Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 33/05 #1Nález ÚS ze dne 12.08.2008Obecně závazná vyhláška města Krupka č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích – zákaz požívání alkoholických nápojů na veřejnosti

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam1
NavrhovatelMINISTERSTVO - vnitra
Dotčený orgánOBEC / OBECNÍ ÚŘAD / MAGISTRÁT - Krupka
Soudce zpravodajLastovecká Dagmar
Typ výrokuzamítnuto
vyhověno
Předmět řízení
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip právní jistoty
právo na územní samosprávu /místní záležitosti veřejného pořádku
Věcný rejstříkobec/obecně závazná vyhláška
veřejný pořádek
alkohol a drogy
veřejné prostranství
PoznámkaPřekonává právní závěry obsažené v nálezu ze dne 20. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 34/06 a nálezu ze dne 3. dubna 2007 sp. zn. Pl. ÚS 44/06.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 138/50 SbNU 217
Paralelní citace (Sbírka zákonů)434/2008 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2008:Pl.US.33.05.1
Datum vyhlášení21.08.2008
Datum podání22.06.2005
Napadený akt

obecně závazná vyhláška obce/kraje; 12/2004; obecně závazná vyhláška města Krupky k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích; čl. 1/1, čl. 1/2, čl. 2/1, čl. 3/1, čl. 3/2/b, čl. 3/2/C, čl. 3/3/a, čl. 3/3/b, čl. 3/3/c, čl. 3/3/d, čl. 4

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 104 odst.3, čl. 8, čl. 1 odst.1, čl. 2 odst.3, čl. 2 odst.4

Ostatní dotčené předpisy

128/2000 Sb., § 10 písm.a, § 34

166/1999 Sb., § 13b odst.1 písm.c, § 24 odst.2

256/2001 Sb., § 19

37/1989 Sb., § 1 odst.1

379/2005 Sb., § 13, § 1 písm.a, § 1 písm.b


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Obec je oprávněna za účelem ochrany veřejného pořádku zakázat obecně závaznou vyhláškou konzumaci alkoholických nápojů na určeném veřejném prostranství. Zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, nebrání přijetí uvedené regulace, neboť se od ní odlišuje v jejím předmětu a cíli, kterým je ochrana zdraví.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh ministra vnitra Františka Bublana zrušilo plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 12. srpna 2008 podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 2 písm. b) a c), odst. 3 písm. a), c) ve slovech „a na městský hřbitov“, d) a čl. 4 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. Ve zbývající části návrh zamítlo.

Napadená ustanovení obecně závazné vyhlášky stanovila mimo jiné zákaz požívání alkoholických nápojů na vymezených místech, dále vymezovala veřejné prostranství, na němž je zakázáno veřejné nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb a pohyb a vstup se zvířaty.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud zvolil pro přezkum obecně závazné vyhlášky test čtyř kroků (viz nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04). Po konstatování, že obec postupovala ústavně konformním způsobem při vydávání vyhlášky (1. krok), se zabýval posouzením otázky, zda obec nejednala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti (2. krok).

V první řadě se Ústavní soud zabýval posouzením, zda je obec oprávněna omezit konzumaci alkoholických nápojů na veřejném prostranství. Navrhovatel namítal, že uvedená problematika je upravena zákonem č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi. Tento zákon byl později nahrazen zákonem č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů. Ústavní soud v rámci uvedeného kroku posoudil, zda se nepřekrývají předměty a cíle zákonné úpravy a obecně závazné vyhlášky. Dospěl přitom k závěru, že zatímco cílem zákazu uloženého obecně závaznou vyhláškou je omezení činností, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, tedy ochrana veřejného pořádku ve smyslu § 10 písm. a) zákona o obcích, tak cíl a předmět regulace provedené zákonem č. 37/1989 Sb. je ochrana občanů i společnosti před škodlivými účinky alkoholismu a jiných toxikománií, jakož i odstraňování jejich příčin a následků. Poněvadž se cíle a předměty regulace liší, neshledal Ústavní soud, že by obec vydala napadenou vyhlášku mimo zákonem vymezenou věcnou oblast samostatné působnosti obce k regulaci místních záležitostí veřejného pořádku. Uvedený závěr platí i pro regulaci provedenou zákonem č. 379/2005 Sb., který problematiku alkoholu reguluje především s ohledem na ochranu zdraví. Ústavní soud se v této souvislosti odklonil od svých závěru vyjádřených v nálezech ze dne 20. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 34/06 a ze dne 3. dubna 2007 sp. zn. Pl. ÚS 44/06, v nichž připustil pouze omezenou možnost zákazu konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích.

Ústavní soud dále zamítl návrh na zrušení zákazu ponechání psů bez dozoru mimo vyhrazené prostory a s ohledem na zájem na ochraně bezpečí a zdraví dětí zákaz vstupu chovaných zvířat na dětská hřiště a pískoviště. Vyhověl naopak návrhu na zrušení obdobného zákazu ve vztahu k veřejným hřbitovům, městským stadionům a městským koupalištím, v jejichž případě se nejedná o veřejná prostranství; k regulaci v těchto lokalitách jsou určeny provozní řády.

Definice veřejného prostranství, jakož i „volného pobíhání psů“, jež byly obsaženy v čl. 1 napadené vyhlášky, označil Ústavní soud za neurčité a v rozporu s principem právní jistoty. Z tohoto důvodu neobstála rovněž některá vymezení veřejného prostranství, na nichž je zakázáno veřejné nabízení a poskytování sexuálních služeb.

V dalších krocích testu Ústavní soud neshledal vůči napadeným ustanovením, že by obec při jejich vydávání zneužila zákonem jí svěřenou pravomoc (3. krok) nebo že by neobstála z hlediska rozumnosti (4. krok)

Soudcem zpravodajem v dané věci byla Dagmar Lastovecká. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

Pl.ÚS 33/05 ze dne 12. 8. 2008

434/2008 Sb.

N 138/50 SbNU 217

Obecně závazná vyhláška města Krupka č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích – zákaz požívání alkoholických nápojů na veřejnosti

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 12. srpna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 33/05 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a odst. 2 písm. b) a c), odst. 3 písm. a), b), c) a d) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích za účasti ministra vnitra a města Krupky (nález byl vyhlášen pod č. 434/2008 Sb.).

I. Ustanovení článku 1 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 2 písm. b) a c) a odst. 3 písm. a), c) ve slovech "a na městský hřbitov" a d) a čl. 4 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

II. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Odůvodnění:

I.

Dne 22. 6. 2005 obdržel Ústavní soud návrh ministra vnitra na zrušení ustanovení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a 2 písm. b) a c), odst. 3 písm. a), b) c) a d) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. Návrh splňoval všechny náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") pro projednání plénem Ústavního soudu.

Obecně závazná vyhláška města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích byla vydána na základě § 10 písm. a) a § 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, byla schválena dne 29. 11. 2004 nadpoloviční většinou všech členů Zastupitelstva města Krupky, byla řádně vyhlášena vyvěšením na úřední desce a nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2005.

Obecně závazná vyhláška města Krupky č. 12/2004 (včetně drobných nepřesností) zní:

"Zastupitelstvo města Krupka se na svém zasedání dne 29. 11. 2004 usnesením č. D/3 usneslo vydat na základě ust. § 10 písm. a) a ust. § 84 odst. 2 písm. i) zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění a ust. § 24 odst. 2 zák. č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, v platném znění, tuto obecně závaznou vyhlášku:

Článek 1

Vymezení pojmů

1. Veřejným prostranstvím jsou pro účely této vyhlášky místa na území města Krupka, která slouží veřejnému užívání, bez ohledu na vlastnické vztahy.

2. Volným pobíhám psů se rozumí stav, kdy jeho chovatel nebo ten, kdo jej má momentálně v moci, neovládá jeho chování.

3. Územím města Krupka jsou všechny městské části označené jako k. ú. Bohosudov, Krupka, Vrchoslav, Horní Krupka, Fojtovice, Nové Modlany, Maršov, Unčín a Soběchleby.

Článek 2

Vymezení činností, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku

Činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek na území města nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, jsou:

1. Požívání alkoholických nápojů na vymezených místech města Krupka, která budou označena nápisem "Zákaz požívání alkoholických nápojů".

2. Veřejné nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb.

3. Pohyb a vstup se zvířaty.

Článek 3

Zákaz činností na vymezených veřejných prostranstvích

1. Činností, uvedenou v článku 2 odst. 1 je zakázáno požívání alkoholických nápojů:

a) na terase v okolí do 50 m u večerky v ul. Dukelských hrdinů

b) na terase v okolí do 50 m u prodejny potravin v ul. Družstevní

c) v okolí 50 m u večerky v ul. Boženy Němcové

d) v areálu obchodního centra DELTA

e) na Mariánském náměstí

2. Činností uvedenou v článku 2 odst. 2 je zakázáno nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb:

a) v zastavěných částech území města Krupka

b) u vodních nádrží "Kateřina" a "Racák" a na komunikacích a cestách k nim vedoucím

c) v městské části Soběchleby na komunikacích a cestách u viaduktů a kolem železniční trati ve směru na Bohosudov, Chabařovice a kolem železniční vlečky

d) v celé délce silnice I/13 na území města Krupka

3. Činností, uvedenou v článku 2 odst. 3 je zakázáno:

a) volné pobíhání psů

b) ponechání psů bez dozoru mimo vyhrazené prostory

c) pouštět chovaná zvířata na dětská hřiště, pískoviště a na městský hřbitov

d) vodit chovaná zvířata na městský stadion, městské koupaliště, sportovní areály a hřiště

Článek 4

Pravidla pro pohyb psů

Na veřejných prostranstvích území města Krupka musí být pes veden na vodítku a opatřen náhubkem:

1. V místech konání ohlášených shromáždění, demonstrací a městských slavností.

2. U nákupních středisek "DELTA" a "PLUS"

3. Na Mariánském náměstí.

Článek 5

Zrušovací ustanovení

Zrušuje se obecně závazná vyhláška o veřejném pořádku a čistotě města č. 17/1999 ze dne 20. 12. 1999 ve znění dodatku č. 1/2001 ze dne 8. 10. 2001.

Účinnost

Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2005."

Podle § 124 odst. 2 zákona o obcích rozhodne Ministerstvo vnitra na návrh krajského úřadu o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce, shledá-li ji v rozporu se zákonem a obec nezjedná do 30 dnů od doručení výzvy krajského úřadu nápravu. Ministerstvo vnitra pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky pro její rozpor se zákonem i bez návrhu krajského úřadu, pokud není takový podán do 30 dnů ode dne účinnosti obecně závazné vyhlášky obce.

Ministerstvo vnitra dospělo k názoru, že části citované vyhlášky jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a s dalšími zákony, proto dne 21. 4. 2005 zahájilo z vlastního podnětu správní řízení o pozastavení její účinnosti. Protože město Krupka ani dodatečně nezjednalo nápravu, rozhodlo Ministerstvo vnitra dne 1. 6. 2005 o pozastavení účinnosti některých ustanovení vyhlášky; toto rozhodnutí bylo městu doručeno dne 6. 6. 2005. Vzhledem k tomu, že k nápravě ze strany města nedošlo, podal ministr vnitra návrh na zrušení předmětné vyhlášky.

Ministr vnitra v návrhu na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 uvedl, že k tomu, aby vyhláška obstála jako zákonná, musí být vydána orgánem k tomu oprávněným, dále musí upravovat pouze záležitosti spadající do samostatné působnosti, a pokud jimi ukládá povinnosti, musí se opírat o výslovné zákonné zmocnění. Obecně závazná vyhláška obce nemůže upravovat oblasti, které jsou zakotveny v zákoně nebo obecně závazném právním předpisu, ať už se jedná o předpisy práva veřejného nebo soukromého. V rozporu s principem právní jistoty jsou pro neurčitost ta ustanovení právních předpisů, kde intenzita neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů. Vyhláška musí být formulována pojmově přesně, jasně a srozumitelně.

Podle názoru navrhovatele se napadená vyhláška dostala do rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a § 10 a 35 zákona o obcích. Tím, že vyhláška přejímá či nově upravuje vztahy zakotvené v zákonech týkajících se výkonu státní správy, překračuje svou působnost a dostává se do rozporu s jednotlivými zákony, které věcně zahrnují materii upravenou v napadené vyhlášce. Vyhláška některými svými ustanoveními narušuje právní jistotu občanů, neboť používá neurčité a vágní pojmy a definice nesplňující požadavky zákona.

Obecně závazné vyhlášky vydává zastupitelstvo obce v mezích samostatné působnosti, přičemž § 35 zákona o obcích blíže rozvádí, které záležitosti do samostatné působnosti obce náleží. K překročení samostatné působnosti došlo ustanoveními čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 vyhlášky, které upravují požívání alkoholických nápojů na vymezených místech. Tato ustanovení zasahují do oblasti, která je upravena zákonem č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon zmocňuje obec pouze k tomu, aby obecně závaznou vyhláškou za určitých podmínek omezila nebo zakázala prodej a podávání alkoholických nápojů, nikoli upravovala jejich požívání.

Další ustanovení vyhlášky, v nichž je spatřován rozpor se zákonem, splňují podmínku samostatné působnosti, avšak z pohledu obecných požadavků na obsah vyhlášky, které jsou předpokladem pro řádnou aplikaci právního předpisu, a z pohledu naplnění zákonného zmocnění k ukládání povinností ve vyhláškách obce při jejich uvádění do praxe neobstojí.

V čl. 1 odst. 1 vyhlášky je uvedena definice veřejného prostranství, která neodpovídá legální definici zakotvené v § 34 zákona o obcích. Ustanovení vyhlášky pak nesplňuje požadavek určitosti právního předpisu, neboť ve vyhlášce vymezené veřejné prostranství není určeno konkrétně. Neurčitostí označení míst se dostává právní předpis do rozporu s principem právní jistoty.

Článek 1 odst. 2 vyhlášky definuje volné pobíhání psů jako stav, kdy určitá osoba neovládá jeho chování. Posouzení "ovladatelnosti psa" je záležitostí subjektivního pohledu a ve vyhlášce uvedená definice tak není jednoznačná a konkrétní.

V čl. 3 odst. 2 písm. b) a c) vyhlášky jsou uvedena veřejná prostranství, na nichž je zakázáno veřejné nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb. Vymezení veřejného prostranství "u vodních nádrží Kateřina a Racák a na komunikacích a cestách k nim vedoucím" a prostor uvedených pod písmenem c) není konkrétní a nelze jednoznačně stanovit hranice těchto prostranství. Stejně neurčité je i veřejné prostranství "u viaduktů, kolem železniční trati a kolem železniční vlečky". Takto vymezené veřejné prostranství podle názoru navrhovatele nesplňuje požadavek určitosti právního předpisu a narušuje právní jistotu občanů.

Článek 3 odst. 3 vyhlášky, který zakazuje pod písm. a) volné pobíhání psů a pod písm. b) ponechání psů bez dozoru mimo vyhrazené prostory, je podle zařazení a odkazu v první větě naplněním § 10 písm. a) zákona o obcích, což je v rozporu se zákonem na ochranu zvířat proti týrání. Zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, umožňuje obci v § 24 odst. 2 upravit pravidla pro pohyb psů na veřejném prostranství, nikoliv zakázat volný pohyb psů všude a současně mimo vyhrazené prostory, což si odporuje. Úplný zákaz volného pobíhání psů navíc překračuje meze zákona o obcích, který umožňuje zavést zákaz vymezených činností jen na "některých" veřejných prostranstvích. Vyhrazené prostory, na které je v čl. 3 odst. 3 písm. b) odkazováno, nejsou v textu vyhlášky specifikovány, čímž se vyhláška dostává do rozporu s principem právní jistoty.

Místa uvedená v čl. 3 odst. 3 písm. c) a d) vyhlášky - dětská hřiště, pískoviště a městské koupaliště zpravidla nemají povahu veřejného prostranství, tj. nejedná se o prostory přístupné každému bez omezení. Přístup na ně bývá z vůle vlastníka či provozovatele omezen. Vstup na hřbitov se zvířaty může být regulován hřbitovním řádem. Město může také podle § 10 písm. c) zákona o obcích uložit v obecně závazné vyhlášce, jež by měla povahu provozního řádu, povinnosti k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Jelikož zákon umožňuje zakázat některé činnosti pouze na veřejných prostranstvích, dostává se čl. 3 odst. 3 písm. c) a d) do rozporu se zákonem o obcích.

Podle navrhovatele se dostává do rozporu s principem právní jistoty pro neurčitost i čl. 4 vyhlášky, který mezi veřejná prostranství, na nichž musí být pes veden na vodítku a opatřen náhubkem, uvádí prostory "u nákupních středisek". Zvolená formulace umožňuje subjektivní výklad, kdy není zřejmé, na jakou vzdálenost od nákupních středisek se vztahuje tato povinnost. Pokud je s vyhláškou spojováno nějaké omezení, musí být dostatečně konkrétní a nesmí vzbuzovat jakékoliv pochybnosti.

Ze všech shora vyložených důvodů navrhuje ministr vnitra zrušení ustanovení čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1, 2 písm. b) a c), odst. 3 písm. a), b), c) a d) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích.

Dne 2. 4. 2007 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění návrhu, ve kterém ministr vnitra popisuje průběh jednání Ministerstva vnitra s městem před vydáním napadené vyhlášky, které vycházelo z usnesení vlády o postupu ústředních orgánů státní správy, krajských úřadů a Magistrátu hlavního města Prahy a územně členěných statutárních měst při realizaci systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků. Podle ministra bylo město upozorněno na vady připravovaného návrhu vyhlášky, avšak odmítlo je akceptovat a vyhlášku přijalo ve znění, v jakém je ministrem vnitra napadána.

II.

Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu ministra vnitra vyjádřilo město Krupka. Ve vyjádření ze dne 17. 10. 2005 uvedl starosta, že přijetí obecně závazné vyhlášky, jejíž ustanovení jsou navrhována ke zrušení, si vyžádala potřeba řešení ochrany veřejného pořádku na základě jasných a ověřených poznatků při jeho narušování. Konstrukce vyhlášky si kladla za cíl vytvořit jasná a srozumitelná pravidla, která budou při jejich respektování zamezovat narušování veřejného pořádku. Podle názoru účastníka řízení vymezení pojmu veřejné prostranství neodporuje § 34 zákona o obcích. Naopak je jednodušším a srozumitelnějším vymezením míst sloužících veřejnému užívání. Zákazem požívání alkoholických nápojů na vymezených místech města zakazuje vyhláška činnosti, které jsou v rozporu s dobrými mravy a ohrožují bezpečnost a zdraví obecně. Účastník řízení je srozuměn, že právní úprava ochrany před alkoholismem jej zmocňuje k omezení či zákazu prodeje a podávání alkoholu na vymezených místech, ve vyhlášce však zakazuje činnosti v této právní úpravě neobsažené, což dle jeho názoru této právní úpravě neodporuje, a účastník tak nezasahuje do výkonu státní správy. Pokud jde o vymezení míst, kde je zakázáno nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb, jsou jasná a srozumitelná. Otázka pohybu psů je problém společensky závažný, proto byla přijata pravidla, která je nutno respektovat. Účastník řízení se neztotožňuje ani s návrhem na zrušení čl. 4 vyhlášky a stanovisko ministra vnitra považuje za ryze subjektivní.

Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl svým vyjádřením ze dne 21. 9. 2005 sdělil, že podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu do řízení nevstupuje.

III.

Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákony pravidelně volí tzv. test čtyř kroků [srov. nález Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 ve věci obecně závazné vyhlášky města Prostějova o náhradě za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb., a další)]. K použití tohoto testu v řízení o abstraktní kontrole norem Ústavní soud poznamenává, že jeho zvláštnost pro přezkum právních předpisů územních samosprávných celků vydaných v samostatné působnosti je projevem a důsledkem ústavní garance územní samosprávy (čl. 8 Ústavy) a zvláštního ústavního zmocnění územních samosprávných celků ve vymezených oblastech věcné působnosti tvořit právo (čl. 104 odst. 3 Ústavy).

V rámci tohoto testu Ústavní soud zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, zda se při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), zda při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost a zda přijetím napadených ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná.

Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je povinen Ústavní soud také zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem. V řízení o přezkumu právních předpisů obcí zkoumá Ústavní soud tato formální kritéria v rámci prvního kroku testu - ten tedy spočívá ve zjišťování, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a v jí odpovídající formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje.

Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy mohou zastupitelstva územních samosprávných celků v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Ústavní soud opakovaně ve svých rozhodnutích zdůrazňuje [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/94 ze dne 8. 11. 1994 (N 50/2 SbNU 93; 231/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/99 ze dne 17. 8. 1999 (N 112/15 SbNU 93; 216/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 62/04 ze dne 17. 5. 2005 (N 108/37 SbNU 409; 280/2005 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 32/05 ze dne 10. 1. 2006 (N 5/40 SbNU 45; 196/2006 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. 9. 2006 (N 164/42 SbNU 353; 520/2006 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 34/06 ze dne 20. 2. 2007 (N 31/44 SbNU 385; 128/2007 Sb.)], že obce jsou ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocněny k (originární) normotvorbě. Ústavní soud tento závěr v řadě svých nálezů relativizoval dodatkem, že pro uložení povinnosti v obecně závazné vyhlášce musí být obec výslovně zmocněna zákonem. Tento dříve převládající právní názor však Ústavní soud, vycházeje z poznatků získaných při své vlastní činnosti, korigoval nálezem sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) ve věci vyhlášky města Jirkova, v němž konstatoval, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností.

Stran zkoumání ústavní a zákonné konformity procesu přijetí napadeného právního předpisu Ústavní soud ověřil, že napadená vyhláška byla schválena požadovaným počtem hlasů, byla po zákonem stanovenou dobu zveřejněna na úřední desce, a je proto platná a účinná.

Napadený právní předpis byl přijat ve formě obecně závazné vyhlášky, orgánem k tomu kompetentním - zastupitelstvem města Krupky - v souladu s předepsanou procedurou přijímání obecně závazných vyhlášek a týká se úpravy místních záležitostí veřejného pořádku, tedy oblasti, která prima facie spadá do samostatné působnosti obce [§ 10 písm. a), § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích]. Vydání obecně závazné vyhlášky města Krupky tak bylo v pravomoci obce.

Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nepostupovala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou. Jak Ústavní soud konstatoval výše, obce jsou čl. 104 odst. 3 přímo Ústavou zmocněny k normotvorbě v mezích své samostatné působnosti a v této oblasti již žádné konkrétní explicitní zákonné zmocnění k normativní regulaci určitého jevu nepotřebují.

Rozvedením čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originálně, tj. bez zákonného zmocnění v pravém smyslu tvořit právo [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.)].

Zákon o obcích stanoví v § 10, že "povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou

a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,

b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,

c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně3) (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,

d) stanoví-li tak zvláštní zákon".

Pro všechny takto vymezené věcné oblasti platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Jinými slovy, musí jít vždy o místní záležitost [srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. 5. 2007 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.)], nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu, jejíž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům jako výkon státní správy (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec musí při vydávání obecně závazných vyhlášek řídit zákonem, což lze interpretovat pouze tak, že právní předpis obce se nesmí dostat do rozporu s normou vyšší právní síly, v případě obecně závazných vyhlášek se zákonem (zásada lex superior derogat inferiori).

Odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/04 ze dne 5. 12. 2006 (N 217/43 SbNU 411; 20/2007 Sb.) ve věci protihlukové vyhlášky města Chomutova, nález sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. 3. 2007 (N 40/44 SbNU 501; 129/2007 Sb.) ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem o ochraně životního prostředí a veřejné zeleně a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. 3. 2007 (N 45/44 SbNU 583; 162/2007 Sb.) ve věci vyhlášky statutárního města Kladna o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí].

V daném případě navrhovatel namítá, i s odkazem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, že napadená obecně závazná vyhláška reguluje problematiku, která je již upravena jinými právními předpisy jako výkon státní správy, konkrétně zákonem č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi (zrušen zákonem č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů), který v ustanovení § 4 odst. 3 stanoví, že "obce v samostatné působnosti mohou obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat:

a) v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej a podávání alkoholických nápojů nebo tabákových výrobků v zařízeních veřejného stravování, v prodejnách potravin nebo na jiných veřejně přístupných místech".

Další omezení obecně závaznou vyhláškou obce je tak podle názoru ministra vnitra s tímto zákonem v rozporu.

Ústavní soud konstatuje, že účelem, který obec ve věcné oblasti ochrany veřejného pořádku podle § 10 písm. a) zákona o obcích omezením konzumace alkoholu na veřejném prostranství sledovala, je omezení činností, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě Krupce, a že tedy cílem regulace je ochrana veřejného pořádku dle § 10 písm. a) zákona o obcích.

Z ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 37/1989 Sb. vyplývá, že "alkoholismus a jiné toxikomanie včetně kouření jsou negativní jevy způsobující značné společenské škody, zejména poškozování zdraví občanů. Všechny orgány a organizace, jakož i občané, kteří prodávají zboží nebo poskytují jiné služby, jsou povinni chránit občany i společnost před škodlivými účinky alkoholismu a jiných toxikomanií včetně kouření, odstraňovat jejich příčiny a následky ".

Cíl a předmět regulace podle § 10 písm. a) zákona o obcích je tedy zřejmě odlišný od cíle a předmětu regulace zákonem č. 37/1989 Sb.

Ústavní soud konstatuje z důvodů vyložených výše, že město Krupka sledovalo v době přijetí předmětné vyhlášky napadeným ustanovením legitimní cíl v rámci věcně vymezené oblasti, v níž může bez zákonného zmocnění ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti, že se vydáním napadené obecně závazné vyhlášky neocitlo mimo zákonem vymezenou věcnou oblast samostatné působnosti obce a nejednalo ultra vires.

V této souvislosti však Ústavní soud musí připomenout, že zákon č. 37/1989 Sb. byl zrušen zákonem č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, který nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2006. Napadená vyhláška byla přijata dne 29. 11. 2004, a veškerá právní argumentace navrhovatele proto směřuje k citovanému zákonu č. 37/1989 Sb. Ústavní soud tedy posuzoval oprávněnost obce přijmout úpravu konzumace alkoholu v napadené vyhlášce s ohledem na právní úpravu platnou v době jejího přijetí, současně však musel vzít do úvahy i nový zákon č. 379/2005 Sb., který v ustanovení § 13 stanovil, že "obec v samostatné působnosti může v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů.".

Ústavní soud nemohl odhlédnout od dvou nálezů, které se týkaly obecně závazných vyhlášek obcí zakazujících konzumaci alkoholu na některých veřejných prostranstvích, a to nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/06 ze dne 20. 2. 2007 (N 31/44 SbNU 385; 128/2007 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Mladá Boleslav a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06 ze dne 3. 4. 2007 (N 58/45 SbNU 3; 189/2007 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky obce Těrlicko, v nichž Ústavní soud zrušil ustanovení týkající se zákazu konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích s odůvodněním, že "Problematiku konzumace alkoholických nápojů, kouření a požívání jiných návykových látek řeší zákon č. 379/2005 Sb., o ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o návykových látkách"). Zákon mimo jiné stanoví opatření, která mají omezit dostupnost tabákových výrobků, a vymezuje místa, kde se kouření zakazuje (§ 8 odst. 1); mezi těmito místy vypočítává též čekárny veřejné silniční a drážní dopravy a městské hromadné dopravy, a vnější i vnitřních prostory všech typů škol a školských zařízení. V případě alkoholu vedle opatření, která sám stanoví, zákon o návykových látkách opravňuje obec, aby obecně závaznou vyhláškou omezila nebo zakázala prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů. Může tak ale učinit pouze v souvislosti s konáním kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu, a to jen v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech. Zákaz konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích bez splnění uvedených kritérií však z žádné právní normy dovodit nelze. Čl. 3 odst. 6 písm. l) vyhlášky je zde se zákonem o návykových látkách v kolizi.".

V nyní projednávané věci musel Ústavní soud zvažovat, zda setrvá na stanovisku vyjádřeném ve shora citovaných nálezech, či s přihlédnutím k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Jirkova bude do budoucna akceptovat omezené zákazy konzumace alkoholu na některých přesně vymezených a označených veřejných prostranstvích obcí.

Účelem zákona č. 379/2005 Sb. je vytvoření účinných opatření směřujících k ochraně před škodami na zdraví působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami [§ 1 písm. a)] a opatření omezujících dostupnost tabákových výrobků a alkoholu [§ 1 písm. b)]. Je zřejmé, že zákon reguluje problematiku tabákových výrobků, alkoholu a jiných návykových látek především s ohledem na ochranu zdraví. Obecně závazná vyhláška města Krupky byla vydána za účelem ochrany veřejného pořádku, dobrých mravů a bezpečnosti, zdraví a majetku před činnostmi, které by je mohly narušit. V takovém případě je obec oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány [§ 10 písm. a) zákona o obcích]. Město Krupka posoudilo konzumaci alkoholu na některých veřejných prostranstvích jako závažný společenský problém, který je s to narušit jak veřejný pořádek, tak být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, a z tohoto důvodu konzumaci alkoholu zakázalo, nikoli však plošně, ale pouze na některých veřejných prostranstvích.

Lze tedy uzavřít, že regulace konzumace alkoholu na některých veřejných prostranstvích obce je dle zákona možná, pokud se vzhledem ke konkrétním místním podmínkám jedná o jev, který je způsobilý narušit veřejný pořádek, dobré mravy či bezpečnost, zdraví a majetek v obci.

K další oblasti upravované obecně závaznou vyhláškou, týkající se chovu a pohybu psů, Ústavní soud uvádí, že chov zvířat, tedy i psů, je komplexně upraven v zákoně č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), který mj. stanovuje práva a povinnosti chovatelů zvířat, v § 71 stanoví sankce za spáchání přestupků a jiných správních deliktů, spočívajících v porušení vybraných povinností stanovených tímto zákonem. Správa ve věcech veterinární péče je státní správou vykonávanou k tomu určenými správními úřady, na níž se (v režimu přenesené působnosti) v určité míře podílejí i obce [§ 43 písm. c), § 46 veterinárního zákona]. Povinnosti chovatelů zvířat i jiných osob na úseku chovu zvířat a podmínky chovu zvířat upravuje též zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, jenž rovněž obsahuje sankční ustanovení (§ 27 až 28a zákona), a správu na tomto úseku definuje jako státní správu (viz § 19 a násl. zákona). Na některé situace při chovu zvířat lze aplikovat ustanovení občanského zákoníku, zejména ustanovení o povinnosti předcházet škodám (§ 415) a o odpovědnosti za škodu způsobenou porušením právní povinnosti (§ 420), a ustanovení zákona o přestupcích, zejména jeho § 49 odst. 1 písm. b), který jako skutkovou podstatu přestupku zakotvuje nedbalostní ublížení na zdraví, tedy i takové, které je způsobeno psem, za předpokladu, že osoba, která za psa odpovídá, nedodrží potřebnou opatrnost. Některé zvláštní případy týkající se psů a jejich chovu upravuje zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti.

Obec je zmocněna ustanovením § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, obecně závaznou vyhláškou upravit pravidla pro pohyb psů na veřejném prostranství a vymezit prostory pro volné pobíhání psů, stanovit opatření k trvalému označení všech psů v obci a evidovat jejich chovatele [§ 13b odst. 1 písm. c) téhož zákona].

V žádném ze shora uvedených zákonů není upraven pohyb psů na veřejném prostranství, který by znemožňoval obcím upravit tuto problematiku v jejich samostatné působnosti na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 10 zákona o obcích. Naopak, v tomto případě se jedná o situaci, kdy obec v rámci své samostatné působnosti vydala vyhlášku k zabezpečení veřejného pořádku na svém území. Využila tak svého oprávnění stanoveného v § 10 zákona o obcích, které obcím umožňuje ukládat v samostatné působnosti povinnosti obecně závaznou vyhláškou, a to ve věcech již shora uvedených. K možnosti regulace pohybu psů na veřejném prostranství prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce se Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.), v němž uvedl, že "považuje nadále za neudržitelné, aby byl příkaz vodit psa na vodítku pokládán za jdoucí mimo rámec samostatné působnosti obce ve smyslu § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb.". Dále Ústavní soud dovodil, že "obec je oprávněna v režimu § 10 písm. a) zákona o obcích regulovat pohyb psů na veřejných prostranstvích nebo dokonce zakázat jejich volný pohyb na těchto prostranstvích, stejně jako je oprávněna, rovněž v režimu § 10 písm. a) zákona o obcích, regulovat pohyb chovaných psů na veřejných prostranstvích i pokud jde o způsob jejich pohybu (např. na vodítku), eventuálně vybavení náhubkem.".

V případě obecně závazné vyhlášky města Krupky obec sice využila zákonného zmocnění k úpravě pohybu psů na veřejných prostranstvích, avšak formulace čl. 1 odst. 2, v němž je vyložen pojem "volné pobíhání psů" jako stav, kdy určitá osoba neovládá jeho chování, není zcela v souladu s požadavkem určitosti a právní jistoty. Není např. zřejmé, a z citovaného ustanovení nevyplývá, zda se volným pobíháním rozumí volný pohyb psa bez vodítka nebo zda postačí ovládání chování psa na základě pokynů chovatele (resp. osoby, která má psa momentálně v moci).

Stanovisko navrhovatele k čl. 3 odst. 3, týkající se pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích, je podle názoru Ústavního soudu příliš formalistické [kromě písm. a)], kde postačí odkázat na stanovisko k čl. 1 odst. 2 vyhlášky). Ponechání psů bez dozoru mimo vyhrazené prostory není totéž co zákaz jejich volného pobíhání a Ústavní soud pod tímto rozumí ponechání psa zabezpečeného proti útěku na vyhrazených prostorech, které však nutně nemusí být vyjmenovány v této vyhlášce, ale postačí jejich označení přímo na místě. Ústavní soud na rozdíl od navrhovatele zastává názor, že dětská hřiště a pískoviště jsou většinou, i když jsou ohrazená (oplocená), veřejně přístupná každému bez omezení a zákaz vstupu psů (či jiných chovaných zvířat) na ně je minimálně v zájmu ochrany bezpečí a zdraví dětí. Co se týká městského hřbitova, městského stadionu a městského koupaliště, skutečně mají svého provozovatele, který může vstup se psy (chovanými zvířaty) regulovat ve svém provozním řádu, nejedná se tedy o veřejné prostranství. Navíc podle § 19 zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů [který je zvláštním zákonem ve vztahu k § 10 písm. a) zákona o obcích] je nutno tuto problematiku upravit v řádu veřejného pohřebiště.

Ústavnost i zákonnost obecně závazných vyhlášek v oblasti veřejného pořádku je častým předmětem diskusí i řízení před Ústavním soudem. V oblasti veřejného pořádku totiž plní obec jednu ze svých policejních funkcí a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních právních předpisů stanovit zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé a které není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou působnost, vždy musí jít o místní záležitost - tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný čin, přestupek, jiný správní delikt) a které má místní charakter. Pojem "místní" nemůže být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hranice obce; jednání by však nemělo mít celostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne.

Zákonné zmocnění k tomu, aby obec závaznou vyhláškou zakázala činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, obsažené v § 10 písm. a) zákona o obcích, je limitováno tím, že takový zákaz se musí vztahovat "na některá veřejná prostranství v obci". Imperativ určitosti právního příkazu či zákazu vyžaduje, aby takové prostranství bylo v obecně závazné vyhlášce určeno co možná nejpřesněji, tj. tak, aby jeho lokalizace byla dostatečně konkrétní a nevyvolávala žádné interpretační pochybnosti.

V ustanovení čl. 1 odst. 1 vyhlášky je veřejné prostranství definováno nepřesně. Legální definici pojmu veřejné prostranství zakotvuje § 34 zákona o obcích, podle kterého "veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru". Aby ustanovení vyhlášky byla v souladu se zákonným zmocněním, nesmí chybět ani konkrétní výčet těchto veřejných prostranství, na něž se povinnosti stanovené vyhláškou vztahují. V důsledku toho je ustanovení čl. 1 odst. 1 vyhlášky neurčité, a je proto v rozporu s principem právní jistoty. Ústavní soud již dříve ve svých nálezech konstatoval (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.), že neurčitost ustanovení právních předpisů, kde intenzita neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů, znamená rozpor s principem právní jistoty jakožto jedním ze znaků demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

V čl. 3 odst. 2 písm. b) a c) napadené vyhlášky jsou vyjmenována veřejná prostranství, na nichž je zakázáno veřejné nabízení a poskytování služeb k uspokojování sexuálních potřeb. Podle názoru navrhovatele je takto vymezené veřejné prostranství nekonkrétní, neboť nelze jednoznačně stanovit jeho hranice. I v tomto případě obec postupovala na základě zákonného zmocnění, neboť z dikce ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, lze stanovit obecně závaznou vyhláškou, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou některé činnosti zakázány. V rozporu s principem právní jistoty je však znění obou napadených ustanovení, poněvadž, jak již bylo shora uvedeno, vymezení veřejných prostranství, na nichž je zakázáno tyto činnosti vykonávat, není zcela určité. Uvedené konstatování se týká i ustanovení čl. 4 odst. 2 vyhlášky, v němž jsou vymezena veřejná prostranství, na nichž musí být pes veden na vodítku a být opatřen náhubkem. Naopak odst. 1 a 3 citovaného článku jsou dostatečně konkrétním vymezením veřejného prostranství, a proto není důvod pro jejich zrušení.

Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda město Krupka při vydání napadené obecně závazné vyhlášky nezneužilo zákonem svěřenou působnost, avšak nezjistil žádné indicie, které by mohly naznačovat, že by město Krupka vydáním napadené obecně závazné vyhlášky sledovalo zákonem neaprobované, nelegitimní cíle nebo bylo vedeno nerelevantními úvahami. Ústavní soud neshledal žádné okolnosti zpochybňující rozumnost napadené obecně závazné vyhlášky v extrémní míře jím vyžadované [srov. body 22 a 23 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Nový Bor k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a bod 34 nálezu Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 (viz výše) ve věci obecně závazné vyhlášky města Ostrova o místním poplatku ze psů].

Ústavnísoud posuzoval i to, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy vyplývající z pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná, neboť jinak by byl porušen princip právní jistoty a hrozilo by riziko porušení zákazu svévole ze strany orgánů veřejné moci.

Ústavnísoud si je vědom, že zejména v případě menších obcí nelze vyžadovat, aby své právní předpisy formulovaly ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci. Na stranu druhou však nelze ani v případě právních předpisů obcí připustit, aby některá ustanovení byla formulována natolik neurčitě či nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování. Uvedenému kritériu některá napadená ustanovení obecně závazné vyhlášky města Krupky nevyhověla.

Ústavnísoud ze shora uvedených důvodů návrhu ministra vnitra vyhověl pouze zčásti, neboť shledal, že pouze ustanovení článku 1 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 2 písm. b) a c), odst. 3 písm. a), c) ve slovech "a na městský hřbitov", d) a čl. 4 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích jsou v rozporu s citovanými ustanoveními Ústavy a Listiny základních práv a svobod; proto tato ustanovení zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

Ve zbývající části návrh ministra vnitra Ústavnísoud zamítl (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru