Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 3/02Nález ÚS ze dne 13.08.2002Stanovení minimální výše pokuty s ohledem na majetkové a osobní poměry delikventa

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSOUD - KS Hradec Králové
Soudce zpravodajProcházka Antonín
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
základní práva a svobody/rovnost v právech a důstojnosti a zákaz diskriminace
zrušení právního předpisu (soud)
základní práva a svobody/právo vlastnit a... více
Věcný rejstříkpokuta
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 105/27 SbNU 177
Paralelní citace (Sbírka zákonů)405/2002 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2002:Pl.US.3.02
Datum vyhlášení19.08.2002
Datum podání22.01.2002
Napadený akt

zákon; 50/1976; o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon); § 106/3

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 1, čl. 11 odst.1, čl. 11 odst.5

209/1992 Sb./Sb.m.s., #1 čl. 1

Ostatní dotčené předpisy

405/2002 Sb.

50/1976 Sb., § 103 odst.3


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002

405/2002 Sb.

N 105/27 SbNU 177

Stanovení minimální výše pokuty s ohledem na majetkové a osobní poměry delikventa

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl v plénu ve věci návrhu Krajského soudu

v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona

č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební

zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:

Slova "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb.,

o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění

zákona č. 83/1998 Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce

zákonů.

Odůvodnění:

I.

Dne 22. 1. 2002 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu

Krajského soudu v Hradci Králové (30 Ca) ze dne 14. 1. 2002 na

zrušení ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb, o územním

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších

předpisů (dále jen "stavební zákon"), a to v části "od 500.000 ".

Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")

tak obecný soud učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být

při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem.

V návrhu, podepsaném předsedou senátu JUDr. K. K., se uvádí, že

rozhodnutím Magistrátu města Pardubice ze dne 24. 6. 1999, č.j.

OSÚ P/147/99/Pd, a rozhodnutím Okresního úřadu Pardubice ze dne

16. 7. 2001, č.j. RRR/3330/41/99/Pu, byla H. B-ové uložena pokuta

ve výši 500.000,-- Kč za to, že se jako fyzická osoba podnikající

podle zvláštních předpisů dopustila protiprávního jednání

uvedeného v § 106 odst. 3 písm c) stavebního zákona tím, že

v rozporu s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě

místnosti v suterénu rodinného domu čp. 181 v ul. Pavlova

v Pardubicích jako provozovnu kadeřnictví. Proti posledně

citovanému rozhodnutí podala jmenovaná ke Krajskému soudu

v Hradci Králové správní žalobu podle části páté, hlavy druhé

o. s. ř.

V návrhu se úvodem zdůrazňuje, že paní H. B.-ová využívala

tyto prostory pouze za účelem individuálního výkonu řemeslné

živnosti kadeřnictví, což dokládá i vyjádření hygienika ze dne

16. 3. 1999, č.j. 1446-218/99-707, dle kterého se jednalo

o "provozovnu" pouze s jedním pracovním místem. Tyto místnosti

byly sice kolaudovány jako prádelna, sušárna a sklep, avšak jejich

stavebně technické uspořádání bylo již od dokončení stavby plně

dostačující i k provozování předmětné živnosti, neboť v daných

prostorách, jak jmenovaná v řízení před soudem uvedla, došlo

k prodloužení přívodu vody v délce asi 1 m, žádné další stavební

úpravy se neprováděly. Pokud § 106 odst. 3 písm. c) stavebního

zákona výslovně ukládá příslušnému orgánu uložit pokutu od

500.000 Kč do 1 miliónu Kč právnické osobě nebo fyzické osobě

podnikající podle zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez

kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním a nebo toto umožní

jiné osobě, pak je zřejmé, že stavební úřad nemůže uložit pokutu

nižší než 500 tis. Kč a tedy vzít v úvahu míru porušení veřejného

zájmu na užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím, jež

může být značně rozdílná. V řadě případů, kdy změna nevyžaduje

žádné stavební zásahy či zvláštní vybavení, je dle názoru soudu

míra porušení veřejného zájmu minimální. Soud proto napadá

nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprávního jednání, jeho

následky či majetkový prospěch delikventa. Současně poukazuje i na

skutečnost, že výše pokuty neumožňuje přihlédnout k majetkovým

poměrům delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto

pokutu zaplatit. Například v tomto případě by paní H. B.-ová

musela na uloženou pokutu pracovat 14 let. Vůči ní je tedy pokuta

nastavena likvidačním způsobem, kdy správní orgán by ji v zásadě

mohl připravit o veškerý majetek, včetně domu, ve kterém podniká.

Dále krajský soud uvádí, že daná správní sankce není

srovnatelná ani s tresty ukládanými podle trestního zákona, dle

kterého je možno navíc volit mezi několika tresty. Vzhledem

k tomu, že fyzické osoby jsou vystaveny riziku takového trestu,

který svou povahou a stupněm závažnosti spadá z pohledu Úmluvy

o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") do

"trestní oblasti", je třeba na danou věc aplikovat čl. 6 odst. 1

Úmluvy, podle něhož má každý právo na to, aby jeho záležitost byla

spravedlivě projednána. Tento požadavek nebyl naplněn s ohledem na

stávající právní úpravu, neboť nebyly zohledněny konkrétní

individuální okolnosti daného případu. Vzhledem k těmto

skutečnostem navrhl krajský soud zrušit v záhlaví uvedené

ustanovení.

II.

Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné

procesní náležitosti a předpoklady, a tak nic nebrání projednání

a rozhodnutí věci samé. Proto ve smyslu ustanovení § 69 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

(dále jen "zákon č. 182/1993 Sb.") vyzval účastníky řízení

- Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky, aby se

k tomuto návrhu vyjádřili.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky

prostřednictvím svého předsedy ve vyjádření ze dne 14. února 2002

uvedla, že ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona bylo

novelizováno zákonem č. 83/1998 Sb. Návrh tohoto zákona, jenž

předložila vláda ČR, byl projednáván Poslaneckou sněmovnou ve

druhém volebním období jako sněmovní tisk č. 261. Jak vyplývá

z důvodové zprávy k § 105 a § 106 stavebního zákona, cílem

příslušné právní úpravy mělo být podstatné zvýšení pokut, když

v připomínkovém řízení byl tento krok podporován některými městy,

která mají zkušenosti se "stavební nekázní". V průběhu

projednávání v Poslanecké sněmovně nedošlo pak ke změně navržené

úpravy. Dle Poslanecké sněmovny se při projednávání zmíněné novely

vycházelo z toho, že předmětný zákon je v souladu s Ústavou,

ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami. Závěrem Poslanecká

sněmovna poukazuje na to, že návrh petitu by měl znít "od 500 000

Kč", aby text zákona byl i po zrušení jeho části legislativně

a formulačně správný.

Senát Parlamentu České republiky se k obsahu návrhu Krajského

soudu v Hradci Králové vyjádřil prostřednictvím svého předsedy dne

19. února 2002, přičemž vyslovil pochybnost, zda v daném případě

skutečně došlo postupem uvedeným v podání k porušení čl. 6 odst.

1 Úmluvy. Dané protiprávní jednání je třeba považovat za správní

delikt, který je sankcionován pokutou ve stanoveném rozpětí

a k jejímu uložení dochází ve správním řízení, vedeném příslušným

správním orgánem. V daném případě je zřejmé, ze správní orgán

zohlednil individuální okolnosti případu, neboť uložil nejnižší

možnou pokutu. Užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo

v rozporu s ním stavební zákon považuje za závažné porušení

stavební kázně a řadí je proto do skupiny nejvyšších sazeb pokut.

Dále Senát poukazuje na to, že pokud by Ústavní soud návrhu

vyhověl, pak by vypuštěním spodní hranice pokut v § 106 odst. 3

stavebního zákona byla narušena systémová vazba a nastolena zjevná

nerovnost s ustanovením odstavce 2 téhož paragrafu, kde by spodní

hranice pokuty u zde uvedených skutkových podstat zůstala

zachována. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnímu zákonu

obsažených v § 105 stavebního zákona existuje systém diferenciace

výše pokut pomocí stanovení jejich dolní hranice. Senát dále

konstatuje, že danou novelizací stavebního zákona, jehož cílem

bylo upevnění kázně při provádění a užívání staveb, byl v zájmu

tohoto cíle zúžen prostor pro správní uvážení, avšak nedošlo

k jeho odstranění zcela.

Ústavní soud si dále vyžádal stanovisko Ministerstva pro

místní rozvoj. Tento státní orgán v dopise ze dne 28. 2. 2002,

č.j. 2502/2002-51, s návrhem Krajského soudu vyjádřil nesouhlas.

Jednak má za to, že stavební úřad má prostor, aby při stanovení

výše pokuty mohl zvážit míru porušení veřejného zájmu či

závažnosti porušení zákona, eventuelně následky s tím spojené.

Dále pak dle jeho názoru se čl. 6 odst. 1 Úmluvy na daný případ

vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze posuzovat, zda stanovená

spodní hranice pokuty je "spravedlivá" nebo "nespravedlivá"

v relaci k protiprávnímu jednání. Ustanovení § 106 odst. 3

stavebního zákona by totiž mohlo být v rozporu s čl. 6 odst. 1

Úmluvy, pokud by bránilo přezkoumání oprávněnosti takového

"trestního obvinění" nezávislým soudem. Přezkoumání věci v plné

jurisdikci však nebrání napadené ustanovení, nýbrž dosud platná

právní úprava správního soudnictví. Z výše uvedených důvodů by

Ústavní soud neměl návrhu Krajského soudu v Hradci Králové

vyhovět.

Od výše uvedeného orgánu si Ústavní soud pro informaci

vyžádal údaje o počtu a výši pokut uložených podle stavebního

zákona, a to v členění podle jednotlivých skutkových podstat.

Ministerstvo pro místní rozvoj uvedlo, že tyto údaje souhrnně

nesleduje a zaslalo alespoň údaje Magistrátu hl. města Prahy jako

orgánu odvolacího pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22 městských

částí. Z těchto vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacím řízení

projednáno celkem 67 přestupků a 34 správních deliktů podle

stavebního zákona, z nichž 12 představovalo porušení napadeného

ustanovení. Dále byly Ústavnímu soudu zaslány obdobné údaje

o pokutách uložených v městě Liberci, dle kterých za rok 2001 byla

právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních

předpisů pravomocně uložena pokuta v 15 případech, z nichž žádná

nebyla uložena za správní delikt podle napadeného ustanovením,

a v 10 případech fyzickým osobám za přestupek.

Ústavní soud za účelem zjištění příjmové hladiny právnických

a fyzických osob - podnikatelů za období jednoho roku požádal

o spolupráci Ministerstvo financí. To ve svém sdělení uvedlo, že

z celkového počtu právnických osob 221 237, které podaly daňové

přiznání, mělo v roce 2000 celkový roční příjem (viz § 20 odst.

2 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění platném do 31.

12. 2001) do 50 tis. Kč celkem 43 619 osob, do 100 tis. celkem 50

090 osob, do 500 tis. celkem 75 636 osob a do 1 mil. celkem 91

539 osob; z celkového počtu 964 723 fyzických osob - podnikatelů

mělo v tomtéž roce příjem do 50 tis. Kč celkem 185 368 osob, do

100 tis. Kč celkem 304 753 osob, do 250 tis. Kč celkem 519 757

osob, do 500 tis. Kč celkem 670 814 osob a do 1 mil. Kč celkem

793 187 osob (uvedené intervaly začínají od 0 Kč).

III.

Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb. zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá

protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

V tomto ohledu z těsnopisecké zprávy z 20. schůze Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky, konané ze dne 13. 2. 1998,

a z usnesení č. 256 ze dne 13. 2. 1998 vyplývá, že Poslanecká

sněmovna většinou hlasů 151 pro a žádný proti (z celkového počtu

171 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona

(sněmovní tisk č. 261). Z těsnopisecké zprávy z jednání 2. schůze

Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 18. 3. 1998, Ústavní

soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 23 ze dne 18. 3. 1998

většinou 55 hlasů (z celkového počtu 70 přítomných senátorů), když

7 hlasů bylo proti, rovněž návrh zákona schválil. Z výše uvedeného

je zřejmé, že příslušný zákon byl přijat a vydán ústavně

předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při

dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

Po věcném projednání návrhu a zvážení všech okolností dospěl

Ústavní soud k rozhodnutí, že je třeba napadené ustanovení zákona

zrušit.

Úvodem má Ústavní soud za potřebné poznamenat, že v tomto

případě není, jak tomu bývá obvykle, napadáno samotné pravidlo

chování, kterým je povinnost subjektů užívat stavbu pouze

v souladu s kolaudačním rozhodnutím, nýbrž jde výlučně o ústavnost

prostředků (sankcí), jež zákonodárce zvolil pro zajištění takového

chování ze strany adresátů dané právní normy. Přesto však i zde

půjde o posouzení ústavní konformity normy stanovující právní

povinnost, byť se jedná o tzv. povinnost sekundární. Ústavní soud

si je plně vědom váhy argumentů, které se nalézají ve vyjádření

účastníků řízení, zejména Senátu Parlamentu České republiky,

případně i ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, do jehož

působnosti příslušná problematika spadá, a v nichž v principu jde

o to, že dané protiprávní jednání, tj. užívání stavby bez

kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním, vykazuje z hlediska

veřejného zájmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména

vzhledem k obecnému nedodržování příslušných stavebních předpisů

(tzv. stavební nekázeň). Vzhledem k tomu měla být právní úprava

správních sankcí, v daném případě pokut, nastavena způsobem

úměrným vzniklé situaci, a to nejen tak, že byla zvýšena horní

hranice výše pokuty, ale současně byla stanovena i její spodní

hranice. Zákonodárce začleněním minimální výše pokuty do zákona

v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším

způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní sazby,

umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů

protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku je, že se

tím omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních

orgánů, což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité

míry sjednocuje výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor

pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních úřadů, přičemž

toto se prima facie může jevit jako určitý prostředek ochrany před

eventuelní diskriminací, na straně druhé však větší či menší měrou

paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení

možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem

případu, osobě delikventa a k jeho poměrům, jak také ve svém

návrhu uvádí Krajský soud v Hradci Králové.

Předně je Ústavní soud nucen plně se ztotožnit s názorem, že

na tento případ nemůže z povahy věci dopadat čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Předmětem úpravy daného ustanovení je garance spravedlivého,

plynulého a veřejného řízení. Hovoří-li se pak v tomto ohledu

o právu na spravedlivý proces, resp. o jeho obsahu, rozumí se tím

rovnost "zbraní" účastníků soudního řízení, nárok na osobní účast

a ústní jednání, dále právo na dodržování určitých pravidel

v oblasti pořizování a hodnocení důkazů, apod. Zde však nejde

o posuzování ústavněprávní konformity předpisů procesní povahy,

tj. zda určitá procesní pravidla naplňují zmíněné zásady, ale

o posouzení předpisu práva hmotného, jež s procesem jako takovým

nijak nesouvisí. Jinými slovy řečeno, obsahem daného ústavně

zaručeného práva nemůže být právo jednotlivce vůči moci

zákonodárné na "spravedlivou" úpravu určitého právního vztahu,

a tedy ani "spravedlivou" výši pokuty. Spravedlivou pokutou je

tedy třeba - z pohledu tohoto ústavně zaručeného práva - rozumět

pokutu uloženou v souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím

zásady spravedlivého procesu.

Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je vázán petitem návrhu,

nikoliv však právní kvalifikací v návrhu obsaženou, zabýval se

dále tím, zda napadeným ustanovením nedošlo k porušení jiných než

v návrhu namítaných poručení ústavního zákona, příp. příslušné

mezinárodní smlouvy.

Z preambule Ústavy vyplývá úmysl občanů České republiky

vycházet z principů právního státu. Čl. 1 Ústavy pak Českou

republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát založený

na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Úcta k právům

a svobodám jedince je nepochybně také právě jedním z oněch

principům právního státu, jak má na mysli Preambule Ústavy,

z něhož lze dovodit jedno ze základních pravidel fungování státní

moci, kterým je zásada proporcionality (přiměřenosti) a zákaz

zneužití práva, jak ostatně dovodil v řadě nálezů Ústavní soud.

Tato zásada vychází z premisy, že k zásahu do základních práv či

svobod, i když to jejich ústavní úprava nepředpokládá, může dojít

v případě jejich vzájemné kolize nebo v případě kolize s jinou

ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva

a svobody /veřejný statek/ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9.

10. 1996, sp.zn. Pl. ÚS 15/96; publ. in Ústavní soud České

republiky, Sbírka nálezů a usnesení, C.H. Beck, sv. 6, č. 99).

Vždy však je v těchto případech třeba posuzovat účel (cíl)

takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem

pro toto posouzení je již zmíněná zásada proporcionality

(přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem

nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje

tři principy, respektive kriteria posuzování přípustnosti zásahu.

První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také

vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno

dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního

práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná princip

potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího

- ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více

možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti

(v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být

nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující

základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi

základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními

důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na

těchto opatřeních (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5.

1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/97; publ. in Ústavní soud České republiky,

Sbírka nálezů a usnesení, C.H. Beck, sv. 11, č. 53). V tomto bodě

se vychází ze zvážení empirických, systémových, kontextových

i hodnotových argumentů (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 10.

1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96; publ. jak uvedeno shora; dle tohoto

nálezu empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu,

jenž je spojen s ochranou určitého základního práva; systémový

argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního

práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým

argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho

základního práva v důsledku upřednostnění jiného; hodnotový

argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících

základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot).

V souladu s výše uvedenými závěry Ústavní soud především

zkoumal, zda uvedený zásah do právní sféry jedince lze současně

považovat za zásah do ústavně zaručených práv a svobod, a dospěl

k závěru, že pokuta - za určitých okolností - může

představovat v prvé řadě zásah do základního práva dle čl. 11

odst. 1 Listiny. Pokuty jakožto ústavně přípustná odnětí majetku

- na rozdíl od daní a poplatků - výslovně v čl. 11 Listiny uvedeny

nejsou; poněkud jiná je ovšem situace v případě úpravy ochrany

vlastnického práva dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě

o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový

protokol"), dle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují

za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným

zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.

Z výše uvedeného lze dovozovat, že pokuty, stejně jako daně

a poplatky, spadají do sféry právní regulace čl. 11 Listiny, resp.

čl. 1 Dodatkového protokolu a představují v zásadě přípustný zásah

do vlastnického práva jedince, což ovšem platí za předpokladu,

jsou-li respektovány principy právního státu, jak byly uvedeny

shora (viz také čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomu je třeba

poznamenat, že pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní

dimenzí, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou

intenzitou. Tímto faktorem se Ústavní soud bude zabývat

v souvislosti s aplikací principu přiměřenosti (viz níže).

Ústavní soud by v této souvislosti chtěl poukázat na to, že

obdobně se ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu hovoří in:

Frowein, J., Peukert, W.: Europäische Menschenrechts-konvention,

EMRK-Kommentar, 2. vydání, E. P. Engel Verlag, Kehl, 1996, str.

824 a násl.; dle uvedených autorů ukládání peněžitých trestů je

právem každého státu, což však neznamená, že příkaz respektování

vlastnictví v oblasti peněžitých pokut zde nenajde uplatnění;

naopak je možno zkoumat, zda nebyly uloženy v rozporu s principem

zákazu zneužití práv či proporcionality. Pokud jde o daně, jež

tvoří spolu s pokutami jednu množinu případů (viz výše), německý

Spolkový ústavní soud v řadě případů tyto výslovně označil za

porušení vlastnického práva (Eigentumsverletzung); viz Isensee,

J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrecht, Band VI, C.F.Müller,

Heidelberg, 1989, str. 1072.

Po zjištění, že v daném případě se může jednat o zásah do

ústavně zaručených práv a svobod, Ústavní soud zkoumal, zda daný

zásah lze pokládat za zásah v souladu se zásadou proporcionality.

Jak již bylo výše uvedeno, účelem předmětné právní úpravy bylo

zamezení porušování stavebních předpisů. Úvodem je třeba

poznamenat, že stupňování represe, za které lze zvyšování rovněž

minimální výše pokuty považovat, může být do určité míry

nástrojem, který je způsobilý k dosažení tohoto zamýšleného

a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu

snižuje "ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání. Z tohoto

důvodu Ústavní soud nevylučuje, že by uvedený zásah nebyl

způsobilý naplnit svůj cíl. Ovšem pokud jde o další kritérium,

jímž je princip potřebnosti, nemůže Ústavní soud než konstatovat,

že daný zásah tomuto principu ne zcela odpovídá. Je třeba si

uvědomit, že obecné nerespektování konkrétní právní úpravy ze

strany jednotlivců může mít za příčinu (ohlédnuto od případů zcela

nefunkční úpravy) nedostatečné sankce, kdy se protiprávní jednání

"vyplácí" i při riziku jejich uložení, a/nebo nedostatečnou

činnost orgánů veřejné moci, do jejichž kompetence kontrola

dodržování práva a ukládání sankcí náleží. V prvním případě je

zřejmá potřeba zvýšení trestů (zde konkrétně sazeb pokut), ve

druhém je pak věcí státu, konkrétně pak výkonné moci, přijmout

opatření, aby příslušný orgán plnil své funkce. Dospěl-li

zákonodárce k závěru, že dosavadní výše pokut je nedostatečná, je

plně v jeho kompetenci přijmout příslušná opatření. Na druhé

straně je třeba rozlišovat mezi horní a dolní výší pokuty. Je-li

nedostatečná její maximální výše, může to - bez ohledu na

skutečnost, jak správní orgány pracují - znamenat, že právo se

v podstatě stane nevymahatelným. Oproti tomu žádná nebo "nízká"

minimální výše pokuty sama tento stav nijak způsobovat nemůže,

pokud se k tomu nepřipojí neefektivní výkon státní správy jak

v oblasti prevence, tak i represe. Pokud jde konkrétně o otázku

represe, lze v rámci zlepšení fungování státní správy, např.

zvýšením kontrolní činnosti, přijetím interních pokynů o ukládání

pokut, dosáhnout přinejmenším shodných výsledků, jakých lze

dosáhnout zvýšením spodní hranice pokuty.

Není-li tedy takovéto opatření nezbytné a vzhledem k tomu, že

není vyloučeno, aby pokuta představovala zásah do ústavně

zaručených práv a svobod, konkrétně do vlastnického práva, Ústavní

soud dále musel zkoumat, zda se skutečně o takový zásah jedná

v tomto konkrétním případě. Posouzení této otázky velmi úzce

souvisí s principem přiměřenosti, neboť jak Ústavní soud naznačil

výše, ne každé stanovení pokuty představuje zásah do základních

práv a svobod, nýbrž jen takové, které zasahuje do majetkových

vztahů se značnou intenzitou, přičemž stupeň újmy tímto zásahem

vzniklý je právě jedním z hledisek uvedeného principu

přiměřenosti.

Úvodem je třeba připomenout, že stanovení dolní sazby pokuty

zákonodárcem omezuje správní uvážení příslušného orgánu, což ovšem

ve svém důsledku může znamenat překážku pro zohlednění nejen

faktické závažnosti konkrétního protiprávního jednání, ale

i ekonomické situace odpovědného subjektu. To může způsobovat, že

se v určitém případě či u skupiny případů pokuta - byť uložená

v minimální výši - jeví jako krajně "nespravedlivá". Vzhledem

k relativitě uvedeného pojmu je třeba na věc nahlížet z pohledu

ústavně zaručených práv a svobod a z tohoto hlediska je pak

nezbytné stanovit pravidla, jež musí zákonodárce při stanovení

dolní výše pokuty respektovat. Základním kriteriem, ze kterého je

třeba dle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kriterium

podstaty, dle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na základě

pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv,

nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně

mění, tj. tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením"

samé podstaty majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených

právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních

předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do

majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna

pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné

jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Je třeba

upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje v zásadě

"nejtvrdší" případ zásahu do majetkových poměrů, jež ostatně může

současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není

vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do

vlastnického práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik

přesáhne možné výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě

stává "bezúčelnou" (tj. směrující pouze k úhradě uložené pokuty po

značné časové období). U fyzických osob jako podnikatelů pak

- vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek

a majetek určený k podnikání (neposuzováno po stránce účetní)

- pak v takových případech hrozí závažné dopady nejen na osobu

delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. Vzhledem

k tomu, že více než 19 % fyzických, jakož i 19 % právnických osob

mělo celkový roční příjem do 50 tis. Kč a téměř 70 % fyzických

a více než 34 % právnických osob příjem do 500 tis. Kč, je

nepochybné, že pokuta uložená ve výši 500 tis. Kč může nejen

v případě, jež posuzoval Krajský soud v Hradci Králové, nýbrž

v celé řadě případů mít skutečně likvidační charakter (okolo 19

% všech firem má roční příjem nižší než je 1/10 nejnižší výše

pokuty). Proto lze - v souladu s výše uvedenými východisky

- konstatovat, že předmětné stanovení dolní výše pokuty

představuje natolik intenzivní zásah do majetkových poměrů

jednotlivce, že to současně znamená zásah do vlastnického práva.

Jak již bylo shora řečeno, daný zásah neodpovídá principu

(kritériu) potřebnosti, a tak není další test na základě principu

přiměřenosti v užším smyslu nezbytný. Přesto však se Ústavní soud

zabýval i touto otázkou a dospěl k závěru, že dané opatření je

nepřiměřené zamýšlenému cíli, kterým je ochrana veřejného zájmu.

Především je třeba vycházet z toho, že újma na základním právu,

která s tímto zásahem může být spojena, je značná, neboť daným

zásahem je ohrožena samotná ekonomická existence vysokého počtu

subjektů, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních

práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším. I když Ústavní

soud nezpochybňuje existenci daného negativního jevu (tj.

nedodržování stavebních předpisů) obecně, na druhé straně jednak

údaje Ministerstva pro místní rozvoj nesvědčí o značném rozsahu

porušování stavebních předpisů, jednak se Ústavní soud nedomnívá,

že by protiprávní jednání zvláště v případech, jak byly popsány

Krajským soudem v Hradci Králové, představovaly natolik závažný

celospolečenský problém, v jehož světle by tak zásadní zásah do

základních práv a svobod byl ospravedlnitelný. Ústavní soud se za

dané situace z principu nemůže ztotožnit s takovým přístupem, jenž

je v podstatě založen pouze na stupňování represe státu vůči

jednotlivcům. Jak například uvádí V. Kanpp (in: Teorie práva,

Praha, 1995, C.H.Beck, str. 36 a 37), "staleté zkušenosti ukazují,

zejména v trestním právu, předně, že porušování práva neubývá

úměrně se zpřísňováním sankce, a dále, že sankce (zejména přísné

sankce) vedou k vytváření zmíněných deregulátorů, resp.

antiprávních systémů, které vynalézají způsoby, jak se hrozící

sankci vyhnout".

Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že pokuta může být

slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu,

jestliže umožňuje - alespoň do určité míry -vzít v úvahu

majetkovou situaci delikventa (srov. Peukert, lit. shora, str.

826). Kromě toho je však třeba zohlednit i druhou dimenzi

posuzovaného jevu. Stanovení pokuty v daném rozpětí znamená, že

v zásadě stejnou výší pokuty budou postihovány subjekty, jejichž

ekonomické postavení je zcela odlišné, a tedy zcela odlišné budou

i dopady uložené pokuty; zatímco pro určité subjekty může být

pokuta v maximální výši ve vztahu k jeho hospodaření

zanedbatelnou, u jiných i nejnižší možná pokuta pak může znamenat

jejich likvidaci, jak prokazují i výše uvedené údaje. Dle čl. 1

Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech.

V tomto případě sice napadené ustanovení z formálního hlediska

zachází ze všemi subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání

rozlišovat jejich majetkovou situaci. Jistě ne každá faktická

nerovnost zakládá zásah do základních práv a svobod; jak uvedl

Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS

4/95 (publ. in Ústavní soud České republiky, Sbírka nálezů

a usnesení, C.H. Beck, sv. 3, č. 29), "nerovnost v sociálních

vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí

dosáhnout intenzity, zpochybňující v určitém směru již samu

podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením

rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např.

vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických

práv podle čl. 17 a násl. Listiny a podobně". Vzhledem k tomu, že

i zde se v zásadě jedná o nerovnost sociální, je třeba zkoumat,

zda se jedná o zásah značné intenzity, neboť každé stanovení dolní

výše pokuty může představovat určitou nerovnost, nikoliv každé

však znamená nerovnost v ústavněprávním smyslu. Pokud však jde

o intenzitu a proporcionalitu předmětného zásahu, tou se již

Ústavní soud zabýval a výše uvedené závěry - i když je věc

posuzována z jiného pohledu - platí i zde.

Vzhledem k uvedeným důvodům má Ústavní soud za to, že

napadené ustanovení je neslučitelné s principy právního státu ve

smyslu čl. 1 Ústavy a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst.

1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Proto Ústavnímu soudu

nezbylo, než je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušit.

Ústavní soud připouští, že zrušením předmětného ustanovení může

být, jak poukazuje Senát PČR ve svém vyjádření, narušena systémová

vazba a nastolena nerovnost s ustanovením § 106 odst. 2 stavebního

zákona, v jehož případě spodní výše pokuty zůstane zachována,

avšak Ústavní soud není oprávněn ke zrušení citovaného ustanovení,

neboť je vázán petitem návrhu (s výjimkou jeho korekce technického

charakteru, jak tomu bylo i v tomto případě). To však nevylučuje,

aby zákonodárce ve světle tohoto nálezu posoudil ústavnost

citovaného ustanovení a eventuelně učinil příslušné kroky k jeho

změně.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 13. srpna 2002

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru