Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 40/95 #1Nález ÚS ze dne 17.04.1996Vyhláška Městské části Brno-střed o užívání nám. Svobody - pravomoc statutárních měst vydávat obecně závazné vyhlášky

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Soudce zpravodajVarvařovský Pavel
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina poslanců)
základní práva a svobody/shromažďovací právo
Věcný rejstříkobec/obecně závazná vyhláška
veřejné prostranství
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 30/5 SbNU 249
Paralelní citace (Sbírka zákonů)123/1996 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1996:Pl.US.40.95.1
Datum podání15.12.1995
Napadený akt

obecně závazná vyhláška obce/kraje; l/93; obecně závazná vyhláška městské části Brno-střed o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 19

Ostatní dotčené předpisy

123/1996 Sb., čl.

367/1990 Sb., § 3 odst.2, § 16, § 17, § 25, § 27 odst.2 písm.c

84/1990 Sb., § 1 odst.4, § 8, § 10, § 11


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 40/95 ze dne 17. 4. 1996

123/1996 Sb.

N 30/5 SbNU 249

Vyhláška Městské části Brno-střed o užívání nám. Svobody - pravomoc statutárních měst vydávat obecně závazné vyhlášky

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud České republiky

rozhodl ve věci návrhu skupiny

poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení vyhlášky č.

l/93, vydané Městskou částí Brno-střed, o zvláštním režimu užívání

veřejného prostranství náměstí Svobody,

takto:

Obecně závazná vyhláška Městské části Brno-střed č. 1/93

o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody,

přijatá Zastupitelstvem městské části dne 20. 10. 1993, se

zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění:

I.

Dne 15. 12. 1995 obdržel ÚS ČR návrh, který podepsalo celkem

32 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, a ve kterém je

požadováno zrušení vyhlášky č. 1/93, kterou přijalo Zastupitelstvo

městské části Brno - střed dne 20. října l993, s odvoláním na ust.

§ 36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Vyhláška

má čtyři články, které znějí takto:

Článek 1

Obecná ustanovení

1. Tato vyhláška upravuje režim využívání veřejného prostranství

náměstí Svobody obyvateli města a jeho návštěvníky jako klidové

zóny a jejich ochranu před nežádoucími aktivitami.

2. Veřejným prostranstvím náměstí Svobody se rozumí vlastní plocha

náměstí včetně nástupů do přilehlých objektů (pasáže, vchody)

a přilehlých ulic do hloubky 10 metrů.

3. Nežádoucí aktivitou v této lokalitě se rozumí hlučná veřejná

shromáždění, reklamní a komerčně zaměřené akce vyjma akcí

pořádaných pro humanitární účely, doprovázené hudebními

produkcemi, nebo jiné akce narušující běžný provoz v tomto

prostoru.

4. V tomto prostoru mohou být výjimečně pořádány kulturní

a politické akce schválené orgány města nebo Městské části Brno

střed.

Článek 2

Povinnosti právnických a fyzických osob

1. Právnické a fyzické osoby hodlající uspořádat veřejné

shromáždění v prostoru jehož se týká tato vyhláška jsou povinny

tuto skutečnost ohlásit v termínu dle příslušných předpisů.

2. V případě, že jejich záměr odporuje této vyhlášce, ÚMČ Brno

střed určí pro jeho konání vhodnou náhradní lokalitu.

3. Náhradní lokality jsou určeny přílohou této vyhlášky.

Článek 3

Kontrolní činnost

Kontrolu nad dodržováním této vyhlášky provádí orgány ÚMČ

Brno střed. Policie ČR a Městské policie.

Článek 4 Sankce

Přestupky proti této vyhlášce budou postihovány dle platných

právních předpisů.

Vyhláška je podepsána starostou městské části Mgr. P.R.

II.

Navrhovatelé vytýkají napadené vyhlášce především to, že

v rozporu s čl. l9 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina", jakož i v rozporu s kogentními ustanoveními zákona č.

84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, předem vylučuje konání

shromáždění na určitém veřejném prostranství. Přesto, že se snaží

vyvolat dojem, že se vztahuje zejména na "hlučná veřejná

shromáždění" a jiné podobné akce, považují navrhovatelé za

nesporné, že vyhláška konkludentně zahrnuje i veškerá shromáždění

přípustná podle zákona o právu shromažďovacím, tedy i pouliční

průvody a manifestace svolané k využití svobody projevu a dalších

ústavních práv a svobod. Shromažďovací právo je zaručeno každému

a může být omezeno jen zákonem. Shromáždění nesmí být podmíněno

povolením orgánu veřejné správy (čl. l9 odst. 2 poslední věta

Listiny) ani státního orgánu (§ 1 odst. 4 zákona o právu

shromažďovacím). Tím spíše pak je, podle názoru navrhovatelů,

vyloučeno, aby svolavateli byla předem navržena jiná lokalita,

jestliže jeho "záměr odporuje vyhlášce". Zákon o právu

shromažďovacím vyžaduje pouze oznámení "účelu shromáždění".

Navrhovatelé dále uvádějí, že podle zákona lze shromáždění konat

na všech veřejných prostranstvích, s výjimkou stometrového okruhu

budov zákonodárného sboru a Ústavního soudu, resp. od míst, kde

tyto orgány jednají, a zřejmě i s výjimkou míst, na která se

vztahuje omezení svobody pohybu podle čl. 14 odst. 3 Listiny

(vojenské újezdy, ochrana přírody apod.). Marginálně ještě

poznamenávají, že vyhláška, v rozporu se zákonem, ze subjektů

oprávněných svolat shromáždění vylučuje skupinu osob.

Podle názoru navrhovatelů tedy Zastupitelstvo městské části

Brno-střed upravilo vyhláškou "zvláštní režim" využívání veřejného

prostranství - náměstí Svobody - pro veřejná shromáždění. To však

lze podle čl. l9 Listiny učinit jen zákonem, nikoliv na základě

zákona. Na tom nic nemění ani zákon č. 279/1995 Sb., který zákon

o obcích doplnil o ust. § 17, podle kterého obec může obecně

závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které

činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze

vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, případně

stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou

takové činnosti zakázány. Bez ohledu na důvodovou zprávu k této

novele, ve které se argumentuje prostitucí, nelze výkon práva

pokojně se sdružovat považovat za činnost, kterou by bylo možné

regulovat podzákonnými právními předpisy.

S odvoláním na výše uvedené argumenty, jakož i s ohledem na

právní názory, které Ústavní soud ČR vyslovil ve svých nálezech

Pl. ÚS 26/93, Pl. ÚS 5/93 a Pl. ÚS 17/94, zastávají stěžovatelé

názor, že předmětnou vyhlášku je nutno zrušit, neboť při jejím

vydání byla porušena ústavní kompetence, resp. nebyla vydána

v mezích Ústavou stanovené kompetence.

III.

Ve vyjádření k návrhu skupiny poslanců, které bylo Ústavnímu

soudu doručeno dne 5. 2. 1996, se především konstatuje, že

předmětná vyhláška byla zastupitelstvem městské části přijata

potřebnou většinou poslanců, což je doloženo ověřeným zápisem ze

zasedání dne 20. lO. 1993. Ve smyslu ust. čl. 72/1 Statutu města

Brna byla tato vyhláška projednána v Radě města Brna a účinnosti

nabyla dne 15. 11. 1993. Dále pak se ve vyjádření uvádí, že dne

l8. 5. 1994 projednalo zastupitelstvo městské části pozastavení

této vyhlášky a posoudilo korespondenci mezi MV ČR, městem Brnem

a starostou Městské části Brno-střed. Usnesení zní tak, že

zastupitelstvo městské části podporuje další existenci této

vyhlášky. Z přiloženého zápisu o zasedání Zastupitelstva města

Brna ve dnech 31. 5. - 1. 6. 1994 (str. 9) pak vyplývá, že návrh

na zrušení vyhlášky MČ Brno - střed č. 1/1993, který předložil

primátor H., nezískal potřebný počet hlasů.

K vlastnímu obsahu a smyslu napadené vyhlášky se ve vyjádření

zejména uvádí, že byla vydána na základě četných stížností

a peticí občanů, v zájmu ochrany klidu, bezpečnosti občanů

a pořádku. Při vydávání této vyhlášky se zastupitelstvo opíralo

o právní názor, že pokud ust. § 8 zákona č. 84/1990 Sb. dává

národnímu výboru právo, aby s ohledem na místní podmínky nebo na

veřejný pořádek navrhl svolavateli jiné místo nebo jinou dobu

konání shromáždění, pak předmětná vyhláška, která pouze negativně

vymezuje nežádoucí aktivity, v žádném případě nezasahuje do práva

občanů shromažďovat se a není tedy ani v rozporu s čl. l9 Listiny.

Zastupitelstvo vycházelo při vydání vyhlášky z toho, že veřejné

shromáždění je obecní záležitostí veřejného pořádku tak, jak má na

mysli ust. § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Tento výklad pak

podporuje i poslední novela tohoto zákona, konkrétně pak § 17

zákona č. 279/1995 Sb.

Z doplňujícího sdělení Městské části Brno - střed vyplývá, že

vyhláška č. 1/1993 o zvláštním režimu užívání veřejného

prostranství náměstí Svobody byla vyvěšena zákonem předepsaným

způsobem. Ze Statutu města Brna, který byl k tomuto vyjádření

přiložen, pak vyplývá (čl. 72), že městská část může vydávat

obecně závazné vyhlášky s místní působností v samostatné

i přenesené působnosti, avšak Zastupitelstvu města Brna přísluší

oprávnění vyhlášku vydanou v samostatné působnosti zrušit,

odporuje-li vyhlášce města Brna. Odporuje-li obecně závazným

předpisům, pak město postupuje podle § 62 odst. 4 a 5 zákona

o obcích.

Z kopie dopisu náměstka ministra vnitra ČR Ing. V. Z. ze dne

30. 6. 1994, č. j. I/s-MS-528/94, Ústavní soud zjistil, že výkon

předmětné vyhlášky č. 1/93 byl Ministerstvem vnitra na základě

ustanovení § 62 odst. 4 zákona o obcích pozastaven.

IV.

Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

je úkolem Ústavního soudu posoudit obsah právního předpisu

z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, mezinárodními

smlouvami podle čl. 10 Ústavy a se zákony, a dále zjistit, zda byl

přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem.

Podle § 16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění

pozdějších předpisů, musí být obecně závazné vyhlášky v souladu se

zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními

orgány státní správy k jejich provedení. K těmto otázkám, jakož

i k otázce co spadá či nespadá do samosprávné působnosti obce,

zaujal Ústavní soud již řadu stanovisek (např. Pl. ÚS 17/94, Pl.

ÚS 18/94, Pl. ÚS 19/94, Pl. ÚS 24/94).

Vzhledem k tomu, že v dosavadní rozhodovací praxi Ústavního

soudu ještě nebyl řešen případ napadení obecně závazné vyhlášky

vydané městskou částí, musel se Ústavní soud především vypořádat

s tím, zda městským částem statutárních měst, resp. jejich

zastupitelstvům, může být městem postoupena pravomoc k vydávání

obecně závazných vyhlášek pro jejich území.

Podle ustanovení § 3 odst. 2 zákona o obcích jsou statutární

města oprávněna uspořádat svoje vnitřní poměry ve věcech správy

obecně závaznou vyhláškou. Bližší pravidla pro vymezení těchto

poměrů stanoví § 25 cit. zákona. Z ustanovení § 27 odst. 2 písm.

c) tohoto zákona pak vyplývá, že v městské části územně členěných

statutárních měst plní funkci obecního zastupitelstva místní

zastupitelstvo, a to v rozsahu mu svěřeném. Tomu odpovídá

i ustanovení odst. 1 písm. c) již citovaného § 25, které umožňuje

vymezit pravomoc zastupitelstev a dalších orgánů městských částí.

Přesto, že některá jiná ustanovení zákona o obcích ( zejména § 25

odst. 1 písm. i) by mohla vést k závěru, který do značné míry

zastává i citované rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení

výkonu napadené vyhlášky, tj., že statutární město nemůže pravomoc

k vydávání obecně závazných vyhlášek městským částem nebo obvodům

postoupit, dospěl Ústavní soud k závěru, že takové postoupení

pravomoci možné je. Přitom vychází nejen z citovaných ustanovení

zákona o obcích, ale především z toho, že čl. 104 odst. 3 Ústavy

svěřuje pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek

zastupitelstvům obecně, a to v mezích jejich působnosti. Tomuto

ústavnímu vymezení odpovídají již zmíněná ustanovení zákona

o obcích, jakož i ustanovení § 62 odst. 4 tohoto zákona, ve kterém

je stanoven mechanismus pro nápravu nesprávných opatření (a tedy

i obecně závazných vyhlášek) a které zřejmě normotvorbu městských

částí předpokládá.

Jestliže tedy platná právní úprava výslovně nevylučuje

možnost přenést pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek na

městské části či obvody, lze dovodit, že v tomto směru ponechal

zákonodárce zastupitelstvům statutárních měst prostor, aby

zvážila, v jakém rozsahu připustí či nepřipustí vydávání obecně

závazných vyhlášek částmi města. Jak vyplývá z ustanovení čl. 71

a 72 Statutu města Brna, který byl vydán jako obecně závazná

vyhláška č. 1/1993 Zastupitelstvem města Brna s účinností od 1.

1. 1993, a který byl doplněn vyhláškami města Brna č. 2 a 6/1994,

byla městským částem města Brna pravomoc k vydávání obecně

závazných vyhlášek svěřena, a to k plnění jejich úkolů ve své

územním obvodu, ať již v samostatné či přenesené působnosti. Lze

sice mít výhrady k preciznosti a jasnosti rozdělení pravomocí mezi

město a jeho části, a stejně tak lze vyslovit pochybnost o tom,

zda pravidla užívání náměstí, které je centrem Brna a tedy

nepochybně slouží všem občanům a návštěvníkům města, bylo vhodné

stanovit jinou, nežli celoměstskou vyhláškou, přesto však Ústavní

soud zastává názor, že napadená vyhláška, pokud byla vydána

městskou částí, byla vydána samosprávným subjektem k tomu

oprávněným.

Pokud jde o formální náležitosti vydané vyhlášky, zjistil

Ústavní soud, že vyhláška sice byla přijata potřebnou většinou

členů zastupitelstva a byla po předepsanou dobu vyvěšena na úřední

desce tak, jak to stanoví § 16 odst. 3 zákona o obcích, v rozporu

s ustanovením § 52 odst. 3 tohoto zákona však byla podepsána pouze

starostou městské části (chybí tedy podpis zástupce starosty nebo

jiného radního).

V posuzovaném případě bylo dále třeba odpovědět na otázku,

zda napadená vyhláška je skutečně právním předpisem nejen názvem,

ale také svým obsahem. Pojem právní předpis je pojmem ústavním

a je proto úkolem Ústavního soudu, který v daném případě rozhoduje

o "zrušení jiného právního předpisu", aby se nejprve zabýval

otázkou, zda skutečně jde o právní normativní akt, který obsahuje

abstraktní normy chování, obecně závazné a vynutitelné. Touto

problematikou se Ústavní soud zabýval zejména ve svém nálezu Pl.

ÚS 17/94 (vyhláška obce Jívka týkající se financování základní

školy) a konstatoval, že se musí jednat o právní předpis nejen

podle názvu, ale o takový akt samosprávy či státní správy, ve

kterém jsou obsažena závazná pravidla chování. Nemůže tady jít jen

o jakési oznámení o tom, jak bude v určitých věcech obec

postupovat v budoucnu.

Pokud jde o napadenou vyhlášku, lze ji označit obecně za akt

samosprávy městské části, který z větší části pouze informuje

o tom, jaké aktivity na určeném veřejném prostranství individuálně

povolovány zpravidla nebudou (pokud jde tedy o ty činnosti, které

povolení nepochybně podléhají, jako jsou obchodní a kulturní akce

atd.) případně, pokud jde o výkon práva shromažďovacího, je dáváno

potencionálním svolavatelům shromáždění na vědomí, že mohou

počítat s postupem podle zákona o právu shromažďovacím, tedy

s nabídnutím jiné lokality k pořádání shromáždění (zřejmě ve

smyslu § 8 zákona č. 84/1990 Sb.) a patrně i se zákazem

shromáždění z důvodu ochrany zájmů obyvatelstva ( § 10 odst. 3

cit. zákona ). Přes tyto výhrady však Ústavní soud dospěl nakonec

k názoru, že napadená vyhláška určitý normativní obsah má, a to

zejména v té části, kde je vymezen pojem veřejného prostranství

náměstí Svobody, toto prostranství se prohlašuje za klidovou zónu

a vymezují se nežádoucí aktivity na tomto prostranství (čl. 1

odst. 1 až 3 předmětné vyhlášky). Ústavní soud tedy považuje

napadenou vyhlášku za akt vydaný Zastupitelstvem městské části

Brno - střed s cílem stanovit obecně závazná pravidla pro užívání

konkrétně určeného veřejného prostranství v přesvědčení, že

zastupitelstvo jedná v mezích své samosprávné působnosti.

Při zkoumání ústavnosti a zákonnosti podzákonného právního

předpisu nelze odhlédnout od toho, zda tento předpis splňuje

základní požadavky obsahové, mezi které nepochybně patří soulad

obsahu použitých pojmů či institutů s právními předpisy, a jde-li

o právní pojmy nové, pak musí být dostatečně a jasně vyjádřen

jejich obsah. Požadavkem je i terminologická přesnost,

srozumitelnost a jasnost. Těmto požadavkům napadená vyhláška

neodpovídá. Zatímco totiž v článku 1 vymezuje jakási obecná

pravidla pro zamýšlené zklidnění centra města, v odst. 4 téhož

článku prakticky normativní hodnotu předešlých ustanovení ruší,

když stanoví, že orgány města či městské části mohou individuálním

správním rozhodnutím určit i jinak. Stejně tak čl. 2 nadepsaný

"Povinnosti právnických a fyzických osob" vlastně jen nadbytečně

a navíc nepřesně přepisuje či spíše parafrázuje ustanovení zákona

č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (zejména jeho § 4, 5, 8,

10 odst. 3 a § 11), a dává jaksi předem na vědomí, jaká náhradní

místa mohou být při individuálním rozhodování nabízena. Články

3 a 4 pak žádnou normativní hodnotu nemají, když pouze konstatují

obecně známé skutečnosti.

Po podrobném rozboru obsahu napadené vyhlášky však Ústavní

soud nesdílí názor navrhovatelů, že předmětná vyhláška v rozporu

s článkem l9 Listiny, jakož i v rozporu s kogentními ustanoveními

zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, předem vylučuje

konání shromáždění na určitém veřejném prostranství, případně, že

svolavatelům shromáždění je vlastně předem navrhována jiná

lokalita. Podle názoru Ústavního soudu napadená vyhláška především

nesplňuje nároky, které je nezbytné v právním státě klást na

kvalitu obecně závazných vyhlášek obcí, ať již v oblasti

samosprávné či přenesené působnosti. Napadená vyhláška totiž, jak

ostatně vyplývá i z podání navrhovatelů, může svým obsahem vyvolat

pochybnosti a právní nejistotu fyzických i právnických osob, jak

pokud jde o výkon ústavně zaručeného shromažďovacího práva, tak

i jiných práv a svobod. V této souvislosti považuje Ústavní soud

za nutné zdůraznit, že výkon shromažďovacího práva upravuje zákon

č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, který zcela jednoznačně

stanoví princip oznamovací a nikoli povolovací, jasně vymezuje

oprávnění a povinnost svolavatele, povinnosti účastníků

shromáždění i úkoly veřejné správy. Stejně tak jsou dostatečným

způsobem vymezeny pravomoci státní správy směřující k tomu, aby

konkrétní shromáždění nenarušilo veřejný pořádek, nerušilo noční

klid atd.

Je upraveno i oprávnění státní správy zakázat shromáždění

v zákonem přesně vymezených případech, jakož i právo na soudní

ochranu svolavatele proti takovému rozhodnutí. Nespadá tedy do

samosprávné působnosti obce ani její části jakkoli výkon tohoto

práva normativně upravovat, ale je věcí přenesené působnosti obce

vydat v případě potřeby individuální správní akt. Napadená

vyhláška je tedy v rozporu s čl. 1 a čl. 104 Ústavy, jakož

i s ustanovením § 14 odst. 1 zákona o obcích.

Přestože u některých ustanovení napadené vyhlášky by bylo

možné i připustit aplikaci zásady " superfluum non nocet", nalezl

Ústavnísoud po zvážení všech argumentů více dobrých důvodů pro

zrušení napadeného aktu Zastupitelstva městské části Brno-střed.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne l7. dubna l996

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru