Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 30/98Nález ÚS ze dne 13.10.1999Svobodná soutěž politických stran - tříprocentní klauzule pro finanční podpory

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelPOLITICKÁ / VOLEBNÍ STRANA - Demokratická unie
Soudce zpravodajKlokočka Vladimír
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (fyzická nebo právnická osoba)
Věcný rejstříkDiskriminace
politická strana/hnutí
volby
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 137/16 SbNU 27
Paralelní citace (Sbírka zákonů)243/1999 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1999:Pl.US.30.98
Datum podání16.10.1998
Napadený akt

zákon; 247/1995; o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů; § 85 v části "která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů"

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 5

2/1993 Sb., čl. 22

Ostatní dotčené předpisy

212/1996 Sb., čl.

243/1999 Sb.

247/1995 Sb., § 85


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 30/98 ze dne 13. 10. 1999

243/1999 Sb.

N 137/16 SbNU 27

Svobodná soutěž politických stran - tříprocentní klauzule pro finanční podpory

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu

rozhodlo dnešního dne ve věci

stěžovatele - politické strany Demokratické unie zastoupené

advokátkou JUDr. L. G., o návrhu stěžovatele na zrušení části §

85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České

republiky, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., konkrétně o vypuštění

té části poslední věty, která zní: "která ve volbách získala

nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů", takto:

Část § 85 druhé věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do

Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších

zákonů, která zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta

z celkového počtu platných hlasů", se zrušuje.

Odůvodnění:

I.

Dne 16. 10. 1998 podal stěžovatel, tj. politická strana

Demokratická unie, ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. a)

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem této ústavní

stížnosti bylo rozhodnutí Ministerstva financí ČR o nevyplacení

příspěvku na úhradu volebních nákladů Demokratické unii ve výši

7 778 790 Kč. Ministerstvo financí oznámilo dopisem z 19. 8. 1998

Demokratické unii své rozhodnutí s odvoláním na část ustanovení

§ 85 zák. č. 247/1995 Sb. zavádějící pro vyplacení příspěvku

hranici získaných hlasů ve výši tří procent z celkového počtu

platných hlasů odevzdaných ve volbách. Ministerstvo financí České

republiky je podle ustanovení § 85 zák. č. 247/1995 Sb., o volbách

do Parlamentu České republiky (dále jen "volební zákon"), orgánem

oprávněným vyplácet politickým stranám příspěvek na úhradu

volebních nákladů ve výši 90 Kč za každý platný odevzdaný hlas.

S ohledem na to, že v daném případě bylo vyplacení volebního

příspěvku na úhradu volebních nákladů odmítnuto s poukazem na

ustanovení zákona, spojila Demokratická unie se svou ústavní

stížností návrh na zrušení té části § 85 citovaného zákona, jehož

uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní

stížnosti.

Demokratická unie spatřuje v rozhodnutí Ministerstva financí

porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod, konkrétně pak

zásah orgánu veřejné moci do svobodné soutěže politických sil

v demokratické společnosti. Dle ústavní stížnosti, je-li každý

platný hlas odevzdaný ve volbách dotován finanční částkou 90 Kč

pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky

pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže

politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro

působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena

dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve

výši 1,6 milionu Kč. Jestliže se pak některým stranám nevrátí ani

tato kauce, ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý

odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči

vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti

stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s ustanovením čl. 5

Ústavy České republiky, podle něhož je politický systém založen na

volné soutěži politických stran. Dle Demokratické unie stát tímto

postupem požaduje, aby nově vzniklá politická strana bez

jakýchkoli státních finančních prostředků překročila již v prvních

volbách po svém vzniku tříprocentní hranici, a to v konkurenci se

stranami státem bohatě financovanými. Ústavní stížnost shledává

kromě toho i jednoznačnou diskriminaci z pohledu občana, neboť

stát rozhodl, že některý hlas bude mít hodnotu 90 Kč a jiný

nikoli. Konečně pak poukazuje ústavní stížnost na to, že nelze

pouze ochranu politických práv deklarovat a následně pak

ekonomickými nástroji činit pravý opak. Má-li být zachována

skutečně svobodná soutěž politických sil, pak musí být tato částka

také vyplácena za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících

podmínek.

Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti podané

ústavní stížnosti a zjistil, že jde o ústavní stížnost podanou

řádným způsobem a včas. Poté se obrátil na Poslaneckou sněmovnu

Parlamentu České republiky s žádostí o písemné vyjádření k návrhu

do 30 dnů ode dne, kdy byl tento návrh Poslanecké sněmovně

doručen, neboť účastníkem řízení je též ten, kdo zákon nebo jiný

právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal.

Dne 3. 2. 1999 obdržel Ústavní soud k návrhu Demokratické

unie stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,

podepsané předsedou Poslanecké sněmovny Prof. Ing. Václavem

Klausem, CSc. Ve vyjádření se především namítá, že podle čl. 87

odst. 1 písm j) Ústavy a § 73 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu, může politická strana podat svůj návrh

k Ústavnímu soudu jen v případě jejího rozpuštění nebo jiného

rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se dotýká její činnosti. Dle

vyjádření současná právní úprava jiný právní důvod pro aktivní

legitimaci politické strany v řízení podle § 72 a násl. zákona

o Ústavním soudu, nepřipouští. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny

se tak namítá, že Demokratická unie není k podání předmětného

návrhu oprávněna. S přihlédnutím k tomu považuje Poslanecká

sněmovna proto za bezpředmětné vyjadřovat se k vlastnímu návrhu na

zrušení části ustanovení § 85 citovaného zákona a omezuje se pouze

na konstatování, že zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu

České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve

znění pozdějších předpisů, byl schválen potřebnou většinou

poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně

vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon

je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem

a konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil

a vydal příslušné rozhodnutí.

Vzhledem k námitce nedostatku aktivní legitimace politické

strany v řízení podle § 72 zákona o Ústavním soudu, byl nucen

Ústavní soud se nejprve zabývat touto výhradou. Po zvážení dospěl

k závěru, že argumentace Poslanecké sněmovny vychází z chybného

výkladu zákona, a proto není opodstatněná. Podle § 72 odst. 1

písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost je oprávněna

podat jak fyzická, tak i právnická osoba podle čl. 87 odst. 1

písm. d) Ústavy, a to proti pravomocnému rozhodnutí a jinému

zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod.

Právnickou osobou je nepochybně i politická strana, která je

subjektem práv a povinností jako taková, tedy jako organizace.

Ustanovení o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní

stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno § 73 zákona o Ústavním

soudu, který upravuje specielní případ rozpuštění politické strany

anebo jiného rozhodnutí státní moci, jež se týká činnosti

politické strany, např. rozhodnutí o zamítnutí registrace

politické strany, nebo o pozastavení činnosti politické strany dle

§ 14 zákona o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy věcí,

o nichž rozhoduje zpravidla na návrh vlády Nejvyšší soud ČR.

V případě § 73 může politická strana podat "návrh" podle čl. 87

odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže namítá, že rozhodnutí týkající

se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Tím

není omezeno právo politické strany kromě návrhů podle § 73

podávat i ústavní stížnosti za podmínek § 72 zákona o Ústavním

soudu.

Pokud pak jde o § 72 zákona o Ústavním soudu, politická

strana jako právnická osoba, je oprávněna podat ústavní stížnost,

má-li za to, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla

účastníkem anebo opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci

bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním

zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy. Protože

v daném případě ústavní stížností napadená skutečnost nastala

bezprostředním působením ustanovení § 85 citovaného zákona,

přísluší Demokratické unii právo spojit s touto ústavní stížností

i návrh na zrušení toho právního předpisu, jehož uplatněním došlo

k následkům, jež ústavní stížnost napadla (§ 74 zákona o Ústavním

soudu).

Ústavní soud dále zvážil i pochybnost, zda ústavní stížnost

nebyla podána "někým zjevně neoprávněným" ve smyslu ustanovení §

43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Sdělení Ministerstva

financí z 19. 8. 1998 upozorňuje na to, že není oprávněno

příspěvek Demokratické unii vyplatit, protože tato strana

nesplnila zákonnou podmínku pro výplatu volebního příspěvku dle

§ 85 zákona č. 247/1995 Sb.

Ministerstvo financí patrně nepokládá své sdělení za

rozhodnutí orgánu státní správy a odkazuje výslovně na "obvyklou

cestu" proti omezení, jež Demokratická unie pokládá za

protiústavní. Tyto "obvyklé cesty" mohou být dvě. První spočívá

v podání návrhu na zrušení předpisu volebního zákona

prostřednictvím skupiny poslanců nebo senátorů těch politických

stran, jež jsou v Parlamentu již zastoupeny. Takový (imaginární)

počin velkých stran ve prospěch stran malých, které jsou jejich

potencionálními konkurenty, lze však stěží předpokládat.

Druhou cestou by mohla být soudní žaloba proti České

republice, zastoupenému Ministerstvem financí, o vyplacení

příslušné částky volebního příspěvku. Avšak i tato cesta má svá

úskalí. I kdyby žalobce v takovém případě navrhl obecnému soudu,

aby požádal o zrušení napadeného ustanovení volebního zákona, soud

by sice mohl, ale nemusel řízení přerušit a nemusel by dle čl. 95

odst. 2 Ústavy ČR věc předložit Ústavnímu soudu. Žalobce je

v takovém případě plně odkázán na názor obecného soudu, který má

povinnost obrátit se na Ústavní soud pouze tehdy, jestliže sám

dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je

v rozporu s ústavním zákonem.

Je zřejmé, že při takovém postupu by stěžovatelce, tj.

Demokratické unii, mohla vzniknout vážná a neodvratitelná újma ve

smyslu § 75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Avšak odkaz

na "obvyklou cestu" obecných soudů v tomto případě neobstojí ani

z hlediska § 75 odst. 2 písm. a) téhož zákona, neboť eventuelní

námitku, že stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky,

které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje, Ústavní soud

nemůže akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem

podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky - v daném případě

o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti

politických stran ve volební soutěži.

Bez ohledu na tuto závažnou okolnost, obě cesty, označené za

"obvyklé", vykazují nedostatky, jež by ve svých důsledcích

znamenaly restriktivní zásahy do pojmového obsahu materiálního

právního státu a do práva domáhat se soudní cestou uplatnění

principu rovnosti zaručeného Ústavou, Listinou základních práv

a svobod, jakož i Úmluvou o ochraně lidských práv a základních

svobod (čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 citované

Úmluvy). Před touto skutečností neobstojí argument, že sdělení

Ministerstva financí není formálním rozhodnutím správního orgánu.

Podle § 20a zákona o sdružování v politických stranách

a v politických hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, příspěvek vyplácí Ministerstvo financí na žádost

politické strany nebo hnutí. V daném případě ve skutečnosti jde

o odmítnutí vzneseného požadavku, tedy o zaujetí stanoviska, jež

je pod č. j. 143/61 733/1998 vyjádřeno. Dle názoru Ústavního soudu

v tomto případě není tolik podstatné, zda šlo o formální věcné

zamítnutí žádosti anebo prostě jen o "opatření" nebo "jiný zásah"

orgánu veřejné moci.

Skutečností zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné

moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona

výplatu volebního příspěvku v daném případě nedovoluje. Také

vzhledem k tomu je na místě ústavnost § 85 volebního zákona

přezkoumat, neboť stěžovatelka odvozuje odmítnutí svých nároků

právě od protiústavního charakteru tohoto ustanovení. Senát

Ústavního soudu má ostatně dle § 64 odst. 1 písm. c) zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

právo "v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti" případně

též sám podat návrh na zrušení právního předpisu, dojde-li při

jeho přezkoumání k závěru, že odporuje ústavnímu zákonu.

Ze všech těchto důvodů Ústavní soud přistoupil k projednání

návrhu na zrušení té části poslední věty § 85 zákona č. 247/1995

Sb., jež zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta

z celkového počtu odevzdaných platných hlasů".

II.

Ústavní soud po zvážení všech okolností případu dospěl

k závěru, že návrh na zrušení té části ustanovení § 85 volebního

zákona, jež podmiňuje státní příspěvek na volební náklady strany

získáním nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů, je

opodstatněný.

Stanovisko Ústavního soudu vychází ze zvážení základní

otázky, totiž vztahu mezi dvěma rozpornými aspekty volební soutěže

politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební

konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících

politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí

k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné

diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost

zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace

politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním,

ale i funkčním. V zemích s poměrně roztříštěným spektrem

politických stran se tak střetává princip účelné integrace

s principem přirozené diferenciace, neboť také potřeba vzniku

politické většiny schopné jak vytvořit vládu tak i vykonávat

zákonodárnou činnost je v povaze ústavního státu.

Oba tyto požadavky je třeba citlivě a vyváženě respektovat

v celkové právní úpravě všech prvků volebního procesu i při úpravě

postavení politických stran. Proto je z hlediska reprezentativní

demokracie přípustné začlenit do právní úpravy integrační stimuly

tam - a pouze tam - kde pro to existují závažné důvody, zejména za

předpokladu, že by roztříštěním hlasů mezi velký počet politických

stran došlo k bezbřehému "přemnožení" politických stran a tím

k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity

parlamentního systému. Po špatných zkušenostech s přílišnou

roztříštěností parlamentního spektra přistoupily evropské státy

aplikující systém poměrného zastoupení ve volbách, také vesměs

k zavedení integračních stimulů, zvláště pak omezovací klauzule,

většinou pětiprocentní. Takové integrační zásahy zákonodárce jsou

obecně pokládány za ústavně legitimní, pokud se uskutečňují v míře

nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu, potřebné pro

přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém

celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů

vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto

požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné soutěže

politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny základních práv

a svobod).

Ústavní soud se integračními stimuly již zabýval, a to

zejména ve dvou případech. První (Pl. ÚS 25/96) se týkal

pětiprocentní omezovací klausule. Ústavní soud tehdy prohlásil

tuto klauzuli za ústavně konformní a shledal, že jisté omezení

diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li

o minimální zásah, umožňující vznik sněmovny schopné plnit své

ústavní funkce.

Druhým případem byl návrh na zrušení volebních kaucí (Pl. ÚS

3/96), který získal sice podporu většiny soudců Ústavního soudu,

nikoli však většiny kvalifikované, takže byl zamítnut. V tomto

případě šlo u Poslanecké sněmovny o zrušení povinnosti každé ze

stran či koalicí složit kauci 200 000 Kč v každém volebním obvodu,

v němž se účastní voleb, přičemž vratnost této částky byla vázána

na získání alespoň pěti procent hlasů ve volbách. V důsledku toho

zůstal v platnosti i tento integrační stimul, který staví i malé

strany před povinnost složit 1 600 000 Kč jako kauci pro svou

volební účast ve všech obvodech s tím, že tuto částku ztratí,

nezískají-li nejméně pět procent hlasů ve volbách (§ 35 odst. 4

volebního zákona).

Jak pětiprocentní omezovací klausule, tak i toto opatření, je

odůvodňováno potřebou čelit přílišné diferenciaci politického

spektra a existenci četných drobných politických stran. V podstatě

o stejné důvody se opírá i § 85 volebního zákona, který váže

výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý hlas odevzdaný

pro stranu či koalici na podmínku získání nejméně tří procent

z celkového počtu všech odevzdaných hlasů.

Jako další důvod těchto omezení se uvádí obava z opakující se

samoúčelné aktivity stran, směřující primárně k získání státních

prostředků, jakož i zviditelnění svých kandidátů z jiných než

právě volebních důvodů (např. získání osobní popularity, z důvodů

firemních resp. obchodních aktivit, z recese aj.).

Příspěvek na úhradu volebních nákladů, tak jak je upraven

v § 85 volebního zákona, není sám o sobě v zemích Evropské unie

ničím zcela výjimečným. Mírnější podmínky pro vyplacení volebního

příspěvku platí v Německu, Francii, Itálii a Dánsku. Belgie

a Španělsko váží výplatu na získání parlamentního mandátu, Řecko

na volební zisk tří procent hlasů a na kandidaturu strany alespoň

ve dvou třetinách obvodů, Lucembursko na získání alespoň pěti

procent v příslušném obvodu, Velká Británie, Irsko, Nizozemsko

a Portugalsko neznají přímé financování politických stran státem

vůbec. Z tohoto pohledu se řešení českého volebního zákona

nevymyká evropskému průměru.

Ústavní soud však soudí, že objektivní posouzení návrhu

Demokratické unie vyžaduje nikoli pouze izolované zvážení

samotného příspěvku na úhradu volebních nákladů, ale jeho

hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech těchto faktorů v našem

volebním systému.

Tu je třeba především pojmově odlišit působení pětiprocentní

omezovací klauzule od volebních kaucí a příspěvku na úhradu

volebních nákladů. Omezovací pětiprocentní klauzule působí přímo

a primárně až v systému rozdělování mandátů mezi jednotlivé

politické strany, tedy následně až po ukončení hlasování voličů

a její vliv na vstup politických stran do volební soutěže a na

jejich účast ve volbách je pouze nepřímý, totiž zprostředkovaný

úvahou, zda šance získat parlamentní zastoupení pro stranu je či

není reálná. Tato úvaha může sice některé strany odradit od účasti

ve volbách, jejich volnost účastnit se voleb a konkurovat ostatním

ve volební soutěži však tím není přímo omezena.

Naproti tomu volební kauce představují zásah primárně nikoli

do rozdělování mandátů, ale přímo jaksi "předem" do svobody vstupu

do volební soutěže a účasti ve volbách a zřetelně působí a priori

na rovnost volebních šancí tím, že váží úhradu 1 600 000 Kč, které

strany předem pro svou plnou účast ve volbách skládají, na získání

nejméně pěti procent hlasů v celostátním měřítku.

K tomuto "apriornímu nástroji integrace" se v České republice

přímo řadí i omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů, které

svou povahou omezuje malé politické strany rovněž dalším, a to

dodatečným finančním zvýhodněním ve srovnání se stranami

parlamentně zastoupenými. V České republice tak dochází k takové

kumulaci ekonomických překážek pro samotnou účast malých stran ve

volební soutěži, jež nemá obdoby v žádném ze států Evropské unie

s volebním systémem poměrného zastoupení. V těch totiž neexistují

ani v náznaku volební kauce. Přestože neexistují volební kauce, je

i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních

nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5%

získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní

a novou úpravou § 18 zákona o politických stranách byla snížena na

0,5% pro spolkové a 1% hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní

soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen sv. 24, s. 300, 339 n.)

prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku

učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak

hranici 2,5% označil za protiústavní, neboť je v rozporu

s principem rovných volebních šancí politických stran. Demokracie

je ve své podstatě zaměřena proti privilegiím, proto v roce 1975

v jiné souvislosti týž ústavní soud shledal, že "každý má

vykonávat svá státoobčanská práva co do formy a způsobu

s maximální mírou rovnosti" a že "každý musí mít bez ohledu na

sociální rozdíly, zvláště pak na svůj původ, svou národnost, své

vzdělání nebo svůj majetek, stejnou šanci stát se členem

parlamentu" (tamtéž, sv. 40, s. 317-318).

Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově

povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska

právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její

účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti,

garantované jak ústavními tak i mezinárodními akty. Jakýkoli zásah

zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit

obecným zájmem. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na

úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem

libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů

etablovaných stran.

I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při

úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou

na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé

diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod

mimořádné závažnosti. V této souvislosti lze poukázat na závěr

Spolkového ústavního soudu SRN, že: "při úhradě nákladů na volební

boj, při níž musí být zohledněny zásadně všechny strany, které se

účastnily volebního boje, nemůže být stanovení minimálního podílu

hlasů oprávněno poukazem na to, že volby mají vytvářet

funkceschopné parlamenty" (Entscheidungen, sv. 24, str. 341). Také

v České republice kritérium pro tuto úpravu musí být jiné. Nejde

o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy

a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují

výhradně na volební úspěch a nikoli na jiné cíle. Smyslem

volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže,

ale zajištění její vážnosti. Spolkový ústavní soud SRN např.

výslovně zjistil, že podíl 0,5% hlasů jako důkaz vážnosti snah ve

volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných

kritérií. Čím nižší je práh volebního úspěchu, tím je

pravděpodobnější, že volební úspěch se kryje s politickým významem

strany.

Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na

funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře

integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že

integrační hlediska smějí mít přednost před principem volné

a v zásadě neomezené volební soutěže volebních stran. Jejich volná

soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické

společnosti a právě ochrana pluralismu v politickém životě má

primární význam pro samu existenci demokratické společnosti. Proto

je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv

a svobod. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve

volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež

diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat

apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži.

Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých

důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro

strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen

účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí

soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na

politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní.

Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené

míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně

rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to

určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně

finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť

tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro

politické strany odevzdaných.

Také francouzský Conseil Constitutionnel v roce 1990

(rozhodnutí č. 89-271 DC) vazbu volebního příspěvku na získání

více než pěti procent hlasů v jednotlivých obvodech prohlásil za

protiústavní a odporující principu rovnosti, takže v současné době

se sice polovina úhrnné sumy volebních příspěvků rozděluje

proporcionálně mezi strany podle počtu členů parlamentu, avšak

druhá polovina se rozděluje všem stranám, jež se účastnily voleb

proporcionálně podle počtu získaných hlasů, aniž by byla stanovena

procentuální hranice. V Dánsku stačí pro získání příspěvku 1 tisíc

odevzdaných hlasů při posledních parlamentních volbách.

Ústavní soud již ve svém nálezu o financování politických

stran (sp. zn. Pl. ÚS 26/94) uznal přípustnost státního finančního

příspěvku politickým stranám, a to vzhledem k jejich

nezastupitelným funkcím v ústavní formě vlády reprezentativní

demokracie. Ústava České republiky ve svém článku 5 vychází

z toho, že tvorba politické vůle a formace státní moci je

výsledkem volné soutěže politických stran v rámci demokratického

právního státu. Výsledkem této soutěže je určitý politický profil

volených orgánů státní moci. Proto zásahy státních orgánů zpět do

života politických stran jsou nežádoucí tam, kde by mohly volný

a svobodný průběh soutěže stran omezit. Rovněž článek 22 Listiny

základních práv a svobod stanoví, že zákonná úprava všech

politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat

a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran v demokratické

společnosti.

V současné době existují pro volby Poslanecké sněmovny

Parlamentu ČR materiální stimuly podněcující volební abstenci

malých stran, jež musí cestou nevratných volebních kaucí státu

"zaplatit" za to, že nedosáhly hranice, stanovené na pět procent

odevzdaných platných hlasů a tím i uhradit jakousi "pokutu" ve

výši 1 600 000 Kč za svou prostou účast ve volební soutěži. Kromě

toho však existuje i řada omezení, jež finanční nároky v opačném

směru, totiž nároky politických stran vůči státu, v případě malých

stran zcela eliminují, a to přesto, že tyto strany uplatňují svou

roli ve volební soutěži v obecném zájmu stejně, jako strany

parlamentně etablované. Ty navíc kromě příspěvku na úhradu

volebních nákladů požívají řadu dalších materiálních výhod: mají

nárok na stálý příspěvek politické straně resp. hnutí, minimálně

ve výši tří milionů Kč každým rokem, jestliže získaly nejméně tři

procenta hlasů (§ 20 odst. 4 a odst. 6 zákona o sdružování

v politických stranách a hnutích). Tato částka se zvyšuje za

každou další i započatou desetinu procenta hlasů ročně o 100 000

Kč. Dále pak mají nárok na příspěvek na každý jednotlivý mandát

dle odst. 7 téhož ustanovení ve výši půl milionu Kč za mandát

a konečně pak dostávají finanční úhrady od státu v souvislosti

s výkonem parlamentních funkcí a činností parlamentního klubu.

V SRN např. naproti tomu existuje pouze a jedině volební příspěvek

vyplácený všem stranám, které získaly alespoň 0,5% hlasů.

Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím

finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak

rozsáhlá, že dochází apriorně k "dušení" těch malých stran, které

nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně

a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran

již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže

"jejich" strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila

v soutěži s ostatními. Čím vyšší je limit pro malé strany, tím

méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich

skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních

výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného

rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit

až po ukončení svobodné volební soutěže.

Neúměrná kumulace materiálních sankcí je ve svých důsledcích

kontraproduktivní, neboť postihuje právě jen ty demokratické

politické strany, které nedisponují množstvím vydatných

sponzorských darů a jimž nahromadění finančních sankcí znemožňuje

vést přiměřenou volební kampaň, resp. vůbec vstoupit do volební

soutěže. Na druhé straně pak mohou jiné, rovněž malé, politické

strany, disponovat dostatkem finančních prostředků od vlivných

sponzorů, jež s nimi spojují politické prosazování vlastních

zájmů.

Vzhledem ke všem těmto okolnostem dospěl Ústavní soud

k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na

získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve

volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem

a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou

postihovány politické strany, které získaly méně než pět resp. tři

procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění

vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí

politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních

postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách

nefinancovatelným luxusem.

Ústavní soud proto příslušné ustanovení volebního zákona

s účinností od vyhlášení nálezu zrušil, a to pro rozpor s čl. 5

Ústavy České republiky a s čl. 22 Listiny základních práv

a svobod. Je věcí úvahy Parlamentu České republiky, zda má být pro

volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána

též i určitá hranice - řekněme kolem 1% - získaných hlasů jako

důkaz vážnosti volebních úmyslů stran a tím i podmínka pro výplatu

příspěvku na úhradu volebních nákladů.

O ústavní stížnosti samé, spočívající v požadavku

Demokratické unie na výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů

ve výši 7 778 790 Kč, vzneseném v souvislosti s minulými volbami

do Poslanecké sněmovny, jež se konaly v roce 1998, rozhodne I.

senát Ústavníhosoudu, jakmile tento nález pléna Ústavního soudu

bude vykonatelný.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 13. října 1999

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru