Pl.ÚS 34/97 ze dne 27. 5. 1998
152/1998 Sb.
N 59/11 SbNU 77
Postup při pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením
ČESKÁ REPUBLIKA
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud
rozhodl dne 27. května 1998 v plénu ve věci
návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní
rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových
úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Dne 9. října 1997 podala skupina 46 poslanců Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky návrh na zrušení ustanovení
§ 9b až 9h zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách
a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Návrhem
napadená ustanovení byla do zákona č. 284/1991 Sb. doplněna
zákonem č. 217/1997 Sb., jehož obsahem byla právní regulace, mimo
jiné, postupu při pozemkových úpravách v územích s nedokončeným
scelovacím řízením. Novelizace nabyla účinnosti dnem vyhlášení
zákona č. 217/1997 Sb. ve Sbírce zákonů, tj. dnem 8.9.1997, a tím
se stala součástí textu zákona č. 284/1991 Sb.
Skupina poslanců ve svém návrhu tvrdí, že napadená
ustanovení zákona jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Konkrétně
poukazují na skutečnost, že citovaná ustanovení umožňují přechod
vlastnického práva bez souhlasu dosavadního vlastníka a preferují
užívací vztahy (jež nepožívají ústavněprávní ochrany) před
vlastnickým právem, čímž je znemožňováno jedno ze základních
práv, a to právo vlastnit majetek. Navrhovatelé současně
poukazují na okolnost, že přechody vlastnického práva postrádají
charakter vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zejména
proto, že se tak neděje ve veřejném zájmu, neboť není veřejným
zájmem ukončit nedokončená scelovací řízení, a dále že napadená
úprava neobsahuje poskytnutí náhrady všem účastníkům
nedokončeného scelovacího řízení. Náhrada, dle dikce zákona,
nebude příslušet těm, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním
úřadem nevyhoví, a těm, v jejichž obvodě pozemkových úprav není
potřebná výměra pozemků. Navíc, i tam, kde zákon náhradu
připouští, je poskytována jinými osobami než těmi, v jejichž
prospěch došlo k nucenému přechodu vlastnických práv. Podle
stanoviska navrhovatelů, novelizací upravený nucený přechod
vlastnického práva nastává ex tunc, pravděpodobně od doby, kdy
vznikl návrh scelovacího plánu, popřípadě, kdy účastník scelování
převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního
užívání. Tyto aspekty ve svém souhrnu hodnotí navrhovatelé jako
jiný způsob nuceného zbavení vlastnického práva než jak stanoví
čl. 11 odst. 4 Listiny.
II.
Návrh na zrušení § 9b až 9h zákona České národní rady č.
284/1991 Sb., ve znění zákona č. 217/1997 Sb., podala podle čl.
87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina čtyřicetišesti poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří ze svých
řad pověřili zastupováním v řízení před Ústavním soudem ing.
M. T.
Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu
podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., ani pro zastavení řízení podle
§ 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s ustanovením § 69
citovaného zákona zaslán Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR
a Senátu Parlamentu ČR s výzvou k vyjádření. V rámci zajišťování
dalších listinných důkazů podle § 42 odst. 2, § 48 odst. 1 a 2a,
§ 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. vyžádal Ústavní soud
stanovisko dalších vybraných ústředních orgánů, a to Ministerstva
zemědělství - Ústředního pozemkového úřadu a Českého úřadu
katastrálního a zeměměřického a Ministerstvo zemědělství požádal
o poskytnutí všech písemných podkladů z přípravy napadeného
předpisu.
III.
Vyjádření účastníka řízení
A) Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, jako účastník řízení ve
svém vyjádření podepsaném jejím předsedou ing. Milošem Zemanem
vycházela z obsahu důvodové zprávy. Zejména poukázala na to, že
zákon o půdě (sc. zák. č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů) se nevypořádal s dlouhodobě neřešeným chaotickým
právním stavem v cca 450 katastrálních územích vzniklým v různých
stadiích přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení podle
scelovacího zákona č. 47/1948 Sb. a předcházejícího vládního
nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků
a o jiných úpravách pozemkové držby, a rovněž s důsledky
nedokončeného přídělového řízení z pozemkových reforem. Řešení
nashromážděných problémů se neobejde bez aktivního zásahu státu
do majetkových vztahů v katastrech. Z obsahu zvláštní části
důvodové zprávy se zdůrazňuje především poukaz na zajištění
soudní ochrany práv a oprávněných zájmů dotčených vlastníků
(odvolacím orgánem proti rozhodnutí o schválení návrhu
pozemkových úprav je soud).
Poslanecká sněmovna potvrzuje, že vzniklé chaotické právní
vztahy k pozemkům v územích s nedokončeným scelováním jsou
důsledkem přerušeného scelovacího řízení po únoru 1948 a v etapě,
kdy náhradní pozemky i společná zařízení byla již předána
a účastníky převzata do užívání, ale nebyl proveden zápis nových
vlastnických vztahů v pozemkové knize. Tím byl vytvořen stav, kdy
s vlastnickým právem k určenému pozemku bylo spojeno užívací
právo k pozemku zcela jinému s tím, že tento užívací vztah byl
účastníky považován za vlastnictví. Na základě toho se Poslanecká
sněmovna domnívá, že neexistuje možnost vyřešení jednotlivého
případu, aniž by došlo k zásahu do právních vztahů jiných
subjektů.
Vyjádření Poslanecké sněmovny konkrétně reaguje na některé
námitky navrhovatelů. K nim např. uvádí, že kritizované
upřednostnění užívacího práva před vlastnickým právem není
napadenou právní úpravou umožněno obecně, ale pouze ve spojitosti
s řešením otázky vlastnického práva osob, jímž bylo po přidělení
a převzetí jiných (náhradních) pozemků účastníky scelování
znemožněno užívání vlastního pozemku, a uživatelé převzaté
pozemky nepřetržitě užívali v dobré víře, že jsou vlastníky.
K námitce ohledně účinnosti přechodu vlastnických práv Poslanecká
sněmovna připomíná, že účinnost je spojena se dnem nabytí právní
moci rozhodnutí okresního pozemkového úřadu o přechodu
vlastnických práv, nejde-li o případy stanovené zákonem v § 9d.
Myšlenkové závěry vyjádření Poslanecké sněmovny se
koncentrují na zhodnocení účelu právní úpravy. V tomto duchu je
zdůrazňován cíl zákona v dosažení právní jistoty ve vlastnických
vztazích k pozemkům v územích, kde existují nevyřešené otázky
- zda se účastníci scelování podle stavu řízení stali již
vlastníky náhradních pozemků či nikoliv (a to např. na základě
vydržení) - a kde je třeba v současné době řešit i důsledky
prováděných převodů, přechodů, výkupů i vyvlastnění pozemků za
uplynulých 40 let, při nichž byli někdy za řádného vlastníka
považováni jejich držitelé po scelování a někdy jejich knihovní
vlastníci. Cílem zákona rozhodně není, dle Poslanecké sněmovny,
vyvlastňování či jiné omezování vlastnického práva, ale naopak
jeho ochrana odstraněním stavu, kdy vlastníci doposud v důsledku
nedokončeného scelovacího řízení byli ve svých právech omezeni
tak, že došlo ke ztrátě předmětu jejich vlastnického práva nebo
ztratili možnost disponovat tímto vlastnictvím.
V závěru vyjádření vyslovuje předseda Poslanecké sněmovny
stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý
zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky,
zákon byl schválen dne 30.7. 1997, byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle jeho názoru je na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
B) Senát Parlamentu České republiky
Ve vyjádření Senátu , podepsaném jeho předsedou doc. JUDr.
Petrem Pithartem jsou použity obsahově shodné argumenty, jako ve
vyjádření Poslanecké sněmovny. In concreto zdůrazňuje stanovisko
Senátu myšlenku, že jedním z hlavních důvodů přijetí napadeného
zákona je napravení dlouhodobě neřešeného chaotického právního
stavu v cca 450 katastrálních území vzniklých v různých stadiích
přerušeného a nedokončeného scelovacího řízení.
Senát se také zaměřil na námitku poslanců týkající se účinků
přechodu vlastnických práv. K tomu uvádí, že tato účinnost je
spojena se dnem nabytí právní moci rozhodnutí okresního
pozemkového úřadu o přechodu vlastnických práv, nejde-li
o případy stanovené zákonem v § 9d.
V závěru vyjádření se konstatuje, že Senát při projednávání
zákona schváleného Poslaneckou sněmovnou neshledal důvody, pro
které by nemohl s tímto zákonem vyslovit svůj souhlas. Podle jeho
stanoviska je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto
zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
IV.
Rekapitulace vyžádaných stanovisek
A) Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad
Ústřední pozemkový úřad konstatuje, že pozemkové úpravy
v územích s nedokončeným scelováním nebylo možno před provedenou
novelizací prakticky realizovat, neboť obecné zásady řízení
o pozemkových úpravách předpokládají jasné vlastnické vztahy
k pozemkům ve stanoveném obvodu. Teprve po účinnosti zák. č.
217/1997 Sb. mohou pozemkové úřady v řízení pokračovat právě
s ohledem na možnosti, které jim přinesla právní úprava zejména
v ustanovením § 9b až 9h.
Nejdůležitější přínos novelizace provedené zákonem č.
217/1997 Sb. spatřuje Ústřední pozemkový úřad v tom, že:
a) stav pozemkového vlastnictví v územích, kde výsledky ze
scelování byly zavedeny do evidence nemovitostí a následně
převzaty do katastru nemovitostí, se stal stavem platným,
b) v katastrální územích, kde je stav pozemkového vlastnictví
v katastru nemovitostí veden podle stavu před scelováním, je
možné
- zahrnout do pozemkových úprav i ty pozemky, které by podle
obecných zásad podle § 3 odst. 2 zák. České národní rady č.
284/1991 Sb. byly z pozemkových úprav vyloučeny,
- sestavit nároky vlastníků tím, že jsou stanovena pravidla
a postup v případech uvedených v § 9d, 9e a 9f,
- rozhodnout o schválení pozemkových úpravy při dodržení
stanovených pravidel i bez souhlasu vlastníků.
B) Český úřad zeměměřický a katastrální
V obsáhlém stanovisku Českého úřadu zeměměřického
a katastrálního (ČÚZK) je podán důkladný právní rozbor vývoje
scelovacího řízení. Současně je v něm vyjádřen názor o tom, že
ustanovení zákona, která umožňují, aby za pozemky, které fyzické
osoby (nebo jejich předchůdci) vložily do scelovacího řízení,
byla poskytnuta odpovídající náhrada v plnohodnotném
neduplicitním vlastnictví k jiným pozemkům nebo finanční náhrada
v penězích, nemohou být v rozporu s ustanovením čl. 11 Listiny.
Úprava byla vedena snahou najít optimální řešení léta neřešeného
problému, když při hledání prostředků byla preferována snaha
zachovat především práva nabytá v dobré víře, snaha, aby se
každému, kdo vložil kdysi pozemky do scelovacího řízení, dostalo
pokud možno odpovídající náhrady, a aby dovršení nedokončeného
scelení vedlo k obnovení jistoty vlastníků v dotčených územích.
V.
Ústavní soud, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., nejprve zkoumal, zda zákon č. 217/1997 Sb., protiústavnost
jehož ustanovení navrhovatelé namítají, byl přijat a vydán
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR,
z těsnopisecké zprávy o schůzi Poslanecké sněmovny 12 (2. díl),
2. volební období, jakož i ze sněmovních tisků č. 139, 139/1
a 139/2 je zřejmé, že zák. č. 217/1997 Sb. navrhla vláda České
republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu
České republiky podle čl. 15 odst. 1 a čl. 106 odst. 2 věta třetí
Ústavy. Kvora předepsaná ustanoveními čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy
byla dodržena. Pro usnesení Poslanecké sněmovny, v němž byl
vysloven souhlas s vládním návrhem zákona, ve znění schválených
pozměňovacích návrhů, se z přítomných 179 poslanců pro vyslovilo
146, proti 2.
Z vyjádření Senátu Parlamentu ČR a ze stenozáznamu z jeho
7. schůze vyplývá, že Senát zákon schválil dne 30. července
1997, a to v hlasování, při kterém z 75 přítomných senátorek
a senátorů se pro schválení návrhu zákona vyslovilo 64 senátorek,
resp. senátorů a nikdo nehlasoval proti.
Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně
tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké
sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy)
a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 Ústavy, § 2 zákona č.
545/1992 Sb., o Sbírce zákonů České republiky) v částce 76,
ročník 1997, rozeslané dne 8. září 1997. Tímto dnem nabyl zákon
č. 217/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní
rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových
úřadech, ve znění zákona České národní rady č. 38/1993 Sb.,
a doplňuje zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, platnosti
a současně i účinnosti.
Námitky skupiny poslanců se koncentrují na poukázání rozporu
přijaté právní úpravy a jejího obsahu s ústavně právní ochranou
základních lidských práv a svobod. Je nepochybné, že subjektivní
vlastnické právo patří v demokratické společnosti do souboru práv
chráněných předpisy nejvyšší právní síly. Jakékoliv zásahy do
vlastnického práva, zejména omezení a odnětí musí respektovat
přísná pravidla. Proto také Listina garantuje právo každého
vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1) a připouští vyvlastnění nebo
nucené omezení vlastnického práva jen ve veřejném zájmu, a to na
základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 4). Navrhovatelé tvrdí,
že tato ustanovení Listiny byla přijetím napadených ustanovení
porušena, a to z těchto důvodů:
a) přechody vlastnického práva [na podkladě existence návrhu
scelovacího plánu - § 9b odst. 2, založení vlastnického práva
osobě, která sama pozemek užívá od doby jeho převzetí ve
scelování - § 9d odst. 1 písm. a), na základě rozhodnutí
pozemkového úřadu - § 9e) bez souhlasu vlastníků (§ 9g odst. 1)]
postrádají charakter vyvlastnění neboť se tak neděje ve veřejném
zájmu, když podle navrhovatelů není veřejným zájmem ukončit
nedokončená scelovací řízení,
b) napadená ustanovení nezaručují poskytnutí náhrady všem
účastníkům scelovacího řízení - náhradu neobdrží ti, jímž
nevyhoví okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem, a dále ti,
v jejich obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků.
Vzhledem k obsahu námitek navrhovatelů zkoumal Ústavní soud
věcné důvody, které vedly k přijatí napadené právní úpravy, jakož
i soulad přijaté právní úpravy s ústavním pořádkem České
republiky.
ad a) Jednotlivé případy, u nichž navrhovatelé namítají
nedostatek veřejného zájmu, jsou legislativně vyjádřeny takto:
§ 9b odst. 2
V katastrálním území, ve kterém nebylo dokončeno scelování
a katastr nemovitostí vede vlastnictví k pozemkům v souladu
s návrhem scelovacího plánu, platí, že vzniklo vlastnictví
k pozemkům podle tohoto návrhu.
§ 9d odst. 1, písm. a), včetně návětí
Jsou-li v důsledku nedokončeného scelování u některých
pozemků nebo jejich částí zapsány v katastru nemovitostí jako
vlastníci dvě či více osob a nejde-li o spoluvlastnictví, potom
je vlastníkem takového pozemku ta osoba nebo její právní
nástupce, která sama pozemek nepřetržitě užívá od doby jeho
převzetí ve scelování, nebo ...
§ 9e
Pokud účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího
plánu do užívání za pozemky, s nimiž vstoupil do scelování
a které doposud vlastní, pozemky náhradní ve vlastnictví jiných
vlastníků a tyto pozemky sám nebo jeho právní nástupce dosud
užívá a vlastní stavbu umístěnou na některém z těchto pozemků
nebo jde o pozemek s trvalým porostem (sad, vinice aj.),
popřípadě zahradu, okresní pozemkový úřad rozhodne o přechodu
vlastnického práva k předmětnému pozemku na jeho uživatele.
Není nejmenších pochybností o tom, že pozemky, zejména
určené k zemědělskému využívání, byly v historii lidské
společnosti považovány za součást přírody a krajiny, přitom
názory na vhodné uspořádání přírody a krajiny prošly určitým
vývojem. Zásahy provázející toto uspořádání byly však ve všech
případech považovány za činnost prováděnou ve veřejném zájmu.
Nezbytným produktem pozemkových úprav byly i zásahy do
vlastnických a jiných práv k pozemkům. Principiálně se tak dělo
za náhradu, a to buď náhradu věcnou (přidělením náhradního
pozemku), či relutární (přiznáním adekvátní náhrady v penězích).
Jde o postup obvyklý ve všech vyspělých zemích také v dnešní
době, i když k němu nedochází v takovém rozsahu jako v České
republice. Přitom však neexistují signály, že by v těchto
případech byl takový postup klasifikován jako porušování
základních lidských práv.
V tomto směru patřilo k avantgardním státům v období 19.
století Německo, které bylo vzorem pro rakouské zákony
o agrárních operacích (na území České republiky většinou platných
až do poloviny 20. století), také v Uhrách byla věnována úpravám
pozemkové držby značná pozornost již od první poloviny 19.
století. K agrárním operacím bylo zařazováno především scelování
(komasace) hospodářských pozemků, scelování lesů, dělení
společných pozemků (agrárních společenstev) a úprava užívacích
a správních práv ke společným pozemkům, jakož i očišťování lesů
od cizích enkláv a vyrovnávání lesních hranic. V současné době se
takové zásahy označují jako "pozemkové úpravy".
Počátky pozemkových úprav se na území České republiky
objevují již v minulém století. Nejprve byly založeny na
dobrovolné směně vlastnických práv k pozemkům, neboť se
nedostávalo potřebné právní úpravy. Scelování bylo považováno za
úpravu pozemkové držby spočívající v tom, že vlastníci půdy
odevzdali všechny své hospodářské nebo lesní pozemky určitého
obvodu do společné masy, z které obdrželi jako náhradu nové
pozemky, pokud možno pravidelného a účelného tvaru v počtu mnohem
menším, avšak ve větší výměře jednotlivých kusů. Současně se
prováděla s novým rozdělením půdy úprava zařízení potřebných pro
účelné obdělávání pozemků (např. nové přístupové cesty,
odvodňovací příkopy, remízy pro ochranu polní zvěře) a úprava
právních poměrů s pozemkovou držbou souvisejících (např.
vypořádání služebností a reálných břemen). Scelování pozemků bylo
buď soukromé nebo úřední. Soukromé scelování se provádělo
vzájemnou dohodou účastníků, kteří směnnými smlouvami jednotlivé
pozemky mezi sebou si vyměnili tak, aby vždy ze dvou nebo více
sousedních pozemků byl utvořen jeden větší celek pro každého
měnitele. Poněvadž tato akce vyžadovala vždy souhlas stran,
omezila se zpravidla jen na směny několika málo pozemků
a docházelo k ní dosti zřídka. Pro rozvoj zemědělství byl její
přínos proto hodnocen jako nepoměrně menší ve srovnání s úředním
scelováním.
Směna vlastnických práv v rámci pozemkové úpravy je velmi
náročný proces, který musí být formálně proveden v jeden okamžik
na celém území pozemkové úpravy. Není totiž možné, aby jeden
účastník vlastnické právo k pozemku v rámci mnohonásobné výměny
vlastnických práv směnil, zatímco jiný nikoliv. Jinak by došlo
k tomu, že k určitým pozemkům by mělo plné vlastnické právo
současně několik vlastníků, což je vzhledem k jeho obsahu pojmově
vyloučeno (nejde-li o spoluvlastnictví). Úřední scelování
prováděly na základě citovaných zákonů zvláštní státní úřady
správní podle řízení podrobně upraveného. Tyto tzv. agrární úřady
byly zřízeny na Moravě a ve Slezsku. Jejich působnost se
vztahovala na projednání a rozhodnutí o všech skutečných
a právních poměrech, které při scelování nemohly zůstat
v dosavadním stavu. Z působnosti agrárních úřadů byly vyňaty
pouze spory o vlastnictví a držbu pozemků, věci upravené
stavebními řády a předpisy o železnicích a veřejných cestách.
K zahájení scelovacího řízení postačoval návrh poloviny vlastníků
hospodářských pozemků (příp. také jen třetiny vlastníků).
Principy citované právní úpravy byly převzaty do vl. nař. č.
171/1940 Sb. o scelování hospodářských pozemků a o jiných
úpravách pozemkové držby, na jehož základě bylo zahájeno scelení
v převážné řadě katastrálních územích po II. světové válce, aniž
bylo scelovací řízení dokončeno, čímž byl založen problém, který
novelizace řeší.
Poslední právní předpis, který v předlistopadovém období
upravoval postup při pozemkových úpravách na principu adekvátní
náhrady za zásah do vlastnického práva k pozemku byl zák. č.
47/1948 Sb. (tento zákon přitom zachoval možnost dokončit již
zahájená scelovací řízení podle dřívějších předpisů, jestliže již
v těchto věcech bylo skončeno odhadní řízení). Adekvátní náhrada
přitom spočívala v přidělení náhradního pozemku nebo v peněžitém
plnění. Obecně při zahájení pozemkové úpravy došlo k omezení
vlastnického práva všech účastníků úpravy k pozemkům do ní
zahrnutých. Rozsah tohoto omezení se s dalším průběhem měnil.
Významné omezení vlastnického práva účastníků pozemkové úpravy
nastalo v okamžiku, kdy jim bylo zřízeno tzv. právo zatímního
užívání náhradních pozemků k pozemkům jiných vlastníků (§ 60 cit.
zákona), pokud jim nebyla vyplacena peněžitá náhrada. Od zřízení
práva zatímního užívání nastal stav, kdy vlastnické právo
k pozemku podrobenému scelení již neumožňovalo užívat vlastněný
pozemek, ani požívat jeho plody, ale bylo s ním spojeno právo
užívat pozemek v zatímním užívání a požívat plody tohoto pozemku.
Tedy, po odevzdání náhradního pozemku do zatímního užívání bylo
vlastnické právo jednoho pozemku trvale spojeno s užívacím právem
k pozemku zcela jinému. Přitom tento stav nebyl časově nijak
omezen. Scelovací zákon však předpokládal, že jde o stav
přechodný, který bude trvat pouze do doby, než bude scelovací
řízení ukončeno i po formálně právní stránce a dojde ke směně
vlastnických práv k pozemkům, při které se změní právo zatímního
užívání na vlastnické právo při současném zániku vlastnického
práva k původnímu pozemku, který byl vložen do scelovacího
řízení. Scelování mělo být zakončeno závěrečným řízením, v němž
měla být provedena, mimo jiné, změna, oprava a založení pozemkové
knihy a pozemkového katastru, jako základních nástrojů tehdejší
evidence nemovitostí. Zakončení scelovacího řízení mělo být
oznámeno vyhláškou v Úředním listě II.
Stát, který v době komunistického režimu nerespektoval ani
zákony, jež sám přijal, postupem doby ztratil zájem na tom, aby
byl dodržován postup stanovený právními předpisy a od oznamování
ukončení řízení se upustilo. Do pozemkových úprav se začal
výrazně prosazovat politický podtext. Počínaje rokem 1950 se
pozemkové úpravy staly nástrojem co nejrychlejší likvidace
rozporu mezi zestátněnými odvětvími národního hospodářství,
zejména průmyslu, a přetrvávajícím poměrně silným zemědělským
sektorem. V široké míře byl využíván zákon č. 69/1949 Sb.,
o jednotných zemědělských družstvech, který měl dát našemu
zemědělství nový směr - nově organizovat zemědělský půdní fond
a podpořit i v zemědělství rozvoj zemědělské výroby po vzoru
sovětských kolchozů a sovchozů, při maximálním potlačení
soukromého vlastnictví zemědělského nemovitého majetku.
Vládním nařízením č. 47/1955 Sb., o opatřeních v oboru
hospodářsko-technických úprav pozemků, došlo ke zrušení
scelovacího zákona, nebyla však zrušena žádná práva nabytá na
jeho základě. Tato nová právní úprava však neobsahovala žádné
pravidlo chování, na jehož základě by bylo možné dokončit
započatá, ale dosud neukončená scelovací řízení, ani fakticky
neumožňovala návrat k původnímu vlastnictví. Tím byla všechna
neukončená scelovací řízení fakticky přerušena a právní vztahy
k pozemkům dotčeným nedokončeným scelovacím řízením byly
ponechány v tom stavu, v jakém byly. Zatímní užívání k náhradnímu
pozemku se změnilo na právo náhradního užívání, jejich obsah
zůstal prakticky totožný, rozdíl spočíval v tom, že právo
zatímního užívání mělo trvat jen do své transformace ve
vlastnické právo, náhradní užívání se ve vlastnické právo nikdy
nemělo změnit. Vl. nař. č. 47/1955 Sb., i když podle něj
probíhaly hospodářsko-technické úpravy pozemků, nekalkulovalo
s tím, že by v návaznosti na úpravy krajiny a změn konfigurace
zemědělské půdy, mělo docházet ke směně vlastnických práv. Podle
něj totiž mohlo u pozemků v soukromém vlastnictví docházet jen ke
směně práv užívacích.
Prováděcí předpisy (nejprve vyhl. č. 212/1955 Ú.l.) pouze
prohlásily předešlé pozemkové úpravy za úpravy provedené podle
vl. nař. č. 47/1955 Sb. a stanovily, že náhradní pozemky dané do
užívání se považují za pozemky přidělené do užívání (obdobný
režim postihl požívací a užívací práva), posléze (vyhl. č.
27/1958 Ú.l.) vyjádřily nedotčenost vlastnických práv k pozemkům,
které byly pojaty do pozemkových úprav provedených v souladu
s účelem sledovaným vl. nař. č. 47/1955 Sb. před jeho účinností.
Druhým prováděcím předpisem byl učiněn pokus o vyjádření faktu,
že při pozemkových úpravách zahájených podle scelovacího zákona
ke směně vlastnických práv nedošlo. Toto ustanovení však nebylo
státní mocí respektováno (tento závěr platí zejména o praktikách
ministerstva zemědělství v 70. letech).
Z podaného přehledu je evidentní, že přechodný stav vyvolaný
v souladu se scelovacím zákonem, kdy vlastnickému právu
k určitému pozemku neodpovídalo právo požívání a užívání
k pozemku ve vlastnictví, ale k pozemku náhradnímu, trvá až do
současné doby. Vazba mezi vlastněným a náhradním pozemkem má
prakticky věcně právní charakter, protože trvá i tehdy, když
dojde ke změně vlastníka pozemku. Žádným právním předpisem nebylo
právo náhradního užívání zrušeno, i po přijetí zákona č.
229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku, zůstalo zachováno s předpokladem trvání až
do schválení návrhu pozemkové úpravy.
Tento právní stav znamená, že vlastníkem pozemku, který byl
podroben scelovacímu řízení, později přerušenému, je osoba, která
pozemek do scelovacího řízení vložila, ev. její právní nástupce
(nedošlo-li k zániku vlastnického práva jiným způsobem).
Vlastnické právo k tomuto pozemku je svým obsahem tzv. holým
vlastnictvím. Vlastník totiž nemůže svůj pozemek užívat, nenáleží
mu ani právo užívání a požívání. K vlastnictví tohoto pozemku,
právě v důsledku nedokončeného scelovacího řízení, neoddělitelně
náleží právo náhradního užívání pozemku jiného vlastníka, k jehož
obsahu patří právo užívat náhradní pozemek a přivlastňovat si
jeho plody.
V souvislosti s pokračující tzv. socializací vesnice se
množily případy nerespektování vlastnického práva, důraz byl
kladen na práva užívací. Stát nikdy neprovedl knihovní pořádek,
ač k tomu byl zákonem č. 90/1947 Sb. i zákonem č. 47/1948 Sb.
zavázán. Přestala být vedena základní evidence v pozemkových
knihách, byly opuštěny tradiční principy nabývání vlastnického
práva, naopak byla zaváděna jednotná evidence půdy, jejímž úkolem
byl popis a zobrazení toliko užívacích vztahů, a to navíc podle
faktického stavu, bez ohledu na právní titul. Ani tato evidence
nezachycovala některá užívací práva, k nimž patřilo právo
zatímního užívání, právo náhradního užívání, právo družstevního
užívání apod.
Nápravu nepřineslo ani vytvoření nového evidenčního
systému-evidence nemovitostí v r. 1964. Původní záměr směřující
vedle evidence užívacích vztahů také k zachycení vztahů
vlastnických, však nebyl důsledně realizován. Např. zemědělské
a lesní pozemky ve vlastnictví občanů, které užívala
socialistická organizace nebo které byly v náhradním užívání, se
v mapách evidence nemovitostí vůbec nezobrazovaly a neevidovaly
se podle parcelních čísel. Vlastnická práva k takovým pozemkům
byla evidována jen v části D listu vlastnictví vyhrazené pro
poznámky, a to textem "ostatní pozemky v kat. úz. ....v užívání
socialistické organizace." Založení a vedení evidence nemovitostí
bylo zvlášť obtížné v katastrálních územích, v nichž bylo v roce
1955 přerušeno scelovací řízení. Spisy ze scelovacích prací byly
uloženy u různých orgánů, některé byly ztraceny, jiné nebylo
možné dohledat. Důsledek vyplývající ze scelovacího zákona, že od
přidělení pozemku do zatímního užívání vznikl stav trvající do
směny vlastnického práva, kdy vlastnictví k jednomu pozemku bylo
nerozlučně spojeno s užívacím právem k pozemku zcela jinému,
s ohledem na politické poměry nebyl respektován. Střediska
geodézie, pověřená vedením evidence nemovitostí, měla
z katastrálních území dotčených nedokončeným scelovacím řízením
ve své dokumentaci zpravidla měřické operáty zachycující stav
pozemkové držby před scelením a po scelení. Za základ pozemkových
map evidence nemovitostí byl při jejím zakládání zpravidla použit
měřický operát zachycující již uspořádání pozemků po scelení.
V případech, kdy bylo nedokončené scelovací řízení kombinováno
s nedokončeným přídělovým řízením, byla situace složitější
o existenci dokumentů zachycujících další možný stav pozemkové
držby. Díky tomu vznikla nepřehledná situace, kdy není jisté,
který z dokumentovaných vztahů pozemkové držby zobrazuje stav
vlastnických práv, který zachycuje stav práva zatímního či
náhradního užívání a který stav je zcela neplatný.
Na území dotčeném nedokončeným scelením docházelo v průběhu
následujících decénií k mnoha dalším změnám, k přechodům
i převodům vlastnického práva, k jiným dispozicím, což v mnoha
případech vedlo ke vzniku duplicitních vztahů. Vyskytovaly se
však odlišné právní názory na otázku, který z možných stavů
pozemkové držby vyjadřuje vlastnický vztah, názory se často
odlišovaly a měnily. Rozdíly mezi skutečným stavem právních
vztahů a evidovanými vztahy se nadále prohlubovaly.
Zavedením nových metod při vedení katastru nemovitostí
(např. digitalizace souboru písemných informací) lze odhalit
duplicity, příp. také triplicity v listinách svědčících
o vlastnickém právu různých subjektů ke stejným částem zemského
povrchu. Katastrální úřady jsou vedeny snahou odstraňovat tyto
nežádoucí jevy, nemají však dostatek právních prostředků k jejich
řešení. Proto se mohou omezit na doporučení různým subjektům, aby
sporné vlastnictví řešily buď mimosoudně (uznáním vlastnického
práva) či žalobou na určení vlastnictví. Tento postup je však
možný pouze v konkrétním případě, neřeší samotnou podstatu
nedokončeného scelovacího řízení. I eventuální soudní řízení
v jednotlivém konkrétním případě naráží na velké praktické
potíže. Pokud by rozhodnutí soudu mělo být závazné i pro jiné
osoby než pro žalobce a žalovaného, bylo by nezbytné, aby
účastníkem takového sporu byli všichni účastníci přerušeného
scelovacího řízení (nebo jejich právní nástupci), tedy všichni
účastníci v minulosti probíhající mnohanásobné směny pozemků.
Mnozí z nich by nepochybně mohli uplatnit námitku vydržení
vlastnického práva k některým pozemkům. Rozsah takového soudního
řízení by fakticky korespondoval rozsahu provádění pozemkové
úpravy. Pokud by rozhodnutí soudu mělo být spravedlivé, muselo by
každému, kdo vložil kdysi jakékoliv pozemky do přerušeného
scelovacího řízení, stanovit odpovídající náhradu.
Dochází-li proto ke konstrukci vlastnického práva ex lege
[§ 9b odst. 2, § 9d odst. 1 písm. a)] nebo ke vzniku vlastnického
práva v důsledku rozhodnutí správního orgánu (§ 9e), lze uvažovat
o dvou důsledcích:
Buď se tím potvrzuje již existující vlastnické právo, které
dosavadní uživatel nabyl vydržením (v souladu s podmínkami
vydržení, které občanských zákoník různě upravoval v jednotlivých
historických obdobích), pak nelze vůbec hovořit o zásahu do
vlastnického práva původního vlastníka, které již zaniklo
v důsledku vydržení. Naplnění podmínek vydržení lze předpokládat
ve velkém množství případů. Ústavní soud z vyjádření
Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně zjistil, že
nedokončené scelení se v Jihomoravském kraji (jenž lze označit za
těžiště problémů s nedokončeným scelením) dotýká 179 540
vlastníků pozemků, přičemž u 173 076 je v katastru nemovitostí
veden stav po scelení a u 151 372 (tj. cca 88%) byl již tento
stav tzv. překryt změnami provedenými na základě rozhodnutí
o dědictví, registrace smluv, či vkladem vlastnického práva.
U těchto vlastníků chrání novelizace jejich právní jistotu, navíc
podloženou zákonnou domněnkou dobré víry (§ 11 a § 16 odst. 1
zák. č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných
práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů).
Nebo dochází k zásahu do vlastnického práva jeho odnětím
v návaznosti na konstruování vlastnického práva jiného subjektu
k téže věci. Předchozí zjištění dokládají, že za vzniklého stavu
bylo nezbytné přikročit ke komplexnímu řešení důsledků
nedokončeného scelovacího řízení, a to obecně závazným pravidlem
chování obsaženým v právním předpise. Tento způsob obecného
řešení vylučuje vznik souběžně probíhajících soudních sporů
v jednotlivých případech. Z tohoto hlediska je volba způsobu
řešení, tj. regulace právním předpisem, adekvátní veřejnému
zájmu. Je nepochybně ve veřejném zájmu, aby byla odstraněna
nepřehlednost ve vlastnických a užívacích vztazích, napravení
dlouhodobě neřešeného chaotického právního stavu v 439
katastrálních územích..Soudní řešení individuálních případů by
znemožnilo příp. značně oddálilo provedení pozemkových úprav.
Námitka navrhovatelů, že jsou napadenými ustanoveními
upřednostňovány užívací vztahy před vlastnickými právy, jejichž
ochrana je zakotvena v čl. 11 Listiny, čímž je znemožňováno právo
vlastnit majetek, nemůže být hodnocena izolovaně. Čl. 11 odst.
1 na ústavně právní úrovni zaručuje vlastnické právo, tj. právně
zabezpečuje, že každý může být vlastníkem a nikdo ve svém
vlastnictví nesmí být diskriminován ve vztahu k jiným vlastníkům,
jak již Ústavní soud konstatoval v usnesení ve věci sp. zn. II.
ÚS 249/95. Tento princip napadená ustanovení neporušují. Čl. 11
odst. 1 totiž neobsahuje generální klauzuli omezení vlastnického
práva zákonem, proto na něj navazují další odstavce
reglementující taxativně možnosti omezení.
Mezi ně patří podmínky pro vyvlastnění nebo nucené omezení
vlastnického práva (čl. 11 odst. 4).
Z výše formulovaných důvodů nelze přisvědčit navrhovatelům,
že zásahy do vlastnického práva postrádají veřejný zájem. Naopak,
důsledky dlouhodobě neřešených vztahů a jejich poměrně vysoká
četnost, neumožňují dokončení pozemkových úprav. Přitom je
nepochybně evidentní, že pozemkové úpravy jsou determinovány
souborem veřejných zájmů, z nichž je dominujícím zájem na dalším
rozvoji zemědělské výroby při respektování odůvodněných
ekologických požadavků. K tomu lze využít také judikaturu
bývalého Nejvyššího správního soudu Československé republiky.
Např. v nálezu Boh. adm. č. 14224 je formulováno stanovisko, že
veřejný zájem je dán, podniká-li se dílo za tím účelem, aby bylo
vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku, státního,
územního, sociálního apod. V dalších nálezech bylo konstatováno,
že zájem veřejný nemusí být zájmem absolutním, neboť takový
veřejný zájem buď vůbec není, nebo se vyskytuje jen zcela
výjimečně. Pokud by vyvlastnění mělo být podmíněno absolutní
nutností, byl by tím tento institut prakticky znehodnocen
a soukromý zájem vlastníků by byl neúměrně povýšen nad zájem
veřejný. Míněna byla pouze nutnost relativní (Boh. adm. č. 5766
a č. 14396).
Navrhovatelé sice správně poukazují na to, že pro schválení
návrhu v území, ve kterém nebylo dokončeno scelování, se
nevyžaduje souhlas vlastníků půdy dotčené pozemkovou úpravou (§
9g odst. 1). Jde však pouze o prvostupňové rozhodnutí orgánu
státní správy, zákon respektuje princip soudní ochrany, když
zakotvuje možnost účastníků podat proti tomuto rozhodnutí opravný
prostředek k soudu ve smyslu § 250l a násl. občanského soudního
řádu (§ 9g odst. 2). V této souvislosti je žádoucí připomenout,
že v řízení při rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím správních orgánů, může soud provést důkazy nezbytné
k přezkoumání napadaného rozhodnutí (§ 250q odst. 1 občanského
soudního řádu).
Ústavní soud konstatuje, že pozemkové úpravy ve své většině
nepředstavují vyvlastnění vlastnického práva v pravém slova
smyslu. protože v podstatě jsou hromadnou dobrovolnou směnou
vlastnických práv dotčených vlastníků. Nicméně, pro tu skupinu
vlastníků, která s prováděnými pozemkovými úpravami nesouhlasí,
jsou ústavní pravidla platná pro vyvlastnění (nucené omezení
vlastnického práva) krajním kritériem ochrany jejich vlastnictví.
Zákonodárce přihlédl také k tomu, že pokud by scelení bylo
dokončeno podle návrhu scelovacího plánu, zatímní uživatelé by se
stali "plnými" vlastníky. Nejde proto o libovůli, ale
o respektování případných důsledků přerušeného a nedokončeného
procesu. V řízení před obecnými soudy byl dokonce vysloven
i názor, že vlastnické právo k novým pozemkům nabývali účastníci
scelení už rozhodnutím příslušného orgánu, aniž došlo k zápisu
vlastnického práva do pozemkové knihy. Scelovací řízení nebylo
sice formálně právně dokončeno, avšak vlastnické vztahy podle
tohoto stanoviska již byly nově nastoleny (rozsudek Krajského
soudu v Plzni sp. zn. 15 Ca 142/94). Zvolené postupy svými
důsledky, v konečné fázi, evidentně vedou k odstranění nejistoty
ve vlastnických vztazích. Ústavní soud je, na rozdíl od
navrhovatelů, toho názoru, že ustanovení, jejichž zrušení je
navrhováno, naopak přispívají k naplnění jednoho ze základních
principů právního státu - právní jistoty.
Pokud jde o hodnocení okamžiku vzniku právních účinků
přechodu vlastnických práv, které navrhovatelé kladou do doby,
kdy vznikl návrh scelovacího plánu, příp. kdy účastník scelování
převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního
užívání (správně zatímního užívání), Ústavní soud se ztotožňuje
se stanoviskem obou komor Parlamentu České republiky.
ad b)
Navrhovatelé dále tvrdí, že náhradu neobdrží všichni
vlastníci, jimž vlastnické právo zaniklo. Pro vymezené skupiny
případů založení vlastnického práva (které navrhovatelé označují
za přechody) zákon formuluje, v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny,
právo na náhradu.
§ 9d odst. 2
Osoby, jímž není založeno vlastnictví podle písmene a) nebo
písmene b), mají právo na náhradu.
§ 9e, poslední věta
Dosavadní vlastník obdrží náhradu v jiném pozemku podle
druhu před zahájením scelování.
Půjde-li o případ předvídaný v § 9c odst. 2 (Pokud z údajů
scelovacího operátu, který je založen u katastrálního úřadu,
vyplývá, že některý účastník scelování neobdržel náhradu za své
pozemky pojaté do scelování, může okresní pozemkový úřad po
projednání s katastrálním úřadem tomuto účastníkovi, popřípadě
jeho dědici stanovit nárok na pozemky ve výměře odpovídající
neposkytnuté náhradě, je-li potřebná výměra pozemků v obvodu
pozemkových úprav k dispozici.), tvrdí navrhovatelé, že náhradu
neobdrží ti, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem
nevyhoví, a dále ti, v jejichž obvodě pozemkových úprav není
potřebná výměra pozemků.
Tento případ poskytnutí náhrady za pozemek vnesený do
scelování se uplatní pouze v návaznosti na založení vlastnického
práva k pozemkům podle návrhu scelovacího plánu (§ 9b odst. 2).
Již podle dřívějších předpisů měl každý, kdo vnesl do scelení
pozemek, obdržet náhradu, a to zpravidla v jiných pozemcích, a to
i podle zákona č. 47/1948 Sb., jehož § 41 odst. 1 stanovil:
"Každý vlastník pozemků pojatých do scelování jest přímým
účastníkem scelování a má nárok na náhradu (odstavec 4) za své
dosavadní pozemky podle ceny těchto pozemků, dohodnuté přímými
účastníky nebo podle jejich obecné ceny určené na podkladě
posudku znalců.", taktéž odst. 4 téhož ustanovení zněl: "Náhrada,
pokud se nevyplatí v penězích (§ 85), musí býti dána v pozemcích,
které se mají rovnati jakostí, výměrou a vzdáleností pokud možno
dosavadním pozemkům, přičemž je však přihlížet i k výhodě získané
scelováním." Tedy takový vlastník se stal (v kat. územích
s nedokončeným scelovacím řízením) zatímním uživatelem a jemu
svědčí konstrukce vzniku vlastnického práva k pozemku odevzdanému
do zatímního užívání podle § 9b odst. 2. Jen výjimečně přicházela
v úvahu peněžní náhrada.
Lze proto důvodně předpokládat, že případy, kdy některý
účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do
scelování, se budou vyskytovat jen v minimálním počtu. Pro
takovou situaci je zakotvení práva na náhradu v § 9c odst. 2
dostatečné. Náhrada může spočívat v nároku na pozemek (je
logické, že pouze tehdy, bude-li potřebná výměra pozemků v obvodu
pozemkových úprav k dispozici). Samotné stanovení podmínek pro
poskytnutí náhrady na existenci vhodných pozemků není samo o sobě
protiústavní - v rozporu se čl. 11 odst. 4 Listiny. Pouze tehdy,
pokud by v konkrétním případě náhrada nemohla být poskytnuta,
přičemž v této době nelze odhadnout, zda takový případ vůbec
nastane, bylo by možné připustit, aby se účastník domáhal
individuálním způsobem ochrany pro porušení jeho základního
práva. Ústavní soud přitom připomíná, že zvolenou dikci
v ustanovení § 9c odst. 2 projevenou slovesem "může", není možno
interpretovat jako možnost pro projev libovůle okresního
pozemkového úřadu. Jestliže bude potřebná výměra pozemků v obvodu
pozemkových úprav k dispozici, okresní pozemkový úřad nárok na
náhradu v pozemcích stanovit musí. K přijetí tohoto stanoviska
vede systémový přístup k interpretaci použitého slova "může",
který překonává výsledky izolovaného sémantického rozboru. Tehdy,
kdy ustanovení zákona zakládá pro účastníky nějaké právo (zde
právo na věcnou náhradu), nesmí příslušný orgán ochranu tohoto
práva odepřít a musí ji přiznat, jestliže jsou splněny všechny
předpoklady stanovené v hypotéze právní normy, i když zákonodárce
použil nepříliš přesného vyjádření, mluvě jen o možnosti. Konečně
je třeba vzít v úvahu možnost přímé aplikace čl. 11 odst. 4
Listiny, který náhradu jednoznačně předpokládá (věcnou či
relutární). Ustanovením § 9c odst. 2 s použitou dikcí "může" dává
zákonodárce najevo, že preferuje (jsou-li pro to dány podmínky)
náhradu věcnou.
Námitka navrhovatelů, že náhrady nebudou poskytnuty těmi,
kteří nuceným přechodem vlastnických práv tato práva nabudou, je
z ústavně právního pohledu bezvýznamná. Listina chrání
subjektivní vlastnické právo pro případ jeho omezení právem na
náhradu. Není přitom rozhodné, kdo náhradu poskytne.
V posuzovaném případě, dle názoru Ústavního soudu, aby náhradu
poskytl stát, neboť je zřejmé, že v minulosti svojí nečinností
způsobil popsaný chaotický stav, takže se nemůže vyhnout jeho
důsledkům.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení
ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č.
217/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 284/1991 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona
České národní rady č. 38/1993 Sb., a doplňuje zákon č. 455/1991
Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění
pozdějších předpisů, zamítl.
V Brně dne 27.5. 1998
Odlišné stanovisko soudce JUDr. V. Č.
Právní úprava, předcházející vydání scelovacího zákona č.
47/1948 Sb., zahrnovala vedle předpisů, týkajících se "scelování
všeobecně" (příloha A obsahující podle článku I, odst. 1 vládního
nařízení ze dne 19. května 1939, č. 171 Sb. z r. 1940,
o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové
držby, upravené znění zákona ze dne 13. 2. 1884, č. 30 mor. z z.,
o scelování hospodářských pozemků, ve znění zákonů ze dne 22.
července 1892, č. 65 mor. z. z., ze dne 18. května 1896, č. 57
mor. z. z., a ze dne 14. května 1910, č. 52 a 53 mor. z. z., dále
příloha B obsahující upravené znění zákona ze dne 13. února
1884, č. 31 mor. z. z., o dělení společenských pozemků a o úpravě
užívání a správy společenských pozemků) i předpisy zakotvující
tzv. povinné scelování (vládní nařízení č. 171/1940 Sb.,
o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové
držby). Zatímco v prvém případě se u scelování předpokládalo
spíše jen "úřední spolupůsobení" (§ 1 odst. 1 přílohy A),
v posléze uvedeném případě povinného scelování byl jeho účel
exaktně vymezen. Jak se totiž výslovně konstatuje v článku II
odst. 1 části II vládního nařízení č. 171/1940 Sb., "z úřední
moci lze nařídit povinné scelování hospodářských pozemků, kdyby
prováděním rozsáhlejších staveb komunikačních, vodních cest nebo
letišť byla pozemková držba v obvodu těchto zařízení tak
roztříštěna, že by tím bylo řádné hospodaření značně ohroženo".
Individuální a obecné či veřejné v uvedené právní úpravě
v principu nebylo stavěno do protikladu, přičemž důvody svědčící
pro veřejný zájem byly přitom jasně definovány. Scelovací zákon
č. 47/1948 Sb. volí sice v řadě svých ustanovení "starou řeč"
(kupř. ustanovení § 33 odst. 1, 2), nicméně již z vymezení účelu
scelování (§ 1: ". pokud se výsledky těchto pozemkových úprav
zvýší životní úroveň zemědělského lidu a lépe zajistí výživa
veškerého obyvatelstva"), stejně jako osob oprávněných k podání
návrhu na zahájení řízení o pozemkové úpravě (§ 16 odst. 1 "návrh
na zahájení řízení o pozemkové úpravě může podat jeden nebo
několik vlastníků zemědělských nebo lesních pozemků nebo místní
národní výbor nebo místní sdružení příslušného Jednotného svazu
zemědělců nebo okresní národní výbor") je zjevno, o co tehdejšímu
zákonodárci, resp. tehdejším politickým silám, ve skutečnosti šlo
a co od roku 1948 bylo jimi cílevědomě sledováno, totiž
odstranění soukromého vlastnictví k půdě a eliminování podmínek
pro vytvoření konkurenčního prostředí v zemědělství, tedy něco,
co v právním státě je v souvislosti se scelováním stěží
myslitelné, natož proveditelné. Právní úprava scelování v době
nesvobody, završená vydáním vládního nařízení č. 47/1955 Sb.,
o opatřeních v oboru hospodářsko-technických úprav pozemků, byla
tedy spíše než "tendencí k vhodnému uspořádání přírody a krajiny"
pouhým korelátem tendence k "socializaci" veškeré půdy, tendence
jasně vyjádřené mimo jiné v ustanovení § 490 odst. 1 obč. zák.
z roku 1964, umožňujícím převod nezastavěných stavebních pozemků
ze strany občanů pouze na stát nebo na socialistickou organizaci
k tomu oprávněnou zvláštním předpisem, a převod nebo nájem
zemědělského (lesního) pozemku jen se souhlasem okresního
národního výboru. Zmiňuje-li se tedy Poslanecké sněmovna
Parlamentu ČR ve svém vyjádření o nezbytnosti aktivního zásahu
státu do majetkových vztahů v katastrech, potom by patrně mělo
být předmětem pozornosti ze strany státu spíše to, co se dále
zdůrazňuje ve zvláštní části důvodové zprávy, a to zajištění
soudní ochrany práv a oprávněných zájmů všech dotčených
vlastníků. Jinými slovy, nejen teprve po roce 1948, ale již
v problematickém období let 1945 - 1948, byl ze strany státu,
konkrétně pak Ministerstva zemědělství, vyvíjen masivní tlak
zaměřený na eliminování funkcí soukromého vlastnictví k půdě,
jehož nejen existence, ale i existující transparentní vztahy se
v této době nastupujícím dominantním politickým silám jevily jako
jedna ze základních překážek uskutečnění sledovaných záměrů.
Vzhledem k uvedenému jeví se mně proto jako krajně problematický
důvod intervence státu do majetkových vztahů v katastrech,
vyžadované nejen ve vyjádření Poslanecké sněmovny, ale
i Ministerstva zemědělství, neboť jaksi bez dalšího je zde
nadřazen zájem na dokončení scelování při pouhém konstatování
nedostatku jasných vlastnických vztahů k pozemkům.
Je jistě mimo jakoukoli pochybnost, že v uplynulých 50
letech bylo v některých oblastech provedeno scelování v onom
klasicky definovaném veřejném zájmu, jaký představují
"rozsáhlejší komunikační stavby, vodní cesty apod.". Nejasnosti
kolem vlastnictví vznikající i v podmínkách právního státu byly
řešeny mimo jiné kupř. v ustanovení § 31 odst. 3 (příloha A),
a to tak, že bylo-li vlastnictví k pozemku sporné, měl hlasovací
právo jeho držitel. Nicméně tam, kde tzv. scelování šlo zcela
stranou tohoto veřejného zájmu a kde stát vlastníkům zemědělské
půdy vnucoval svou vůli, sleduje přitom již konstatované cíle,
nevidím důvod, proč takový účel scelování by měl být jakýmkoli
způsobem zohledněn a naplněn. Jakkoli obsahem "konkrétního" může
být v těchto případech nejasnost vlastnických vztahů, nemůže
podle mého názoru tato skutečnost ve světle účelu, jaký vnucené
scelování sledovalo, legitimovat ke konstrukci vlastnického práva
ex lege. Tento zásah do vlastnického práva jeho odnětím
v návaznosti na konstruování vlastnického práva jiného subjektu
k téže věci, při současném vyloučení tohoto způsobu řešení
existencí souběžně probíhajících soudních sporů v jednotlivých
případech, je odůvodňován souborem veřejných zájmů, z nichž je
dominujícím zájem na dalším rozvoji zemědělské výroby při
respektování odůvodněných ekologických požadavků. V této
souvislosti se poukazuje na nález Boh. adm. 14224 a v něm
formulovaný obsah veřejného zájmu. Podle mého názoru však
z citovaného nálezu vyplývá něco jiného, vskutku "vyššího",
posunutého již do roviny životních potřeb určité kvality, než to,
co spíše jen reflektuje, snad i z části oprávněně, chaotický stav
v našich katastrálních územích. Existenci souběžně probíhajících
soudních sporů, směřujících k objasnění vlastnických poměrů,
nelze přece vyloučit pouhým odkazem na negativní moment oddálení
provedení pozemkových úprav, o jejichž kořenu již byla řeč, jakož
i odkazem na dominující zájem na dalším rozvoji zemědělské
výroby, ačkoli právě existence soukromého vlastnictví patří
k pilířům každé svobodné společnosti. Existuje-li duplicita či
dokonce triplicita v listinách svědčících o vlastnickém právu
různých subjektů ke "stejným částem zemského povrchu" a s tím
související vznik duplicitních vztahů, jakým způsobem by se
s touto skutečností mohl vyrovnat návrh scelovacího plánu a jaká
práva by zde měli, dejme tomu, přece jen skuteční vlastníci
sporných nemovitostí, když soudní přezkum ve správním soudnictví
podle § 9g odst. 2 zákona č. 218/1997 Sb. by zde šel spíše cestou
přezkoumání účelů a způsobů pozemkových úprav než cestou
zjišťování individuálního vlastnictví. Přitom za vysoce
problematické lze považovat i ustanovení § 9c odst. 2 citovaného
zákona, zejména v jeho podmíněnosti poskytnutí náhrady za pozemek
"je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav
k dispozici".
Konstrukce vlastnického práva ex lege, vyjádřená zejména
v ustanovení § 9b odst. 2 zákona nebo rozhodnutím správního
orgánu (§ 9e zákona), jeví se tedy být v rozporu s článkem 1
Ústavy ČR a v něm zakotveným principem právního státu, stejně
jako článkem 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod.
Jako takové se mně jeví i ustanovení § 9e zákona ČNR č. 284/1991
Sb., ve znění novely, neboť povaha a hodnota stavby, popř.
existence porostů, mohou mít často jen minimální význam ve
srovnání s povahou a polohou pozemku, což uvádí do hry ustanovení
článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.