Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 28/98Nález ÚS ze dne 23.11.1999Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o pořádkových pokutách soudy ve správním soudnictví

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - FO
Soudce zpravodajCepl Vojtěch
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (fyzická nebo právnická osoba)
Věcný rejstříksprávní sankce
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 161/16 SbNU 185
Paralelní citace (Sbírka zákonů)2/2000 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1999:Pl.US.28.98
Datum podání01.06.1998
Napadený akt

zákon; 99/1963; občanský soudní řád; § 248/2/e ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách"

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 1, čl. 4

120/1976 Sb./Sb.m.s., #1 čl. 14 odst.1

2/1993 Sb., čl. 1, čl. 36 odst.1, čl. 36 odst.2

209/1992 Sb./Sb.m.s., čl. 6 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

166/1993 Sb.

2/2000 Sb.

99/1963 Sb., § 248 odst.2 písm.e


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 28/98 ze dne 23. 11. 1999

2/2000 Sb.

N 161/16 SbNU 185

Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o pořádkových pokutách soudy ve správním soudnictví

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu

rozhodlo dnešního dne ve věci návrhu

Ing. P. N., zastoupeného JUDr. A. Z., advokátem, na zrušení

ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně

rozhodnutí o pořádkových pokutách", za účasti Poslanecké sněmovny

a Senátu Parlamentu ČR, takto:

Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,

občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., ve slovech

"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", se zrušuje dnem

vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění:

Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského

soudu v Praze ze dne 31. 3. 1998, sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým

bylo zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí

prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 20. 5. 1997, č.j.

1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad

navrhovatele proti rozhodnutí Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne

12. 12. 1995, č.j. 95/22-SK/46, a potvrzeno uložení pokuty ve výši

50.000,- Kč ve smyslu ustanovení § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993

Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení stanoví:

"(1) Fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná

osoba nesplnila povinnost podle § 24 tohoto zákona, může Úřad

uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.

(2) Pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost

splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.

(3) Pokutu lze uložit do jednoho měsíce ode dne nesplnění

povinnosti.

(4) Pokuty jsou příjmem státního rozpočtu České republiky.

(5) Pokuty vymáhá Úřad."

Navrhovatel tvrdí, že shora označeným usnesením Městského

soudu v Praze byla porušena jeho práva na soudní ochranu včetně

přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, jak mu je

ústavně zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv

a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod. K tomuto porušení došlo podle jeho názoru

v souvislosti s uplatněním § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř.

Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský

soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb. stanoví, že ve

správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:

"rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo

pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách".

Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech "včetně

rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu s ustanoveními čl.

36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1

Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod..

Navrhovatel využil možnosti dané mu ustanovením § 64 odst.

1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu

s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení § 248 odst.

2 písm. e) o. s. ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových

pokutách". Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil

splnění podmínek podle ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu.

Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem, který

byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud byl

k jeho projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně

neopodstatněným.

Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé

aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát

Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §

78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Proto řízení o ústavní

stížnosti svým usnesením z 21. 10. 1998, č. j. II. ÚS 254/98-24,

přerušil a návrh na zrušení předmětného ustanovení o.s.ř.

postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst.

1 písm. a) Ústavy ČR.

I.

Navrhovatel uvádí, že v řízení před Městským soudem v Praze

se domáhal zrušení rozhodnutí NKÚ, kterým mu byla uložena

pořádková pokuta ve výši 50.000,- Kč, když na něm podle jeho

názoru NKÚ vyžadoval splnění povinnosti, která není uložena

zákonem. Rovněž formálně nebyl postup NKÚ bez závad. Městský soud

v Praze však rozhodl tak, že řízení v této věci zastavil, přičemž

své rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 248 odst. 2 písm. e)

o.s.ř., podle kterého soudy ve správním řízení nepřezkoumávají

rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové

povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.

Podle názoru navrhovatele předmětné ustanovení o.s.ř. ve

slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu

s ústavními předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí

rozdílné povahy. Může se jednat o pořádkovou pokutu 200,- Kč podle

správního řádu, ale i o pokuty podle § 71 odst. 2 zákona č.

455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve výši 10.000,- Kč,

obdobnou pokutu podle § 62 odst. 2 zákona č. 199/1994 Sb.,

o zadávání veřejných zakázek nebo dokonce pokutu do 500.000,- Kč

podle § 11 zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování

některých uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím

souvisejících Všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit

opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny.

Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua, který

může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého subjektu.

Proto je třeba s ohledem na ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny

a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy chápat možnost zákonodárce

vyloučit možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi

restriktivně. To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí

být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod

šetřeno jejich podstaty a smyslu.

Dle právního názoru navrhovatele je proto neústavní paušální

vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut bez

jejich dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu zákonodárce

zamezit neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech, na druhé

straně však řada takových pokut může na osobu delikventa velmi

tíživě dopadnout. Postačí přitom zrušení slov "včetně rozhodnutí

o pořádkových pokutách", neboť pak bude moci soud sám posoudit,

zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí povahy výlučně pořádkové

(např. pokuty podle správního řádu) nebo zda vzhledem

k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv hmotně

právní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soudce nemá a řízení musí

zastavit bez přezkoumávání věci samé.

V této souvislosti též poukázal na zákon č. 36/1876 ř.z.,

který se svém § 3 obsahoval podstatně užší výluky ze správního

přezkumu, takže právní úprava do roku 1952 poskytovala občanům

podstatně vyšší standard právní ochrany, než tak činí úprava

dnešní.

II.

Na výzvu soudce zpravodaje se k návrhu vyjádřili jednotliví

účastníci řízení. Za Senát Parlamentu ČR se vyjádřila jeho

předsedkyně, která uvedla, že zákon č. 519/1991 Sb., kterým bylo

předmětné ustanovení vneseno do o.s.ř., byl přijat na 18. schůzi

Federálního shromáždění dne 5. 11. 1991, když ve Sněmovně lidu pro

něj hlasovalo 87 z 92 přítomných poslanců a ve Sněmovně národů

v české části 55 poslanců a ve slovenské části 52 poslanců ze 107

přítomných. Senát se novelou o.s.ř. v této části nezabýval. Je

věcí Ústavního soudu, aby posoudil ústavnost návrhu napadeného

ustanovení o.s.ř.

Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR se vyjádřil její

předseda, který uvedl, že zákon č. 519/1991 Sb. byl přijat

potřebnou většinou poslanců a byl řádně vyhlášen. Z věcného

hlediska poté připomněl obsah důvodové zprávy k tomuto zákonu, ze

které vyplývá, že pravomoc soudů ve správním řízení je stanovena

tzv. generální klauzulí. Okruh věcí, které by měly být vyloučeny

z přezkumu, je vymezen v § 248 o.s.ř., přičemž jednotlivé výjimky

jsou formulovány obecně a vztahují se proto na všechna rozhodnutí

bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají. Jejich výklad

by měl být restriktivní, neboť mají povahu výjimky z generální

klauzule. Rozhodnutí o pořádkových pokutách je institutem, který

má sloužit k tomu, aby např. kontrolní orgán měl účinný nástroj

k tomu, aby mohl plnit povinnosti, k nimž je zákonem a Ústavou

přímo určen. Není vyloučeno, aby rozhodnutí o pořádkové pokutě

zasáhlo do ústavně zaručených práv a svobod. To ale není předmětem

stížnosti, neboť stěžovatel napadá protiústavnost vyloučení

možnosti přezkumu takového rozhodnutí soudem, nikoli

protiústavnost pořádkového deliktu jako takového. Tento názor

stěžovatele předseda Poslanecké sněmovny nesdílí.

III.

Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních

náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným

stěžovatelem za podmínek uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst.

1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě naplněny. Návrh byl

shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu

směrnic § 68 zákona o Ústavním soudu.

IV.

Pokud jde o ústavnost obsahu § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve

slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", došel Ústavní

soud k závěru, že toto ustanovení není v souladu s čl. 36 odst.

1 a 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb. - dále jen Evropská

úmluva) a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských

a politických právech (vyhláška č. 120/1976 Sb.) ve spojení s čl.

1 Listiny a čl. 1 a čl. 4 Ústavy ČR.

V daném případě Ústavní soud provádí abstraktní kontrolu

ústavnosti bez ohledu na to, že podnětem k jejímu provedení byla

ústavní stížnost. Pokud návrh splnil požadavky ve smyslu zákona

o Ústavním soudu, je třeba s ním zacházet stejně jako s návrhy

jiných oprávněných navrhovatelů podle § 64 odst. 1 tohoto zákona.

Nejde proto o hodnocení pokuty v konkrétním případě navrhovatele

(§ 28 odst. 1 zákona o Nejvyšším kontrolní úřadu), nýbrž

o hodnocení pojmu "pořádková pokuta" použitého obecně v § 248

odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho plném významu, tj. i tam, kde se

výslovně o "pořádkové" pokutě nehovoří, jestliže však tato pokuta

má "pořádkový" charakter. Navrhovatel sice tvrdí, že tento pojem

"pořádková" používají všechny jím uvedené předpisy, právě

v případě vůči němu použitého § 28 odst. 1 zákona o NKÚ to však

neodpovídá skutečnosti. Věc byla Ústavním soudem posouzena takto.

Tento pojem používá řada právních předpisů z oboru civilního,

trestního a správního procesního práva a právní předpisy

upravující postavení a působnost orgánů kontroly a inspekce. Tato

rozhodnutí jsou konstruována jako civilně procesní, trestně

procesní nebo správně procesní sankce, tedy opatření, která mají

pomoci zajistit hladký průběh určitého řízení a součinnost jeho

účastníků v případě, že by nebyli ochotni se na řízení podílet

zákonem stanoveným způsobem (dostavit se, předložit požadované

listiny, vydat věci důležité pro řízení atd.) nebo by jeho průběh

jinak ztěžovali či dokonce mařili. Proto je možno je ukládat

i opakovaně, dokud nebude odpovídající průběh řízení zajištěn

(neplatí zásada ne bis in idem).

Sankce v podobě pořádkové pokuty ukládaná správními orgány

jako pořádkové opatření přitom byla původně konstruována více jako

upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla

a nedosahovala stupně represe nebo prevence ve smyslu

trestněprávních a správnětrestních deliktů. Jako příklad lze uvést

§ 45 odst. 1 správního řádu, podle kterého tomu, kdo ztěžuje

postup řízení, zejména tím, že se bez závažných důvodů nedostaví

na výzvu ke správnímu orgánu, ruší přes předchozí napomenutí

pořádek, bezdůvodně odmítá svědeckou výpověď, předložení listiny

nebo provedení ohledání, může správní orgán uložit pořádkovou

pokutu až do výše 200 Kčs; u vojáků v činné službě a u příslušníků

veřejných ozbrojených sborů odevzdá věc k vyřízení podle

kázeňských předpisů. V posledních letech je však patrná tendence

ke zvyšování částek, které se v podobě "pořádkových pokut"

ukládají.

Obdobnou povahu jako pořádkové pokuty ve správním řízení mají

i pořádková opatření v kontrolní a inspekční činnosti. I zde je

jejich posláním zajistit náležitý průběh kontrolní akce, která by

zpravidla byla neproveditelná bez součinnosti kontrolovaných.

Kromě toho jsou zde ve srovnání s procesními pořádkovými

opatřeními některé zvláštnosti související s povahou kontrolní

činnosti samotné. Pokud jde o kontrolní činnost kontrolorů NKÚ,

jsou při provádění kontroly podle § 21 zákona o NKÚ oprávněni:

a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do

jiných prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí

s předmětem kontroly;

b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených

lhůtách předložily originální doklady a další písemnosti,

záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní

techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky

výrobků nebo jiného zboží;

c) seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, prokáží-li se

osvědčením pro příslušný stupeň utajení těchto

skutečností, vydaným podle zvláštního zákona;

d) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých

a úplných, ústních a písemných informací o zjišťovaných

a souvisejících skutečnostech;

e) zajišťovat v odůvodněných případech doklady; jejich

převzetí musí kontrolované osobě písemně potvrdit

a ponechat jí kopie převzatých dokladů;

f) požadovat, aby kontrolované osoby podaly ve stanovené

lhůtě písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků;

g) používat telekomunikační zařízení kontrolovaných osob

v případech, kdy je jejich použití nezbytné pro

zabezpečení kontroly.

Podle § 24 odst. 1 téhož zákona jsou kontrolované osoby

povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním

kontrolujících uvedeným výše (§ 21 zákona o NKÚ). Fyzické osoby

nemají povinnost podle § 21 písm. d) tohoto zákona, jestliže by

jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo

osobám blízkým. Pokud tuto součinnost neposkytnou, může jim NKÚ

podle § 28 odst. 1 až 3 zákona o NKÚ uložit do jednoho měsíce ode

dne nesplnění povinnosti pokutu až do výše 50 000 Kč, a to

i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově

stanovené kontrolujícími. Podobná pravidla stanoví kontrolní řád

podle zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění

pozdějších předpisů. Souhrnná výše opatření, které je zde výslovně

označeno jako "pořádková" pokuta, však nemůže přesáhnout 200 000

Kč.

Ústavní soud v daném případě došel k závěru, že i když

v zákoně o NKÚ tato pokuta není výslovně označena jako pořádková,

znaky pořádkové pokuty ve smyslu pořádkového opatření správního

orgánu naplňuje. Plyne to z její povahy, cíle a účelu. NKÚ při

výkonu kontrolní činnosti je vybaven vrchnostenskými oprávněními

vůči kontrolovaným subjektům (srov. výše uvedený § 21 zákona

o NKÚ). Při kontrole postupuje právně upraveným způsobem, ve

kterém je oprávněn vyžadovat plnění zákonem stanovených povinností

na straně kontrolovaných subjektů. Jestliže kontrolovaný subjekt,

který má uloženu takovou povinnost, tuto povinnost nesplní

a ztěžuje nebo maří kontrolní akci, může být její splnění

vynucováno pořádkovým opatřením v nejrůznější podobě včetně

pokuty. Pokuta ve smyslu § 28 odst. 1 zákona o NKÚ má přitom

nepochybně povahu opatření, které je v § 19 zákona ČNR č.

552/1991 Sb., o státní kontrole, označeno jako pořádková pokuta.

Ústavní soud však zdůrazňuje, že v dané věci neposuzoval, zda

v případě, který dal podnět k řízení, mohl NKÚ kontrolu vykonat

a zda proto taková povinnost na straně odpovědného subjektu po

právu byla. Podnětem byla pouze otázka ústavnosti odmítnutí

spravedlnosti (denegatio iustitiae)v podobě zastavení řízení před

Městským soudem v Praze z důvodu výluky přezkumu pořádkových

opatření správních orgánů včetně rozhodnutí o pořádkových

pokutách. Bude až věcí obecného soudu, aby tento konkrétní problém

posoudil. Ústavní soud v rámci minimalizace zásahu do kompetence

obecných soudů (zde správního soudnictví) do této problematiky

nepovažoval za nutné vstoupit. Stejně tak Ústavní soud obecně

neposuzoval, nakolik jsou ještě taková opatření v jednotlivých

právních předpisech skutečně "pořádkovými pokutami" a nakolik

nepřímo sankcemi za porušení hmotného práva, neboť to nebylo

rovněž předmětem řízení.

Lze tak uzavřít, že pokuta podle § 28 odst. 1 zákona o NKÚ je

srovnatelná s jinými pokutami, které jsou výslovně jako

"pořádkové" označeny a dopadá proto na ni výluka podle § 248 odst.

2 písm. e) o.s.ř. Ústavní soud proto mohl posoudit jako další

otázku to, zda v případě pořádkové pokuty jde o rozhodnutí, která

jsou způsobilá zasáhnout do základních práv nebo svobod. V takovém

případě by byla jejich výluka ze soudního přezkumu formou

správního soudnictví v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, který

stanoví, že rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod podle

Listiny nesmí být vyloučeno z pravomoci soudů. Z téhož důvodu by

byl rovněž § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 4 Ústavy

ČR.

Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve

správním právu a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně

způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod fyzické osoby

s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být

přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen

ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům.

Jestliže se v našem právním řádu stanoví možnost správního orgánu

uložit opakovaně pořádkovou pokutu ve výši až 500 000 Kč (§ 11

zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování některých

uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím souvisejících),

jde o výrazný zásah do postavení jedince.

Na otázku, která konkrétní ústavně zaručená základní práva

jsou napadeným ustanovením porušena, došel Ústavní soud k závěru,

aniž by považoval za nutné zkoumat všechny ústavní aspekty tohoto

problému, že jde především o porušení rovnosti v právech vůči

veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení s porušením práva na

spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy.

Konkrétně čl. 1 Listiny zaručuje rovnost v právech vůči

veřejné moci. V případě pořádkových opatření v civilním procesu

(§ 53 až 54 o.s.ř.) a trestním řízení (§ 66 tr.ř.) je zaručeno

soudní přezkoumání takového opatření vyšší soudní instancí.

V rámci správního rozhodování dotčená osoba tuto možnost nemá. Již

to samo o sobě, pokud by zde nebyly závažné důvody pro soudní

výluku, by mělo za následek neústavnost takové úpravy. V daném

případě Ústavní soud takové závažné důvody nezjistil. Právě

naopak, porovnáním míry možného zásahu tzv. pořádkovým opatřením,

došel k závěru, že správně procesní sankce jsou v řadě případů

daleko závažnějšího charakteru, než je tomu v případě civilního

nebo trestního řízení, a to s ohledem na možnou výši těchto

opatření. Důvod pro výjimečnou nerovnost v právech účastníků

správního (i kontrolního procesu) a účastníků soudního procesu

proto v této oblasti nebyl shledán.

Dále Ústavní soud posoudil, zda je zde alespoň jedno

konkrétní ústavně zaručené právo, které je napadenou úpravou

porušeno. Aniž hledal všechna možná porušení, shledal porušení

ústavně zaručeného práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 6 odst.

1 Evropské úmluvy, která zajišťuje každému: "právo na to, aby jeho

záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě

projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který

rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo

o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek

musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být

vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti,

veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické

společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana

soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za

zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem,

veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti".

Navrhovatel sám své tvrzení nijak blíže nezdůvodnil, pouze

uvedl, že všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit

opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny

a jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua,

který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého

subjektu. Ústavní soud se s touto argumentací navrhovatele nemohl

ztotožnit, avšak ve smyslu své judikatury je vázán petitem návrhu,

nikoli však jeho odůvodněním.

Ústavní soud především stojí na stanovisku, že čl. 6 odst.

1 Evropské úmluvy nedopadá na správní rozhodnutí a správní

rozhodování jako takové, nýbrž zaručuje soudní přezkum takových

rozhodnutí v případě, že se dají podřadit pod pojem "občanských

práv nebo závazků (civil rights and duties, les droits et

obligations de caractcre civil)", které chápou evropské orgány

značně široce. Nicméně uložení pořádkové pokuty je správně

procesní sankcí, která slouží k vymáhání určité procesní

povinnosti, a tedy aktem vrchnostenské povahy, i když má

majetkovou povahu, dotýká se vlastnictví a s ním spojených dalších

práv jako je např. provozování podnikatelské činnosti (jak namítá

navrhovatel), ale i všech dalších práv, která jsou nějak spjata

s potřebou vlastnit majetek.

V daném případě však jde o občanský závazek ve smyslu

občanských (chápáno jako veřejnoprávních, v angličtině

označovaných pojmem "civic"), nikoli občanskoprávních (civil)

povinností, který má zajistit akceschopnost státní moci nezbytnou

v podmínkách demokratické společnosti. Zde nejde o soukromoprávní

vztah ve výše uvedeném smyslu podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy

nebo ve smyslu čl. 90 Ústavy ČR věty prvé. Jde o vrchnostenský

vztah, který má zajistit to, aby byly stát a veřejná správa vůbec

schopni plnit svoje funkce. Z tohoto hlediska Ústavní soud námitky

stěžovatele neuznal.

Proto se Ústavní soud zabýval druhou oblastí aplikace

požadavků spravedlivého procesu vyjádřenou v čl. 6 odst. 1 pojmem

- "oprávněnost jakéhokoli trestního obvinění" (determination of

any criminal charge, toute accusation en maticre pénale).

Pořádkové pokuty ve správním řízení jsou sankcí za protiprávní

chování. Jak bylo výše uvedeno, nevyplývají z občanských práv

a závazků (civil rights and duties, les droits et obligations de

caractcre civil) ve smyslu civilního práva jakkoli široce

chápaného. Jejich posláním je postihnout toho, kdo poruší své

povinnosti ve veřejnoprávním vztahu. Z hlediska judikatury

evropských orgánů přitom platí, že v čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy

dopadá obrat "o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění" na

vše, co je ve vnitrostátním právu jako trestní obvinění označeno.

Kromě toho však byl tento pojem vztažen i na obvinění

z protiprávního jednání, které vnitrostátní právo za trestní

nepovažovalo. V našich podmínkách by mohlo jít např. o tresty

vězení v armádě, pokud by nebyla v tomto směru učiněna výhrada při

přístupu k Evropské úmluvě učiněná k jejím článkům 5 a 6, výhrada

v tom smyslu, že tato ustanovení nebrání ukládání kázeňského

trestu vězení podle § 17 zákona č. 76/1959 Sb., o některých

služebních poměrech vojáků. Jinak řečeno, je věcí vnitrostátní

úpravy, co označí za trestný čin a co bude automaticky v režimu

čl. 6 odst. 1 (právo na spravedlivý proces). Stát však naopak

nemůže libovolně něco jako trestný čin neoznačit a přitom hrozit

sankcí závažnější než ve srovnatelné oblasti trestního práva.

Rovněž obrat "criminal charge" je v judikatuře Evropského

soudu chápán šířeji než pouhé trestní obvinění z trestného činu

podle vnitrostátního trestního řádu jako např. v § 160 odst. 1

tr.ř. Na chybný překlad výrazu "offence" v čl. 5 odst. 1 písm. c)

Evropské úmluvy již konečně bylo při rozhodování Ústavního soudu

upozorněno (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1, s.

144). Nelze proto vycházet pouze z formálního znaku (opatření

podle trestního práva), nýbrž i ze znaků materiálních, kterými

jsou u takových opatření posouzení toho, zda jde jen o reparaci,

náhradu škody (typické pro nápravné prostředky kontroly a dozoru),

nýbrž o sankci, která působící preventivně (aby odpovědný subjekt

neopakoval protiprávní jednání) a represivně (aby byl postižen za

to, co udělal). Důležitá je rovněž přísnost sankce, která nemusí

spočívat v případě deliktního jednání jen v odnětí svobody, ale

např. i v peněžitém trestu, jehož výše je srovnatelná s jinými

postihy, kde právo na spravedlivý proces zajištěno je.

Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty v právním

řádu ČR takovou sankci za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst.

1 Evropské úmluvy představují. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny

jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci.

Jejich výši (až do 500 000 Kč opakovaně) je proto třeba srovnat

s povahou trestných činů, za které je možno rovněž uložit peněžitý

trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon desítky

a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů

a kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, § 125, §

129, § 145a, § 148a, § 169b, § 171, § 175, § 176, § 255, § 257a

tr.z.). Podle § 53 tr.z. spočívá peněžitý trest v povinnosti

zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý

proces je v jejich případě zaručeno.

Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě

peněžitého trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl.

6 odst. 1 Evropské úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo

být v případě pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje

zavinění (nikoli však v případě § 28 odst. 1 zákona o NKÚ). Totéž

se týká i přestupků, za které lze uložit jako sankci pokutu, která

je podle § 83 přezkoumatelná soudem, pokud převyšuje částku 2 000

Kč. Zde jen mimochodem Ústavní soud poznamenává, že každá sankce

za přestupek je v režimu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy (srov. Case

of Lauko v. Slovakia. European Court of Human Rights

4/1998/907/1119 z 2. 9. 1998 a Case of Kadubec v. Slovakia.

European Court of Human Rights 5/1998/908/1120 z 2. 9. 1998),

i když pokuta nedosáhne uvedené výše. To platí bez ohledu na

skutečnost, že za přestupek nelze stanovit trest odnětí svobody

a trest není veden ve zvláštním rejstříku. Takový postup proto

nesplňuje požadavek přiměřenosti zásahu orgánu veřejné moci jako

součásti pojmu právního státu podle čl. 1 Ústavy ČR.

Ústavní soud tak došel k závěru, že ustanovení § 248 odst.

2 písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových

pokutách" není v souladu s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy ve

spojení s čl. 1 a čl. 4 Ústavy ČR, čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2

Listiny.

Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů

veřejné správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to

však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají

základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy ČR a mezinárodních

úmluv podle čl. 10 Ústavy ČR. Jakýkoli jiný postup je v rozporu

s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy ČR. Každá fyzická

i právnická osoba má v ČR ústavně zaručeno právo na spravedlivý

proces podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy.

V případě rozhodnutí o pořádkových pokutách však toto právo

§ 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. nezaručuje, neboť je jím odňato

právo nechat přezkoumat rozhodnutí orgánu veřejné správy

nezávislým a nestranných soudem. Tento požadavek nezaručuje

poskytnutí práva na jinou ochranu v podobě odvolání k vyšší

správní instanci, v daném případě v podobě rozkladu k prezidentu

NKÚ. Prezident NKÚ ovšem nesplňuje požadavky čl. 36 odst. 1

Listiny, čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy a čl. 14 odst. 1

Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhláška

č. 120/1976 Sb.), byť na rozdíl od správních orgánů není přímo

jmenován vládou nebo vyšším správním orgánem. V dané věci nemůže

splňovat především požadavek nestranného orgánu, když jako takový

nemůže být nikdy chápán navrhovatelem. Ani ústavní definice NKÚ

jako nezávislého orgánu (čl. 97 Ústavy ČR) nezaručuje naplnění čl.

81 Ústavy ČR, čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Evropské

úmluvy, neboť se týká provádění kontrolní činnosti NKÚ ve vztahu

k výkonným orgánům, nikoli ukládání pořádkových pokut, kde NKÚ

nepostupuje jako nezávislý tribunál, nýbrž jako správní úřad.

Tento postup současně nezaručuje rovnost v právech stejně

dotčených subjektů ústavně zaručených práv a svobod podle čl. 1

Listiny. Je též v rozporu se zásadou přiměřenosti zásahu orgánu

veřejné moci, jak plyne z čl. 1 Ústavy ČR, který požaduje, aby

veřejná moc v ČR vystupovala podle pravidel právního státu. Mezi

tato pravidla patří rovněž zásada přiměřenosti zásahu, pravidlo

racionální zdůvodnitelnosti zásahu (zákaz svévole) a zákaz

nadbytečného použití jinak racionálně zvolených nástrojů regulace.

Protože již v tomto bodě bylo z výše uvedených důvodů shledáno

porušení ústavních předpisů, Ústavní soud se již dalšími důvody

nezabýval, neboť to nebylo ani z hlediska možné budoucí právní

úpravy potřebné, když jediným řešením je zrušení této části § 248

odst. 2 písm. e) o.s.ř. a umožnění soudní kontroly rozhodnutí

o pořádkových pokutách vydaných v oblasti správního práva

a kontrolní činnosti.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 23. listopadu 1999

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru