Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 26/94Nález ÚS ze dne 18.10.1995Financování politických stran, působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vůči politickým stranám

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Soudce zpravodajKlokočka Vladimír
Typ výrokuvyhověno
vykonatelnost odložená - § 58/1
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina poslanců)
základní práva a svobody/právo vlastnit a pokojně užívat majetek
základní ústavní principy/demokratický prá... více
Věcný rejstříkPodnikání
politická strana/hnutí
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 62/4 SbNU 113
Paralelní citace (Sbírka zákonů)296/1995 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1995:Pl.US.26.94
Datum podání04.11.1994
Napadený akt

zákon; 117/1994; kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění zákona č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 5, čl. 9 odst.2, čl. 97 odst.1

2/1993 Sb., čl. 4, čl. 22, čl. 20 odst.4

Ostatní dotčené předpisy

117/1994 Sb.

166/1993 Sb., § 3 odst.4

296/1995 Sb.

424/1991 Sb., § 17 odst.3, § 4, § 17 odst.2, § 18 odst.1, § 18 odst.2, § 18 odst.3, § 18 odst.4, § 18 odst.5


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995

296/1995 Sb.

N 62/4 SbNU 113

Financování politických stran, působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vůči politickým stranám

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud České republiky

rozhodl dne 18. října 1995 ve

věci návrhu skupiny 44 poslanců Parlamentu České republiky, aby

Ústavní soud České republiky zahájil řízení o zrušení ustanovení

§ 17 odst. 2 a té části ustanovení § 18 zákona č. 424/1991 Sb.

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích ve

znění zákona č. 117/1994 Sb., pokud upravuje působnost Nejvyššího

kontrolního úřadu vůči politickým stranám a politickým hnutím

a možnost je rozpustit nebo pozastavit jejich činnost pro

nedostatky v hospodaření, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem,

jakož i ustanovení § 3 odst. 4 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším

kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., takto:

1. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se

zrušují ustanovení § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 zákona č.

424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb. K témuž dni se zrušují

v § 18 odst. 1 téhož zákona slova: " a Nejvyššímu kontrolnímu

úřadu".

2. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se

zrušují ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o

Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.

3. Ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.,

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve

znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušují dnem 1. 1. 1997.

Odůvodnění:

I.

Dne 1. listopadu 1994 se obrátila skupina 44 poslanců

Parlamentu České republiky na Ústavní soud s návrhem na zrušení

některých ustanovení výše uvedených zákonů. Své námitky proti

uvedeným zákonům navrhovatelé zdůvodnili poukazem na to, že

ustanoveními § 17 odst. 2, jež zakazují stranám provozovat

jakoukoli podnikatelskou činnost a předpisy o působnosti

Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření stran a hnutí

(§ 18 zákona o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.), jakož

i § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním

úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., byla porušena Ústava České

republiky v čl. 5, 9 odst. 2 a 97 odst. 1 a Listina základních

práv a svobod v ustanoveních, obsažených v čl. 4, čl. 17 odst. 1,

2, 4 a v čl. 20 a 22.

Navrhovatelé vyslovují názor, že novelizací zákona

o sdružování bylo hospodaření stran a hnutí podřízeno kontrole

Nejvyššího kontrolního úřadu, což odporuje čl. 97 odst. 1 Ústavy

České republiky, podle něhož je Nejvyšší kontrolní úřad oprávněn

vykonávat kontrolu výlučně jen hospodaření se státním majetkem

a plnění státního rozpočtu. V tomto smyslu byla i působnost

uvedeného orgánu vyjádřena v ustanovení § 3 zák. č. 166/1993 Sb.,

o Nejvyšším kontrolním úřadu, které bylo - dle názoru navrhovatelů

- z účelových důvodů doplněno zákonem č. 117/1994 Sb. o čtvrtý

odstavec v tom smyslu, že hospodaření politické strany

a politického hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu České

republiky je pro účely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu

hospodařením se státním majetkem. Podle § 18 odst. 1 zákona č.

424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou strany a hnutí

povinny předkládat Nejvyššímu kontrolnímu úřadu každoročně výroční

finanční zprávy, které zahrnují nejen příspěvky ze státního

rozpočtu (§ 17 odst. 3, písm. a), b) zákona), ale též všechny

ostatní příjmy, včetně darů od fyzických a nestátních právnických

osob, jakož i roční účetní výkazy, tj. výkaz o majetku a závazcích

a výkaz o příjmech a výdajích (§ 18 odst. 1 zákona). Jak uvádějí

navrhovatelé, Nejvyšší kontrolní úřad je oprávněn přezkoumávat

včasnost, úplnost a pravdivost všech údajů obsažených ve zprávě

a na základě zjištěných nedostatků dokonce dát podnět k návrhu na

rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí (§ 18 odst.

4 a § 15 zákona). Tuto v § 18 zákona o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích vymezenou působnost Nejvyššího

kontrolního úřadu pokládají navrhovatelé za protiústavní a za

neústavní též rozšíření působnosti NKÚ podle § 3 odst. 4 zák. č.

166/1993 Sb., ve znění zák. č. 117/1994 Sb.. Skupina 44 poslanců

dovozuje, že působnost NKÚ se nemá vztahovat ani na hospodaření se

státními příspěvky. Ani státní příspěvky nejsou účelově vázány,

jejich poskytnutím nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem

stran nebo hnutí žádný finanční vztah a vyplacením Ministerstvem

financí přecházejí příspěvky do vlastnictví strany nebo hnutí.

Navrhovatelé napadají jako protiústavní i možnost rozpustit stranu

nebo hnutí z důvodu nedostatků v jejich hospodaření, zjištěných

Nejvyšším kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4

zákona. Svůj názor opírají o čl. 20 odst. 3 Listiny základních

práv a svobod, stanovící, ve kterých případech může být výkon

základních občanských práv, tedy i práva sdružovacího, omezen.

Konečně pak návrh skupiny poslanců napadá ustanovení § 17

odst. 2 zákona o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích, který zakazuje, aby strany nebo hnutí vlastním jménem

provozovaly jakoukoli podnikatelskou činnost, zakládaly právnickou

osobu, která podnikatelskou činnost provozuje anebo se účastnily

jako společníci nebo členové takové právnické osoby. Navrhovatelé

namítají, že dosavadní úprava připouštěla, aby strany a hnutí

provozovaly rozhlasové a televizní stanice, vydavatelství,

nakladatelství a tiskárny, jakož i publikační a propagační

činnost. Novým ustanovením, jež toto znemožňuje, se radikálně

omezují možnosti politického působení všech politických stran

a hnutí, aby vlastními prostředky propagovaly své vlastní cíle.

Podle návrhu skupiny poslanců je tak ohrožena svobodná soutěž

politických stran, jejíž podmínkou je též materiální základ

(tiskárny a j.), rovná příležitost k dosahování programových cílů

a rovný přístup k veřejným sdělovacím prostředkům. Navrhovatelé

dovozují, že novelizací zákona o sdružování v politických stranách

a v politických hnutích došlo ke změně podstatných náležitostí

demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) a podali

proto návrh, aby Ústavní soud zrušil napadená ustanovení zákona č.

424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. . Vzhledem k tomu,

že návrh obsahoval nepřesnosti, jež mohly být různým způsobem

interpretovány, požádal soudce zpravodaj skupinu poslanců

o jednoznačné upřesnění návrhu, což se stalo dopisem z 2. 3.

1995. Návrh na nález Ústavního soudu formuluje skupina poslanců

takto: "1. Dnem 1. října 1995 se zrušují ustanovení § 17 odst.

2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách

a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.; 2. Dnem

vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů se v § 18 citovaného zákona

zrušují (vypouštějí) slova "a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu"

v odstavci 1 a ustanovení odstavců 2, 3, 4 a 5; 3. Dnem vyhlášení

nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje ustanovení § 3 odst. 4 zákona

č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č.

117/1994 Sb." Dle názoru navrhovatelů jsou uvedená ustanovení

v rozporu s předpisy čl. 5, čl. 9 odst. 2 a čl. 97 odst. 1 Ústavy

České republiky a s ustanoveními čl. 4 , čl. 17 odst. 1, 2 a 4 ,

čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.

Ústavní soud, když ověřil, že návrh skupiny 44 poslanců

splňuje potřebné formální náležitosti a podmínky jak článku 87

odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, tak i zákona č. 182/1993

Sb., o Ústavním soudu, vyzval Parlament České republiky, aby se na

základě § 69 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, k návrhu

písemně vyjádřil.

Na tuto výzvu sdělil dne 12. 12. 1994 předseda Poslanecké

sněmovny stanovisko Parlamentu k návrhu poslanců. V tomto

vyjádření se uvádí, že vládní návrh zákona, který byl podkladem

jednání Poslanecké sněmovny ustanovení, jež jsou navrhovateli

napadána, neobsahoval. Ta byla vnesena jako pozměňovací návrhy

v parlamentní debatě a stala se pak součástí společné zprávy (tisk

832) výborů Poslanecké sněmovny. Také z těsnopisecké zprávy

o jednání Poslanecké sněmovny vyplývá, že tyto podstatné změny

vládního návrhu provedl zejména rozpočtový výbor. V průběhu

parlamentní debaty se vláda vyjádřila k těmto pozměňovacím návrhům

skepticky anebo s nimi vyslovila přímo nesouhlas: tak tomu bylo

u návrhu, aby politické strany mohly být rozpuštěny z důvodů

zjištěných závad v jejich hospodaření.

Vyjádření Poslanecké sněmovny k tomu sděluje, že smyslem

pozměňovacích návrhů bylo vytvoření předpokladů pro to, aby se

politické strany a politická hnutí mohly věnovat svému poslání,

tj., aby výkon sdružovacího práva, realizovaný jejich

prostřednictvím skutečně sloužil občanům k jejich účasti na

politickém životě společnosti a politické strany a politická hnutí

se mohly oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od

jejich poslání. Ve stanovisku se dále vyslovuje názor, že přijetím

těchto pozměňovacích návrhů se politickým stranám a politickým

hnutím za podmínek stanovených zákonem poskytují příspěvky ze

státního rozpočtu, a tak odpadá dosud často nezbytná potřeba

jejich účasti na podnikatelských aktivitách v nejrůznějších

formách, které občané velmi citlivě a kriticky posuzují.

Nezbytnost, aby použití příspěvků ze státního rozpočtu kontroloval

Nejvyšší kontrolní úřad pak logicky vyplývá, dle vyjádření

Poslanecké sněmovny, z toho, že jde o majetek státu a občané mají

nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou míru kontroly

hospodaření s takovým majetkem. Oddělené vedení účetní evidence

o hospodaření s příspěvky ze státního rozpočtu zajišťuje ochranu

práv politických stran a politických hnutí a jejich právní

jistotu. Vyjádření Poslanecké sněmovny obsahuje dále názor, že

vznik určitých práv na plnění ze státního rozpočtu doprovází

i vznik určitých povinností ke státnímu rozpočtu, ke státu a ke

společnosti, což odůvodňuje i nárok na státní kontrolu hospodaření

s těmito prostředky. V závěru pak stanovisko dodává, že zákon byl

schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně

vyhlášen.

II.

Ústavní soud se v dalším zabýval věcným obsahem návrhu

skupiny poslanců. Vycházeje z návrhu skupiny 44 poslanců lze

napadená ustanovení zákonů věcně rozdělit do tří skupin:

1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran

a politických hnutí státem (státními orgány).

2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti

politické strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení

anebo nedostatků jejich výroční finanční zprávy.

3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí

v podnikatelské činnosti.

1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran

a politických hnutí státem (státními orgány)

Pro posouzení této otázky je podstatné zjištění, jaké je

ústavní postavení politických stran a politických hnutí a v jakém

vztahu jsou ke státu.

Politické strany jako sdružení fyzických osob jsou označeny

v § 3 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb. (úplné znění zákona

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích bylo

vyhlášeno pod č. 118/1994 Sb.) za právnické osoby a odpovídají

proto pojmu právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2. písm. a)

občanského zákoníku.

Politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na

soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu

veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají

veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany, plynoucí ze

základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze základní práva

a svobody vztáhnout i na právnické osoby.

Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci, ani se

nenacházejí v postavení nadřízenosti, či podřízenosti vůči nim,

ale jsou partnery státu a podle § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve

znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou:

a) odděleny od státu,

b) nesmějí vykonávat funkce státních orgánů, ani tyto orgány

nahrazovat,

c) nesmějí řídit státní orgány, ani ukládat povinnosti osobám,

které nejsou jejich členy.

Avšak i vůči svým členům mohou strany vynucovat pouze plnění

těch povinností, jež byly převzaty způsobem a v míře, které stát

právně uznává za závazné. Stranické závazky, resp. povinnosti, jež

stojí mimo tuto sféru, nejsou právně vynutitelné.

V tomto pojetí se náš zákon shoduje s úpravou v jiných

evropských státech, které vycházejí rovněž z přísného oddělení

veřejné moci a politických stran. Např. francouzská ústava

formuluje nezávislost činnosti politických stran na státu v čl.

4, v Německu pak Spolkový ústavní soud opakovaně označil oddělení

stran od státu za "základní princip" (Grundsatz der

Staatsfreiheit) ústavního zřízení.

Přesto však ústavněprávní postavení politických stran nemůže

být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany

nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím

jiným, než soukromými spolky. Takto jednoduché jejich postavení

v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav

předválečnou ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu

politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Francouzská

ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve volbách (čl. 4),

německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu (čl. 21

odst. 1 Zákl. zákona SRN).

Tomuto ústavnímu "odhalení" veřejné úlohy politických stran

a snahám po jejich "zveřejnoprávnění" vyšlo v některých

západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti,

tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu, aniž by však

samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu). Z této

ambivalentní povahy politických stran vyplývá řada problémů,

spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke

státu.

Evropská úprava vychází v jednotlivých zemích většinou

z uznání, že politické strany plní v souladu s ústavou určité

veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na

reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem

společnosti na tom, aby stát, který je dle ústavy demokratickým

právním státem, byl také demokratickým způsobem, tj. ve volbách,

založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto

obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto

pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil. Tomu odpovídá

i současná úprava financování politických stran demokratickým

státem, jež je vedena snahou přispět na činnost politických stran,

jakož i snahou po částečné úhradě jejich volebních nákladů.

Ústava České republiky vychází z principu reprezentativní

demokracie a z primátu občana před státem, jež nacházejí výraz

v čl. 2 odst. 1, 3 a 4 Ústavy a čl. 1 a 2 odst. 2 a odst. 3

Listiny základních práv a svobod a v zásadě, že státu má být jen

tolik, kolik je ho nezbytně třeba.

Také Česká republika se řadí ke státům, které uznávají

ústavní úlohu politických stran a k jejímu uskutečňování

přispívají. Politický systém je založen na "volné soutěži

politických stran, respektujících základní demokratické principy"

(čl. 5 Ústavy), přičemž strany působí jako zprostředkující článek

mezi občany a státem: slouží k jejich účasti na politickém životě

společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů, a orgánů

samosprávy (§ 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších

předpisů). V této své základní funkci politické strany předcházejí

formaci státních orgánů svou úlohou při tvorbě politické vůle ve

státě. Tomu, aby vůbec vznikly demokratické státní orgány, musí

předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých

politických stran, neboť teprve ve výsledcích této soutěže se

formují politické kontury a proporce státu. Politické strany se

v této své základní funkci pohybují jaksi v předpolí státu

a zásahy státních orgánů, jejichž složení je produktem tohoto

procesu, do tohoto procesu samého, jsou proto nežádoucí, mohou-li

průběh volné soutěže stran politicky ovlivnit např. i tím, že

chování určitých stran označí za "nehospodárné" anebo "neúčelné".

Státní orgán, nadaný autoritou státního rozhodnutí a vstupující

svým autoritativním posudkem aktivně do sféry soutěže politických

stran je principielně potenciálním rizikem pro demokracii vůbec.

V Ústavě České republiky ani v Listině základních práv

a svobod, ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy nelze

nalézt oporu pro principielní odmítnutí finanční podpory

politických stran státem. To však neznamená, že financování

politických stran a politických hnutí státem nemá hranic.

Politické strany a politická hnutí jsou institucemi,

konstituovanými na základě a v rámci ústavního státu,jehož zásady

a pravidla zavazují jak strany, tak i stát. Mezi ně patří svobodný

a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5

Ústavy), dále pak čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle

něhož "státní moc slouží všem občanům", čl. 20 Listiny základních

práv a svobod, který zaručuje právo svobodně se sdružovat

a zakládat též politické strany a politická hnutí a stanoví, že

politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu (odst.

4). Na tyto principy navazuje § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění

zákona č. 117/1994 Sb., který stanoví oddělení stran a hnutí od

státu a § 3 téhož zákona, zakazující státním orgánům zasahovat do

postavení a činnosti politických stran a politických hnutí.

Ústavní stát je povinen chránit jednotlivce při výkonu jejich

sdružovacího práva nejen před ostatními, ale i před sebou samým.

Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních

a zákonných funkcí by snadno mohl přestat plnit stát, který by

z finanční podpory politickým stranám a politickým hnutím učinil

prostředek svého vlivu na jejich činnost anebo dokonce nástroj

k jejich manipulaci. Proto finanční podpora politických stran

a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl.

20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou

politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Evropské

zkušenosti potvrzují, že předpoklad, formulovaný ve stanovisku

Parlamentu, podle něhož zvyšováním státních dotací politickým

stranám odpadne potřeba těchto stran opatřovat si další finanční

zdroje podnikatelskou a jinou činností, je chybný. Částečná

podpora politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem

k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je

však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany

dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své

činnosti v občanské struktuře společnosti. Příspěvek na činnost

politických stran by neměl proto oslabovat úsilí politických stran

o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů

a stoupenců. Politické strany nemohou plnit svou funkci, jsou-li

odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více,

než na podporu občanů.

Avšak nejen finanční podpora stran státem, ale také jejich

finanční kontrola ze strany státu musí respektovat autonomii

politických stran a politických hnutí a jejich hospodaření

finančními prostředky. Velká většina evropských zemí pokládá proto

za základní prostředek kontroly financování politických stran

především povinnost zveřejňování výročních účetních zpráv

politických stran v úředních listech nebo publikacích. Smyslem

tohoto opatření je zvýšit transparenci politických stran, jež je

důležitá zejména vůči veřejnosti dané země. Tento prostředek je

obecně pokládán za významnější, než jakýkoli druh inventarizace

majetku politických stran státem, jejíž účinnost se odhaduje ne

více než na 50 %. Povinnost veřejných finančních zpráv politických

stran předepisuje většina zemí Evropské unie, ale také sousední

Maďarsko a Polsko. Česká republika povinné zveřejnění účetních

zpráv politických stran a politických hnutí dosud stále ještě

nezavedla. V České republice je kontrolní instancí výročních

finančních zpráv stran a hnutí Parlament a podle zákona č.

424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. též Nejvyšší

kontrolní úřad. Ani návrh skupiny poslanců se nedomáhá veřejnosti

výročních finančních zpráv stran a hnutí, ale pouze odstranění

Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolního systému podle § 18

zákona. Navrhovatelé namítají, že je protiústavní ta působnost

Nejvyššího kontrolního úřadu, která je mu § 18 cit. zákona svěřena

při kontrole výročních finančních zpráv politických stran

a politických hnutí, a to předně proto, že tyto zprávy zahrnují

nejen příspěvky ze státního rozpočtu, ale též všechny ostatní

příjmy, jakož i roční účetní výkazy o majetku a závazcích a výkaz

o příjmech a výdajích politických stran a politických hnutí.

V této souvislosti namítají navrhovatelé též protiústavnost

nově zavedeného odst. 4 § 3 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším

kontrolním úřadu, podle něhož se hospodaření politické strany

a politického hnutí se státními příspěvky pokládá pro účely zákona

č. 166/1993 Sb. za hospodaření se státním majetkem.

Naproti tomu stanovisko Poslanecké sněmovny uvádí, že státní

příspěvek politickým stranám a politickým hnutím je plněním ze

státního rozpočtu a hájí proto "nezbytnost, aby použití příspěvků

ze státního rozpočtu kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad", protože

tato nezbytnost "logicky vyplynula z toho, že jde o majetek státu

a občané mají nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou

míru kontroly hospodaření s takovým majetkem".

Zákonodárce sám však nebyl zřejmě přesvědčen o státní povaze

ani toho majetku politických stran, který strany získaly od státu,

když rozpačitě uvedl, že hospodaření stran se státními příspěvky

pokládá za hospodaření se státním majetkem jaksi jen "pro účely

zákona č. 166/1993 Sb.". Mnohem spíše se pokusil touto konstrukcí

rozšířit kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu nad ústavní rámec

článku 97 Ústavy.

Na rozdíl od naší úpravy v zemích Evropského společenství

není naproti tomu přípustné, aby právě orgány srovnatelné s naším

Nejvyšším kontrolním úřadem (Nejvyšší účetní dvory) prováděly

kontrolu finančního hospodaření stran. K námitce Poslanecké

sněmovny lze uznat nanejvýš pravomoc kontrolovat, zda přidělení

a rozdělení státních příspěvků politickým stranám a politickým

hnutím proběhlo zákonným a věcně korektním způsobem, což ve svých

důsledcích nemůže znamenat nic jiného, než státní kontrolu, jež se

pohybuje uvnitř organizačního rámce státu a zakládá

přezkoumatelnost postupu Ministerstva financí při přidělování

státních příspěvků na základě §§ 20 a 20a zák. č. 424/1991 Sb.,ve

znění zákona č. 117/1994 Sb.. Tomu odpovídá i celková koncepce

Nejvyššího kontrolního úřadu v zákoně č. 166/1993 Sb. Již tím, že

podle § 4 odst. 1 tohoto zákona Úřad prověřuje a také posuzuje,

zda kontrolované činnosti jsou "účelné a hospodárné", je třeba

vyloučit tuto kontrolu hospodaření stran se státními příspěvky,

protože posouzení účelnosti a hospodárnosti použití těchto

prostředků z hlediska stran je vnitřní záležitostí těchto

subjektů.

Při posouzení této otázky dospěl Ústavní soud k závěru, že

určujícím momentem je vymezení činnosti Nejvyššího kontrolního

úřadu v čl. 97 Ústavy České republiky, podle něhož Nejvyšší

kontrolní úřad nevykonává nic méně a nic více, než "kontrolu

hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu". Toto

jednoznačné ústavní vymezení nelze změnit jinak, než ústavním

zákonem, a proto již z procesně- ústavního hlediska je změna,

provedená odstavcem 4 § 3 zák. č. 166/1993 Sb., protiústavní.

Z materiálně-ústavního hlediska však tato změna také není

přijatelná, protože "postátněním" kontroly hospodaření politických

stran a politických hnutí by byla zásahem, který ohrožuje princip

oddělení politických stran a politických hnutí od státu.

Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly

politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít

o "hospodaření se státním majetkem" ve smyslu čl. 97 Ústavy České

republiky, ale že použití těchto příspěvků je již vnitřní

záležitostí těch subjektů, jimž byly uděleny. Proto se kontrola

hospodaření se státním majetkem může vztahovat pouze na tu fázi,

která předcházela přidělení těchto příspěvků, tzn. na proces,

který uvnitř státu (zejména v rámci Ministerstva financí)

předcházel státnímu rozhodnutí o jejich přidělení.

Ústavní soud proto pokládá za důvodnou námitku navrhovatelů,

že státní příspěvky nejsou účelově vázány a že jejich poskytnutím

nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný

finanční vztah a po vyplacení státního příspěvku Ministerstvem

financí se tento stává majetkem strany nebo hnutí. Na tom nic

nemění, že evidence hospodaření s ním se vede odděleně. Hovoří-li

se v zákoně o úhradě volebních nákladů, příspěvků na mandát a na

činnost stran, vysvětluje tím stát především proč a z jakého

důvodu podporuje politické strany. Smyslem těchto ustanovení

nemůže být vymezení role státu jako dozorce, který předepisuje

stranám co je a co není hospodárné anebo účelné.

Pro úplnost je třeba dodat, že kontrolní působnost Nejvyššího

kontrolního úřadu nelze vyloučit a je naopak třeba akceptovat tam,

kde jde o kontrolu finančního hospodaření uvnitř a v rámci státu,

i když je toto hospodaření v přímé souvislosti s činností

politických stran. Tak je tomu například, pokud jde o průběh

řízení na ministerstvu financí, jehož cílem je stanovení státních

příspěvků jednotlivým politickým stranám a nebo ve vztahu

k částkám, které dostávají kluby jednotlivých politických stran

z rozpočtu Parlamentu, protože tyto instituce plní určité úkoly

a jsou nadány určitými právy a povinnostmi uvnitř státní

struktury, v tomto případě v rámci nejvyššího zákonodárného sboru.

Zde jde o finanční příspěvek státu k tomu, aby parlamentní frakce

(kluby) stran mohly materiálně zabezpečit svou účast

v parlamentním procesu. Finanční kontrola se v této sféře pohybuje

již v rámci konstituované moci, protože kluby jsou složkou

Parlamentu a tím státu. Politické strany jako takové však nejsou

ani státem ani jeho složkami.

2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické

strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení anebo

nedostatků jejich výroční finanční zprávy

Další námitka skupiny poslanců směřuje proti přípustnosti

rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo

politického hnutí, jestliže tyto nepředložily své výroční finanční

zprávy anebo jejich zprávy obsahovaly nedostatky (§ 18 odst. 4

zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.).

Navrhovatelé napadají nejen účast Nejvyššího kontrolního

úřadu v procesu finanční kontroly politických stran a politických

hnutí podle § 18 cit. zák., ale také právo Nejvyššího kontrolního

úřadu dát podnět k návrhu podle § 15 tohoto zákona (rozpuštění

nebo pozastavení činnosti strany), jestliže tento úřad nepokládá

povinnosti politických stran a hnutí, spojené s předložením

výroční finanční zprávy, za splněny.

Námitky navrhovatelů s odvoláním na čl. 20 odst. 3 Listiny

základních práv a svobod směřují však ještě dále, a to vůbec proti

nově zavedené možnosti, aby byla rozpuštěna strana nebo hnutí nebo

pozastavena jejich činnost (§ 15 zákona) z důvodů nedostatků

v jejich hospodaření, zjištěných Nejvyšším kontrolním úřadem podle

nového znění § 18 odst. 4 zákona. Podle jejich názoru nejsou

nedostatky hospodaření stran a hnutí uvedeny mezi důvody, pro

které by bylo přípustné omezit výkon práva se sdružovat

v politických stranách a hnutích, natož založenou stranu nebo

založené hnutí z tohoto důvodu rozpustit nebo pozastavit jejich

činnost. Zákonem lze základní práva a svobody omezit jen za

podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2).

Ústavní soud vychází při úvaze těchto námitek z ústavního

postavení politických stran a hnutí. Česká republika jako moderní

stát reprezentativní demokracie bdí nad tím, aby politické strany

mohly plnit svou úlohu v ústavním zřízení. Proto chrání autonomii

stran před zásahy státu jak obecnou zásadou oddělení stran a hnutí

od státu, tak i přímým zákazem zasahování státních orgánů do

postavení a činnosti politických stran a hnutí mimo výslovné

zmocnění zákona a jeho meze.

Tento postoj státu je vyjádřen v "sui generis" privilegiu

politických stran a politických hnutí, které v souladu s presumpcí

jejich ústavní konformity jim poskytuje zvýšenou ochranu a ztěžuje

jejich rozpustitelnost ve srovnání s jinými organizacemi.

Pro možnost rozpuštění politické strany nebo politického hnutí

platí předně obecné meze, jež vyplývají z ústavního zakotvení

úlohy politických stran a politických hnutí. Je to především

vymezení povahy reprezentativní demokracie, předpokládající

svobodný a dobrovolný vznik a volnou soutěž politických stran,

respektujících základní demokratické principy a odmítajících

násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy).

Odtud plyne, že politické strany, které nerespektují základní

demokratické principy a neodmítají násilí jako prostředek

k prosazení svých zájmů, nesplňují nezbytné pojmové náležitosti,

ústavou stanovené. V zákoně o sdružování v politických stranách

a v politických hnutích (úplné znění vyhlášeno pod č. 118/1994

Sb.) specifikuje § 4 podmínky vzniku a činnosti politických stran

a hnutí dále v tom smyslu, že vyvíjet činnost nemohou takové: a)

které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění

demokratických základů státu, b) které nemají demokratické stanovy

nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, c) které směřují

k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím

ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují

k potlačení rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost

ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.

Z tohoto výčtu lze usoudit, že ve všech uvedených důvodech

pro rozpuštění politické strany je dán v konečné instanci i vztah

k ústavnímu požadavku, aby politické strany respektovaly základní

demokratické principy. Každý z těchto důvodů svým specifickým

způsobem vyjadřuje i určitý nikoli bezvýznamný stupeň ohrožení

podstatných náležitostí demokratického právního státu, chráněných

článkem 9 Ústavy.

K těmto důvodům je v § 18 zákona o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích připojen i důvod nový, protože

podle odstavce 4 § 18, pokud nedostatky, zjištěné Nejvyšším

kontrolním úřadem ve výroční finanční zprávě politické strany nebo

politického hnutí nebyly ve lhůtě stanovené zákonem ani ve lhůtě

se souhlasem Nejvyššího kontrolního úřadu prodloužené odstraněny,

je Nejvyšší kontrolní úřad povinen to bez dalšího prodlení sdělit

Poslanecké sněmovně, prezidentu republiky a vládě, přičemž toto

sdělení je podnětem k podání návrhu podle § 15, tj. návrhu na

rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí.

Formulace § 18 odst. 4 uvedeného zákona je mírnější a ve

svých důsledcích neznamená, že Poslanecká sněmovna, prezident

republiky nebo vláda návrh na rozpuštění anebo pozastavení

činnosti politické strany anebo politického hnutí z podnětu

Nejvyššího kontrolního úřadu podat musí. Žádná právní povinnost

v tomto směru nevyplývá.

Na druhé straně však i okolnost, že by na základě tohoto

ustanovení příslušný návrh podán mohl být, vyžaduje, aby Ústavní

soud zvážil, zda návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti

stran nebo hnutí z důvodů nesrovnalostí v jejich hospodaření,

zjištěných při kontrole jejich výroční zprávy je ústavně přípustný

a relevantní. Závady ve výroční finanční zprávě lze sotva

kvalifikovat jako nedostatky porušující principy uvedené v čl.

5 a čl. 9 Ústavy. Pokud jde o nepřípustnost činnosti politických

stran a politických hnutí z hlediska nedostatků uvedených v § 4

zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích

(porušování ústavy a zákonů), je Ústavní soud však názoru, že

formulace § 4 pod písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká

demokratických základů státu: proto také nemohou činnost vyvíjet

strany a hnutí, které nejen pouze porušily (některý) zákon, ale

takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek

trvalosti, perpetuálního chování politické strany nebo politického

hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová

způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.

Po porovnání důvodů, které na základě nepředložení finanční

zprávy anebo nedostatků ve finanční zprávě těchto subjektů

opravňují podnět k podání návrhu na rozpuštění anebo pozastavení

činnosti politické strany nebo politického hnutí, shledáme, že jde

o důvody, které jsou svou povahou nové a odlišné od těch, které

připouští Ústava v čl. 5 a zákon o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích ve čl. 4. Konstrukce zákonem

vymezeného podnětu, tj. doporučení k podání návrhu na rozpuštění

nebo pozastavení činnosti je protismyslná, protože jde o návod,

založený na důvodech, které ústava ani zákon o politických

stranách nepřipouštějí.

Nedostatky, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem, nejsou

nikde specifikovány a mohou být nejrozmanitějšího rázu a často

i zcela podřadného významu. Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění zákona

117/1994 Sb., určuje totiž v § 18 odst. 2 potenciální nedostatky,

jež mohou vést k pozastavení činnosti, resp. k rozpuštění

politické strany takto:

a) výroční finanční zpráva nebyla ve stanovené lhůtě

předložena nebo

b) byla neúplná nebo

c) byla nepravdivá.

Z toho plyne, že § 18 odst. 2 zákona dává do rukou státního

úřadu, který je "nezávislým kontrolním orgánem" (§ 2 zákona č.

166/1993 Sb.), orgánem - na rozdíl od vlády - politicky

neodpovědným Parlamentu (§ 10 odst. 9 a § 12 odst. 9 cit. zákona)

pravomoc vytknout politické straně jakékoli nedostatky, jež se

týkají její výroční finanční zprávy ve vágním vymezení sub. a),

b), c).

Ze zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu přísluší pak tomuto

úřadu posuzovat také, zda "kontrolované činnosti" ... "jsou účelné

a hospodárné" (§ 4 odst. 1). Tato formulace rozšiřuje působnost

vymezenou v § 18 novelizovaného zákona až do sféry libovůle, jež

se může za určité konstelace stát zvůlí. Ponechání § 18 v plném

rozsahu by zavedlo systém postavený na hlavu, protože mnohem spíše

je úkolem politických stran zastoupených v Parlamentě, vytýkat

státnímu aparátu, co je účelné a hospodárné, než naopak.

V této souvislosti není zanedbatelné ani to,že základem pro

zjištění nedostatků, jež opravňuje podnět ve smyslu § 15 zákona,

není zpráva auditora o ověření roční účetní uzávěrky, ale výlučně

zjištění, k němuž dospěje Nejvyšší kontrolní úřad, který je

státním orgánem. Poznamenejme, že v evropských demokratických

státech jsou kontroly výročních finančních zpráv politických stran

vesměs svěřovány nikoli státu, ale nezávislým, soukromoprávním

organizacím a zkušebním ústavům (v Německu a v Rakousku vykonávají

tento úkol nezávislé zkušební společnosti a kontroloři

(Wirtschaftsprüfer) na soukromoprávním základu.

Mohlo by se namítnout, že i při vyhovění návrhu skupiny

poslanců a pouhém ponechání pouze části odstavce prvého § 18

zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., lze

činnost politické strany také pozastavit anebo případně

i rozpustit, jestliže tato strana nesplnila podmínky § 18 odst.

1. K tomu je však třeba uvést, že z odstavce prvého nevyplývá

žádný jiný důvod pro pozastavení činnosti politické strany, než

ten, že strana výroční finanční zprávu nepředložila vůbec anebo ji

nepředložila v úplnosti tímto odstavcem stanovené. Žádný jiný

nedostatek výroční finanční zprávy nemůže být důvodem

k pozastavení činnosti strany. Sankce za neúplné nebo nepravdivé

údaje ve finanční zprávě je stanovena v § 20 odst. 10 tak, že

výplata státního příspěvku na činnost se v takovém případě

pozastavuje až do odstranění vady.

Je pravda, že i na základě § 18 odst. 1 lze dospět také

k rozpuštění politické strany. Z § 14 odst. 2 však vyplývá, že

k projednání návrhu na rozpuštění strany by logicky došlo až

v době, kdyby strana ani v dalším roce nepředložila výroční

finanční zprávu anebo neodstranila její nedostatky, což je

skutečnost, která obsahuje prvek opakovaného porušení zákonných

povinností, který by podle povahy věci mohl být kvalifikován jako

nesplnění podmínky § 4 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění

zák. č. 117/1994 Sb..

Smyslem příspěvku ze státního rozpočtu je především částečná

úhrada volebních nákladů stranami již vynaložených. Tomu odpovídá

jak celková koncepce úprav v evropských zemích, tak i znění § 20

odst. 4 a odst. 6, jakož i odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve

znění zákona č. 117/1994 Sb.. Příspěvek se váže na volební

výsledky v minulých volbách již docílené (počet hlasů, počet

mandátů). Na tom nic nemění, že je výplata příspěvku rozdělena

časově na celou dobu volebního období. Ostatně z § 17 odst. 3

písm. a) vazba na volební náklady vyplývá. "Příspěvek na činnost

dle § 17 odst. 3 písm. b) je v § 20 odst. 2 identifikován jako

"stálý příspěvek" a "příspěvek na mandát" a v odst. 6 a 7 jsou oba

příspěvky opět vázány na volební výsledky. Z povahy věci tudíž

vyplývá, že účel těchto příspěvků by neměl být předmětem volné

úvahy Nejvyššího kontrolního úřadu, ale je dán přímo zákonem,

koneckonců jakožto částečná náhrada nákladů již vynaložených. Je

určen činností politických stran, která je v Ústavě i v zákoně

charakterizována především jako účast ve volbách.

Neméně významnou okolností je, že finanční zdroje stran

pramenící ze státního rozpočtu a všechny ostatní zdroje

politických stran jsou pro výkon kontrolní funkce Nejvyššího

kontrolního úřadu v § 18 zákona smíšeny v jedno. Zákonodárce se

pokusil změnou § 3 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu

překvalifikovat - a to pouze pro účely tohoto zákona - hospodaření

politické strany s příspěvky ze státního rozpočtu na jakési

"hospodaření se státním majetkem". Námitkám Nejvyššího kontrolního

úřadu však podle zákona podléhají všechny aspekty výročních

finančních zpráv politických stran bez ohledu na původ jejich

finančních zdrojů. Dilema zastánců této úpravy spočívá v tom, že

chtějí připustit kontrolu hospodaření stran právě s prostředky ze

státního rozpočtu, zatímco zákon jde mnohem dále a umožňuje státní

kontrolu hospodaření stran v celém rozsahu aiz hlediska

účelnosti a hospodárnosti, čímž zasahuje nepřípustně do výkonu

vlastnického práva, neboť dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních

práv a svobod "vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný

obsah a ochranu".

Avšak i kdyby byla připuštěna kontrola Nejvyššího

kontrolního úřadu pouze vůči těm zdrojům stran, jež pocházejí ze

státního rozpočtu, byl by praktický efekt nulový. Je nasnadě, že

by politické strany právě ony kritizovatelné výdaje zařazovaly do

přihrádek nestátní provenience.

Ze všech těchto důvodů pokládá Ústavní soud i návrh skupiny

poslanců na zrušení úpravy rozpouštění, resp. pozastavení činnosti

politické strany nebo politického hnutí v souvislosti

s nedostatky, zjištěnými v její výroční finanční zprávě (§ 18

odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích) za opodstatněný.

3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí

v podnikatelské činnosti

Návrh skupiny poslanců napadá dále zrušení přípustnosti

účasti politických stran a politických hnutí v podnikatelské

činnosti, jež bylo provedeno novelizací § 17 odst. 2 zákona

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.

Předcházející úprava stanovila, že strana a hnutí nesmějí vlastním

jménem provozovat podnikatelskou činnost, že se však mohou podílet

na založení právnické osoby anebo se účastnit jako společníci nebo

členové právnické osoby již založené. Podle úpravy, která

předcházela novelizaci, mohly také samy právnickou osobu založit

nebo se stát jedinými společníky právnické osoby, pokud zvláštní

zákon jediného zakladatele nebo jediného společníka připouští.

Podle nové úpravy § 17 odst. 2 zákona strana a hnutí nesmějí

vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost a nesmějí

založit žádnou právnickou osobu, která podnikatelskou činnost

provozuje ani se účastnit jako společníci nebo členové takové

právnické osoby.

Z formulace § 17 novely nelze vyvodit vyskytující se závěr,

že zákon v novém znění nezakazuje politickým stranám účast

v akciových společnostech. Takový názor by mohl vycházet

z gramatického výkladu čl. 17, dle něhož se nesmějí strany

účastnit jako "společníci" nebo "členové" právnické osoby,

provozující podnikatelskou činnost. I když u akciových společností

nejde o "společníky", ale o "podílníky", tj. "akcionáře", nelze

mít za to, že tím vzniká volný prostor pro tuto formu

podnikatelské spoluúčasti politických stran. Ústavní soud je

názoru, že takový výklad nejen zkresluje záměr zákonodárce, ale

neodpovídá ani materielně-právní situaci: § 17 klade generelně

důraz na zákaz účasti na podnikatelsky orientované právnické osobě

a nikoli na vymezení formy této účasti. "Společník" a "člen" se

proto nevztahuje výlučně na určité typy obchodních společností,

např. s. r. o., komanditní společnost, anebo na družstva. Ve

smyslu zákona jsou i podílníci, či akcionáři v širším smyslu

"společníky", kteří se svým způsobem účastní na podnikatelské

činnosti právnické osoby. Tento přístup podporuje i odstavec 1 §

17 novely, který hovoří obecně o jakékoli "právnické osobě,

provozující podnikatelskou činnost", aniž by akciovou společnost

z tohoto pojmu vyloučil.

Navrhovatelé vidí v novele § 17 zákona o sdružování

v politických stranách a v politických hnutích porušení čl. 17

odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod a tím omezení

svobody projevu a informací, jakož i svobodné soutěže politických

sil. V dalším navrhovatelé spojují požadavek účasti politických

stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti, zejména

s potřebou zajistit pro jejich činnost materiální základ (tiskárny

aj.), s rovnou příležitostí k veřejné formulaci programových cílů,

s rovným přístupem k veřejným sdělovacím prostředkům apod.

Proti tomuto tvrzení stojí stanovisko Poslanecké sněmovny,

které poukazuje na to, že státními příspěvky se mají strany

a hnutí právě oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí

od jejich poslání a že v důsledku státních příspěvků také odpadá

dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na podnikatelských

aktivitách, které občané mnohdy kriticky posuzují. Praxe

evropských zemí však potvrzuje, že je iluzorní představa, že by

státní příspěvek politické strany hospodářsky zajistil a přiměl

k tomu, aby nehledaly finanční zdroje jinde.

Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že

zákaz jakékoli účasti politických stran a politických hnutí na

podnikatelské činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině základních

práv a svobod ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy,

dostatečnou oporu. Představu, formulovanou ve stanovisku

Poslanecké sněmovny, že státními příspěvky budou strany zbaveny

potřeby získávat další prostředky i účastí na podnikatelské

činnosti, pokládá Ústavní soud za jednostrannou. V problematice

financování politických stran v Evropě se potvrzuje, že rostoucí

potřeby politických stran vedou jednotlivé strany k trvalé snaze

získávat vedle státních příspěvků i pomocí darů a účastí na

podnikatelské činnosti nové zdroje svého financování.

Struktura finančních zdrojů jednotlivých politických stran je

odlišná a některé čerpají své prostředky více z pravidelných

příspěvků svých členů, jiné větší měrou z darů a také stálé roční

i státní příspěvky a příspěvky na mandát se značně liší. Také

představa, že se politickým stranám zakáže jakákoli činnost, a to

i publikační a propagační činnost, založená na podnikatelském

principu a tím se dosáhne jejich rovných "startovacích pozic"

a "mravnějšího chování" v politické soutěži, odporuje svým

formálně rovným přístupem k fakticky nerovným subjektům samotnému

principu rovnosti, neboť povaze různorodých politických stran

odpovídají i různorodé prostředky legálního financování jejich

nákladů. Tuto problematiku nelze odbýt poukazem na poskytované

státní příspěvky. Pl. ÚS 26/94 Proto Ústavní soud pokládá

generelní zrušení účasti politických stran a politických hnutí na

podnikání za zásah, který odporuje zásadě přiměřenosti práva

v právním státu v tom smyslu, že není opatřením ani vhodným, ani

nutným k tomu, aby bylo dosaženo cílů, jež si zákonodárce od

tohoto opatření slibuje.

Na druhé straně však ani generelní uvolnění jakékoli

podnikatelské činnosti politických stran a politických hnutí bez

omezení, což by bylo důsledkem event. zrušení celého bodu 24. čl.

I. zákona č. 117/1994 Sb., nereflektuje základní směrnice Ústavy

a zákona o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích, týkající se smyslu a úlohy politických stran

v demokratické společnosti, ani ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny

základních práv a svobod, připouštějící omezení základních práv za

předpokladu (a také tím), že je šetřeno jejich podstaty a smyslu.

Neomezená účast stran na podnikání by nevyloučila utváření

politických stran, jež by se zabývaly více podnikatelskou

činností, než svým ústavním posláním.

Navrhovatelé se ve svém návrhu na zrušení druhého a třetího

odstavce § 17 cit. zákona dovolávají dřívějšího ustanovení § 17

odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., který přiznával stranám a hnutím

právo účasti pouze v tomto rozsahu: a) provozování rozhlasových

a televizních stanic, vydavatelství, nakladatelství a tiskáren, b)

publikační a propagační činnost,c) loterie a tomboly,d) výroba

a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany

a hnutí , e) pořádání kulturních, společenských, sportovních,

rekreačních, vzdělávacích a politických akcí. Tuto úpravu, jež

existovala před novelizací, pokládají navrhovatelé za přiměřenou.

Z ní vycházel také vládní návrh novely, pozměněný později ve

společné zprávě výborů Parlamentu. V souvislosti s tím navrhují,

aby ustanovení § 17 odst. 2 a 3 byla zrušena k pozdějšímu termínu

ve snaze "umožnit Parlamentu České republiky, aby do té doby nově

upravil hospodaření politických strana a hnutí".

Také v tomto ohledu pokládá Ústavní soud návrh skupiny

poslanců za opodstatněný. Okamžité zrušení zákazu podnikatelské

činnosti by odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním

státu, protože užitek plynoucí z tohoto rozhodnutí by mohl být

zastíněn nežádoucími důsledky absolutního uvolnění podnikatelské

činnosti politických stran a hnutí. Proto Ústavní soud rozhodl

odložit účinnost zrušení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č.

424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích ve znění zákona č. 117/1994 Sb., na dostatečně dlouhou

dobu, totiž na dobu cca 14 měsíců od vyhlášení tohoto nálezu, aby

poskytl Parlamentu České republiky čas k přiměřené úpravě rozsahu

a mezí pro podnikatelskou činnost politických stran a politických

hnutí. Dosavadní absolutní zákaz podnikatelské činnosti ještě na

dobu 14 měsíců se jeví Ústavnímu soudu jako přijatelnější, než

okamžité uvolnění prostoru pro podnikání bez jakéhokoli omezení.

Proto po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k rozhodnutí,

zrušit ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.,

o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve

znění zákona č. 117/1994 Sb., až ke dni 1. ledna 1997.

Ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424 1991 Sb., ve

znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušuje pro rozpor s ustanovením

článku 5 Ústavy, zaručujícím volnou soutěž politických stran,

článkem 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož

při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí

být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a pro rozpor s článkem 20

odst. 3 a odst. 4 Listiny základních práv, podle nichž výkon

sdružovacího práva prostřednictvím politických stran a politických

hnutí lze omezit jen, je-li to v demokratické společnosti nezbytné

pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného

pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod

druhých. Ustanovení odst. 2 a 3 § 17 cit. zákona - kromě toho

- není opatřením ani přiměřeným, ani vhodným k umožnění a ochraně

svobodné soutěže politických sil, k čemuž zavazuje zákonodárce čl.

22 Listiny základních práv a svobod.

Pokud jde o § 18 odst. 4 je právo podnětu k rozpuštění nebo

pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí také

v rozporu s požadavkem právní stability a jistoty v materiálním

právním státě, protože pověřuje Nejvyšší kontrolní úřad k podání

podnětu z důvodů, které zákon sám v § 4 nepřipouští.

Ustanovení § 18 odst. 1, vyjádřené slovy "a Nejvyššímu

kontrolnímu úřadu" a dále § 18 odstavce 2, 3, 4 a 5 téhož

paragrafu zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.,

se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů ČR pro

rozpor s ústavním principem oddělení politických stran

a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny základních

práv a svobod), dále pro rozpor s článkem 97 odst. 1 Ústavy České

republiky, podle něhož je ústavním úkolem Nejvyššího kontrolního

úřadu kontrola hospodaření pouze se státním majetkem a plnění

státního rozpočtu a konečně i pro rozpor s ustanovením čl. 11

odst. 1 Listiny základních práv a svobod, poskytujícím stejnou

ochranu všem vlastníkům.

Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů ČR se zrušuje také

ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším

kontrolním úřadu ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pro rozpor

s článkem 97 odst. 1 a odst. 3 a článku 9 odst. 1 Ústavy České

republiky. Zmocnění k tomu, aby v rozporu s obecným chápáním byl

pro potřeby zákona o NKÚ za státní majetek považován i majetek

politických stran a hnutí, by mohlo být uděleno pouze změnou,

resp. doplněním Ústavy cestou ústavního zákona.

Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 18. října 1995

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru