Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 28/06 #1Nález ÚS ze dne 16.12.2008K zákonnému zmocnění určit systém nakládání s historickými elektrozařízeními – návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam1
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Dotčený orgánMINISTERSTVO / MINISTR - životního prostředí
Soudce zpravodajRychetský Pavel
Typ výrokuzamítnuto
Odlišné stanoviskoFormánková Vlasta
Lastovecká Dagmar
Mucha Jiří
Wagnerová Eliška
Předmět řízení
pravomoc a činnost ústavních orgánů/delegace normotvorby
hospodářská, sociální a kulturní práva/svoboda podnikání a volby povolání a přípravy k němu
Věcný rejstříkživotní prostředí
zmocnění
Odpad
právní předpis
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 222/51 SbNU 753
Paralelní citace (Sbírka zákonů)69/2009 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2008:Pl.US.28.06.1
Datum vyhlášení11.02.2009
Datum podání18.04.2006
Napadený akt

jiný právní předpis; 352/2005 Sb. ; vyhláška Ministerstva životního prostředí o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady)

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 79 odst.3, čl. 2 odst.4

2/1993 Sb., čl. 26 odst.1, čl. 4 odst.1, čl. 4 odst.2, čl. 41 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

185/2001 Sb., § 37h odst.3, § 37i odst.7, § 37n odst.5, § 37n odst.3

352/2005 Sb., čl. 13 odst.1, § 13 odst.2


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Ustanovení § 37n odst. 5 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, zmocňuje Ministerstvo životního prostředí, aby určilo podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi, stanovil, že pro skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden kolektivní systém, učinil tak v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a se zákonným zmocněním podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Plénum Ústavního soudu zamítlo nálezem ze dne 16. prosince 2008 podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů návrh skupiny poslanců na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhlášky o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady).

Napadená vyhláška ve svém § 13 odst. 1 zakotvuje možnost pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem pro každou skupinu elektrozařízení.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Návrh skupiny poslanců především směřoval k otázce, zda zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech a tím neodporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jedná se o nakládání s elektrozařízeními, jež byla uvedena na trh před 13. srpnem 2005. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech stanoví povinnost výrobců elektrozařízení k vytvoření systému, na němž se budou finančně podílet všichni výrobci, a jehož úlohou bude zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností. Tento systém není v zákoně dále specifikován, zejména z dikce § 37n odst. 3 zákona o odpadech neplyne, zda se jedná o jeden nebo více systémů nakládání tak, jak jsou definovány napadenou vyhláškou (individuální, solidární nebo kolektivní systém). Podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanoví Ministerstvo životního prostředí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.

Ústavní soud tedy posoudil otázku, zda součástí tohoto zmocnění je i bližší specifikace tohoto systému, zejména určení počtu kolektivních systémů na něm participujících. Napadené ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky posoudil z toho hlediska, zda zákonné zmocnění k jejímu vydání obstojí ve smyslu požadavků vyplývajících z čl. 79 odst. 3 Ústavy. Především dospěl k závěru, že z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, a to v podobě, v jaké tak činí právě čl. 13 odst. 1 vyhlášky. Podle jeho názoru vymezení bližších podmínek financování nezbytně zahrnuje i určení, který ze systému nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Obsahuje tedy rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém.

Námitce, že § 13 odst. 1 vyhlášky stanoví povinnost nad rámec zákonné úpravy, Ústavní soud nepřisvědčil, rovněž jako odmítl tvrzené porušení čl. 26 odst. 1 Listiny, jenž zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Pavel Rychetský. Původním soudcem zpravodajem byl Jiří Mucha. K výroku i odůvodnění nálezu uplatnili odlišné stanovisko soudci Vlasta Formánková, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha a Eliška Wagnerová.

Pl.ÚS 28/06 ze dne 16. 12. 2008

69/2009 Sb.

N 222/51 SbNU 753

K zákonnému zmocnění určit systém nakládání s historickými elektrozařízeními – návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 16. prosince 2008 sp. zn. Pl. ÚS 28/06 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec Petr Rafaj, na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), za účasti Ministerstva životního prostředí jako účastníka řízení a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 69/2009 Sb.).

Návrh se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele

1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny 27 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel"), která požaduje zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady). Navrhovatel se podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhá zrušení této vyhlášky pro její nesoulad s ústavním pořádkem a zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o odpadech").

2. Navrhovatel uvádí, že zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického a elektronického odpadu (dále též jen "směrnice"). Tato novela vložila do části čtvrté zákona o odpadech díl osmý, ve kterém uložila povinnosti v souvislosti s odděleným sběrem, zpětným sběrem, zpracováním, využitím a odstraněním elektrozařízení a elektroodpadu nejen výrobcům elektrických a elektronických zařízení, ale i distributorům, posledním prodejcům a zpracovatelům elektrozařízení, která se stala odpadem. Navrhovatel uvádí, že podle § 37h odst. 1 zákona o odpadech může výrobce tyto povinnosti plnit sám nebo společně s jinými anebo prostřednictvím jiné právnické osoby zajišťující společné plnění povinností výrobců. Výrobce elektrozařízení, na kterého se vztahují povinnosti podle části čtvrté osmého dílu zákona o odpadech, je povinen podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení, který musí obsahovat údaje stanovené § 37i odst. 3 téhož zákona.

3. Významné podle navrhovatele je, že povinnosti financování při nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností se liší podle data uvedení elektrozařízení na trh. Je-li elektrozařízení uvedeno na trh po dni 13. srpna 2005, je výrobce elektrozařízení povinen financovat zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (§ 37n odst. 1 zákona o odpadech). Bylo-li elektrozařízení uvedeno na trh do dne 13. srpna 2005, jsou k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností, které bylo zpětně odebráno podle § 37k a 38 zákona o odpadech, výrobci povinni vytvořit systém, do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů, přičemž tento systém není v zákoně specifikován.

4. Napadená vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními (pocházejícími z domácností) uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 a před tímto dnem. V prvém případě má výrobce možnost vybrat si mezi třemi systémy (sub 2), tj. a) individuálním, kdy podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu, b) solidárním, který provozují dva nebo více výrobců, nebo c) kolektivním, který je provozován osobou odlišnou od výrobce. Pro historická elektrozařízení § 13 odst. 1 vyhlášky stanoví, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.

5. Podle navrhovatele vyhláška jednoznačně překračuje rámec zmocnění, které jí bylo zákonem o odpadech uděleno, tím, že přikazuje využít pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Ministerstvo životního prostředí má podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. Tím vyhláška porušuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou ministerstva na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Ustanovení § 13 vyhlášky současně porušuje čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť stanoví povinnosti, které nevyplývají ze zákona a které omezují výkon základních práv a svobod.

6. Navíc povinnosti, které vyhláška ukládá, odporují čl. 26 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost. Vyhláška vytváří monopol v oblasti společného plnění povinnosti financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Tím brání pluralitě podnikajících subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení, závažným způsobem zasahuje do jejich svobody podnikat v dané oblasti, respektive jim takové podnikání zcela znemožňuje. Navrhovatel na podporu svých tvrzení přiložil stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ze kterého podle jeho názoru vyplývá, že v důsledku takové právní úpravy navíc došlo k výraznému porušení pravidel hospodářské soutěže na trhu služeb nakládání s elektroodpady, ale i se samotnými elektrozařízeními. Omezení těchto základních práv podnikajících osob přitom není ekonomicky nezbytné, jak dosvědčuje situace ve Slovenské republice, kde je umožněno, aby vedle sebe působilo více kolektivních systémů, které spravují financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zavedení druhého provozovatele by vedlo dokonce ke snížení poplatků, které jsou výrobci povinni do tohoto systému odvádět.

7. Závěrem navrhovatel konstatuje, že jeho výtky směřují především proti § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb., nicméně se domnívá, že jednotlivá ustanovení vyhlášky jsou natolik provázaná, že efektivní nápravy může být dosaženo jen zrušením celé vyhlášky. Z uvedených důvodů požaduje, aby byla zrušena vyhláška celá.

8. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud textem a stylizací téměř totožný návrh podaný skupinou 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky. Ústavní soud dospěl k závěru, že oba návrhy jsou obsahově shodné, pročež bylo o návrhu podaném skupinou senátorů rozhodnuto usnesením ze dne 14. prosince 2006 sp. zn. Pl. ÚS 49/06 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) tak, že byl jako nepřípustný odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Skupina senátorů (dále též jen "vedlejší účastník") jako oprávněný navrhovatel má proto v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. S ohledem na totožnost obou návrhů se uvádějí pouze argumenty navrhovatele.

II.

Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení a průběh řízení

9. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníka řízení, tj. Ministerstvo životního prostředí, které sdělilo, že neshledává naplnění znaků ani jednoho z namítaných rozporů s ústavním zákonem nebo jiným zákonem a navrhuje zamítnutí návrhu. Tento účastník uvedl, že vyhláška byla vydána na základě zmocnění obsaženého v zákoně o odpadech, prošla legislativním procesem v souladu s legislativními pravidly vlády a byla vyhlášena ve Sbírce zákonů.

10. Účastník konstatoval, že návrh napadá výhradně § 13 vyhlášky, který upravuje bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005 (historická elektrozařízení). V § 37n odst. 5 zákona o odpadech je Ministerstvo životního prostředí zmocněno stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. "Bližší podmínky financování" je přitom Ministerstvo životního prostředí povinno stanovit pro všechny způsoby financování nakládání s elektrozařízením pocházejícím z domácností podle § 37n odst. 1 až 4 zákona o odpadech. Uvedení dvou příkladů bližších podmínek financování v citovaném zmocňovacím ustanovení je podle jeho názoru pouze demonstrativní.

11. Účastník dále poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že k zajištění nakládání s historickým elektrozařízením jsou výrobci povinni vytvořit systém. Jde o transpozici čl. 8 odst. 3 směrnice č. 2002/96/ES, který členským státům stanoví povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením jedním nebo více systémy, do kterých úměrně přispívají všichni výrobci, kteří působí na trhu, a to v poměru k jejich podílu na trhu podle druhu zařízení. Citované ustanovení směrnice nedává možnost zvolit jiný druh financování např. cestou trhu nebo je vůbec na výrobce nepřenášet. Česká republika povinnost vytvořit systém specifikovala v § 13 prováděcí vyhlášky tak, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vyhláška dále v § 2 písm. g) specifikuje, kdo se rozumí provozovatelem kolektivního systému, v § 13 odst. 2 stanoví povinnost odvádění příspěvku způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému a v § 2 písm. j) specifikuje, co se rozumí příspěvkem. Podle účastníka zákon stanovil meze pro § 13 vyhlášky tak, že musí stanovit bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením, a to při respektování zákonné povinnosti výrobců vytvořit systém, do kterého budou v odpovídajícím rozsahu přispívat. Vyhláška podle účastníka tyto meze respektuje tím, že stanoví jako bližší podmínku financování to, že pro každou skupinu elektrozařízení bude registrován jeden kolektivní systém, který má povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením pro danou skupinu. Tím je respektován jak zákon, tak čl. 8 odst. 3 směrnice, který výslovně stanoví, aby předmětné financování bylo zajištěno jedním nebo více systémy.

12. Podle účastníka § 13 vyhlášky nepřikazuje použít pouze jeden kolektivní systém, nýbrž dává výrobcům v kontextu s § 5 odst. 7 a § 15 odst. 3 a 4 vyhlášky možnost, aby pro zajištění financování vytvořili jeden nebo více systémů, které požádají o zápis do seznamu. Kolektivní systém, který splní formální kritéria a ve kterém budou sdruženi výrobci s největším podílem na trhu pro danou skupinu elektrozařízení, bude zapsán do seznamu a bude mít povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením v dané skupině. Teoreticky tak mohlo být zapsáno až devět provozovatelů kolektivních systémů. Účastník považuje zvolené řešení za rozumné. Poukázal přitom na obdobný, zpravidla dobrovolný postup v některých státech Evropské unie (např. Belgie).

13. Stejně tak odmítl účastník námitku (viz sub 5) uložení povinnosti, kterou nestanoví žádný zákon, nýbrž až § 13 vyhlášky. Povinnost vytvořit systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení uvedených na trh do 13. srpna 2005 stanoví § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Z tohoto ustanovení je zjevné, že výrobci vytvořený systém bude muset plnit povinnosti spojené se zajištěním financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zároveň je výrobcům zákonem uložena povinnost do vytvořeného systému přispívat; povinnosti jsou proto stanoveny zákonem.

14. K omezení práva na provozování hospodářské činnosti (sub 6) účastník uvedl, že se jedná o nepochopení systému "hospodaření" v oblasti nakládání s historickými elektrozařízeními a financování tohoto nakládání ze strany některých provozovatelů kolektivních systémů, profesních sdružení (např. Svaz průmyslu a dopravy České republiky) a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. O porušení čl. 26 odst. 1 Listiny nemůže jít již proto, že se nejedná o podnikání. Navíc lze zákonem stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není "bezbřehé" a stát je oprávněn cestou zákona je regulovat. Účastník v této souvislosti poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, ze kterého plyne povinnost vytvořit systém pro nakládání s historickým elektrozařízením a přispívat do něj. Na základě zmocnění v § 37n odst. 5 téhož zákona vydal účastník prováděcí vyhlášku, ve které zvolil variantu, kdy pro každou skupinu elektrozařízení zajistí společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, který bude mít povinnost zajistit příslušné financování pro veškerá historická elektrozařízení v dané skupině. Toto řešení odůvodnil tím, že směrnice ponechala na vnitrostátní úpravě, zda zajistí vytvoření jednoho nebo více kolektivních systémů. Soustavu takového financování bylo nezbytné vytvořit v krátkém čase a bez výjimky v každé skupině elektroodpadu. Protože zákon o odpadech stanovil jako základní kritérium pro přispívání výrobci do systému "podíl na trhu", bylo zvoleno řešení, že pro každou skupinu elektrozařízení bude zaregistrován jeden kolektivní systém s největším podílem na trhu, který bude mít povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením v dané skupině. Předpokladem bylo, že tento systém bude nejen pasivně zajišťovat financování likvidace historického elektrozařízení, ale zároveň bude aktivně pečovat o plnění povinností ze strany ostatních výrobců, kteří nebudou z jakéhokoli důvodu zapojeni do tohoto registrovaného systému. Tím bude podle účastníka zefektivněna správa financování nakládání s historickým elektrozařízením a zároveň bude zajištěna určitá míra "samosprávy" těchto financí výrobci s největším podílem na trhu. Takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, když jim bude umožněno podílet se na "tvorbě pravidel".

15. Účastník rovněž zdůraznil, že v žádném případě není regulováno podnikání subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení a elektroodpadu (např. logistika nebo zpracování odpadu), pouze jsou specifikovány podmínky financování pro relevantní trh v oblasti likvidace elektroodpadu. Napadaná vyhláška rovněž nezasahuje do hospodářské činnosti subjektů v oblasti likvidace odpadu, pouze předpokládá vznik jednoho nebo více kolektivních systémů. Směrnice i zákon o odpadech umožňují výrobcům uvádět náklady na nakládání s historickými elektrozařízeními; tyto náklady však nesmějí převyšovat náklady skutečně vzniklé, což znamená, že se nepředpokládá, že by provozovateli kolektivního systému vznikal zisk. Z toho lze dovodit, že zákonodárce nepředpokládal podnikání či vznik trhu v oblasti financování nakládání s historickým elektrozařízením a stejně jako právo Evropských společenství uvažoval jen o úhradě nákladů, které kolektivnímu systému skutečně vzniknou. Stát tak prostřednictvím zákona stanoví podmínky pro výkon činnosti, tj. financování nakládání s historickým elektrozařízením.

16. Navíc účastník uvedl, že okamžité zrušení celé vyhlášky by znemožnilo uskutečnit implementaci směrnice včetně úkolů dosažení roční míry sběru a opětovného použití elektrozařízení. V seznamu výrobců elektrozařízení je vedeno 2 600 povinných osob, které řádně plní své povinnosti. Zrušení vyhlášky by mělo dopad na jejich právní jistotu a nastolilo by též problém, jak dále nakládat s již vybranými prostředky určenými na zajištění všech povinností výrobců.

17. Dále Ústavní soud obdržel nevyžádané vyjádření Sdružení evropských výrobců domácích spotřebičů CECED CZ, které v podstatě charakterizuje činnost provozovatelů kolektivních systémů a má poskytnout "jiný" pohled na nakládání s historickým odpadem (správně elektrozařízením). Vyjádření uvádí, že prostřednictvím účastníka bude do spisu předložen jako důkazní materiál rozbor činnosti kolektivních systémů s čísly a fakty. Ústavní soud tento rozbor neobdržel. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, toto podání bylo založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.

18. Ministerstvo životního prostředí Ústavnímu soudu sdělilo, že své původní podání ještě rozšíří a doplní. Stalo se tak 8. září 2008 formou obsáhlého vyjádření, které bylo zpracováno ve spolupráci s Ministerstvem financí. V něm účastník vyložil základní rozdíly v chápání povinností výrobců elektrozařízení podle toho, zda se jedná o elektrozařízení pocházející z domácností (BtoC) a elektrozařízení ostatní, zejména pocházející od podnikatelských subjektů (BtoB). Do sféry podnikatelské evropská i domácí právní úprava zasahuje minimálně a ponechává jeho oddělený sběr na smluvní volnosti stran (výrobce a odběratel-podnikatel). V případě historických elektrozařízení pocházejících z domácností je stanovena primární odpovědnost výhradně výrobci. V tomto případě se má za to, že podle principu "znečišťovatel platí" je "znečišťovatelem" výrobce a nese odpovědnost za zpětný odběr a zpracování, resp. za nakládání s tímto elektrozařízením. V rámci této kategorie však existuje ještě jedno rozlišení, a to na elektrozařízení pocházející z domácností uvedené na trh do 13. srpna 2005 (historické elektrozařízení) a na elektrozařízení uvedené na trh po tomto dni. Historické elektrozařízení nesplňuje "moderní požadavky" a nelze na ně uplatnit běžná pravidla stanovená zákonem (např. označování). Pouze pro tuto úzkou skupinu jsou stanovena zvláštní pravidla, která spočívají v povinnosti výrobců vytvořit kolektivní systém, který zajistí financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením. Na úrovni Evropské unie bylo stanoveno, že odpovědnost za tuto historickou zátěž ponesou všichni výrobci, kteří v daném okamžiku uvádějí své výrobky v daném území na trh. Odpovědnost je tudíž kolektivní a kolektivní je též způsob zajištění nakládání s tímto historickým elektrozařízením. Česká republika měla možnost stanovit, že výrobci mají povinnost vytvořit jeden nebo více kolektivních systémů. Zvolena byla varianta více kolektivních systémů. V zájmu věcné racionality, účelnosti a splnitelnosti povinností výrobců bylo po konzultaci s odbornou veřejností (zejména výrobci) stanoveno, že pro každou skupinu elektrozařízení, která má svá vlastní specifika, bude zajišťovat financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vytvoření kolektivního systému bylo ponecháno na výrobcích. Kolektivní systém, který vytvořili výrobci s největším podílem na trhu v České republice, byl poté zapsán do seznamu vedeného ministerstvem a jsou na něj přeneseny veškeré povinnosti spojené s touto skutečností.

19. K argumentaci navrhovatele stanovisky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen "Úřad") účastník uvedl, že tento Úřad obdržel v letech 2005 a 2006 několik podnětů k zahájení řízení proti kolektivním systémům, které spravují některou ze skupin historického elektrozařízení. Žádné správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení kolektivními systémy však nezahájil. Vždy si vyžádal stanovisko účastníka, což účastník doložil korespondencí mezi ním a Úřadem. Vzhledem k této skutečnosti je proto podle jeho názoru zavádějící jakákoli argumentace případnými "dopisy" Úřadu o "porušení obecných soutěžněprávních principů". Skutečností je, že Úřad předběžně přezkoumal chování kolektivních systémů, které se chovají podle platné a účinné právní úpravy dané zákonem a napadenou prováděcí vyhláškou (včetně § 13 této vyhlášky), a neshledal toto jednání porušujícím právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Pokud tedy chování kolektivního systému podle napadeného právního předpisu bylo shledáno za neporušující předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze učinit závěr, že takováto právní úprava předpisy v oblasti hospodářské soutěže porušuje. Buď je tedy tato vyhláška z pohledu právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže bezvadná, nebo právní vztahy upravené touto vyhláškou nespadají do oblasti hospodářské soutěže.

20. Konečně účastník uvedl některé poznatky z hlediska porovnání přístupu některých evropských zemí k dané problematice a výsledky sběru v České republice. Poukázal na to, že rozdíl mezi odpovědností individuální při zajišťování povinností a financování nakládání s novými elektrozařízeními z domácností své značky (uvedenými na trh členského státu po 13. srpnu 2005) a odpovědností kolektivní při zajišťování povinností a financování nakládání s historickými elektrozařízeními z domácností bez ohledu na značku (uvedenými na trh členského státu před 13. srpnem 2005) stanoví ve svých právních úpravách 12 členských států (Česká republika, Rakousko, Kypr, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Slovensko, Španělsko a Švédsko). Dalších 8 členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Řecko, Litva, Malta, Slovinsko a Velká Británie) se v legislativě pouze zmiňuje o potřebě společného financování historického elektrozařízení v závislosti na podílu na trhu. Oproti tomu Maďarsko a Lotyšsko vůbec nerozlišují způsoby financování, kdežto Dánsko, Francie a Polsko stanoví kolektivní odpovědnost pro historická i nová elektrozařízení. Jeden kolektivní systém, který zajišťuje všechny povinnosti výrobců, je vytvořen v Belgii, Estonsku, Irsku, Itálii, Lotyšsku, Lucembursku, Maďarsku, Norsku, Polsku, Portugalsku, Řecku a Švýcarsku. Více kolektivních systémů funguje nejen v České republice (6), ale i ve Finsku (2), Nizozemí (2 nekonkurenční, pro odlišné skupiny), Slovensku (13), Velké Británii (4), Španělsku (5 podle regionů).

21. Ministerstvo životního prostředí na závěr uvedlo, že návrhem je napadáno porušení čl. 26 Listiny, resp. právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti. Napadený § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb. pouze stanoví bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením; základní povinnosti stanoví § 37n zákona o odpadech. Z uvedeného je zjevné, že na úrovni evropské i národní byla na výrobce elektrozařízení přenesena odpovědnost za zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (BtoC). Zároveň jsou zákonem stanoveny výrobcům, kteří uvádějí své výrobky na trh v České republice, konkrétní povinnosti (podmínky a omezení - včetně označování výrobků a jeho evidence). V případech, ve kterých je to možné a splnitelné, má výrobce možnost volby mezi plněním svých povinností individuálně, solidárně či kolektivně. Pouze v případě historické zátěže (historického elektrozařízení) není možné a splnitelné plnění individuální nebo solidární, a proto je zákonem stanoveno plnění primárních povinností výrobců kolektivně (§ 37n zákona o odpadech). I kdyby bylo v řízení před Ústavním soudem shledáno, že na financování nakládání s historickým elektrozařízením se vztahuje ustanovení čl. 26 Listiny, není pochyb o tom, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Výroba elektrozařízení a s ní spojené financování nakládání s elektrozařízením po ukončení životnosti je jednou z takovýchto činností, kdy zákon o odpadech stanoví značné množství podmínek a omezení.

22. Toto své vyjádření dále účastník doprovodil obsáhlým právním rozborem (příloha č. 2) nazvaným "Důvody nesouhlasu s návrhem na zrušení vyhlášky". V tomto rozboru účastník jednak opakuje své argumenty z předchozího vyjádření, avšak v podstatně propracovanější podobě, jednak předkládá argumenty nové. Především je zdůrazněno, že podle směrnice lze historickou elektroodpadovou zátěž řešit prostřednictvím jednoho nebo více kolektivních systémů (bod 20 důvodů směrnice, čl. 8 odst. 3 směrnice). Zákon výslovně uvádí, že historickou elektroodpadovou zátěž mají výrobci vyřešit prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V takto organizovaném sektoru elektroodpadového hospodářství přichází v úvahu výkon elektroodpadových povinností prostřednictvím pouze jednoho kolektivního systému, popřípadě maximálně jednoho kolektivního systému pro každou ze skupin elektrozařízení. Tato skutečnost je dána zákonem o odpadech a vyhláška na ní nic nemění. Vědom si potřeby blíže upravit některé aspekty fungování českého elektroodpadového hospodářství, jež v zákoně upravil jen v základních rysech, zmocnil zákonodárce účastníka řízení, aby upravil bližší podmínky zejména a) způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (samostatně - solidárně - kolektivně, včetně dalších podrobností plnění, § 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), b) zápisů do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a c) financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadů (§ 37n odst. 5, § 37o odst. 2 zákona o odpadech).

23. Účastník rovněž podrobně rozvedl, proč jeho vyhláška odpovídá požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy a judikatury Ústavního soudu ve věci prováděcích předpisů [zde uvádí např. závěry z nálezů sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Podle účastníka řízení byla vydána subjektem k tomu oprávněným, v rámci jeho kompetence konkrétně dané § 38 odst. 11, § 37h odst. 3, § 37i odst. 7, § 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech, jakož i § 37f odst. 2, § 37j odst. 5, § 37k odst. 7 a § 371 odst. 7 zákona o odpadech. Ve vztahu k historickým elektrozařízením pocházejícím z domácností (a pouze ve vztahu k nim) vyhláška stanoví, že pro každou z deseti skupin elektrozařízení bude tím systémem, jehož prostřednictvím mají výrobci splnit svoji společnou povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž, jeden kolektivní systém (§ 13 vyhlášky), a to takový, který reprezentuje výrobce, jejichž podíl na splnění této povinnosti je největší, tedy do něhož jsou zapojeni výrobci s největším podílem na trhu s novými elektrozařízeními (§ 5 vyhlášky). Vyhláškou ministerstvo dále nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (to účastník blíže rozvádí sub 26). Konečně zákonodárce v zákoně jasně definoval prostor pro podzákonnou úpravu, což plyne z jeho jasného rozhodnutí řešit oblast historických elektrozařízení pocházejících z domácností prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V této souvislosti účastník poukázal i na související ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, které dokresluje představu zákonodárce o úpravě fungování kolektivních systémů a zápisech do seznamu výrobců elektrozařízení.

24. Zvláštní pozornost věnoval účastník problému stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti v souladu se zákonem a v rámci jeho zmocnění. Vydáním elektroodpadové vyhlášky podle svého názoru prostor vymezený zákonodárcem nepřekročil. Zcela respektoval implicitně i explicitně vyjádřenou vůli zákonodárce, aby se společné řešení historické elektroodpadové zátěže uskutečnilo prostřednictvím jednoho systému vytvořeného samotnými výrobci, do něhož po jeho vytvoření (v druhé fázi) mají přispívat všichni aktuální výrobci. Z ustanovení § 37n odst. 3 a § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech jednoznačně vyplývá, že se má jednat o kolektivní systém zajišťující plnění povinností výrobců elektrozařízení. Účastník v této souvislosti poukázal na skutečnost, že 21 z 27 poslanců, kteří předložili projednávaný návrh na zrušení vyhlášky, hlasovalo pro novelu zákona o odpadech definující hlavní parametry českého elektroodpadového hospodářství, nikdo nehlasoval proti. Zcela v rámci svého zmocnění a za účelem vytvoření fungujícího systému pro historická elektrozařízení pocházející z domácností byl podle účastníka stanoven způsob, jakým vyřešit situaci, pokud by se výrobci nedohodli na vytvoření jediného systému pro řešení historické elektroodpadové zátěže. Tento způsob řešení zcela respektuje vůli zákonodárce a šíři zmocnění k přijetí podzákonné právní úpravy (blíže upravit způsob plnění povinností, zápisů do seznamu a financování): systém k řešení historické elektroodpadové zátěže je vytvořen všemi výrobci a za neexistence dohody mezi všemi výrobci je to systém, jehož se účastní výrobci s největším podílem na řešení této zátěže.

25. Jako další aspekt ústavnosti a zákonnosti vydání vyhlášky posoudil účastník stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti při respektování zásady proporcionality, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [pozn. red.: sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287)]. V této souvislosti poukázal na tyto okolnosti:

a) zákon o odpadech i směrnice předpokládají pro řešení povinností výrobců k historickým elektrozařízením z domácností výlučně kolektivní řešení, zejména vzhledem k povaze těchto elektrozařízení a nemožnosti určit konkrétní odpovědnou osobu;

b) došlo k realizaci legitimního očekávání největších výrobců zapojených do jednoho kolektivního systému mít největší vliv na řešení historické elektroodpadové zátěže v souladu s principem odpovědnosti výrobců (body 5, 12, 19 a 20 důvodů směrnice);

c) způsob určení systému, prostřednictvím kterého mají výrobci řešit historickou elektroodpadovou zátěž, představuje nejmenší možnou ingerenci státu do "samosprávné" oblasti výrobců (jakékoliv jiné řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, např. výběr kolektivního systému podle toho, jak hustou sběrnou síť se zaváže do určité doby vytvořit, by znamenalo kladení nových povinností, jež nemají oporu v zákoně);

d) povinnost připojit se k nejvíce zastoupenému kolektivnímu systému v případě výše popsané patové situace ovlivňuje pouze menší část výrobců (výrobců uvádějících na trh pouze menší objem elektrozařízení);

e) postavení těchto minoritních výrobců bylo dotčeno jen v nezbytně nutné míře (určením systému, skrz který mají plnit svou povinnost, nikoliv definováním jakékoliv nové povinnosti), neboť bylo zajištěno rovné postavení všech výrobců v rámci majoritního kolektivního systému (srov. též bod 20 důvodů směrnice). Bez ohledu na to, jedná-li se o výrobce-zakladatele, výrobce--dobrovolného účastníka či výrobce-alokovaného účastníka, za všechny vykonává provozovatel kolektivního systému elektroodpadové povinnosti za stejných podmínek podle stejné vzorové smlouvy a za příspěvek vypočtený stejnou metodikou. Vzorová smlouva, metodika výpočtu příspěvku i další aspekty řízení kolektivního systému jsou ministerstvu předkládány k posouzení před zápisem do seznamu výrobců elektrozařízení;

f) zvolené řešení je založeno na neziskovém principu, který chrání výrobce (zejména minoritní) i spotřebitele [viz bod 20 důvodů směrnice, § 37n odst. 3 zákona o odpadech a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, § 5 odst. 3 vyhlášky];

g) uvedené řešení bylo přijato i s ohledem na skutečnost, že se jedná o problematiku dočasnou, neboť historická elektrozařízení z domácností v průběhu několika let po nabytí účinnosti vyhlášky buď zcela vymizí, anebo budou zásadně marginální.

26. Obsáhle se účastník vyjádřil rovněž k námitce stanovení nové primární povinnosti v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Zákon o odpadech výrobcům stanoví primární povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž z domácností ve formě jak povinnosti participovat na kolektivním systému, tak i povinnosti do tohoto systému přispívat na náklady spojené s odstraněním této zátěže. Vyhláška nepřináší žádnou další povinnost, jež by nebyla pouhou konkretizací povinnosti stanovené zákonem. Platí to i pro řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou. Úprava obsažená v ustanovení § 13 vyhlášky a další na ni navazující ustanovení nezakládají výrobcům žádnou novou povinnost ani povinnost stanovenou zákonem nijak nerozšiřují, pouze logicky řeší případnou nastalou situaci, jež je však zapříčiněna nutností realizovat primární povinnost stanovenou zákonem. Jedná se tedy výhradně o technicko-organizační opatření přijaté za účelem zajištění realizace primární povinnosti stanovené zákonem v reálném životě. Je úkolem exekutivy, stanoví-li to zákonodárce, podrobněji upravit řešení této a dalších situací, jejichž existenci důvodně lze v reálném životě očekávat (v návaznosti na zákonnou úpravu). Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že účastník vyhláškou v zásadě nemůže upravit nic, protože jakákoliv konkretizace zákonných elektroodpadových povinností s sebou nutně ponese definování něčeho, co v zákoně není upraveno (např. povinnost podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích). V případě zákona o odpadech zákonodárce stanovil jasné meze toho, co a v jakých aspektech má vyhláška podrobněji upravit, a vyhláška se zcela jistě nachází v rámci těchto mezí. Důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Stát na tuto funkci nemůže rezignovat a spoléhat na to, že se dotčení vždy "nějak dohodnou". Tím by popíral samotný smysl své existence. Výrobci i společnost legitimně očekávají, že stát definuje a vynutí dodržování základních pravidel společného soužití v oblastech, v nichž lze logicky potřebu takových pravidel očekávat. Pokud tedy bylo lze očekávat, že se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, bylo povinností účastníka v rámci zákonného zmocnění stanovit způsob řešení takové situace, stejně jako další aspekty, které by fungování elektroodpadového hospodářství a postavení výrobců mohly ohrozit. Ministerstvo při vydání vyhlášky postupovalo secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem) a plně při vydání této vyhlášky respektovalo zásadu pregnantně vyjádřenou Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), podle níž "zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší ... (příslušnému státnímu orgánu) ... stanovit, že má býti Xl, X2, X3, nikoli též, že má býti Y". Nelze přitom přijmout závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem a který zjevně zastávají stěžovatelé (pozn. red.: sic - správně: navrhovatel), neboť by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].

27. Rovněž tak účastník doplnil a rozšířil svou argumentaci ohledně výtky navrhovatele, že napadené řešení situace, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, omezuje právo podnikat. Toto tvrzení svědčí o nepochopení základních premis fungování elektroodpadového hospodářství ze strany předkladatelů návrhu na zrušení vyhlášky i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Řádné fungování elektroodpadového hospodářství umožňuje mnoha subjektům (zejména dopravním a zpracovatelským společnostem) podnikat, tedy samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost provádět soustavnou činnost za účelem dosažení zisku. Čím více elektrozařízení a elektroodpadu výrobci posbírají, tím větší se otevírá prostor pro služby dopravních a zpracovatelských společností. Větší poptávka po dopravních a zpracovatelských službách umožňuje více poskytovatelům služeb působit na trhu a podněcuje konkurenci mezi těmito poskytovateli. Větší množství odpadu ke zpracování umožňuje zpracovatelským firmám pořizovat a vyvíjet nákladné zpracovatelské technologie, jež se stávají rentabilními až po dosažení určitého množství zpracovávaného materiálu. Důvodem pro pořizování těchto technologií je, že vedou ke snižování nákladů na zpracovanou jednotku, což opět podněcuje konkurenci na trhu. Smyslem ustanovení § 13 vyhlášky je zajistit fungování českého elektroodpadového hospodářství i za patové situace, kdy se výrobci (úmyslně či neúmyslně) nedohodnou na fungování jediného systému, prostřednictvím kterého budou z domácností odebírat a zpracovávat historická elektrozařízení. Funkční systém zaručuje vyšší míru sběru, tudíž i naplněnost zpracovatelských kapacit a možnost investic do technologicky náročnějších provozů.

28. Totéž podle účastníka lze vztáhnout i na provozovatele kolektivních systémů, kde rovněž nedochází k omezení podnikání již proto, že výkon elektroodpadových povinností je pro výrobce výhradně plněním zákonné povinnosti, nikoliv podnikáním; financování nákladů na plnění povinností k historickým elektrozařízením z domácností není výdělečnou aktivitou [§ 37n odst. 3 zákona a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů a § 5 odst. 3 vyhlášky]. Výkon elektroodpadových povinností představuje pro výrobce podmínku pro výkon jejich podnikatelské činnosti ve smyslu ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, nikoliv podnikatelskou činnost (tou je výroba a prodej nových elektrozařízení). Podnikatel zabývající se výrobou nových elektrozařízení nemůže podnikat v souladu se zákonem, pokud se nepostará o svoje výrobky na konci jejich životního cyklu a zároveň aktivně nepřispěje k řešení historické elektroodpadové zátěže nakumulované za období předcházející přijetí směrnice a zákona č. 7/2005 Sb. Výrobce se tuto povinnost logicky bude snažit vykonat s co nejmenšími náklady a každý z výrobců může mít odlišnou představu o tom, jak tuto povinnost vykonat. Povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž prostřednictvím jednoho systému však stanoví (viz argumentaci účastníka výše) zákon, jímž přijaté kolektivní řešení navazuje na úpravu obsaženou ve směrnici. Kolektivní systém je založen k tomu, a pouze k tomu, že bude pro své účastníky elektroodpadové povinnosti vykonávat (zajišťovat jejich plnění). Neziskovost kolektivních systémů vyplývá nejenom z logického výkladu ustanovení § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ale výslovně též z ustanovení § 5 odst. 3 elektroodpadové vyhlášky. Kolektivní systémy nejsou, a dle právních předpisů ani nemohou být, prostředkem k dosažení zisku, nýbrž toliko neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění jejich zákonných povinností. Mohou mít sice různé přístupy k plnění elektroodpadových povinností svých účastníků, nikdy je však nebudou vykonávat za účelem dosažení zisku, nýbrž budou od výrobců vybírat jen příspěvky nutné k zajištění výkonu zákonných povinností. Případné rezervy nebudou vyplaceny žádnému ze společníků, ale použity k výkonu elektroodpadových povinností. Jak dále zdůraznil účastník, disponují-li dnes některé kolektivní systémy většími či menšími rezervami, tyto nejsou ničím jiným než důsledkem časového nesouladu mezi objemem prostředků vybíraných dnes na základě množství elektrozařízení uváděných na trh a objemem prostředků vynakládaných zítra v návaznosti na množství elektrozařízení/elektroodpadu, jichž se domácnosti postupně zbavují. Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že prostředky vybírané kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů - kolektivní systémy z logiky věci nevykonávají svoji činnost za účelem dosažení zisku a zdaněním příspěvků by stát nelogicky ještě více zatěžoval plnění zákonných povinností ze strany výrobců. Neziskovost kolektivních systémů pak chrání zejména minoritní výrobce, kteří nejsou společníky kolektivního systému (požadavek, aby byl každý výrobce podílníkem vytvořeného systému, by s ohledem na rozsah a proměnlivost množiny výrobců nebyl splnitelný). Účastník tak své obsáhlé doplnění k vyjádření uzavřel konstatováním, že většinovým výrobcům proto s ohledem na jednotnost podmínek pro výrobce zapojené do systému a na neziskovost systému neplyne žádná konkurenční výhoda a že řešení, které stanovil pro situaci, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, tak ani právo na podnikání provozovatelů kolektivních systémů nijak neomezuje. Tito provozovatelé nepodnikají, nýbrž pro výrobce provozují striktně neziskovou platformu pro výkon jejich zákonných povinností. Předmětné řešení se přitom vztahuje pouze na historická elektrozařízení z domácností, kde zvláštní charakter neumožňuje stanovení individuální odpovědnosti výrobců a kde se podíl na celkovém elektroodpadu bude s postupem času marginalizovat.

29. Dále dne 24. září 2008 obdržel soudce zpravodaj obsáhlý nevyžádaný materiál Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky, ve kterém je obsáhle vyloženo stanovisko jeho předkladatelů k zajištění financovaní nakládání s elektroodpady, k jeho možným modelům (koncentrovaný a dekoncentrovaný) a zejména k negativním důsledkům a rizikům zrušení předmětné vyhlášky z hlediska rizik pro společnost a životní prostředí, pro kolektivní systémy, výrobce, obce, kraje, dopravní a zpracovatelské firmy a stát. Co se týče právní stránky (rozpor vyhlášky se zákonem, omezení práva podnikat), odkázali předkladatelé tohoto odborného stanoviska na doplnění vyjádření účastníka (sub 18 až 28). K tomuto materiálu byl rovněž připojen dopis předsedy Svazu měst a obcí, který je adresován ministru pro životní prostředí a který se zabývá nedostatky návrhu novely zákona o odpadech s ohledem na novou směrnici o odpadech, kterou schválil 17. června 2008 Evropský parlament. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, bylo rovněž toto podání založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.

30. Dne 3. listopadu 2008 obdržel soudce zpravodaj další vyjádření skupiny senátorů, ve kterém zaujímají stanovisko k výše uvedeným podáním účastníka (sub 18 až 28) a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky. Ve stanovisku se konstatuje, že na mnoha stranách soudu zaslaných materiálů je jednostranně a často velmi zkresleně a nesprávně popisován současný stav a stanoviska různých státních orgánů a dalších osob (např. stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k předmětnému problému je ve skutečnosti zcela opačné, než je v poskytnutých materiálech naznačováno). Vedlejší účastník poukázal rovněž na skutečnost, že Ministerstvo životního prostředí jako účastník řízení v důvodové zprávě připravované novely zákona o odpadech počátkem tohoto roku označilo současný stav (existující monopol kolektivních systémů) za neuspokojivý, když návrh odůvodnilo mimo jiné tím, že "Navrhovaná novela zákona především usiluje o nastavení transparentních pravidel v praxi jednotlivých kolektivních systémů v jednotlivých skupinách elektroodpadu, které pro výrobce elektrozařízení zajišťují zpětný odběr, oddělený sběr, využití a další nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem, neboť dosavadní režim fungování těchto systémů v rámci historického elektroodpadu se po právní i věcné stránce ukázal jako neuspokojivý a vedoucí k riziku nesplnění mezinárodních závazků České republiky. S ohledem na podané ústavní stížnosti byly vyvolány i pochybnosti o ústavnosti současné koncepce. V souladu s doporučeními Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se připouští působení více kolektivních systémů i v rámci jedné skupiny elektrozařízení.". Vedlejší účastník se pozastavil nad tím, že v nově soudu poskytnutých materiálech vyhlášku (monopol) naopak ministerstvo znovu obhajuje.

31. Vedlejší účastník dále zdůraznil, že podle jeho názoru zaslaná vyjádření Ministerstva životního prostředí a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky nesouvisí s podaným návrhem na zrušení vyhlášky, tj. s meritem věci, o které by měl Ustavní soud rozhodnout. V rámci řízení má totiž Ustavní soud rozhodovat pouze a výlučně o otázce, zda vyhláška č. 352/2005 Sb. upravila povinnosti nad rámec zmocnění uvedeného v zákoně č. 185/2001 Sb., a tedy, zda tato vyhláška byla přijata v souladu s ústavními zákony České republiky. Jak se uvádí v návrhu na zrušení vyhlášky, tato vyhláška (viz zejména § 13 odst. 1 zakotvující monopolní postavení vybraných kolektivních systémů) překračuje rámec zmocnění zákonem, a je tudíž protiústavní. Vedlejší účastník rovněž (stejně jako navrhovatel) poukázal na pokus využít novelizaci zákona o odpadech z března roku 2006 k dodatečné legalizaci vyhlášky, která toto pravidlo zavedla v § 13 odst. 1 již v roce 2005. Tento shora uvedený pokus však Poslanecká sněmovna zamítla, a není tudíž právně relevantní.

32. Pro úplnost se dodává, že soudce zpravodaj ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh na zahájení řízení také veřejnému ochránci práv. Ve stanovené lhůtě veřejný ochránce práv nesdělil, že hodlá do řízení vstoupit.

33. Ústavní soud se obrátil na účastníky a vedlejšího účastníka s žádostí o vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Účastník a vedlejší účastník vyslovili podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas. Za navrhovatele nikdo ve stanovené lhůtě nereagoval, čímž byl souhlas s upuštěním od ústního jednání podle § 101 odst. 4 občanského soudního řádu ve spojení s § 44 odst. 2 a § 63 zákona o Ústavním soudu vyjádřen mlčky.

34. Podle platného rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2006 byl návrh přidělen soudci Jiřímu Muchovi jako soudci zpravodaji. Protože však jeho návrh nálezu nebyl přijat, postupem podle § 55 zákona o Ústavním soudu určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský sebe soudcem, který vypracuje nález a jeho odůvodnění.

III.

Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury

35. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Byla splněna podmínka projednání s Ministerstvem financí. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsažených v následujících ustanoveních zákona o odpadech:

a) § 37f odst. 2 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem seznam výrobků, které spadají do skupin elektrických a elektronických zařízení uvedených v příloze č. 7 k tomuto zákonu.",

b) § 37h odst. 3 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.",

c) § 37i odst. 7 - "Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).",

d) § 37j odst. 5 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem způsob označení elektrozařízení podle odstavce 2 a seznam látek, na které se za vyhláškou stanovených podmínek nevztahuje ustanovení § 37j odstavce 3.",

e) § 37k odst. 7 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem vzor grafického symbolu pro označování elektrozařízení pro účely zpětného odběru elektrozařízení a odděleného sběru elektroodpadu.",

f) § 37l odst. 7 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické požadavky na přednostní odstranění látek a součástí z elektroodpadu, skladování a zpracování elektroodpadu, rozsah a způsob vedení evidence o převzatém elektroodpadu a způsobech jeho zpracování a využití a způsob ohlašování zařízení ke sběru, zpracování a využití elektroodpadu.",

g) § 37n odst. 5 - "Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.",

h) § 37o odst. 2 - "Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování podle odstavce 1.",

ch) § 39 odst. 12 - "Ministerstvo stanoví vyhláškou a) způsob vedení průběžné evidence odpadů a dobu archivace této evidence pro některé druhy odpadů, b) způsob ohlašování odpadů, zařízení k nakládání s odpady, shromažďovacích míst nebezpečných odpadů, sběrových míst odpadů, skladů odpadů, dopravců odpadů, odpadů perzistentních organických znečišťujících látek, PCB, odpadů PCB a zařízení obsahujících PCB a způsob ohlašování změn v jejich evidenci, počtu a stavu převzatých autovraků a způsobech jejich zpracování, o typu, množství elektroodpadu a způsobech jeho zpracování, využití nebo odstranění, a c) způsob vedení evidence vydaných souhlasů a dalších rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona.".

Je zjevné, že předmětu řízení se týká především zmocnění obsažené v § 37n odst. 5 a v § 37h odst. 3 zákona o odpadech (viz níže), v případě § 37i odst. 7 se jedná o odkaz na úpravu obsaženou v § 37n tohoto zákona.

36. Napadená vyhláška byla vyhlášena ve Sbírce zákonů dne 15. září 2005 a téhož dne nabyla účinnosti. Dosud nebyla změněna, stejně jako nebyla změněna nebo zrušena ustanovení zákona o odpadech, která jsou měřítkem pro abstraktní kontrolu ústavnosti a zákonnosti této vyhlášky. Návrh byl proto shledán přípustným.

IV.

Posouzení ústavnosti úpravy existence jediného kolektivního systému pro historická elektrozařízení podle § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb.

37. Zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického zařízení a elektronického odpadu. Členským státům je touto směrnicí stanovena povinnost přijmout náležitá opatření pro nakládání s odpadními elektrozařízeními. Členské státy měly zajistit, aby výrobci při uvádění výrobků na trh poskytovali dostatečné záruky financování nakládání s použitými elektrozařízeními a své výrobky náležitě označovali. Výrobci musejí poskytnout záruky pro financování nákladů spojených se zacházením s použitými elektrozařízeními do 13. srpna 2005. Členským státům byla dále uložena povinnost, aby zajistily vytvoření seznamů výrobců elektrozařízení a dále shromažďování a pravidelné zpřístupňování informací o množství a kategoriích produkovaných a zpracovávaných elektrozařízení.

38. Napadená vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady provádí příslušná zmocňovací ustanovení zákona o odpadech, který obecně umožňuje výrobcům, aby vykonávali své povinnosti prostřednictvím tzv. systému, kterým se rozumí síť zařízení ke sběru elektroodpadů, míst zpětného odběru elektrozařízení, zařízení ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadů a elektrozařízení a smluvní vztahy mezi jejich provozovateli a výrobci elektrozařízení, jejichž cílem je zajištění zpracování a využití zpětně odebraných elektrozařízení a odděleně sebraných elektroodpadů [§ 2 písm. c) vyhlášky]. Tyto systémy jsou ve smyslu § 37h odst. 1 zákona o odpadech celkem tři. Individuální systém je vytvořený a provozovaný samostatně a na vlastní náklady jedním výrobcem. V takovém případě podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu. Solidární systém je vytvářen a provozován dvěma nebo více výrobci a konečně kolektivní systém je vytvořený výrobci nebo výrobci pověřenou právnickou osobou a provozovaný právnickou osobou odlišnou od výrobce nebo výrobcem pověřené právnické osoby [§ 2 písm. d) až f) vyhlášky]. Vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 (§ 12) a před tímto dnem (§ 13). Zatímco v prvém případě výrobce není ve výběru některého ze tří výše uvedených systémů financování vyhláškou omezen (viz § 4 odst. 1 vyhlášky), pro historická elektrozařízení, kterými jsou elektrozařízení pocházející z domácností uvedená na trh do dne 13. srpna 2005 a určená ke zpětnému odběru [§ 2 písm. a) vyhlášky], stanoví § 13 odst. 1 vyhlášky, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém, tedy nikoli více kolektivních systémů nebo též systém individuální či solidární. Právě k tomuto ustanovení směřují výtky navrhovatele, který navíc tvrdí, že s ohledem na provázanost tohoto ustanovení s ostatním textem je třeba vyhlášku zrušit celou.

39. Napadené ustanovení vyhlášky zní:

"§ 13

Bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností

uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005

(1) Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.

(2) Výrobci odvádějí příspěvky na historické elektrozařízení do kolektivního systému způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému podle § 5, který posuzuje ministerstvo před zápisem do Seznamu.".

Z výše uvedených a citovaných zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech s tímto ustanovením mimo § 37n odst. 5, na který odkazují jak navrhovatel, tak účastník, souvisejí ještě § 37h odst. 3, podle kterého "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.", a dále § 37i odst. 7, který stanoví, že "Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).".

40. Spor je tedy veden o to,

a) zda zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím neodporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,

b) jestliže nikoliv, tak zda nejsou jak tato vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně

c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.

41. Úkolem Ústavního soudu není hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy nakládání s tzv. historickým zařízením, i když si je vědom, že cestou abstraktní kontroly se v tomto případě řeší spor podnikatelských subjektů. Stejně tak není jeho bezprostředním úkolem zabývat se možnými riziky zrušení vyhlášky pro fungování subjektů, na které její ustanovení dopadají, neboť není pochyb o tom, že se účastníku řízení v součinnosti s částí zainteresovaných povinných subjektů podařilo vytvořit fungující systém nakládání s elektroodpady. Ústavní soud však nemá prostředky pro hodnocení takového systému a není to ani jeho posláním. Podstatné z hlediska kritérií obsažených v čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je to, zda toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Rovněž tak je třeba uvést, že ani navrhovatel ani účastník neargumentují rozporem domácí právní úpravy s komunitárním právem, které ponechává organizaci financování nakládání s historickým elektroodpadem na členských státech, které v tomto směru postupují podle svých podmínek na úrovni zákonů nebo podzákonných předpisů (k výchozímu stavu viz Implementation of the Waste Electric and Electronic Equipment Directive in the EU. European Commission. Institute for Prospective Technological Research. EUR 22231 EN. Luxemburg 2006, s. 59-83), a opačná tvrzení navrhovatele a vedlejšího účastníka oproti tvrzení účastníka nebyla proto posuzována. Stejně tak nebylo možno z procesních důvodů bezprostředně hodnotit obsah samotného zákona o odpadech. Z téhož důvodu nebylo třeba zabývat se námitkou účastníka ohledně oprávnění navrhovatele (sub 24). To, že naprostá většina poslanců, kteří návrh na přezkum předmětné vyhlášky podepsali, hlasovala pro návrh zákona, nemá s ohledem na předmět řízení význam, nehledě na to, že tato skutečnost je v našem ústavním právu dosud irelevantní.

42. Námitka navrhovatele směřuje především proti ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky, které stanoví existenci pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, v čemž navrhovatel spatřuje překročení zákonného zmocnění. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě, jež dopadají i na posouzení napadené vyhlášky. Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat "secundum et intra legem", nikoliv "praeter legem". Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. srpna 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].

43. Napadená vyhláška specifikuje systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení obsažený v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ačkoliv se uvedené ustanovení zmiňuje pouze o systému, nelze jej považovat za vyčerpávající z hlediska zákonného vymezení jeho podoby. Předmětem námitky navrhovatele přitom není forma kolektivního systému, tedy systému ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a § 2 písm. f) vyhlášky, nýbrž skutečnost, že se jedná pouze o jediný systém.

44. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech transponuje do našeho právního řádu čl. 8 odst. 3 směrnice, podle něhož financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 (historický odpad - historical waste, historische Altsgeräte) musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru k jejich podílům na trhu podle druhu zařízení ("shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment"). Uvedená směrnice tak ponechává na členském státu, aby v rámci svého právního řádu vymezil, zda pro historické zařízení bude existovat pouze jeden nebo více systémů nakládání. Jak poukázal účastník řízení, zvolený přístup v jednotlivých členských státech je co do připuštění plurality systému různorodý (sub 20).

45. Z hlediska posouzení napadené vyhlášky je však rozhodné, zda vymezení jednoho systému pro nakládání s historickým zařízením pro každou skupinu elektrozařízení vyplývá již ze samotné zákonné úpravy, a tedy zda vyhláška tento systém jen specifikuje ve smyslu zákonné úpravy nebo zda příslušné zmocnění k vydání vyhlášky zahrnovalo i určení počtu systémů.

46. Samotný pojem "systém" podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech, jehož legální definice je obsažena až v ustanovení § 2 písm. c) vyhlášky, není jednoznačný z toho hlediska, zda zahrnuje pouze jeden nebo více systémů tak, jak jsou definovány vyhláškou. Pro bližší vymezení jeho obsahu je tedy nezbytné vycházet z účelu povinnosti vytvořit systém k zajištění nakládání s historickými elektrozařízeními, při jehož identifikaci je nezbytné vycházet ze základu této povinnosti v právu Evropských společenství. V této souvislosti směrnice ve svém recitalu 20 výslovně stanoví, že odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování ("the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes"), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kolektivní odpovědnost všech výrobců za uvedenou historickou zátěž se promítá do již výše zmíněného čl. 8 odst. 3 směrnice, přičemž ji nelze opominout ani při výkladu povinnosti vytvořit systém podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Účelem této povinnosti je totiž existence takového systému nakládání, jenž s ohledem na kolektivní odpovědnost předpokládá participaci všech výrobců na fungování takovéhoto systému, a především na jeho financování. Míra odpovědnosti jednotlivých výrobců, především co se týče financování předmětného systému, je přitom závislá zejména od podílu na trhu.

47. Dále je třeba uvést, že kolektivní odpovědnost výrobců za nakládání s historickými elektrozařízeními se promítá zejména do povinnosti výrobců vytvořit příslušný systém, jakož i do povinnosti všech výrobců financovat tento systém. Obě povinnosti mají svůj základ v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ve vztahu k první povinnosti zákon předpokládá, že příslušný systém bude mít jednu z forem uvedených v § 37h odst. 1 zákona o odpadech; v tomto ustanovení se vymezuje dodržení jedné z forem systému jako předpoklad splnění povinností, pod které lze subsumovat i zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že zákon stanovuje povinnost přispívat do tohoto systému v odpovídajícím rozsahu, přičemž kritérium určení tohoto rozsahu je vymezeno jen demonstrativně podílem na trhu. Povinnost vytvořit předmětný systém nelze zaměňovat za povinnost všech výrobců, aby se dohodli na jednom systému nakládání s elektrozařízeními, což ani účastníci řízení netvrdí a čemuž brání § 37h odst. 1 zákona o odpadech stanovící pro výrobce možnost volby jedné z forem systému. Systém nakládání s historickými elektrozařízeními ve smyslu § 37n odst. 3 zákona o odpadech tak musí reflektovat na straně jedné právo výrobců zvolit si systém, jakým budou plnit svoje povinnosti v souvislosti s nakládáním s elektrozařízeními a elektroodpadem, na straně druhé ale zároveň musí odrážet odpovědnost současných výrobců za likvidaci historické zátěže s elektroodpady a s tím související povinnost všech výrobců podílet se na financování tohoto systému.

48. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech zmocňuje k úpravě bližších podmínek financování mj. systému nakládání s historickými elektrozařízeními, přičemž demonstrativním výčtem vymezuje některé z těchto podmínek. Rovněž § 37i odst. 7 zákona o odpadech zmocňuje za účelem zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení k bližšímu vymezení podmínek způsobu plnění povinností stanovených v osmém díle zákona o odpadech a zajištění financování předmětného systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z hlediska posouzení, zda stanovení jednoho kolektivního systému splňuje podmínky stanovené čl. 79 odst. 3 Ústavy, je s ohledem na výše uvedené základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě nezbytné zabývat se otázkou, zda v tomto rozsahu byla napadená vyhláška vydána v mezích zákona, zda ze zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, a nakonec zda v důsledku toho nedochází ke stanovení primárního práva nebo povinnosti.

49. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška nepřekročila prostor vymezený zákonodárcem, bližší vymezení systému nakládání s odpadem nevybočuje z rámcové zákonné úpravy systému obsaženého v zákoně o odpadech.

50. Stěžejní pro posouzení návrhu na zrušení vyhlášky je ale především otázka, zda z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy zda zákon otevírá prostor pro takovou specifikaci systému nakládání s historickými elektrozařízeními v podzákonném předpisu, jaká je obsažena v § 13 odst. 1 vyhlášky. Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že oprávnění stanovit bližší podmínky financování za tímto účelem nezbytně předpokládá i bližší specifikaci systému. Zákon předpokládá, že povinnosti spojené s historickým elektroodpadem bude zajišťovat systém vytvořený výrobci, jehož náklady budou financovány ze strany všech výrobců. Z tohoto hlediska vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech tedy obsahuje rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky stanovil, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden kolektivní systém, učinil tak v souladu se zákonným zmocněním podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech.

51. Ve vztahu k posouzení souladu napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy tak Ústavní soud nakonec posoudil otázku, zda stanovením jednoho kolektivního systému nebyla stanovena primární povinnost výrobcům, jež může být stanovena pouze zákonem, resp. zda v důsledku stanovení povinnosti nad rámec zákonné úpravy nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Navrhovatel toto překročení spatřuje ve stanovení povinnosti využívat pouze jednoho kolektivního systému. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů. Naopak zakládá povinnost výrobce podílet se na financování systému, aniž by sám participoval na kolektivním systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z tohoto pohledu tedy § 13 odst. 1 vyhlášky žádnou novou povinnost nezakládá. Rovněž takovou povinnost nelze spatřovat v omezení jiných kolektivních systémů při výkonu této činnosti, neboť, jak bylo uvedeno výše, byl účastník řízení zmocněn podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit vyhláškou existenci pouze jediného kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, pročež se nemůže jednat o stanovení primární povinnosti v podzákonném právním předpisu.

52. Ústavní soud nakonec posoudil námitku rozporu § 13 odst. 1 vyhlášky s čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv zakotvených v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Z tohoto pohledu je třeba chápat i právní regulaci nakládání s historickými elektrozařízeními, která má svůj základ jak v již zmíněných ustanoveních zákona o odpadech, tak v právu Evropských společenství, jež bylo předmětnou vnitrostátní úpravou transponováno. Samotná možnost jednoho kolektivního systému je přitom předvídána i čl. 8 odst. 3 směrnice. Poněvadž regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích, nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzenému porušení čl. 26 odst. 1 Listiny.

53. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

1. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové

Odlišné stanovisko, které uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu, směřuje proti výroku i proti odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/06.

Jsem toho názoru, že plénum Ústavního soudu mělo vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), zrušit pro rozpor s ustanovením čl. 79 odst. 3 Ústavy.

Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. totiž překračuje rámec zmocnění, které jí bylo zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech") uděleno, tím, že v ustanovení § 13 odst. 1 přikazuje využít pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech přitom ukládá Ministerstvu životního prostředí po projednání s Ministerstvem financí stanovit prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.

Na nutnost respektování čl. 79 odst. 3 Ústavy upozorňoval již nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) s tím, že prováděcí předpis je čl. 79 odst. 3 Ústavy vázán pouze k takové podrobnější úpravě, jež se pohybuje "na základě a v mezích zákonů".

2. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké

Napadená vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), byla vydána na základě zmocňovacích ustanovení zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonodárce zmocnil Ministerstvo životního prostředí upravit blíže některé aspekty fungování elekroodpadového hospodářství, a to zejména bližší podmínky způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (§ 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadu (§ 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech).

Žádným z citovaných ustanovení zákona č. 185/2001 Sb. však nebylo Ministerstvo životního prostředí zmocněno ke stanovení počtu systémů zajišťujících společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními, tedy ke stanovení jednoho kolektivního systému, tak jak je upraveno v § 13 odst. 1 vyhlášky č. 352/2005 Sb.

Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře konstatoval, že pravomoc ministerstva vydávat právní předpisy k provedení zákona je založena čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to za předpokladu danosti výslovného zákonného zmocnění [nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) Ústavní soud vytyčil zásady ústavního vymezení odvozené normotvorby exekutivy, mezi něž patří i existence zřejmé vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu).

Napadená vyhláška Ministerstva životního prostředí dle mého názoru není v souladu se shora uvedenými závěry, neboť vybočila z mezí stanovených zmocňovacími ustanoveními zákona č. 185/2001 Sb., čímž došlo k porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny, proto měla být Ústavním soudem zrušena.

3. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy

Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/06. Vedou mne k tomu jako původního soudce zpravodaje v předmětné věci následující důvody:

1. V dané věci bylo namítáno

a) že zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky překračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím odporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,

b) že jak vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání jsou v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně

c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.

2. S těmito obsáhle vyloženými námitkami se stanovisko většiny podle mého názoru dostatečně přesvědčivě nevypořádalo, na některé z nich ani nereaguje. Podle čl. 8 odst. 3 směrnice financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru ke svému podílu na trhu podle druhu zařízení (shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment). Toto ustanovení, pomineme-li překlad výrazu "např." jako "zejména", je v podstatě beze změny transponováno do podoby § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že výrobci jsou povinni vytvořit "systém", do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů. K jeho evropsky konformnímu výkladu je třeba rovněž poukázat na recital 20 směrnice, podle kterého odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování (the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kromě toho nelze přehlédnout z hlediska výkladu transponovaných ustanovení směrnice též její čl. 5 odst. 2 písm. c), který stanoví, že výrobcům bude povoleno zřídit a provozovat samostatné nebo kolektivní systémy zpětného odběru OEEZ z domácností (producers are allowed, les producteurs soient autorisés) za předpokladu, že jsou v souladu s cíli této směrnice. To vykládá většinové stanovisko tak, že je věcí státu, jak to upraví a co povolí, což je s výše uvedeným ve zjevném rozporu.

3. Ve skutečnosti citovaná směrnice dává dispoziční oprávnění nikoli státu, jak by naznačoval český překlad a současně i výklad, nýbrž dává oprávnění výrobcům s tím, že stát pro to upraví bližší podmínky. Podle stanoviska většiny ovšem vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Tvrdí-li se v nálezu, že "§ 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů", pak se přehlíží, že toto právo je obecně pro jakýkoli druh podnikání a jiné hospodářské činnosti obsaženo již v čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny, a proto omezeno může být jen zákonem za podmínek stanovených Listinou. V daném případě však nejde o stanovení povinností v mezích základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny), nýbrž o zásah do práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost. Proto bylo nutné hodnotit celou úpravu z pohledu čl. 4 odst. 2 Listiny. Kromě toho třeba vidět, že nepřímo dotčen je, popř. může být i spotřebitel (s povinností být o tom informován - § 37n odst. 3 zákona o odpadech). Pokud by z omezení základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny vyplynula právní povinnost, mohlo by se tak stát jen na základě zákona a v jeho mezích [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 31/95 ze dne 2. 4. 1996 (N 24/5 SbNU 203; 108/1996 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)]. Za meze základních práv a svobod je přitom nutno považovat jakékoliv omezení svobodné vůle oprávněného subjektu, tj. též stanovení podmínek omezujících výkon jeho hospodářské činnosti. Takové meze v podobě účasti na jediném kolektivním systému však zákon o odpadech nestanoví; stanoví je až napadená vyhláška, což je v rozporu s čl. 4 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.

4. Není sporu o tom, že soutěžní chování nevylučuje, nýbrž často předpokládá vrchnostenské rozhodování státu, nicméně z hlediska výkladu je třeba vycházet z toho, že v rámci tržního hospodářství mají přednost soutěžní vztahy a zásahy státu do nich vyžadují oporu v zákoně (nikoli v § 13 odst. 1 vyhlášky jako v tomto případě) za podmínek stanovených Listinou. Pokus odůvodnit překročení mezí zmocnění předpokladem, že výrobci se na plnění svých povinností podle zákona nedohodnou, nemůže být z hlediska ochrany ústavnosti a zákonnosti dostatečným, není-li k tomu dán podklad v samotném zákoně.

5. Lze stěží něco namítat proti argumentaci účastníka, podle které důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Výkon takové funkce státu však musí splňovat mimo jiné takové právněstátní požadavky, jako je zásada vázanosti výkonu státní moci na zákon, zakotvená v čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Nemohu se však ztotožnit s přístupem, podle kterého je jakási nedohoda výrobců dopředu předpokládána, a proto je jim nařízeno nad rámec zmocnění v zákoně (a textu směrnice), aby vytvořili pouze jeden kolektivní systém. Příliš to připomíná dobu, kdy tímto způsobem bylo možné "dobrovolně" se sdružovat v jediné odborové nebo mládežnické organizaci nebo dokonce "svobodně" agitovat pro jediného kandidáta Národní fronty. Označit takový postup za vykazující prvky samosprávy se mi jeví jako ještě větší karikatura samosprávy, než jakou byl zákon o státním podniku z doby perestrojky, což vyplyne i ze srovnání se zahraničními úpravami (k SRN srov. např. Tobias, M., Lückefett, H.-J.: Das Elektrogesetz - Herstellerverantwortung, Altgerätemanagement und Verpflichtete. Zeitschrift für Umweltrecht, roč. 2005, č. 5, s. 238).

6. Jiná by byla situace, kdyby k zajištění této povinnosti stát vytvořil právnickou osobu veřejného práva. Zákon o odpadech však v § 37h umožnil, aby výrobci svou povinnost zajišťovali na základě soukromoprávních smluvních vztahů. Tím se hodnocení § 13 vyhlášky dostává do jiného světla, než tomu bylo v době direktivního systému řízení tzv. národních podniků v minulosti. Většina Ústavního soudu přesto v nálezu přejímá názor účastníka, že takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, tj. podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu (tzv. "legitimní očekávání největších výrobců"), když jim bude umožněno podílet se na "tvorbě pravidel". Současně však účastník obsáhle dokládá, že nemůže předpokládat dohodu výrobců, a proto z důvodu plnění funkcí státu zakotvuje jediný kolektivní systém. Proti tomu musím namítnout, že z hlediska čl. 26 odst. 1 Listiny je ovšem chráněna svoboda podnikání a jiné hospodářské činnosti nejen v jejím jádru, ale i v podmínkách, za kterých se uskutečňuje. Stejně tak je podle mého názoru chráněna nejen svoboda podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, nýbrž i "legitimní očekávání" ostatních výrobců a povinných subjektů, jejichž postavení (včetně ústavně garantovaných práv a svobod) stanovisko většiny zcela přehlíží. Podíl na trhu je ekonomickou kategorií, ze které však v tomto případě nález Ústavního soudu činí kategorii právní, umožňující omezit svobodu hospodářské činnosti. Vytvořením jednoho monopolního kolektivního systému pro jeden typ historického elektrozařízení výše uvedeným způsobem dochází k tomu, že nepřímo mohou aktéři s větším podílem na trhu ztížit (nikoli jen konkurencí) působení ostatních aktérů, získávat údaje o jejich podnikání atd. Možnost vytvářet více takových systémů financování by tyto námitky mohla podstatně oslabit.

7. Omezení této možnosti by muselo být jednoznačně vymezeno přímo v zákoně, který vydává k tomu legitimovaný zákonodárce, nikoli prováděcí normotvůrce, který k tomu potřebuje výslovné zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Stejně tak čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny chrání nejen podnikání samotné, nýbrž i soutěžní prostředí, bez kterého je hospodářská svoboda stěží představitelná. Počet systémů nelze hodnotit počtem elektrozařízení. Vykládat tento aspekt třeba tak, jak to stanoví čl. 5 odst. 2 písm. c) směrnice, tzn. že výrobci mají možnost a jsou oprávněni (v jiných verzích směrnice - např. producers are allowed, les producteurs soient autorisés, que se permita a los productores, den Herstellern wird gestattet, výrobcom sa povoľuje, producenci mogą - k tomuto pojetí český text nesměřuje) takové systémy vytvářet. "Podíl na trhu" se má ve smyslu komunitárního práva a zákona o odpadech orientovat na výši příspěvku do systému nakládání s historickými elektrozařízeními, nikoli na monopolizaci pozice přispěvatele v tomto systému a na možnost podílet se na jeho založení a registraci a zejména na vyšší míru ochrany jeho práv ve srovnávání s ostatními přispěvateli.

8. Většina dospívá k závěru (bod 52), že regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích. V případě prováděcího právního předpisu však bylo třeba doložit ne to, že vyhláška a zákon se situují do téže oblasti, nýbrž že ke svému omezujícímu zásahu vůči povinným subjektům měl účastník oporu v zákoně a že se zároveň pohyboval v jeho mezích. Jediné, co k tomu většina uvádí, je tvrzení, že k tomu lze "dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard" (bod 50).

9. Takovýto závěr Ústavního soudu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)] však je podle mého názoru relevantní ve vztahu k vydání nařízení vlády, u kterých čl. 78 Ústavy nepožaduje výslovné zmocnění k vydání prováděcího předpisu. V projednávaném případě zákon o odpadech v podobě mezí, ve kterých by se měla vyhláška pohybovat, nezmiňuje ani druh systému ani druh historického elektrozařízení, pro který by měl fungovat. Stejně tak je v nálezu pominuto, že jediný pokus vyjádřit explicitně onu jakousi vůli zákonodárce v této oblasti spočíval v tom, že byl v Poslanecké sněmovně učiněn neúspěšný pokus odstranit namítaný nesoulad § 13 odst. 1 vyhlášky se zmocňovacími ustanoveními zákona o odpadech. V rámci projednávání jedné z jeho novel (Poslanecká sněmovna. IV. vol. období. Tisk 1087) byl předložen poslanecký návrh na jeho úpravu tak, že v § 37n odst. 3 měla být za větu první vložena věta "Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování jeden systém, jehož provozovatele zapíše ministerstvo do Seznamu podle § 37i v rámci zápisu výrobců příslušné skupiny elektrozařízení; bližší podmínky stanoví ministerstvo prováděcím právním předpisem.". Tím měl být tento neduh vyhlášky odstraněn, ovšem tak, že zákon bude dodatečně uveden do souladu s již existující vyhláškou. Poslanecká sněmovna nakonec tento pozměňující návrh neschválila.

10. Rovněž považuji za potřebné uvést, že všechna obdržená stanoviska a vyjádření účastníka vycházejí z toho, že výraz "systém" použitý v § 37n odst. 3 zákona o odpadech znamená kolektivní systém, a to pouze jediný systém v rámci jedné skupiny elektrozařízení. Totéž platí pro obrat "právnická osoba, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona" v § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a pro další jeho zmocňovací ustanovení, kterých se navrhovatel dovolává (vyjádření účastníka sub 24 až 27). Tento názor však nelze akceptovat ani s ohledem na ustálená pravidla právní terminologie, která předepisují použití oznamovacího způsobu přítomného času zpravidla jednotného čísla (srov. čl. 40 odst. 4 platných legislativních pravidel vlády). To je obvyklé pojetí i v jiných civilizovaných státech (výslovně např. ve speciálních tzv. Intepretation Acts ve Velké Británii, Irsku nebo Kanadě). Vzhledem k ostatnímu obsahu zákona, který, jak správně uvádí navrhovatel, jinak předpokládá možnost volby způsobu, jakým budou výrobci plnit své povinnosti, muselo by takové omezení být vyjádřeno jednoznačně např. slovy "jediný", "výlučný" atd. To ale činí až napadené ustanovení vyhlášky, nikoli již samotný zákon, což činí vyhlášku neústavní.

11. Takový výklad je možný jen pro případ, v němž v úvahu přichází již z povahy věci samé pouze jediná možnost, jediné řešení, jediný subjekt atd. Popis předpisů komunitárního práva, stejně jako jednotlivých řešení v 27 členských státech Evropské unie v této oblasti, jak byl účastníkem podán, však prokazuje, že v úvahu připadá více různých řešení i pro oblast historických elektrozařízení. Poznamenávám, že v rámci přípravy novely zákona o odpadech byl předkladatelem, tj. účastníkem původně vyjádřen názor zcela jiný, podle kterého "rozlišování elektrozařízení podle okamžiku jejich uvedení na trh, podle jejich účelu a původu, se v praxi jeví jako stále komplikovanější a nákladnější, a proto se vychází z modelu, že držitelé osvědčení (kolektivní systémy) budou zajišťovat zpětný odběr vždy pro celou skupinu elekrozařízení (bez ohledu na účel, jejich původ a užití a dobu uvedení na trh) s tím, že pro stejnou skupinu může působit více kolektivních systémů (pokud splní požadavky zákona)". I to je dokladem toho, že zde nemusí jít o jediný možný výklad obratů "systém" nebo "právnická osoba, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona", takže v úvahu stěží přichází výjimka z tradičního chápání pravidel legislativní techniky, jak je to vyjádřeno v čl. 40 odst. 4 legislativních pravidel vlády. Je ovšem řada dalších důvodů, proč by tak zásadní okolnost měla být vyjádřena bez pochybností a zcela jednoznačně již v zákoně.

12. Důvod, který účastník uvádí, tj. že není možné rozlišit historická elektrozařízení z domácností podle výrobců, rozlišení podle skupin elektrozařízení zásadních problémů nečiní a naopak přispívá k vyloučení tzv. křížových dotací, se týká jen racionality rozdělení elektrozařízení do jednotlivých skupin, nikoli toho, že by v jejich rámci musel fungovat pouze jeden kolektivní systém, když to zákon o odpadech výslovně nestanoví. Konečně ani u zařízení vyrobených po rozhodném datu 13. srpna 2005 nelze vždy výrobce určit, zejména nachází-li se na hromadě odpadu v nějakém skladovém dvoře. Zatímco se tedy odpad na skládkách takto nerozlišuje, finanční toky jsou směřovány jednoznačně na účty monopolních kolektivních systémů. Stanovisko většiny Ústavního soudu se touto skutečností a jejími důsledky nezabývá.

13. Vyhláška tuto povinnost specifikovala v § 13 odst. 1 tak, že pro každou skupinu historických elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, jak je definován v § 2 písm. f) vyhlášky. To je podle mého názoru v rozporu nejen s § 37n odst. 3 zákona o odpadech, nýbrž i z hlediska mezí stanovených v § 37n odst. 5 tohoto zákona. Omezení na jeden kolektivní systém nelze považovat za vymezení "bližších podmínek financování", jak tvrdí v doplnění svého vyjádření účastník, nýbrž za redukci možných forem financování na jednu výlučnou formu, která není výslovně zákonem předepsána. Zmocňovací ustanovení § 37n odst. 5 jako příklad "bližších podmínek" uvádí zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. Zákonodárce tak nevylučuje úpravu dalších podmínek financování, což také účastník v napadené vyhlášce v řadě ustanovení činí (jako příklad lze uvést konkretizaci v podobě povinnosti podat návrh na zápis v seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích; povinnost vkládat prostředky na vázaný bankovní účet nejméně jednou za kvartál, a nikoliv pololetně nebo třeba na konci účetního období; oprávnění ministerstva posuzovat metodiku kolektivních systémů pro výpočet příspěvků na nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem apod.). Tyto podmínky však musí být jasně v zákoně uvedeny. V této oblasti podstatná rozhodnutí (jako určení klíčové otázky pro nakládání s elektroodpady) musí vycházet z vůle demokratického zákonodárce a být jím předjímána ve zmocňovacích ustanoveních. Kromě toho je třeba poznamenat, že zmocňovací ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech, jakožto jediné zmocňovací ustanovení (spolu s § 37o odst. 2) požaduje "projednání s Ministerstvem financí" bližších podmínek financování. Nelze proto racionálně předpokládat, že by zákonodárce požadoval, aby se toto ministerstvo vyjadřovalo k takové otázce, jakou je zajištění nakládání s odpady v tom nejdůležitějším bodě (kolik systémů), když se to zjevně na rozdíl od takových otázek, jako je způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění, netýká otázek jeho kompetence podle § 4 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů.

14. K odvrácení výtek proti § 13 odst. 1 vyhlášky nedostačuje námitka, že výčet obsažený v § 37n odst. 5 zákona o odpadech je pouze demonstrativní. Nemohu se ztotožnit s názorem, že "zejména" lze chápat jako "cokoli" a že by zákonodárce při demonstrativním výčtu nejdůležitějších otázek, které řadí pod "bližší podmínky" financování nakládání s historickými elektrozařízeními, pominul možnost určit tak podstatnou věc, jakou je samotný systém financování. To nelze předpokládat již proto, že by tím pominul skutečnost, že se může jednat o zásah do základních práv a svobod (popř. o konkretizaci povinností), jakými jsou obecná svoboda jednání podle čl. 2 odst. 3 Listiny, svoboda hospodářské činnosti a nepřímo i svoboda podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, ochrana životního prostředí podle čl. 35 odst. 3 Listiny, případně i o rozpor s postuláty čl. 1 odst. 1 Ústavy (právní jistota, zákaz retroaktivity). Takový zásah je vázán na zákon ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny a nelze - vycházeje z domněnky, že zákonodárce jedná v souladu s ústavním pořádkem - předpokládat, že by takový zásah umožnil prováděcímu předpisu bez výslovného zmocnění. V této souvislosti rovněž připomínám, že nároky na podmínky provozování hospodářské činnosti, stejně jako objektivní podmínky pro její výkon (např. kolik provozovatelů může být) a subjektivní podmínky (nároky na provozovatele) pro připuštění k jejímu výkonu, musí splňovat obecná pravidla stanovená Listinou a v jejím rámci zákonem, nikoli až prováděcím právním předpisem. Zde proto považuji za potřebné uvést, že i kdyby zákon o odpadech určil pouze jeden kolektivní systém, vyhláška by v této části (např. § 14) musela v rámci výslovného zákonného zmocnění stanovit podmínky pro výběr vhodného uchazeče o provozování takového systému, kritéria, která musí uchazeči splnit, pravidla soutěže atd. Ani tyto podmínky pro prováděcí předpis však vyhláška v tomto případě nesplňuje.

15. Pro vyhovující nález nemělo být rovněž podstatné, že v případě financování nakládání s historickým elektrozařízením nejde o podnikání v úzkém smyslu. Podle směrnice (čl. 8 odst. 3) a zákona o odpadech (§ 37n odst. 3 in fine) nesmějí náklady na sběr, zpracování a environmentálně šetrné odstraňování historických elektrozařízení převýšit náklady skutečně vzniklé. To však neznamená, že se v tomto případě nejedná o jinou hospodářskou činnost, která je rovněž chráněna čl. 26 odst. 1 Listiny, když při ní vznikají určité náklady, výnosy, provádějí se obchodní a účetní operace, kolektivní systém je financován a rozvíjen, má rezervní a účelové fondy, mohou vzniknout ztráty, které je třeba hradit zpravidla z rezervního fondu, provozovatelé mají základní kapitál atd. jako při každém hospodaření. Konečně o hospodaření v této souvislosti hovoří i příloha č. 3 k napadené vyhlášce. To odůvodnění nálezu zcela pomíjí. Zákonem předpokládaný neziskový charakter (maximálně krytí skutečných nákladů) na tom nemůže nic změnit již proto, že povinnosti v této souvislosti stanovené bezprostředně s podnikatelskou činností souvisejí. To konečně dokládá jak doplnění vyjádření účastníka, tak zejména materiály uvedené sub 17, 29 až 31, stejně jako vehemence, s jakou monopolní provozovatelé hájili možnost své "neziskové" činnosti a s jakou jiní výrobci usilují o to, aby si mohli v intencích zákona vytvořit svůj kolektivní systém. Je sice pravda, že nejde o trh v pravém smyslu slova. U historických elektrozařízení jsou pravidla financování nakládání s tímto odpadem stanovena tak, že existující výrobci (ne např. skuteční původci, podle zásady polluters pay) se podle podílu na trhu podílejí na financování nakládání s odpadem, který byl vyroben či dovezen ve smyslu § 37g písm. e) zákona o odpadech před účinností právní úpravy, takže náklady (příspěvek na financování nakládání) nebyly kalkulovány v jeho ceně. Výrobcům nejde proto bezprostředně o dosažení nejvyššího podílu na trhu, jak by tomu nasvědčovala argumentace účastníka, se kterou se většina ztotožnila, nýbrž o to, aby platili co nejmenší příspěvky. V rámci ústavního pořádku České republiky v tomto směru, s ohledem na pravidla hospodářské soutěže, právního státu, zákazu diskriminace a svobody hospodářské činnosti, nelze dle mého názoru pouhou vyhláškou nad rámec zákona omezit možnost (řekněme konkurence systémů) výrobců v soutěži při hledání cest k minimalizaci těchto nákladů na placení příspěvků stanovených ve vztahu ke skutečnostem, které vznikly před účinností právní úpravy.

16. Proto měl Ústavní soud návrhu vyhovět ať již zcela, anebo zrušením těch ustanovení vyhlášky, která monopolizují tuto hospodářskou činnost, a těch, která brání vytváření dalších kolektivních systémů financování nakládání s historickým elektroodpadem na základě skutečných smluvních vztahů. V případě obav z narušení systému sběru elektroodpadů nic nebránilo Ústavnímu soudu v tom, aby vykonatelnost nálezu byla odložena.

4. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové

Hlasovala jsem pro zrušení celé napadené vyhlášky, a to proto, že byla vydána bez řádného zákonného zmocnění. Za takové totiž nelze pokládat úpravu obsaženou v § 37n odst. 3 a odst. 5 zákona o odpadech.

Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Je zřejmé, že ústavní vymezení normotvorné pravomoci mj. ministerstev je třeba interpretovat v kontextu celé Ústavy, resp. ústavního pořádku tak, aby byly zachovány ostatní příkazy a principy z ústavního pořádku plynoucí. Při dodržení naznačeného interpretačního prostoru je třeba dospět k závěru, že s ohledem na dělbu moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a s ohledem na požadavek předvídatelnosti práva [princip odvozovaný judikaturou Ústavního soudu z principu právního státu, tj. z čl. 1 odst. 1 Ústavy - např. nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 body 209 a 216 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)] a ústavně předvídanou parlamentní formu vlády (čl. 68 odst. 1 Ústavy) musí zákonné zmocnění pokud možno co nejpřesněji definovat obsah, účel a rozsah úpravy provedené předvídanou vyhláškou, a tak zajistit určitost zákonného zmocnění. Tak zákonodárce vytyčuje hranice ministerstvům pro jejich normotvorbu, jejíž obsah i z důvodu principu hierarchie právního řádu nesmí v žádném případě měnit zákony anebo je doplňovat.

Funkce respektu k principu určitosti zákonného zmocnění spočívá v tom, že sám zákonodárce je povinen stanovit jasné hranice obsahu podzákonného předpisu vydávaného ministerstvem, neboť zákonodárce se nemůže zprostit odpovědnosti za obsah právního řádu. Na tomto místě je však třeba zmínit, že česká doktrína se rozchází v požadavcích na určitost zákonného zmocnění. Tak V. Vopálka (Zákony a podzákonné předpisy, in Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské Unie, Praha, ASPI a. s., 2007, s. 220) pléduje pro dohledávání zmocnění v celém obsahu zákona a míní, že obstojí i archaická formulace "zákon provede ministr školství", neboť rozsah a obsah podzákonného předpisu vyplývá z celé zákonné úpravy (o účelu podzákonné úpravy se autor nezmiňuje). Oproti tomu P. Zářecký (Zákonná zmocnění k normotvorbě orgánů výkonné moci, in Tvorba práva ..., blíže viz shora, s. 245 až 254, zejména však s. 246 až 247) uvádí, že spolu s příkazem zákonodárce (zákonným zmocněním) by měly být formulovány meze, v jejichž rámci se smí výkonný orgán pohybovat.

Princip určitosti interpretovaný zájmem jednotlivých osob vyjadřuje požadavek na předvídatelnost práva. Jednotlivé osoby mají v právním státě právo seznat již ze zákonného zmocnění, v jakých případech a v jaké šíři bude moci být činný vydavatel podzákonného předpisu oprávněný k jeho vydání čl. 79 odst. 3 Ústavy. Dále by ze zákonného zmocnění mělo být patrno, jaký možný obsah bude mít podzákonný předpis. Tímto požadavkem se také právní stát odlišuje od poměrů před rokem 1989, charakterizovatelných mj. i úpravou právních poměrů především skrze akty exekutivy, které dominovaly nad parlamentními zákony.

Princip určitosti reflektuje i poměr zákonodárce a exekutivy, ve kterém exekutiva očekává jasné a zásadní rozhodnutí k vymezení materie, jejíž podrobnosti má podzákonný právní předpis upravit. Zákonodárce by proto měl rozhodnout o hranicích a cílech sledovaných úpravou.

Poměr zákonodárce a ministerstva vyžaduje, aby zmocnění obsahovalo určitě vymezený program materiální úpravy obsažené v podzákonném předpisu vydaném ministerstvem.

Uvedené aspekty principu určitosti vyjadřují praktické uplatnění principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a parlamentní formy vlády (čl. 68 odst. 1 Ústavy).

Uvedené aspekty principu určitosti se jako koreláty vzájemně doplňují a vyvažují. Relativní neurčitost jednoho aspektu může být vyvážena vyšší určitostí jiného. Tak může být nedostatečná určitost zákonného zmocnění vztahujícího se k vymezení obsahu vyhlášky kompenzována preciznějším vyjádřením zmocnění ve vztahu k rozsahu podzákonné úpravy. A stejně tak zákonným zmocněním nedostatečně vymezený rozsah podzákonné úpravy může být kompenzován přesným vymezením účelu sledovaného právní úpravou obsaženou v podzákonném předpisu vydaném ministerstvem.

Dále je třeba obecně konstatovat, že požadavek na určitost zákonného zmocnění roste úměrně účinkům právní úpravy v oblasti základních práv adresátů právní normy.

Ostatně potřebu dodržení jistých ústavních nároků dokonce i při vydávání vládních nařízení, která nepotřebují výslovné zákonné zmocnění, Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), kdy judikoval, že "ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:

- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,

- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,

- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).". První dvě maximy pak nepochybně platí i pro posuzování ústavnosti vyhlášek ministerstev.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.) Ústavnísoud k později nastoupivší absenci zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky mj. uvedl: "Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu". V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.) Ústavní soud v souvislosti s takovou absencí zákonného zmocnění ovšem již dodal: "pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).". Byl-li vznesen takový požadavek na obecný soud, měla by se dostavit i reflexe v rovině ústavního přezkumu takového právního předpisu.

Ze všech důvodů uvedených shora, které se týkají jen procesu přijímání napadeného právního předpisu, aniž by se dotýkaly jeho "komunitárního" obsahu, jsem měla za to, že napadená vyhláška měla být zrušena.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru