové nastavení integračních prahů

(vstupních klauzulí) pro koalice zákonodárcem, v hodnotách 10%,

15% a 20%, neshledalo většinové stanovisko pléna Ústavního soudu

protiústavním. Dle mého soudu se klade otázka, zda tím Ústavní

soud nezpochybnil ústavnost samotného vstupního pětiprocentního

prahu, ve smyslu minimálního zásahu do rovnosti volebního práva,

vyjádřenou ve zmíněném dřívějším nálezu a potvrzenou i jeho

současným rozhodnutím.

Citovaný nález (Pl. ÚS 25/96) v té souvislosti mimo jiné

konstatoval, že 5% omezovací klauzule vyvolává určité

disproporce v získávání mandátů, postihující malé politické

strany (s. 259). Zároveň však zdůvodnil ústavnost 5% hranice

potřebou omezení počtu stran, které se do parlamentu dostanou,

neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením

umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak

i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší . I

pro omezovací klauzuli platí zásada minimalizace státního zásahu

v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu

volebních omezení restriktivně (s. 260).

Nastavení vstupu koalice do parlamentu násobkem základního, tj.

5% vstupního prahu pro jednu politickou stranu, na 10 % a 15 %

, jakož i to, že narůstání končí na 20 % u čtyřkoalice a dále je

nulové, mne vede k závěru, že jde o účelové jednání zákonodárce

a nesvědčí o tom, že předpoklady, z nichž zákonodárce vycházel,

měly věrohodný základ, zejména v analýze dosavadní právní úpravy.

Dle mého soudu tento přístup popírá cíl, který je jinak

připuštěním koalic sledován. Zmíněný postup zákonodárce se

dotýká protiústavním způsobem zejména čl. 1, čl. 5 a čl. 18

odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny. Konkrétně řečeno,

dostatečně věcně nechrání rovnost volebního práva občana, které

je uskutečňováno skrze volnou soutěž politických stran.

Právní stát by vědomě neměl produkovat zákony, které trpí

závažnou vnitřní rozporností a nerespektují zásadu

proporcionality a minimalizace státního zásahu do rovnosti

volebního práva v systému poměrného zastoupení, tak jak se

v napadené novele stalo.

V Brně dne 24.1. 2001

Odlišné stanovisko soudců JUDr. Z. K., JUDr. V. G. k výroku nálezu

Pl. ÚS 42/2000 (volební zákon)

K ust. § 85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, který stanoví, že stranám, hnutím nebo

koalicím, které ve volbách získaly nejméně 2 procenta

z celkového počtu hlasů, přísluší částka 30,- Kč za jeden

odevzdaný hlas. Toto ustanovení bylo nálezem Pl. ÚS 42/2000

zrušeno s odůvodněním, že zákonodárce nerespektoval nález

Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., který za ústavně konformní

považoval hranici 1 procenta odevzdaných platných hlasů pro

výplatu částky za dosažené volební výsledky.

Ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona je možno chápat

v souvislosti s ust. § 31 odst. 4 (povinnost složení kaucí před

registrací politických stran, hnutí nebo koalice), u nichž je

zřejmé, že počet dosažených hlasů bude minimální a svou povahou

a zaměřením ani nejsou schopny přispět ke kultivované

parlamentní spolupráci (Strana přátel piva, Nezávislá erotická

iniciativa apod., ale i různá extremistická seskupení).

Kandidatura každého subjektu si vyžaduje značných finančních

nákladů (tisk kandidátních listin, bezplatný přístup do

sdělovacích prostředků, uvolnění kandidátů ze zaměstnání, počet

členů volebních komisí apod.).

Tímto nekorigovaným způsobem mají po zrušení ust. § 31

odst. 4 a zrušení § 85 věty třetí volebního zákona zajištěny

strany, hnutí a koalice nejen bezplatný (přesněji státem

subvencovaný) přístup k volbám, ale při nepřehlednosti názorů a

programů více než 50 účastníků voleb také reálnou naději na

výplatu finanční částky za dosažený hlas.

Přitom výsledky hospodaření neparlamentních stran za léta

1998 a 1999 ukázaly zásadní nedostatky v účetních výkazech,

takže hrozí reálné nebezpečí rozšíření nepřehledného využívání

takto získaných státních příspěvků.

Zákonodárce respektoval nález Ústavního soudu č. 243/1999

Sb., který původně stanovil hranici 3 procenta odevzdaných hlasů

pro výplatu částky za dosažené volební výsledky pouze částečně,

když tuto hranici snížil na 2 procenta, zatímco Ústavní soud

považoval za ústavně konformní 1 procento odevzdaných platných

hlasů. Stanovení této hranice je podle mého názoru nutno

posuzovat s přihlédnutím ke zrušení ust. § 31 odst. 4 volebního

zákona jako snahu o zachování vážnosti a důstojnosti voleb.

V Brně dne 24. ledna 2001

Odlišné stanovisko soudce JUDr. J. M.

k odůvodnění první části výroku ve věci návrhu na zrušení

některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. o volbách do

Parlamentu ČR ve znění pozdějších předpisů

Souhlasím s výrokem pléna Ústavního soudu, jímž se zrušují § 27

věta první (počet volebních krajů), § 48 odst. 4 (nejnižší počet

mandátů ve volebním kraji) a § 50 odst. 1, 2, 3 (stanovení

modifikovaného volebního dělitele) zákona č. 247/1995 Sb. o

volbách do Parlamentu ČR ve znění pozdějších předpisů (dále jen

"volební zákon"), i s většinou důvodů objasněných v odůvodnění

příslušného nálezu. Zvláště souhlasím s tvrzením, podle něhož "v

politické praxi používaný model poměrného zastoupení. může a

také musí činit celou řadu koncesí principu integrace", i s tím,

že "čl. 18 Ústavy ČR má na mysli právě globální efekt modelů

poměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podle

zásad poměrného zastoupení jako celku". Spolu s odůvodněním

nálezu se domnívám, že v daném případě novela volebního zákona

obsahuje již takovou koncentraci integračních prvků, že ve svém

celku představuje porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy.

Na rozdíl od odůvodnění nálezu jsem dospěl k právě uvedenému

závěru i s využitím dalších argumentů, jež poněkud posouvají

úhel pohledu, z něhož plénum rozhodlo, a které tudíž

v odůvodnění chybí. Následující "odlišné stanovisko" tak spíše

představuje concurring opinion než dissenting opinion.

Východiskem pro rozhodnutí Ústavního soudu ve věci výše

uvedených ustanovení volebního zákona je ustanovení odstavce 1

článku 18 Ústavy o volbách do Poslanecké sněmovny, a to jak samo

o sobě, tak ve spojení s ustanovením odst. 2 téhož článku o

volbách do Senátu, ale i ve spojení s ustanoveními jiných článků

Ústavy. Právě posledně dva uvedené širší kontexty ústavně právní

regulace voleb do Poslanecké sněmovny nejsou v odůvodnění

dostatečně zohledněny, třebaže jsou pro posouzení ústavnosti

citovaných ustanovení novely volebního zákona podstatné.

Jak ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tak i Senátu se uvádí, že

jedním z obtížných břemen dřívějšího zákonného stavu bylo velmi

nesnadné vytváření "stabilní a většinové vlády". Proto jedním

z hlavních cílů volební reformy bylo zvýšení pravděpodobnosti,

aby taková vláda mohla být sestavena.

Vytvoření stabilní většinové vlády se všeobecně považuje za

významnou funkci voleb a za významný prvek volebního práva. Tato

funkce je zvláště důležitou ve státech, v nichž má vládu

sestavovat orgán volený v systému poměrného zastoupení, jenž

pravidelně produkuje koaliční vlády s výrazně nižší schopností

stability. Jinými slovy, přítomnost integrujících prvků, které

zajistí reálnou možnost ustavení relativně stabilní a funkční

vlády v podmínkách uplatňování systému poměrného zastoupení, je

legitimní a žádoucí. Pokud zákonodárce (Poslanecká sněmovna a

Senát) dospěl k názoru, že dosavadní integrující elementy

v systému poměrného zastoupení v ČR nebyly z uvedeného hlediska

dostatečné, byl jeho pokus o jejich rozmnožení či prohloubení

nepochybně legitimním cílem novelizace volebního zákona.

V demokratické společnosti nelze připustit aplikaci principu,

podle něhož účel či cíl světí jakékoli prostředky. Dosažení

legitimního cíle proto musí být vázáno pouze na použití

prostředků, které jsou přísně nezbytné v demokratické

společnosti (zásada přiměřenosti).

V daném případě je proto třeba zkoumat, zda posílení

integračních stimulů v novele volebního zákona je či není

přiměřené k (legitimnímu) cíli sestavení většinové a funkční

vlády. Zákonodárce je tedy při realizaci legitimního cíle omezen

a prvotním předpokladem pro posouzení přiměřenosti prostředků se

tak stává vymezení hranice, za níž se již uskutečňování jinak

legitimního cíle stává protiústavní.

Hranice prostoru volnosti zákonodárce spoluurčují zvláště

následující okolnosti:

1. Čl. 18 Ústavy (o volbách do Parlamentu ČR) doznával v průběhu

utváření ústavního textu v r. 1992 podstatných změn. V návrhu

Ústavy, který schválila na svém mimořádném zasedání vláda ČR 1.

11. 1992, se navrhoval vznik bikamerálního Parlamentu, tedy

Poslanecké sněmovny a Senátu. Vládu jmenoval prezident republiky

a důvěru vládě vyslovovala Poslanecká sněmovna. Vláda byla

odpovědna výlučně Poslanecké sněmovně. Jak vidno, konečný text

Ústavy se v těchto ohledech prakticky již nezměnil. Naproti tomu

čl. 18 vládního návrhu (o volbách do Parlamentu) nečinil ještě

z hlediska použití volebního systému mezi oběma komorami žádný

rozdíl. I 16. prosince 1992, tedy v den hlasování o konečném

textu Ústavy, měli poslanci ČNR k dispozici pouze návrh, jehož

čl. 18 odst. 1 zněl: "Do komor Parlamentu se použije odlišný

způsob voleb", aniž by specifikoval, v čem se způsoby voleb mají

lišit. Teprve toho dne navrhl poslanec Hirš, aby byl čl. 18

pozměněn tak, že do Poslanecké sněmovny se bude volit podle

zásad poměrného zastoupení, kdežto do Senátu většinovým

systémem. Tento pozměňovací návrh byl následně 151 hlasem přijat.

Z uvedené rekapitulace je na první pohled zřejmé, že nejprve

byla navržena a následně bez viditelných problémů všeobecně

akceptována myšlenka výlučné odpovědnosti vlády jediné z obou

komor Parlamentu - Poslanecké sněmovně (čl. 68 Ústavy). Až

následně vykrystalizovala myšlenka, že jedním z podstatných

stavebních prvků jednoty Parlamentu se stane "různý způsob

voleb" do jeho komor. Teprve ve třetí fázi byl volbám do

Poslanecké sněmovny přiřazen systém poměrného zastoupení.

Popsaná posloupnost přirozeně nikterak nezpochybňuje relevanci

článku 18 odst. 1 Ústavy ČR, mění však poněkud úhel pohledu.

Ustanovení v něm obsažené nutno vykládat v souvislosti s článkem

68 Ústavy (nezbytnost systematického výkladu). Systém poměrného

zastoupení pak nelze považovat za absolutum, kterému byly

následně ústavodárcem přiřazeny se zřejmým úmyslem určité

kompetence Poslanecké sněmovny. Naopak, jako výchozí bod

systematické interpretační operace by měl být použit čl. 68,

jímž Poslanecká sněmovna převzala do své výlučné odpovědnosti

vládu. Takto nahlížen by poměrný systém voleb do Poslanecké

sněmovny, přiřazený (zřejmě pod vlivem československých

ústavních tradic) k jejímu oprávnění vyslovovat důvěru vládě a

definovaný ve své konkrétní podobě zákonodárcem ve volebním

zákoně, měl reálně umožnit sestavení funkční a stabilní vlády.

2. Relativně širokou volnost zákonodárce při stanovení konkrétní

podoby způsobu voleb do Poslanecké sněmovny potvrzuje i

výlučnost jejích oprávnění při sestavování vlády. Jestliže

Ústava zvolila pro volby do každé z komor Parlamentu různé

systémy, lze za tímto řešením spatřovat úmysl ústavodárce

propůjčit jim v podmínkách státu unitárního typu

nezpochybnitelnou, vzájemně neodvozenou, ale současně se

doplňující legitimitu. Právě na pozadí různých volebních systémů

se mnohé kompetence Poslanecké sněmovny i Senátu vzájemně

delimitují a vyvažují. Zatímco však vzájemné vyvažování je podle

Ústavy imanentní např. legislativní činnosti, na níž se obě

komory svorně účastní, vlastní není naopak vztahům zákonodárného

sboru k vládě, kde se dostalo oprávnění toliko Poslanecké

sněmovně. Hráz odlišné legitimity druhé komory (většinového

systému voleb) v této oblasti chybí.

Z takto podaných argumentů lze dovodit relativní rozsáhlost

prostoru, v němž zákonodárce může uskutečňovat své představy o

konkrétní podobě volebního systému voleb do Poslanecké sněmovny,

aniž by tím došlo k porušení delegující normy (čl. 18 odst. 1

Ústavy). I tento velkoryse delegovaný prostor k zákonným řešením

má ovšem své meze. Odůvodnění nálezu Ústavního soudu je v daném

ohledu formulováno takto: ".novela volebního zákona. uvádí,

pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu týkajícího

se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky poměrného

zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již jakýsi

hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboť

rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém".

Právě citovaný závěr sdílím, pokud jde o jeho východisko (Ústava

rozlišuje jen poměrné a většinové zastoupení), nikoli však,

pokud jde o vývod, jenž byl z takového východiska učiněn

(nepřípustnost "hybridu" ve světle čl. 18 Ústavy).

Myšlenka vzájemně se doplňujících, na sobě však nezávislých

zdrojích legitimity obou komor Parlamentu, vylučuje ústavní

relevanci jakýchkoli "třetích cest" nebo "třetích volebních

systémů". Jednota Parlamentu je naplněna pouze tehdy, pokud je

Poslanecká sněmovna volena na základě systému poměrného

zastoupení a Senát volen na základě systému většinového.

Uvedenou ideu potvrzuje jednoznačné odmítnutí, jehož se dostalov

průběhu 10. schůze ČNR dne 16. prosince 1992 návrhu poslance

Řezáče. Ten navrhl, aby volby do Poslanecké sněmovny probíhaly

podle zásady poměrného zastoupení, kdežto volby do Senátu "se

mohou konat s použitím i jiné zásady". Svůj návrh považoval za

výhodný proto, že by poskytl prostor k tomu, aby se volby do

Senátu mohly případně konat "v kombinaci systému poměrného

zastoupení a většinového systému, čili ve větším počtu verzí".

Proto je nutno interpretovat čl. 18 Ústavy s použitím argumentu

exclusi tertii, jenž upírá jakoukoli ústavní relevanci

"kombinovaným" systémům, tedy "hybridům". V důsledku toho může

Ústavní soud sotva vyvodit svůj závěr o rozporu volebního zákona

s Ústavou jen z toho, že jeho příslušné části kvalifikuje

ústavně právně irelevantním pojmem "hybrid". Kromě toho, ve

volební praxi existují čisté volební systémy poměrného

zastoupení a většinové jen zřídka. Konkrétní systémy poměrného

zastoupení obsahují zpravidla prvky, jež v něm působí

integračně, tedy prvky "většinové". Hranici, která by

delimitovala systém poměrného zastoupení s integrujícími prvky a

systém "hybridní", nelze bez vyloučení libovůle v rozhodování

vést.

Ústavní soud měl proto odůvodnit svůj závěr o rozporu s čl. 18

odst. 1 Ústavy teprve na základě prokázaného tvrzení, že

citovaná novelizovaná ustanovení volebního zákona překročila

meze systému poměrného zastoupení tak, že nový systém voleb do

Poslanecké sněmovny již ve svém celku produkuje účinky systému

většinového. Pro takto pojaté posouzení ústavnosti disponuje

přitom odůvodnění nálezu Ústavního soudu paradoxně všemi

potřebnými metodickými východisky vyjádřenými zejména v pasáži o

sociální povaze pojmu "poměrného zastoupení": počítá se v něm s

pouhou možností "aproximace ideálně typickému modelu"

v politické praxi, tedy s pouhou možností "přivrácení" k modelu

poměrného zastoupení. Ústavní soud taktéž jinde zdůrazňuje, že

nemá ke svému závěru k dispozici žádný z prostředků exaktního

měření a zkoumání typických pro přírodní vědy. Požadavek

koherentnosti použité argumentace měl vést Ústavní soud

k závěru, že novelizovaný volební zákon již opustil prostor

delegovaný zákonodárci článkem 18 odst. 1 Ústavy ne proto, že by

vtiskl život systému "hybridnímu", ale proto, že se již

"přivrátil" k modelu většinovému.

Ne tedy pouhé zmnožování a prohlubování integrujících prvků, jež

rozmělňují Ústavou uložený systém poměrného zastoupení, je

důvodem k vyslovení rozporu novely volebního zákona s čl. 18

odst. 1 Ústavy, nýbrž až přivrácení zákonem upraveného způsobu

voleb do Poslanecké sněmovny k modelu většinovému.

Působení zákonných norem o volbách do Poslanecké sněmovny ve

svém celku již přivrácením k většinovému systému podle mého

názoru je. Zavedl-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,

měl nepochybně na mysli koaliční vládnutí s běžnými problémy

sestavování koaličních vlád. Nabízel-li naopak volební zákon po

své novelizaci možnost sestavit nekoaliční, "jednobarevnou"

většinovou vládu i v případech, kdy by vítězná strana získala

jen něco více než 30 % hlasů (tedy i v případech, které nejsou

v české volební praxi výjimečné), jde o zřejmý příklon k systému

většinovému. Totéž ostatně platí i pro "přirozený" uzavírací

práh. Požadoval-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,

nepochybně zamýšlel umožnit vstup do Poslanecké sněmovny všem

politickým stranám, které překročí případný, zákonem výslovně

stanovený, minimální procentuální práh. Zajisté nezamýšlel

diskvalifikovat v průměru v každém volebním kraji voličské hlasy

pro politické strany, které dosáhly takřka 15 %.

Zákonodárce tedy nepochybně mohl při realizaci svého legitimního

cíle (schopnost sestavit stabilní, většinovou a funkční vládu)

použít některé další prostředky (integrační stimuly), aniž by

tím porušil čl. 18 odst. 1 Ústavy. Představitelné je to zejména

u stanovení počtu volebních krajů.

Novela volebního zákona ve výše uvedených ustanoveních ovšem

obsahuje prostředky ve svém souboru legitimnímu cíli již

nepřiměřené. Společné působení těchto prostředků totiž vyvolalo

odvrácení celého systému voleb do Poslanecké sněmovny od zásad

poměrného zastoupení k zásadám většinového systému. Proto jsou

příslušná ustanovení volebního zákona v rozporu s čl. 18 odst. 1

Ústavy.

V Brně dne 29. ledna 2001

Odlišné stanovisko

soudce JUDr. P. V. k nálezu Pl.ÚS 42/2000, ve věci návrhu na

zrušení některých ustanovení zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do

Parlamentu ČR, ve znění pozdějších předpisů.

1.K výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení části ust. § 49

(uzavírací klauzule pro koalice).

V nálezu I.ÚS 127/96 (ÚS ČR sv. 5,č. 41, str. 349 a násl.)

Ústavní soud vymezil pojem koalice jako "různé stupně vztahů,

od pouhé spolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší či

volnější propojení, až ke stupni spolupráce, který předchází

sloučení takových stran". Současně konstatoval, že "utváření

(volebních) koalic podléhá dohodě stran, která není nijak

veřejnoprávně regulována".

Z pohledu uvedených závěrů se mi jeví nález Ústavního soudu,

konstatující sice možnost účelové konstrukce sčítací uzavírací

klauzule pro koalice, jakož i absenci její funkce, nikoli však

její neústavnost, jako přinejmenším nepřesvědčivý. Existující

monopol politických stran na účast ve volbách do Poslanecké

sněmovny je sice v souladu s čl. 5 Ústavy, poněkud však neladí

s čl. 22 Listiny. Již tento fakt by měl vést k zákonné úpravě

podstatně korektnější, tedy k takové konstrukci uzavírací

klauzule pro koalice, která by podporovala politickou pluralitu

a měla i integrační efekt. Pokud pak bylo vůlí zákonodárce

koalice vyloučit, měl tak učinit přímo.

Vyslovil-li tedy Ústavní soud v řadě svých nálezů, řečeno

zjednodušeně, že zákonodárce si nemůže počínat libovolně, pak

použitá sčítací metoda - tedy vlastně upozornění zákonodárce,

že dvakrát pět je deset, třikrát pět je patnáct a čtyřikrát pět

je dvacet, avšak další násobky jsou již nezajímavé (leč

existovala-li by např. sedmikoalice, končil by přehled výsledků

násobení zřejmě číslem 35), indikuje libovůli a účelovost

natolik zřetelně, že zrušení tohoto ustanovení bylo namístě.

2.K výroku, kterým bylo zrušeno ustanovení § 85 věta třetí.

Můj nesouhlas se zrušením tohoto ustanovení se opírá o názor, že

ve volebním zákoně je třeba ponechat určitá ustanovení, která

budou garantovat vážnost volebních úmyslů subjektů, které do

voleb vstupují. Zda to budou rozumné kauce či rozumná hranice

pro finanční ohodnocení volebního úspěchu, je věcí úvahy

zákonodárce, rozhodně by však neměla absentovat jakákoli podobná

pojistka.

Kromě toho jsem považoval za vhodnější spojit návrh na zrušení

tohoto ustanovení s návrhem na zrušení některých ustanovení

zákona č. 424/1991 Sb., o politických stranách, v platném znění

(konkrétně o jejich financování), neboť příspěvek státu za

volební úspěch a jeho výše se v pravém světle (tedy zda

podporuje volnou soutěž všech politických sil, či zda směřuje

spíš k opaku) jeví teprve spolu s ostatními formami finanční

účasti státu na činnosti politických stran (roční příspěvek,

příspěvek za mandát).

V Brně dne 24.ledna 2001

Odlišné stanovisko

soudce JUDr. A. P. k ústavnosti § 49 odst. 1 písm. b), c), d)

volebního zákona.

Posuzovat ústavnost jednotlivých ustanovení volebního zákona je

možné pouze v rámci celého jeho kontextu. Protože se jedná o

zákon volební, vystupuje do popředí otázka suverenity lidu. Lid,

jako ústavní zdroj a nositel moci vytváří m. j. systém hodnot a

pokynů, institucí a procedur, jimiž se má stát řídit. V tomto

směru nemůže být lid omezován a ani nemohou být určité skupiny

vylučovány z práva podílet se na tvorbě těchto hodnot, jejichž

určení se realizuje právě výkonem volebního práva.

Pod tímto úhlem je, podle mého názoru, ustanovení § 49 odst. 1

písm. b), c), d) volebního zákona neústavní.

Ústavní soud již v minulosti definoval předvolební koalice, když

za pojem koalice označil "různé stupně vztahů od pouhé

spolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší či volnější

propojení až k stupni spolupráce, který předchází sloučení

takových stran". Přitom "utváření volebních koalic podléhá

dohodě stran, která není nijak veřejnoprávně regulována". Tím,

že volební zákon zavedl sčítací klausuli, však důvod uzavírání

předvolebních koalic bude značně oslaben, neboť pro strany,

které mají reálnou šanci překročit uzavírací klausuli

samostatně, by bylo velkým rizikem kandidovat v rámci koalice.

To ve svých důsledcích může vést k oslabení integračního efektu

nového volebního systému, a to v rozporu s deklarovaným cílem

nového volebního systému.

Dále jsem přesvědčen o tom, že byl porušen princip rovnosti

šancí v politické soutěži (čl. 22 Listiny a čl. 5 Ústavy).

V kontext volebního procesu je totiž možno tuto rovnost chápat

i v tom smyslu, že proti sobě nekandidují politické, nýbrž

volební, strany, které by měly být z hlediska zákonné úpravy

zcela rovny a není proto rozhodující, z kolika subjektů je

příslušná volební strana (koalice) složena, nýbrž, že může

postavit stejný počet kandidátů jako jiné volební strany a že

s ní tedy musí být nakládáno rovným způsobem. S tímto pojetím

rovností šancí je tzv. sčítací omezovací klausule ve zřejmém

rozporu. Jestliže totiž zákonodárce umožnil kandidaturu

volebních koalic, není možno jejich uzavírání fakticky negovat

tím, že bude platit sčítací klausule. Dochází rovněž k porušení

ústavně zaručené rovnosti subjektivního volebního práva.

Z existence samotné sčítací uzavírací klausule vyplývá, že

s velkou pravděpodobností ve volbách podle nového volebního

zákona "propadne" podstatně větší procento voličských hlasů.

Je zřejmé, že zavedení uzavírací klausule je zcela účelový krok,

namířený proti čtyřkoalici. Protože ČR se hlásí k principům

právního státu, a to nejen ve formálním, nýbrž především

materiálním smyslu, cílená a natolik zjevná účelovost volebního

zákona není slučitelná s principy právního státu. Navíc zásah,

směrovaný proti volebním koalicím, je zcela kontraproduktivní za

situace, kdy zároveň je možno, aby na kandidátní listině jedné

politické strany kandidovali kandidáti s uvedeným členstvím

v jiné politické straně. Ponechání sčítací klausule s velkou

pravděpodobností povede k tomu, že budou kandidovat nikoli

výslovné, nýbrž tzv. skryté koalice (viz např. volby do NR na

Slovensku v roce 1999), což ohrozí transparentnost celého

volebního procesu a může v budoucnu vyvolávat značné komplikace

v oblasti politického systému (viz vývoj v SDK na Slovensku).

Sčítací uzavírací klausule oslabuje i nutnou personifikaci a

reprezentativnost voleb, tzn. větší důraz na osobnost kandidátů

a jejich větší vazbu na voliče. Jinak řečeno, jestliže např.

volební koalice, která v konkrétním volebním kraji osloví více

než 50 % voličů a přesto neobdrží žádný mandát, protože

nepřekročí vysokou umělou uzavírací klausuli platnou celostátně,

nedá se o zamýšlené personifikaci a reprezentativnosti příliš

hovořit.

Proto jsem přesvědčen o tom, že ustanovení § 49 odst. 1 písm.

b), c) a d) volebního zákona mělo být jako neústavní rovněž

zrušeno.

Odlišné stanovisko

K rozhodnutí pléna Ústavního soudu z 24. ledna 2001 sp. zn.

Pl. ÚS 42/2000, jímž bylo zrušeno ustanovení § 85 věty třetí

zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky

a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona

č. 204/2000 Sb., které zní "Politické straně, politickému

hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta

z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas

ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč.", zaujímám podle § 14

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odlišné stanovisko,

jež odůvodňuji takto:

Přivítal jsem rozhodnutí pléna o zrušení § 31 odst. 4 volebního

zákona ukládajícího politickým stranám a hnutím nebo koalicím

kandidujícím do Poslanecké sněmovny povinnost složit kauci,

neboť v dřívějším řízení o návrhu skupiny poslanců na zrušení

kaucí podle § 35 volebního zákona v původním znění jsem patřil

k většině, nikoliv však kvalifikované a tudíž relevantní, která

hlasovala za zrušení kaucí ve volbách do Poslanecké sněmovny a

také jsem publikoval své odlišné stanovisko k zamítavému nálezu

v této věci (nález pléna Ústavního soudu z 15.5. 1996 sp. zn.

Pl. ÚS 3/96 vyhlášený pod č. 161/1996 Sb. a zveřejněný také ve

svazku 5 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu na str. 315 a násl.).

Podle mého názoru, který je podpořen právě zrušením volebních

kaucí, není ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona

v rozporu ani s Ústavou České republiky a Listinou základních

práv a svobod, ani s mezinárodními smlouvami o lidských

právech, neboť účelem stanovení minimální hranice 2 %

odevzdaných platných hlasů jako podmínky pro výplatu příspěvku

na úhradu volebních nákladů je zejména zajistit vážnost,

poctivost a racionalitu úmyslů politických subjektů. Důsledkem

této právní úpravy není přímé ovlivňování a omezování rovnosti

příležitostí politických stran a hnutí nebo koalic, protože

státní příspěvek a jeho výše vycházejí až z výsledků voleb, na

rozdíl od kaucí, které mohou být někdy obtížně překonatelnou

překážkou při samotném vstupu na politickou scénu a jsou s to

umrtvovat svobodnou politickou soutěž ve státě a omezovat počet

a rozmanitost jejích účastníků. Stanovení minimálního limitu pro

výplatu státního příspěvku na úhradu volebních nákladů (původně

tři, později dvě procenta) a vyčíslení hodnoty hlasu jednoho

voliče v penězích k tomuto účelu (zpočátku 90, poté 30 Kč),

které považuji za účelné a ještě rozumné a přiměřené, sice může

vést k určité diferenciaci a eliminaci, domnívám se však, že

nevyvolávají nepřípustnou diskriminaci.

Z uvedených důvodů, i když za poněkud jiné situace, jsem

hlasoval proti rozhodnutí, kterým dostatečná většina pléna

Ústavního soudu na návrh politické strany Demokratická unie

nálezem z 13.10.1999 sp. zn. Pl.ÚS 30/98 vyhlášeným pod č.

243/1999 Sb. a zveřejněným rovněž ve svazku 16 Sbírky

rozhodnutí Ústavního soudu na str. 27 a násl. zrušila tuto část

§ 85 druhé věty volebního zákona v původním znění: " ,která ve

volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných

hlasů,".

Mám za to, že zákonodárce se ani v původním ani v novelizovaném

volebním zákoně v tomto směru nedopustil vybočení z ústavních

mezí, jež by vyžadovalo zásah Ústavního soudu.

Po mém soudu měl být návrh skupiny senátorů na zrušení § 85 věty

třetí volebního zákona zamítnut.

V Brně dne 24. ledna 2001

Odlišné stanovisko

soudce JUDr. V. Š. ve věci návrhu prezidenta České republiky a

skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení v záhlaví

nálezu označených ustanovení volebního zákona č. 247/1995 Sb., o

volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění

některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (Pl. ÚS

42/2000), jímž jsem vyjádřil nesouhlas s většinovým právním

názorem, dle něhož - pokud jde o ustanovení § 49 odst. 1 písm.

b), c), d), a odst. 3 písm. b), c), d) - tato ustanovení zákona

"lze stěží považovat za protiústavní", je zdůvodněno následující

úvahou:

Ústavou České republiky je za zdroj veškeré moci ve státě

prohlášen lid (čl. 2 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.); jakkoli

takto stanovený základ ústavní konstrukce představuje ve svém

pojmu i obsahu faktor natolik neurčitý a mnohoznačný, že pro

jeho (praktickou) aplikaci je nezbytný výklad opírající se

ratione constitucionis o odvozené předpoklady, suverenitu lidu

nelze chápat jen jako poměrně úzký konstrukt ústavně odvozený

toliko z části politického spektra tím užšího, čím větší jsou

omezení, jimiž je přístup k získání mandátu ztížen. I když

naznačená omezení, jsou-li stanovena ústavně přiměřenou mírou,

jeví se pro utváření státní moci a pro její výkon jako rozumná,

neznamená to, že by menšinová vůle ve vztahu k vůli lidu jako

ústavního suveréna byla prosta všech ústavních atributů, a to

již proto, že politika a politické strany, jako její tvůrci a

nositelé, nejsou pro společnost primárním faktorem; naopak je to

společnost, která jako ústavní suverén politické strany (jejich

příslušníky) ve svém zájmu k utváření státní moci a k jejímu

výkonu povolává a sama se jí ze své vůle podrobuje, vždy ovšem

za předpokladu, že (volbami) vytvořené relevantní většiny

povolané k výkonu státní moci za pomoci v demokratické

společnosti obvyklých pravidel na sebe atrahují jen tolik moci,

kolik jim ústavně náleží, a že ve svém rozhodování dbají ochrany

menšin (čl. 6 al. 2 úst. zák. č. 1/1993 Sb.).

S přihlédnutím k ústavním zásadám takto rozvedeným jsem

přesvědčen o tom, že volební zákon jako procesní nástroj

k jejich realizaci nesmí vybočit z jimi daných hranic ať již co

do respektu k volební formuli nebo co do stanovení podmínek, za

nichž politické strany mandát k ustavení státní moci získávají;

zákon sestavování koalic expressis verbis připouští, což chápu

jako ústavně souladný výraz společenské solidarity a ohledu

silnějších politických stran ke slabším partnerům. Tím je splněn

nejen účel, jehož se dotýká většinové rozhodnutí pléna Ústavního

soudu, ale současně je tím dotvářen ústavní základ volebních

pravidel, u nichž "případná účelovost zákonodárcova záměru" je

již z povahy věci vyloučena a stanovení posuzované uzavírací

klauzule pro koalice (20 %) je tak nejen projevem ústavně

nepřípustné účelovosti, ale - za daných podmínek - je již

zřetelným výrazem zákonodárcovy libovůle.

Na těchto závěrech nemohou, podle mého přesvědčení, nic změnit

ani v odůvodnění nálezu označené odkazy na volební úpravy

v jiných státech; spor totiž není o to, zda koalice (zákonem)

připustit, ale - jsou-li připuštěny - jaké jim vytvořit (ústavně

souladné) podmínky, aby jejich účast na volné soutěži o získání

mandátů na jejich rozdělení měla vůbec smysl a mohla tak plnit

Ústavou předpokládaný účel ozřejmující (demokratický) charakter

státu.

Jsem přesvědčen o tom, že těmto postulátům ustanovení § 49,

v částech označených ve výroku nálezu Ústavníhosoudu ze dne 24.

ledna 2001, nevyhovují, a proto jako ústavně nesouladná měla být

zrušena.

V Brně dne 6. 2. 2001

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru