Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 24/07 #3Nález ÚS ze dne 31.01.2008Návrh na zrušení části zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů - daňová část

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam1
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Dotčený orgánPOSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČR
SENÁT PARLAMENTU ČR
Soudce zpravodajHolländer Pavel
Typ výrokuzamítnuto
Odlišné stanoviskoWagnerová Eliška
Musil Jan
Rychetský Pavel
Duchoň František
Předmět řízení
základní ústavní principy/princip dělby moci
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip předvídatelnosti, srozumitelnosti, bezrozpornos... více
Věcný rejstříkDaň
daň/základ
rozpočet
rozpočet/veřejný
legislativní proces
PoznámkaModifikuje (zužuje) nález Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 26/48 SbNU 303
Paralelní citace (Sbírka zákonů)88/2008 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2008:Pl.US.24.07.3
Datum vyhlášení31.01.2008
Datum podání22.10.2007
Napadený akt

zákon; 261/2007 Sb.; o stabilizaci veřejných rozpočtů; část první, část druhá, část třetí, část čtvrtá, část pátá, část šestá, část sedmá, část osmá, část devátá, bod 1 v článku XVII části desáté, část jedenáctá, část dvanáctá, část třináctá, část čtrnáctá, část čtyřicátá pátá, část čtyřicátá šestá, část čtyřicátá sedmá, část padesátá, část padesátá první, část padesátá druhá

zákon; 586/1992 Sb.; o daních z příjmů; § 6/4 věta první, § 6/13, § 6/14, § 7/8 věta první, § 38h/1/b)

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 95 odst.2, čl. 46 odst.2, čl. 48, čl. 47 odst.3, čl. 46 odst.3, čl. 18 odst.1, čl. 18 odst.2, čl. 2 odst.1, čl. 15 odst.1, čl. 1 odst.1

2/1993 Sb., čl. 1, čl. 3 odst.1, čl. 11 odst.1, čl. 11 odst.5

209/1992 Sb./Sb.m.s., #1 čl. 1

Ostatní dotčené předpisy

107/1999 Sb., § 107

182/1993 Sb., § 35 odst.2, § 69 odst.1, § 68 odst.2, § 34 odst.1

261/2007 Sb., čl. 72, čl. 73, čl. 74

563/1991 Sb.

586/1992 Sb., § 6 odst.4, § 6 odst.13, § 6 odst.14, § 7 odst.8, § 16, § 21 odst.1, § 38h odst.1 písm.b, § 3 odst.1 písm.a

90/1995 Sb., § 95 odst.2, § 63 odst.1 písm.5, § 91 odst.2, § 91 odst.3, § 95 odst.1


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Neurčitost zákona je v rozporu s principem demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) pouze v případě nemožnosti stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů – toto kritérium lze transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení, nikoli zákona jako celku.

V dispozici demokratického zákonodárce (čl. 15 odst. 1 Ústavy) je určování struktury práva a vymezování předmětu právní regulace jednotlivými zákony a v tomto rámci též zvážení míry uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy.

V postupu Senátu, který se podle čl. 46 odst. 2 Ústavy nezabýval návrhem zákona, nelze spatřovat porušení principu parlamentní demokracie, a to zejména za situace, v níž nebylo zamezeno parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, kdy návrh zákona byl věcně alespoň projednán ve výborech Senátu a kdy nejde o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů.

Zákonodárce má široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí. (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), nesmí však postupovat svévolně a musí podložit své rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. Ani v případě, že svévolně stanoví za základ výpočtu daně z příjmů jiný objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů, nedojde k rozporu s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti takové právní úpravy, lze-li stanovit její obsah (základ a výši daně) pomocí obvyklých interpretačních postupů nebo pokud zvolená konstrukce nemá konfiskační či extrémně disproporcionální dopady

Pokud navrhovatel neuvede žádné důvody namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a takový návrh není způsobilý meritorního projednání.


Návrh a řízení před Ústavním soudem

Plénum Ústavního soudu zamítlo nálezem ze dne 31. ledna 2008 v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy o zrušení zákonů návrh skupin poslanců a skupiny senátorů na zrušení částí první až deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, částí jedenácté až čtrnácté, částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé, částí padesáté první a padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení § 6 odst. 4 věta první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věta první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

Skupiny poslanců a skupiny senátorů postupně napadly tzv. reformu veřejných financí v podobě zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů. Vedle toho skupina poslanců napadla i ustanovení některých zákonů jím novelizovaných. Ústavní soud později obdržené návrhy odmítl pro nepřípustnost z důvodu litispendence podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, odmítnuté skupiny poslanců a senátorů se však řízení účastnily v postavení vedlejších účastníků (viz usnesení Pl. ÚS 28/07 ze dne 23. 11. 2007 a Pl. ÚS 29/07 ze dne 12. 12. 2007). Ústavní soud poté usnesením Pl. ÚS 24/07 ze dne 8. ledna 2008 vyloučil k samostatnému projednání části napadeného zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů týkající se obsahově samostatné problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění (Pl. ÚS 1/08) a problematiky sociálního zabezpečení (Pl. ÚS 2/08). Ve věci Pl. ÚS 24/07 zůstalo řízení o návrhu na zrušení částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a jimi novelizovaných ustanovení zákona o daních z příjmů týkajících se obsahově samostatné problematiky daní.

Navrhovatelé vznášeli námitky jednak proti průběhu legislativního procesu (námitka nekonzistence zákona, námitka protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, námitka absence úzkého vztahu poslaneckých pozměňovacích návrhů s předmětem zákona, námitka porušení legislativních pravidel vlády), jednak obsahové námitky proti zákonem o stabilizaci veřejných financí novelizovaných ustanovení zákona o daních z příjmů (lapidárně řečeno proti konceptu zdanění tzv. superhrubého příjmu, tj. včetně pojistného na zdravotní a sociální pojištění odváděného nejen zaměstnancem, ale i jeho zaměstnavatelem).


Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud se nejprve zabýval námitkami směřujícími ke zrušení zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jako celku. K námitce nekonzistentnosti, neurčitosti, nesrozumitelnosti a nejasnosti Ústavní soud konstatoval, že pojem neurčitosti zákona je definován absencí stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů, což lze transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení, nikoli k zákonu jako celku. Napadený zákon je zákonem smíšeným; zčásti jde o „sběrnou novelou“, zčásti o novou samostatnou (nenovelizující) úpravu. Pokud by byla jeho ustanovení přijata formou 50-ti samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“, jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou „masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska principů parlamentní demokracie a dělby moci. V této souvislosti Ústavní soud zdůraznil, že ústavně chráněná hodnota parlamentarismu a dělby moci promítající se do legislativní procedury musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí) a že zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státě chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Zákon musí být jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.

Ústavní soud po provedeném dokazování konstatoval, že z pohledu dodržení zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy. Vedle toho, v dispozici demokratického zákonodárce je podle Ústavního soudu určování struktury práva a vymezování předmětu právní regulace jednotlivými zákony – v tom rámci rovněž zvážení míry uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy. Toliko v extrémní situaci, např. pokud by vláda soustředila jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona „o úpravě právních poměrů v České republice“, či dokonce do zákona „o zlepšení osudu občanů České republiky“, by mohl být založen derogační důvod pro porušení maximy, že nelze v materiálním právním státě chápat zákon jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. O takový případ v posuzované věci podle Ústavního soudu nešlo. Tři rozhodující části zákona č. 261/2007 Sb. – úprava daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění – mají obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů, a nelze proto dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.

K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů Ústavní soud uvedl, že vztah obou komor Parlamentu není symetrický: pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Přitom ani z pohledu dosavadní legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy. V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskuse v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie.

K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů načtených ve druhém čtení Ústavní soud uvedl, že nešlo o případy vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona, jako tomu bylo ve věci rozhodované Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Pozměňovací návrhy obsahovaly doplnění nového subjektu – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace – což nevybočilo z rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů. Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce přílepku spočívajícího v novele zákona o účetnictví, neboť řádně vedené účetnictví je základním předpokladem plnění daňové povinnosti.

Ústavní soud odmítl též námitku porušení legislativních pravidel vlády. Ústavní soud s odkazem na nález Pl. ÚS 7/03 konstatoval, že vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů podle legislativních pravidel by zakládalo rozpor s ústavním principem právního státu toliko tehdy, neumožnilo-li by zákonodárcem použité označení právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu (zákona). Všechna zákonná ustanovení v napadeném právním předpise jsou však určitě označená a jsou v systému právního řádu nezaměnitelně identifikovatelná.

K obsahovým námitkám proti novelizovaným ustanovením zákona o daních z příjmů Ústavní soud uvedl, že z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí. (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně základních práv a svobod). Zákonodárce však musí respektovat hlediska daňové rovnosti a daňové proporcionality. Ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona; zákonodárný orgán musí podložit svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. Podle Ústavního soudu žádné z napadených ustanovení pod takto naznačený rámec přezkumu ústavnosti právní úpravy daně podřadit nelze. Připustil však, že podle zákona o daních z příjmů [§ 3 odst. 1 písm. a)] předmětem daně z příjmů fyzických osob jsou příjmy ze závislé činnosti a funkční požitky, daň z příjmu se však vypočítává z odlišného předmětu, z tzv. „super-hrubého“ příjmu, zahrnujícího kromě „hrubého“ příjmu i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti i veřejné zdravotní pojištění. Základem výpočtu daně z příjmů je tedy i jiný objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů. Ani to však podle Ústavního soudu nezakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti: přestože zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně o daních z příjmů svévolně, posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně). Rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by zvolená konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy. To se však podle většiny členů pléna nestalo.

Ústavní soud zamítl i návrhy na zrušení částí čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů), čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv) a čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny) pro neunesení břemene tvrzení ze strany navrhovatelů, kteří neuvedli žádné důvody namítané protiústavnosti. Tento návrh proto nebyl způsobilý meritorního projednání.

Soudcem zpravodajem v dané věci byl původně Jan Musil. V poradě a hlasování byl vypracováním rozhodnutí Ústavního soudu pověřen Pavel Holländer. Soudci František Duchoň, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová uplatnili odlišná stanoviska k výroku a odůvodnění nálezu.

Pl.ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008

88/2008 Sb.

N 26/48 SbNU 303

Návrh na zrušení části zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů - daňová část

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ve věci návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky na zrušení části první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.).

Návrh se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Předmět řízení v této věci

Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení.

Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů, novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:

- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů,

- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů,

- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS 24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy, které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08.

Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 tak je vedeno řízení o zbývající části návrhů, tj. o návrhu na zrušení části první (změna zákona o daních z příjmů), části druhé (změna zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců), části třetí (změna zákona o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů), části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty), části páté (změna zákona o dani z nemovitostí), části šesté (změna zákona o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí), části sedmé (změna zákona o registračních pokladnách), části osmé (změna zákona o správě daní a poplatků), části deváté (změna zákona č. 545/2005 Sb.), bodu 1 v čl. XVII části desáté (změna zákona o správních poplatcích), části jedenácté (změna zákona o spotřebních daních), části dvanácté (změna zákona o životním a existenčním minimu), části třinácté (změna zákona o ocenění účastníků boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů), části čtrnácté (změna zákona o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů), části čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů), části čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv), části čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny), části padesáté (změna zákona o účetnictví), části padesáté první (zrušovací ustanovení), části padesáté druhé (účinnost) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, o návrzích vedlejších účastníků řízení na zrušení v tomto odstavci uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a o návrhu na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

II.

Účastenství a vedlejší účastenství

Účastníkem – navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.

Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se domáhala zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných, rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu v Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník“ se Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku litispendence.

S Městským soudem v Brně však nemohlo být v tomto řízení jako s vedlejším účastníkem jednáno, a to z následujících důvodů: Vedlejší účastenství vzniká v případě, že Ústavní soud již v téže věci jedná, podal-li pozdější návrh oprávněný navrhovatel. Tímto oprávněným navrhovatelem by mohl být v obecné rovině i soud, a to na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento článek uvádí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou v projednávaném případu je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o zákon, „jehož má být při řešení věci použito“. Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má-li tedy být takové ustanovení užito při rozhodnutí ve věci samé. Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost právního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace v dané věci, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 20, usn. č. 39, str. 353; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, usn. č. 42, str. 477].

Ve věci Městského soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z níž vzešel shora uvedený návrh městského soudu, byla podána dne 5. 11. 2007 soudcem Městského soudu v Brně JUDr. M. V. žaloba, kterou se vůči České republice – Městskému soudu v Brně domáhá zaplacení částky ve výši 2 600 Kč, o kterou mu bude za měsíc leden 2008 zkrácen plat a paušální náhrada výdajů, na které by měl nárok, nebýt zmrazení platu provedeného ustanoveními čl. XLVIII části třicáté zákona č. 261/2007 Sb.

Dle ustálené soudní praxe i doktríny lze uplatnit své právo u soudu ve chvíli, kdy se stane nárokem, neboli actio nata. Tímto nárokem se stává poté, co měl dlužník poprvé splnit svůj závazek. V projednávaném případu však jde o nedospělou pohledávku, neboť vůbec není jisté, zda a v jaké výši bude skutečně žalobci újma způsobena. Městský soud se tedy vůbec neměl dostat k úvahám o případné protiústavnosti zákona č. 261/2007 Sb., neboť měl žalobu zamítnout jako předčasnou. Z ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecný soud právo i povinnost předložit věc Ústavnímu soudu pouze při existenci reálného sporu, a nikoliv za účelem zjištění názoru Ústavního soudu na určité právní otázky. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že Městský soud v Brně nebyl oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Usnesením ze dne 15. 1. 2008 č. j. Pl. ÚS 24/07-158 Ústavní soud rozhodl, že Městský soud v Brně není vedlejším účastníkem řízení.

III.

Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.

III/a

Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.

Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon č. 261/2007 Sb. byl přijat neústavním způsobem, a dostal se tím do rozporu s ústavním pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení principu souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení principu dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto principy tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých rozhodnutích, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 30, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.), a zdůrazňují, že při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. byly tyto požadavky porušeny.

Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních pravidel zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty směřující proti obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného zákona s ústavním pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:

1. Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.

2. Pojítko komplexu norem – stabilizace veřejných rozpočtů – je příliš neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“.

3. Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká stabilizace veřejných rozpočtů – např. ustavování orgánů Všeobecné zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení. Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou čtvrtou napadeného zákona.

4. V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové zákony o ekologických daních, což odporuje mj. legislativním pravidlům vlády.

5. Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv. „přílepky“, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv, zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti. Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky“ jsou dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII – body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části desáté (změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII – body 3 a 4; 3. v části dvacáté druhé (změna zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) v čl. XXXV – body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté čtvrté (změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII – body 1, 2, 3 a 5; 5. v části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) v čl. LXIV – body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl. LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (změna zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) – čl. LXXV a LXXVI; 7. v části čtyřicáté deváté (změna zákona o cenách) – čl. LXXVII; 8. v části padesáté (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII. Navrhovatelé upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „… aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.“. Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto požadavku dochází „… k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.“ (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 30, bod 73, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.).

6. Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.

7. V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat, k umlčení opozice.

8. Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti. Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování, nemohla být existence většiny relevantně testována.

9. Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.

10. Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém faktické retroaktivity zákona.

11. Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože stanoví li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.

12. Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je krátká legisvakance.

Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že již ve stadiu přípravy zákona – nejpozději v okamžiku schválení jeho návrhu vládou – vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný, nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro demokratickou diskusi.

V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy, a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových skupin, aby jejich názor byl slyšen, a konečně i na informování veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.

Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle navrhovatelů zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z kruhů vlády. Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní návrh zákona několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům k dispozici důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a projednání, natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací návrhy. Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým aparátem pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá ani dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu mohl ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní podobu zákona tak byl účinně minimalizován.

Tím, že Senát Parlamentu České republiky, který je ovládán toutéž politickou většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat se návrhem zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu; opoziční názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani v Senátu.

Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního (přesněji: „premiérského“) pozměňovacího návrhu, který obsahově nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76 Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č. 261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.

Navrhovatelé vyslovují názor, že postup zvolený vládou při projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k absurdním důsledkům: »… v extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona „o úpravě právních poměrů v České republice“ či dokonce do zákona „o zlepšení osudu občanů České republiky“ a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.«.

Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého, obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.

Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.

Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E) zrušit ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním předmětem, případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:

- část sedmá (změna zákona o registračních pokladnách) – čl. XIV,

- část devátá (změna zákona č. 545/2005 Sb.) – čl. XVI,

- část dvanáctá (změna zákona o životním a existenčním minimu) – čl. XX,

- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů) – čl. LXXII,

- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv) – čl. LXXIII,

- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) – čl. LXXIV,

- část padesátá (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII a LXXIX,

- část padesátá první (zrušovací ustanovení) – čl. LXXX,

- část padesátá druhá (účinnost), a to v čl. LXXXI v bodu 1 v písmenu a) slova „čl. XXVIII bodů 37 a 38, 40 až 49, 51, čl. XXIX bodu 1, čl. XXXV bodu 7 a“, písmeno b), v písmenu c) slova „čl. XX bodů 4 a 7, čl. XXIII bodů 4, 11 a 27, čl. XXV bodu 13, čl. XXXV bodů 3, 6 a 17, XLII bodu 2, XLIX bodu 6, čl. L bodu 2 a čl. LII až LVIII“ a písmeno d).

O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a legislativně chybné.

Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb. ani ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků“, tj. nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:

- část čtvrtá (změna zákona o dani z přidané hodnoty) – v čl. VIII body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,

- část padesátá (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII.

III/b

Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.

Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje rovněž (stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady legislativního procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části návrhu, která namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb., je z velké části stejná jako argumentace obsažená v návrhu skupiny 67 poslanců.

Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby. Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv. ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů, především systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců, zaměstnanosti a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev aj.

Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím, že byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č. 218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců a změny dalších zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č. 261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.

Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona měnícího 46 právních norem. Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem zákona, přes odpor opozice, nezabýval.

Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání tohoto zákona s legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2, který ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními předpisy vyšší právní síly a s nálezy Ústavního soudu a stal se organickou součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky bezvadně).

Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky“ pokládají navrhovatelé ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní, jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.

Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu dovozována z porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, vyplývajícího z ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále je namítáno také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl. 44 Ústavy o kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.

III/c

Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky

zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání

některých částí zákona č. 261/2007 Sb.

Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který považují za protiústavní.

V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, je požadováno zrušení části padesáté (čl. LXXVIII a čl. LXXIX – změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů) zákona č. 261/2007 Sb.

Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v rozporu s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, 101 a 102 zákona o jednacím řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a s účelem tohoto institutu.

Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací skupiny 67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch částech návrhu, kde jsou legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv. „přílepcích“, obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka Topolánka.

Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly podle názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem stanovenou legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení zásady srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany politické menšiny – tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 37 odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Došlo prý rovněž k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu Senátu.

Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání zákonů, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/02, sp. zn. Pl. ÚS 21/01 a zejména na nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (viz výše). Zásady vyslovené v těchto nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle názoru navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by měl být mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.

Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů znovu akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina nemůže vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují“. Navrhovatelé vyslovují očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže kultivaci parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se jedná pouze o porušení právní kultury a kde porušení pravidel legislativního procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.

IV.

Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními zákony

(pokud se týká předmětu řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07)

IV/a

Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu zákona

Petit návrhu skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu obsahových protiústavních vad zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; vytýkané vady způsobila dle navrhovatelů novelizace provedená zákonem č. 261/2007 Sb.

Podstata těchto změn, zavedených zákonem č. 261/2007 Sb., spočívá v tom, že nově mají být od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy zaměstnavateli [§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 586/1992 Sb.]. Daň z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků (a zálohu na tuto daň) má z těchto částek platit příslušná fyzická osoba-zaměstnanec. Zákon tedy do příjmu fyzické osoby pro účely zdanění nově započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené zaměstnavatelům. Ačkoliv zákon hovoří o dani z příjmů, v případě výpočtu daňové povinnosti zaměstnanců mají být do jejich příjmů započteny, a tedy i zdaněny, také odvody uložené zaměstnavatelům zvláštními zákony. Tyto odvody ale nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy. Ve skutečnosti jde věcně o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného pojištění. Navrhovatelé soudí, že napadená zákonná úprava neodpovídá svou terminologií skutečnosti a odporuje jiným platným ustanovením zákona č. 589/1992 Sb. a vyvolává nerovné postavení, neboť daň je nucen platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění. Porušena je tak nejenom zásada rovnosti, ale také zásada alespoň minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, která je dalším z předpokladů existence právního státu. Tím má být porušen čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 5, čl. 30 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny.

Protiústavnost napadených ustanovení zákona spočívá podle názoru navrhovatelů v jejich rozporu s principy právního státu, mezi které patří také srozumitelnost a seznatelnost práva, racionalita a spravedlnost zákonné úpravy. Zákon užívá terminologii, která nejenže neodpovídá skutečnému stavu, ale dokonce jej účelově zastírá, když dosavadní ujasněné pojmosloví znejasňuje a zamlžuje. Tam, kde hovoří v případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o zdanění příjmu, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního pojištění. Tím se však naprosto stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o čl. 30 a 31 Listiny.

Další v návrhu vytýkaná obsahová vada se týká části čtvrté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů). Vládní návrh zákona č. 261/2007 Sb. vůbec nepočítal se zcela nově doplněnou právní úpravou nového subjektu – skupiny spojených osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (nové § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb.). Jde o zcela nový, zákonu o dani z přidané hodnoty dosud neznámý právní institut, který nebyl projednán ve výborech Poslanecké sněmovny a nebyl nijak odůvodněn. Tento nový právní institut s sebou podle navrhovatelů přináší řadu nevyřešených otázek, zejména otázku, jakou povahu má „skupina“ ve smyslu platného právního řádu (zda jde o osobu fyzickou či právnickou) a jaké má postavení v daňovém řízení.

Souhrnně jsou návrhem napadány změny v sociálních dávkách a v procesním právu sociálního zabezpečení. V té části předmětu řízení, která je projednávána v této věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, je napadána část dvanáctá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelé vyslovují názor, že tato významná a rozsáhlá proměna celého systému sociálního zabezpečení, obsažená v souhrnné novele, by měla být z důvodů předvídatelnosti práva i demokratické legitimity tvorby práva provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech. Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od finančního práva a jejich propojení v téže zákonné předloze nedává smysl.

Výslovně je návrhem zpochybňována skutečnost, že zákonem č. 261/2007 Sb. došlo (v části sedmé, deváté a padesáté první) de facto ke zrušení zákona č. 215/2005 Sb., o registračních pokladnách, ve znění pozdějších předpisů, ačkoliv zákonodárce v nadpisu části sedmé klamavě předstírá, že jde toliko o „změnu zákona“. Způsob evidování daňových dokladů prostřednictvím registrační pokladny sice vzdáleně souvisí s daňovým právem, avšak nikoli se stabilizací veřejných rozpočtů. Zrušení de facto celého zákona o registračních pokladnách by vyžadovalo zřetelné politické rozhodnutí parlamentní většiny, vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Derogace tohoto zákona, jenž byl v minulých letech předmětem ostrých politických střetů, by měla být provedena transparentně, nikoli být skryta uprostřed obrovského zákona měnícího desítky jiných zákonů.

Navrhovatelé kritizují jako závažnou vadu legislativního procesu skutečnost, že do rámce souhrnného novelizačního „balíku“ byla pojata materiálně zcela samostatná úprava nových daní k ochraně životního prostředí (část čtyřicátá pátá – daň ze zemního plynu a některých dalších plynů, část čtyřicátá šestá – daň z pevných paliv, část čtyřicátá sedmá – daň z elektřiny). Úprava ekologických daní sice obecně souvisí s problematikou zdanění a má svůj shodný ústavněprávní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, tato oblast finančního práva však měla být upravena když ne samostatnými zákony (pro každou tuto daň zvlášť), tak alespoň v jednom samostatném zákoně týkajícím se daného druhu daní. Přijaté legislativní řešení je dle názoru navrhovatelů nepřehledné a legislativně chybné.

Stejně vadná je dle navrhovatelů část padesátá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů). Problematika účetnictví souvisí se stabilizací veřejných rozpočtů jen velmi nepřímo. Této změně lze z hlediska principů demokratického právního státu přičíst k tíži i okolnost, že se do napadeného zákona dostala až cestou nesouvisejícího pozměňovacího návrhu (tzv. „přílepku“).

Konečně navrhovatelé napadají část padesátou první (zrušovací ustanovení) a v petitu blíže vymezená ustanovení části padesáté druhé (účinnost). Těmto částem vytýkají, že nesouvisejí s předmětem a účelem zákona č. 261/2007 Sb.

IV/b

Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu zákona

Petit návrhu skupiny 43 poslanců, vztahující se k obsahovým vadám zákona č. 261/2007 Sb., je formulován velmi neurčitě a požaduje (vedle zrušení celého zákona z důvodu protiústavnosti procedury přijetí a vydání zákona) „zrušení těch částí … zákona, jejichž protiústavnost bude shledána“. Konkrétní části zákona, jimž jsou vytýkány obsahové vady, jsou proto seznatelné nikoli z petitu, nýbrž toliko z odůvodnění návrhu (v části III. odůvodnění). Konkrétní obsahové výtky v té části předmětu řízení, která je projednávána ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, se týkají těchto částí zákona č. 261/2007 Sb.:

V části první napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) v čl. I jsou napadány body 16, 69 a 58; v čl. II je napadán bod 18. Je kritizována nově zaváděná konstrukce tzv. „superhrubé mzdy“, spočívající v tom, že základ daně zaměstnance se navyšuje o částky, které za zaměstnance platí zaměstnavatel a které platí zaměstnanec sám za sebe na veřejné pojištění. Je namítáno, že tyto částky nejsou ve skutečnosti součástí příjmu zaměstnance, a proto mu nemohou být ani zdaňovány. Protiústavnost je spatřována také v tom, že u osob samostatně výdělečně činných přestalo být jimi placené pojistné na sociální a zdravotní pojištění pokládáno za výdaj (náklad). Tím dochází k navýšení základu pro výpočet daně a pro výpočet zdravotního a důchodového pojištění, takže tyto osoby (podnikatelé) zaplatí některé částky dvakrát. Porušení principu zákazu retroaktivity spatřují navrhovatelé v tom, že podle nového ustanovení čl. II bodu 18 se novelizované znění § 38na zákona č. 586/1992 Sb. má zpětně použít i pro posouzení skutečností, které nastaly po 1. lednu 2004.

V části druhé (čl. IV) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 267/2006 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců) je vytýkáno legislativně vadné zrušení části sedmé zákona č. 267/2006 Sb., která toliko doplnila dřívější znění § 4 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb. o písmeno zo); chyba prý spočívá v tom, že bylo zrušeno toliko novelizující ustanovení, aniž by to bylo promítnuto do „těla“ původně novelizovaného zákona o daních z příjmů.

V části čtvrté (čl. VIII) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů) je napadán bod 4, vkládající do textu novelizovaného zákona nový § 5a a zavádějící zcela neznámý daňový subjekt zvaný „skupina“. Je nejasné, jakou právní povahu taková „skupina“ má, jak je to s její odpovědností, jaké je postavení členů skupiny. Celá tato konstrukce je prý pochybná a odporuje principům českého práva.

Navrhovatelé vyjadřují názor, že obsahem zákona č. 261/2007 Sb. byl porušen čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 31 Listiny, dále čl. 10 Ústavy a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Namítají také, že napadený zákon nerespektuje judikaturu Ústavního soudu, např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (viz výše) a sp. zn. IV. ÚS 167/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94).

V.

Vyjádření účastníků řízení

Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

V/a

Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, rekapituluje námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.

Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný rozšiřující výklad, přičemž právní závěry vyjádřené Ústavním soudem vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona. Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká „především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.

Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ohledně požadavku předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím vyslovených názorů, »... tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné překročení kompetencí Ústavního soudu. … Pokud by v širokém smyslu chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného abstraktního „práva na dobré zákony“), znamenalo by to, že bychom dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoli zákon, aniž by se musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je také lidu ze své činnosti odpovědná.«. Ústavní soud prý nemůže být „garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý „… příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.

Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že vládní návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět návrhu zákona byl prý určen „… jednotícím záměrem vlády, kterým podle důvodové zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy přijaté ve třetím čtení.

Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“, kterou přinesla novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Vyjádření Poslanecké sněmovny v polemice s navrhovateli vyslovuje přesvědčení, že nová úprava, která rozšiřuje základ daně o sociální a zdravotní pojistné placené zaměstnancem i zaměstnavatelem, je správná, protože uvedené výdaje prý jsou příjmem fyzické osoby. Nová úprava je prý srozumitelná a seznatelná a transparentně ozřejmuje, jaké jsou skutečné mzdové náklady osob platících daň ze závislé činnosti.

Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.

V/b

Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky

Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.

Uvedl, že návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou byl po jeho postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům – výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9. 2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická“ rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv. přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří funkcionáři Senátu a předsedové klubů.

Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně jako předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové části, vznášeny byly i některé další námitky.

Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon prý „… na první pohled může připomínat soubor spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho komplexního zákona“, přesto „… obsahuje nosnou jednotící ideu … stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup prý není v českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou sněmovnou.

Vyjádření Senátu také obsahuje některá nesouhlasná stanoviska k návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“. Vyslovuje se podiv nad tím, proč navrhovatelé napadají neústavnost navýšení základu daně o výdaje na veřejné pojištění toliko v případě ustanovení věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a nikoli též v případě ustanovení § 25 odst. 1 písm. g) téhož zákona, v němž je obsažena stejná konstrukce základu daně. Pokud by se vyhovělo návrhu, došlo by prý k nerovnému přístupu k druhově shodným skupinám podnikatelů.

Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona a rozhodl.

V/c

Vyjádření Ministerstva zdravotnictví

Dne 27. 12. 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal) vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, podepsané ministrem zdravotnictví MUDr. Tomášem Julínkem. Ministerstvo zdravotnictví v něm sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro zdravotní péči, povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své stanovisko k návrhu skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.

Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý nesouhlas s předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že navrhovatelé se pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Převážná část vyjádření Ministerstva zdravotnictví obhajuje ústavní konformitu zavedených regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči. Protože tato problematika není předmětem v nynějším řízení, vedeném Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, nebudou zde tato stanoviska Ministerstva zdravotnictví blíže rozebírána.

Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že také legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění), které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být „stabilizace veřejných rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictví za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon, který prý má jasnou „jednotící ideu“, tj. „optimalizaci příjmů státního rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s předmětem úpravy celého zákona.

VI.

Repliky navrhovatelů k vyjádření

Navrhovatelé – skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedové – ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají, ale mohou tuto vůli – vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a zákonem – toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.

Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k napadenému zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani rozprava, neboť Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.

Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila. Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení – navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal. Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.

Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní aplikaci principu předvídatelnosti práva“. Navrhovatelé naopak tvrdí, že namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41 Ústavy (obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním), čl. 15 Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy (obecná závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).

Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující účinky na úroveň právní jistoty, a tím i na ústavně chráněné základy právního státu.

Replika reaguje také na vyjádření ke zdanění tzv. „superhrubé mzdy“, pokud předseda Poslanecké sněmovny hájí zdaňování již odvedených plateb na sociální a zdravotní pojištění a pokud tvrdí, že tyto odvedené platby „jsou příjmem fyzické osoby“. Ztotožnění výdajů s příjmy v této větě prý jen dokládá, jak protismyslná a svévolná je nová konstrukce v napadeném zákoně.

K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000 Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně intenzivnější tematickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem daleko menší než zákon č. 261/2007 Sb.

Navrhovatelé – skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008 Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, s nímž vyslovují zásadní nesouhlas. Převážná část tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve zdravotnictví a ohledně nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv. Protože tato problematika není součástí předmětu tohoto řízení před Ústavním soudem, nebude na tomto místě zmiňována. Navrhovatelé se však zároveň ostře ohrazují proti tvrzení Ministerstva zdravotnictví, že cílem jejich návrhu prý není přezkum ústavnosti, nýbrž pouze „přenesení politického boje … na pole moci soudní“, jíž taková role nepřísluší. Navrhovatelé znovu připomínají, že svým návrhem směřují k ochraně ústavnosti a legitimity zákonodárného procesu a k ochraně základních ústavních práv a svobod.

VII.

Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů

Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenografické záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.

VIII.

Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.

Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud zjistil:

- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5. 2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007. Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.

- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům (usnesení č. 335).

- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20. června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.

- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné rozpravě ve dnech 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.

- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí 101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.

- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem zákona se nezabývat.

- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007 a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.

- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod číslem 261/2007 Sb.

IX.

Ústní jednání před Ústavním soudem

Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 31. ledna 2008, účastníci i vedlejší účastníci řízení zopakovali argumenty obsažené v jejich návrzích, příp. vyjádřeních Ústavnímu soudu, a setrvali na svých stanoviscích, jakož i návrzích na rozhodnutí Ústavního soudu v předmětné věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v postavení osoby oprávněné jednat jménem vedlejšího účastníka – skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, uplatnil obsahovou námitku vůči zavedení nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace. Obsahem námitky byla skutečnost, že daný subjekt nedisponuje právní subjektivitou.

Dále JUDr. Vojtěch Filip přednesl návrh na doplnění dokazování analytickým materiálem vypracovaným k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů legislativním odborem Kanceláře Senátu Parlamentu České republiky.

Ústavní soud dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. uvedený návrh na doplnění dokazování zamítl, jelikož z povahy věci vyplývá, že daný analytický materiál se týká právních, a nikoli skutkových okolnosti.

X.

Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu

Dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud v rámci řízení o kontrole norem přezkoumává tři komponenty tvořící ve svém souhrnu problematiku souladu zákona s ústavním pořádkem, v případě jiného právního předpisu i se zákony. Těmito komponenty jsou kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, procedura, kterou byl předpis vydán, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je dána přesným algoritmem: z povahy věci se Ústavní soud zabývá nejdříve kompetencí příslušného orgánu veřejné moci návrhem napadený právní předpis vydat, potom, a to v případě pozitivní odpovědi o existenci takové kompetence, dodržením ústavně předepsaného způsobu vydání napadeného právního předpisu, a nakonec, za podmínky konstatování dodržení procedury, posuzuje obsahový soulad napadeného předpisu s ústavním pořádkem, případně se zákony.

Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval procesní námitku navrhovatele, dle níž předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího předsedy.

Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost přesně označených částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a zákona o daních z příjmů. Kompetence Parlamentu České republiky, jenž tyto zákony přijal, plyne z čl. 15 odst. 1 Ústavy.

Ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. tvoří první skupinu námitek navrhovatele i vedlejších účastníků.

Návrh na zrušení uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb. se opírá v první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku. Jde o námitku nekonzistentnosti předmětného zákona a námitku druhého vedlejšího účastníka (skupiny senátorů) protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.

Z pohledu takto koncipovaných procedurálních námitek nutno připomenout maximu, jež v této souvislosti plyne pro petit rozhodované věci (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.“.

Procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jsou pak navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona a v porušení legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.

X/a

K námitce nekonzistentnosti zákona

Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č. 261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního státu, a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.

Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou.

Ústavní soud se k ústavnosti tzv. „sběrných novel“ vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá … tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.“. Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti „sběrné novely“ obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřující argumentace.

Obdobně se vyslovil k praxi „sběrných novel“ v nálezu ze dne 16. března 2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu „běžné zákonodárné praxe přijímání sběrných novel“ uvedl, že je „nanejvýš škodlivá pro poznatelnost práva“. Nicméně i v tomto případě uvedená výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.

V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti, nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení, nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 47, vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: „Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 23/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 25/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 165, vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.)].

Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé strukturální části. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi: „Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být – na návrh vlády – projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.‘ (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993, byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí ,běžného‘ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy – jak již bylo řečeno – stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).“.

Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb., zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k jednotlivým jeho částem.

Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.

V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.

Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“, jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou „masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky „nekonzistentnosti“ je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením navrhovatele: „V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘ a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován … Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.“.

Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.

Z pohledu ústavnosti nutno v této souvislosti chránit dvě ústavním pořádkem garantované hodnoty:

První je hodnota parlamentarismu a dělby moci, promítající se do procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).

Tou druhou je pak hodnota materiálního právního státu, promítající se do maximy, zformulované v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06: „Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.“.

Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007 přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán na 8. schůzi Senátu, ten přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4 (viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85 Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.

Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).

Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst. 2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60 dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součást prvního čtení návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro projednání rozsáhlejších zákonných předloh.

V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz) poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí tohoto návrhu navrhl „prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o 30 dnů“. Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.

Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně návrh, aby „celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému, sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk přikázán těmto třem výborům.“. V hlasování pod pořadovým číslem 60 z přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci opozice, resp. nehlasovali proti.

Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí hlasovalo 97, proti 94).

Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu, byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.

Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž tím nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá „toliko“ do oblasti politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu – jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.

Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li „reformní“ záměry parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními představami o systému práva a legislativní technice, jak se vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes 2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti „sběrnou novelu“ a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času, přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J. Stern, Darmstadt 1959) – nelze nepřipomenout, že to byl názor Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.

Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat předmět právní regulace jednotlivými zákony – v tom rámci rovněž zvážit míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s kodifikací, nýbrž lze ji provést i jinou legislativně-technickou metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurs, poukazující na posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek „produkce novelizací po roce 1990 nemá v historii českého právního řádu obdobu“, přičemž „v zásadě platí, že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel.“ (F. Cvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu. Právník, č. 4, 2006, s. 442–443).

Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání „sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.

Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘“. Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.

Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů „předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.“. Jinými slovy, resp. jiným „slovníkem“ popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek Topolánek, když uvedl: „Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.“. Připomeňme, že termín „přílepek“ předseda vlády nepoužil ve významu, jenž byl použit Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 pro pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.

Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí – úpravy daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění – jež mají obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.

X/b

K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat

Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů.

Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, dle něhož „Po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí.“. Jestliže Senát vyjádří vůli nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy návrh zákona přijat.

V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září 2007, a dále výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh projednal dne 12. září 2007, a konečně výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne, tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce a sociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8. schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se nezabývat, když se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41 vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).

Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkládání tohoto návrhu zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena Poslaneckou sněmovnou jen těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do Poslanecké sněmovny není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku. Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby Česká republika dodržela konvergenční program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a všechny uzavřely své jednání stejným návrhem – doporučily plénu tento návrh schválit.“.

V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp. místopředsedové Senátu.

Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové „tento návrh nás skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. … Skutečně považujeme tuto situaci za – v demokracii – velmi nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto bodu, počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh nezabývat se, a zamezí tím obecné, případně podrobné rozpravě, pak to bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní současné české demokracie.“. Dle senátora Josefa Novotného nutno „připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na závěr jednání měli zde zhasnout.“. Místopředseda Senátu Jan Rakušan upozornil, „že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl, jak náš pan předseda Senátu, pan doktor Sobotka, kterého si velmi vážím, řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec neuvažujete, ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.“.

Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, „že bychom se měli dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi, když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v Poslanecké sněmovně, všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku. Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už proběhlo hodně, a já nevidím cestu, jak z toho ven.“.

Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).

Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40 Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46 Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J. Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In: J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale „není možné vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu ,nezabývání se návrhem zákona‘, neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V některých případech tak jsou touto cestou ,schvalovány‘ návrhy zákonů prosté věcných i legislativně-technických nedostatků, jindy sice nikoli zcela dokonalé, leč povýtce ,technické‘ novely zákonů. Nelze ale mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jimž by se usnesení o ,nezabývání se‘ vyhýbalo.“ (J. Kysela, Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha 2004, s. 552–553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury, tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.

Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona, a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.

Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v čl. 18 odst. 1 a 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj. stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké sněmovny, a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy, pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu, směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.

V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.

X/c

K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem zákona

a překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů

ve třetím čtení návrhu zákona

Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. navrhovatel namítá absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu samotného zákona u následujících ustanovení:

- v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII u bodů 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,

- v části padesáté (změna zákona o účetnictví) u čl. LXXVIII a LXXIX.

V případě prvním navrhovatel na podporu své argumentace upozorňuje na skutečnost, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3). V případě druhém pak druhý vedlejší účastník namítá, že dle jeho přesvědčení zákon o účetnictví není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí, jde o zákon upravující zejména techniku účtování, nikoli o zákon zasahující do daňové soustavy či ovlivňující výdaje státního rozpočtu.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zformuloval Ústavní soud kautely ústavně konformního výkladu § 63 odst. 1 a 5 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jenž upravuje právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona. Zdůraznil v této souvislosti podmínku úzkého vztahu mezi předmětem návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a pozměňovacím návrhem předneseným ve druhém čtení návrhu zákona. V rozhodované věci Poslanecká sněmovna projednávala návrh poslanců M. Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), (sněmovní tisk č. 1222/0). Ve druhém čtení předmětného návrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen pozměňovací návrh a zařazen do tisku č. 1222/3, jímž byl doplněn název původního návrhu zákona o slova „...a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů“, a jímž za čl. I návrhu zákona byla vložena nová část druhá, která včetně nadpisu zněla: „ČÁST DRUHÁ – Změna zákona č. 319/2001 Sb., o bankách,“ a která obsahovala ustanovení, jež mění a doplňují úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. O tomto pozměňovacím návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasováno pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho přijetí vyslovilo ze 167 přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněný návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen (usnesení č. 2470). Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původní návrh zákona obsahoval změnu § 5 odst. 3 písm. j) zákona č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku, dle níž majetek určený k privatizaci, výnosy z prodeje tohoto majetku a zisk z účasti státu v obchodních společnostech lze použít rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu práce a sociálních věcí na podporu výstavby domovů důchodců, pozměňovací návrh obsahoval ale úpravu naprosto odlišné oblasti, a to úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. Jinými slovy, předmětem návrhu zákona byla problematika účelů využití prostředků z Fondu národního majetku, předmětem pozměňovacího návrhu pak problematika naprosto odlišná, a to vyplácení náhrad z Fondu pojištění vkladů v bankách.

O případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde.

Argumentuje-li v případě prvním navrhovatel skutečností, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3), šlo o případ ve srovnání s věcí posuzovanou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 odlišný. Pozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů.

Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce druhého vedlejšího účastníka, dle níž zákon o účetnictví, jenž upravuje zejména techniku účtování a nezasahuje do daňové soustavy, resp. neovlivňuje výdaje státního rozpočtu, není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí.

Na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění, konané dne 12. prosince 1991, místopředseda vlády a ministr financí ČSFR Václav Klaus zformuloval účel a smysl zákona o účetnictví takto: „Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení účetnictví a jeho průkaznosti pro všechny právnické osoby a dále pro fyzické osoby, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost podle zvláštních předpisů, pokud pro daňové účely prokazují kromě svých příjmů i své výdaje založené na dosažení, zajištění a udržení těchto příjmů. Z fyzických osob, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost, se zákon nevztahuje na ty, jimž je stanovena daň z příjmů obyvatelstva paušální částkou nebo u nichž se daň stanoví odečtením výdajů stanoveným procentem příjmů podle daňového zákona. Tyto osoby tedy podléhají povinnostem, které jim ukládá pouze daňový orgán podle daňových předpisů.“ (viz digitální archiv Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, www.psp.cz).

Obdobně vymezuje účel předmětného zákona i soudní judikatura: „Účetnictví daňovým subjektem řádně vedené a předložené v rámci daňového řízení správci daně je základním přímým důkazem pro vyměření daně z příjmů. Při neúplnosti účetnictví pak musí daňový subjekt v rámci svého důkazního břemene snést takové důkazy, které by takovou neúplnost nahradily a bezpochybně tak doložily veškeré příjmy a uznatelné výdaje daňového subjektu, které v daňovém přiznání uvedl. Je tomu tak proto, že skutečnosti týkající se výše zdanitelných příjmů prokazuje daňový subjekt svým účetnictvím, které je povinen vést, pokud pro daňové účely uplatňuje a prokazuje své výdaje vynaložené na dosažení, zajištění a udržení příjmů.“ (Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. října 2005.)

Je-li dle zákona řádně vedené účetnictví základním předpokladem plnění daňové povinnosti, a stanovila-li posuzovaná novela zákona o účetnictví definiční znak legální definice okruhu fyzických osob, které jsou podnikateli a nejsou zapsáni do obchodního rejstříku, pro účely vedení účetnictví dle zákona č. 563/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak nelze v zákoně č. 261/2007 Sb. neuznat úzkou vazbu mezi daňovou zákonnou úpravou a zákonnou úpravou účetnictví.

K procedurálním pochybením vztahujícím se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů navrhovatel řadí i překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona.

Dle ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. se ve třetím čtení koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů.

Ve třetím čtení návrhu vlády na přijetí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (tisk 222), konaném dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan předložil k těm částem uvedeného zákona, přezkum ústavnosti kterých je předmětem tohoto řízení před Ústavním soudem, dle vlastního označení, „legislativně-technický pozměňovací návrh“, jenž „se týká upřesnění bodu 7 části šesté tisku 222. Bod 7 by správně měl znít – cituji: V § 13a odst. 2 písm. d) se za první slovo ,daně‘ vkládají slova ,jestliže tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou podle § 4 odst. 1 písm. v) nebo‘, čímž do stávajícího textu vkládáme slovo ,první‘ vzhledem k tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikrát.“ (viz stenografický záznam z 18. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, konané dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).

Z hlediska jeho obsahu lze uvedený návrh hodnotit ve smyslu opravy legislativně-technických chyb, a tudíž jako návrh, jenž z mezí ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.

X/d

K námitce porušení legislativních pravidel vlády

Navrhovatel dále namítá porušení legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.

Hlediska posouzení tohoto typu procedurálních výtek v řízení o kontrole norem zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.). Konstatoval v něm, že porušení legislativních pravidel bez dalšího, tj. bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona, příp. jiného právního předpisu, derogační důvod dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá.

Vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů dle čl. 28 legislativních pravidel vlády, přijatých usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, by zakládalo rozpor s ústavním principem právního státu toliko tehdy, neumožnilo-li by zákonodárcem použité označení právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu (zákona).

O takovýto případ ale u částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé (čl. LXXII až LXXIV) zákona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna zákonná ustanovení v nich obsažená jsou označena určitě a v systému právního řádu nezaměnitelně identifikovatelná.

XI.

Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem

Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (viz výše)].

Vycházeno z uvedené ustálené judikatury, je předmětem obsahového přezkumu v předmětné věci toliko:

- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů),

- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv),

- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) zákona č. 261/2007 Sb.

- ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.

Uvedl-li u ústního jednání první vedlejší účastník skutečnost, že dle zákona č. 261/2007 Sb. nový subjekt daně z přidané hodnoty – skupina osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace – nedisponuje právní subjektivitou, nedošlo ale ze strany navrhovatele k rozšíření petitu návrhu, jenž by danou argumentaci ve shodě s výše uvedenou maximou explicitně vyjádřil.

Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další], z uvedeného neplyne závěr, dle něhož navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán – je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03).

Důsledky uvedené maximy plně dopadají na ty části petitu, v nichž se navrhovatelé (vedlejší účastníci) domáhají zrušení části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. Kromě námitek procedurálních vůči těmto částem zákona totiž nebyly z jejich strany vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.

XI/a

Návrhové body vůči zákonu o daních z příjmů

Na rozdíl od části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. vůči ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uvádí konkrétní námitky rozporu jejich obsahu s ústavním pořádkem.

Upozorňuje, že daň z příjmů byla doposud vypočítávána z příjmů jednotlivce, a to po odečtení pojistného na sociální zabezpečení, jež zahrnuje pojistné na důchodové pojištění, pojistné na nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (placené podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů) a pojistného na veřejné zdravotní pojištění (placené podle zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů), přičemž tento princip se uplatňuje jak u příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků (§ 6 zákona č. 586/1992 Sb.), tak u příjmů z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti (§ 7 citovaného zákona). Zdaňován byl tedy pouze příjem, kterým může jednotlivec disponovat po odečtení pojistného odváděného povinně do veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění.

Dle navrhovatele bylo až do přijetí zákona č. 261/2007 Sb. na tato pojistná plnění nahlíženo tak, že nejde o součást základu pro výpočet daně z příjmů (§ 6 odst. 13, § 7 odst. 6, 7 a 10 zákona o daních z příjmů, ve znění do 31. prosince 2007), jelikož nejsou příjmem fyzické osoby, nýbrž jde o její podíl na udržování systémů veřejného pojištění, resp. systémů dávek garantovaných státem. Napadená zákonná úprava vytváří podle něj fikci, že placené pojistné je příjmem, resp. částí příjmů fyzické osoby v širším slova smyslu. Kromě rozporu s čl. 30 a 31 Listiny, s Úmluvou o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102) – (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.), s Evropskou sociální chartou (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb. m. s.) a Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb. m. s.) namítá v této souvislosti i rozpor se zásadou srozumitelnosti a poznatelnosti práva, jejichž naplňování je jedním ze základních předpokladů existence právního státu.

Kromě odvodu pojistného hrazeného z příjmů fyzických osob, zvláště u daně z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, další platby do veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění odvádějí také zaměstnavatelé. Navrhovatel při popisu jejich právní povahy zdůrazňuje, že odvody zaměstnavatelů nejsou součástí příjmu zaměstnanců a souvisí s příjmy zaměstnance pouze zprostředkovaně. Za situace, kdy jsou od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy zaměstnavateli [§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb.], nová zákonná úprava tedy do příjmu fyzické osoby pro účely zdanění započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené zaměstnavatelům. Odvody uložené zaměstnavatelům ale dle navrhovatele nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy, jelikož jde o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného pojištění. Uvedené tvrzení navrhovatel opírá i o odkaz na ustanovení § 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v platném znění, dle kterého je pojistné příjmem státního rozpočtu, z čehož dovozuje, že v případě odvodů zaměstnavatelů jde o převod finančních prostředků přímo státu, a to z vlastních příjmů, nikoli z příjmů zaměstnance, pročež v daném případě jde o zákonem založený dvoustranný veřejnoprávní vztah mezi zaměstnavatelem a státem, jehož zaměstnanec není účastníkem. Uvedenou právní konstrukci, jež dle něj vyvolává nerovné postavení, v němž je daň nucen platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění, považuje za rozpornou se zásadou rovnosti (čl. 1 a 3 Listiny) a zásadou minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, jež je dalším z předpokladů existence právního státu (čl. 1 Ústavy).

Dle navrhovatele na zdanění pojistného hrazeného fyzickými osobami a odvodů hrazených zaměstnavateli nelze nahlížet jako na zdanění příjmů, jež vzniknou v budoucnu, jelikož mezi odvedeným pojistným a možným budoucím příjmem v podobě některého z důchodů, resp. zdravotní péče, zdravotních pomůcek, příp. léčivých přípravků, není „přímá souvislost co do vzájemné výše a doby odvádění“ (není ani zaručeno, že konkrétní pojištěné osobě nárok na vyplácení důchodů vůbec vznikne, a tedy zda získá v budoucnu příjem, který má být zdaněn v současné době). V této souvislosti je namítán i rozpor napadené zákonné konstrukce se základní zásadou zdanění příjmu, dle níž k tomuto dochází vždy v okamžiku jeho vzniku, a nikoli předem. Předmětná zákonná úprava tak dle navrhovatele užívá terminologii, která neodpovídá současnému stavu, dosavadní ujasnění pojmosloví znejasňuje, jelikož tam, kde hovoří v případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o zdanění příjmů, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního pojištění, čímž se dle něj stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o čl. 30 a 31 Listiny.

Nadto navrhovatel namítá protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního státu.

Článek I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16), přičemž jinak identický text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu – bod 49 sazbu 15 % daňového základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu. Ve smyslu eventuálního postupu uvažuje navrhovatel o možnosti dát při interpretaci uvedených ustanovení bodu 50 přednost, a to vycházeje z argumentu lex posterior derogat legi priori.

Dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“, a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Důsledkem této úpravy, jak tvrdí navrhovatel, je neurčitost ve stanovení, podle jaké sazby budou právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, když k tomu zákon neobsahuje žádné výslovné ustanovení.

XI/b

Dikce napadených ustanovení v zákoně o daních z příjmů

Bylo již uvedeno, že navrhovatel se v petitu svého návrhu domáhá zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.

Dle věty první § 6 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb. „Příjmy zúčtované nebo vyplacené zaměstnavatelem se sídlem nebo bydlištěm na území České republiky a příjmy od plátců daně vymezených v § 38c jsou po zvýšení podle odstavce 13 samostatným základem daně pro zdanění daní vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 odst. 2, jedná-li se o příjmy podle odstavce 1 písm. a) a d) a podle odstavce 10, jejichž úhrnná výše před zvýšením podle odstavce 13 u téhož zaměstnavatele nepřesáhne za kalendářní měsíc částku 5 000 Kč.“.

Ustanovení § 6 odst. 13 a 14 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanoví:

„(13) Základem daně (dílčím základem daně) jsou příjmy ze závislé činnosti nebo funkční požitky, s výjimkou uvedenou v odstavcích 4 a 5, zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění, které je z těchto příjmů podle zvláštních právních předpisů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na kterého se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu, zvýšené o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto zahraniční pojištění.

(14) Jedná-li se o příjem plynoucí ze zdrojů v zahraničí, je u poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 základem daně jeho příjem ze závislé činnosti vykonávané ve státě, s nímž Česká republika neuzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí. Je-li závislá činnost vykonávána ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění, je základem daně příjem ze závislé činnosti vykonávané v tomto státě zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí, ale pouze v rozsahu, v němž nebyla tato daň započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f v předchozím zdaňovacím období.“.

Dle věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., „Uplatní-li poplatník výdaje podle odstavce 7, má se za to, že v částce výdajů jsou zahrnuty veškeré výdaje poplatníka vynaložené v souvislosti s dosahováním příjmů z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti.“.

Ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., jež je dalším z napadených ustanovení daného zákona, stanoví: „Daň ze základu daně sníženého o nezdanitelnou část základu daně (§ 15) a o odčitatelné položky od základu daně (§ 34) zaokrouhleného na celá sta Kč dolů činí 12,5 %.“. Dle § 21 odst. 1 téhož zákona pak platí: „Sazba daně činí 19 %, pokud v odstavcích 2 a 3 není stanoveno jinak. Tato sazba daně se vztahuje na základ daně snížený o položky podle § 34 a § 20 odst. 7 a 8, který se zaokrouhluje na celé tisícikoruny dolů.“.

Dikce posledního z napadených ustanovení – § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., zní: „Plátce daně vypočte zálohu z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků ze základu pro výpočet zálohy. Základem pro výpočet zálohy je úhrn příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků zúčtovaný nebo vyplacený poplatníkovi za kalendářní měsíc nebo za zdaňovací období, vyjma příjmů zdanitelných daní vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 a příjmů, které nejsou předmětem daně zvýšený o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění (dále jen ,pojistné‘), které je podle zvláštních právních předpisů ze zúčtovaných nebo vyplacených příjmů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na kterého se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto zahraniční pojištění.“.

XI/c

Předmět a základ daně u daně z příjmů ve vazbě na maximu určitosti a jasnosti právního řádu jako komponentu principu materiálního právního státu

První skupinu rozhodnutí Ústavního soudu k otázkám ústavnosti právní úpravy daní a poplatků tvoří judikatura k interpretaci a aplikaci ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny ve vazbě na ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ve věcech mezí podzákonné právní úpravy daní a poplatků [viz zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59, vyhlášen pod č. 265/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 20/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 55, vyhlášen pod č. 164/2007 Sb.)].

Druhou skupinu tvoří přezkum ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí. Ústavní soud nastínil pro něj následující kautely [sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37, str. 367, vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, str. 184, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.)]: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost. Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy). Ústavní přezkum daně, poplatku a peněžité sankce zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (hypotetickou ilustrací porušení kautel akcesorické nerovnosti by byla úprava odlišující výši daní s ohledem na náboženské vyznání, jež by ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminační a zároveň by zasáhla do základního práva plynoucího z čl. 15 odst. 1). Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti, nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce případné dotčení v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu vůči majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího) působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp. peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce.

Konečně třetí skupinu rozhodnutí k otázkám ústavnosti právní úpravy daní, poplatků, příp. jiných obdobných zákonem stanovených dávek, představuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, č. 11, str. 37), jenž stanovil hlediska přezkumu daňové rovnosti, resp. daňové proporcionality. Uvedl, že „ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona … V oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. V zásadě nelze vyloučit, aby zákonodárce stanovil diferencované daně podle zásady, že výkonnější subjekt bude odvádět vyšší daně. Není však možno postupovat opačně a více zatížit hospodářsky a sociálně slabší subjekty. Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.“. K závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR pro svoji judikaturu Ústavní soud České republiky pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 192, vyhlášen pod č. 35/2002 Sb.) konstatoval následující: „Za ,Ústavní soud‘ ve smyslu § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nelze považovat ,Ústavní soud ČSFR‘. Systematický výklad § 35 odst. 1 tohoto zákona vede k závěru, že uvedené ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí té části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. … I když nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR formálně překážku rozhodnuté věci, představují pro něj reálnou autoritu založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl ,soudním orgánem ochrany ústavnosti‘ s působností na území České republiky, jímž je nyní on sám. Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové změně okolností nedošlo.“.

Žádný z návrhových bodů namítajících protiústavnost § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., pod takto naznačený rámec přezkumu ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky podřadit nelze. Nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali nezakládá některý z těchto návrhových bodů další z derogačních důvodů ve věcech ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky.

Právní teorie vymezuje kategorie předmětu a základu daně následujícím způsobem: „Objektem daně neboli předmětem daně je hospodářská skutečnost, na jejímž základě je možné uložit poplatníkovi daňovou povinnost. Může to být určitý příjem, věc, úkon nebo majetek. Objekt daně též rozhoduje o názvu daně (např. daň z příjmů, daň z pozemků, daň ze staveb). Určení daňového objektu je východiskem pro stanovení daňového základu. Základem daně je v penězích, eventuálně i jinak stanovený daňový objekt, z něhož se daň vyměřuje. Zatímco objekt daně nám říká, co je důvodem stanovení daňové povinnosti, daňový základ určuje, z čeho se daň vyměřuje. Cílem zjišťování základu daně je stanovení celkové částky zdanitelného objektu.“ (M. Bakeš a kol., Finanční právo, 4. vyd., Praha 2006, s. 194.)

Zákon o daních z příjmů ve znění zákona č. 261/2007 Sb. vymezuje tyto základní prvky konstrukce daní z příjmů legálními definicemi. Předmětem daně z příjmů fyzických osob jsou příjmy ze závislé činnosti a funkční požitky [§ 3 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona], základem daně jsou příjmy ze závislé činnosti nebo funkční požitky, zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění, které je z těchto příjmů podle zvláštních právních předpisů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe (§ 6 odst. 13 daného zákona).

Vyměřovacím základem nemocenského pojištění, důchodového pojištění a odvodu na státní politiku zaměstnanosti, a to jak pro zaměstnance, tak i zaměstnavatele, je úhrn příjmů, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů [§ 5 odst. 1, § 5a písm. a) a b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů], vyměřovacím základem veřejného zdravotního pojištění je obdobně úhrn příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů (§ 3 odst. 1, § 5 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 9 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění).

Jinými slovy vyjádřeno, nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, jakož i veřejné zdravotní pojištění se vypočítává z tzv. „hrubé“ mzdy, daň z příjmů pak z odlišného předmětu, z tzv. „superhrubé“ mzdy, zahrnující kromě „hrubé“ mzdy i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti i veřejné zdravotní pojištění. Základem výpočtu daně z příjmů je tedy i jiný objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů, z hlediska skutečného předmětu je tedy daň upravená zákonem č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, daní z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků a z odvodů na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvodu na státní politiku zaměstnanosti i veřejného zdravotního pojištění. Nelze v této souvislosti přijmout protiargument, dle něhož odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti i veřejné zdravotní pojištění představují eventuální příjem poplatníka daně v budoucnu. V případě akceptace takovéto konstrukce by, dovedeno do absurdních důsledků, pak bylo lze za příjem považovat i daň (např. daň z příjmů), jelikož jejím prostřednictvím jsou financovány veřejné statky (veřejná dobra), na jejichž užívání se subjekt daně v budoucnu eventuálně bude podílet.

Nutno na tomto místě reagovat na námitku, dle níž uvedená svévole zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů zakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti.

Dle ustálené judikatury Ústavního soudu „neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, sp. zn. Pl. ÚS 2/97, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, sp. zn. Pl. ÚS 40/02, sp. zn. Pl. ÚS 44/02, sp. zn. Pl. ÚS 10/06, sp. zn. Pl. ÚS 25/06 – viz výše).

Požadavek určitosti daňové úpravy zákonem je obsažen i v ekonomické vědě. Dle Karla Engliše, „požaduje-li se, aby povinnosti daňové byly normovány zákonem, hledá se ochrana poplatníků proti libovůli veřejného svazku, a tudíž jest i samozřejmým požadavkem, aby tato povinnost byla normována určitě, způsobem vylučujícím libovůli, určitě co do povinného subjektu, základu daňového i platební povinnosti, jejího rozsahu i doby“ (K. Engliš, Soustava národního hospodářství. Sv. II., Praha 1937, s. 193; tentýž, Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných svazků. Brno 1929, s. 196).

Jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., svévolně, a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně).

Nutno tudíž reagovat na důsledek, jenž z předchozích úvah vyplývá. Je ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy. Žádná z těchto alternativ, zakládajících derogační důvod, v daném případě, a to zejména s ohledem na sazby daně z příjmů dle zákona č. 586/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., naplněna nebyla.

Zbývá toliko poznámka na okraj, aneb v řeči soudní obiter dictum. Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky je určitě myšlenka v současné době „originální“. Připomíná ale jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl slavnou větu: „Pecunia non olet.“.

XI/d

Námitka legislativně-technických vad

Namítá-li navrhovatel protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního státu, nelze se s jeho argumenty ztotožnit.

Čl. I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16) – jinak identický text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu (bod 49 sazbu 15 % daňového základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu), přičemž dle čl. LXXXI odst. 1 zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 49 zákona č. 261/2007 Sb. nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008, dle čl. LXXXI odst. 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 50 zákona č. 261/2007 Sb. pak nabývá účinnosti teprve dnem 1. ledna 2009. Pro uvedené žádná neurčitost mezi body 49 a 50 čl. I zákona č. 261/2007 Sb. nevzniká.

Jak bylo již uvedeno, dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“ a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Sazba, jíž budou právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, je přitom určena čl. LXXXI odst. 1, dle něhož ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., ve znění čl. I bodu 64 zákona č. 261/2007 Sb., nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008, pročež ani v daném případě nevzniká v zákonné úpravě ani neurčitost ani mezera ve stanovení data účinnosti.

XII.

Vycházeje ze všech uvedených důvodů, Ústavní soud návrh na zrušení části první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb. a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zamítl [§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.].

1. Odlišné stanovisko soudce Františka Duchoně

1. Na rozdíl od většiny svých kolegů a kolegyň se domnívám, že způsob, jakým došlo k přijetí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, v obou sněmovnách Parlamentu České republiky, nelze již považovat jen za projev deficitu politické kultury, jak je konstatováno v odůvodnění nálezu, ale dosáhl už takového ústavněprávního rozměru, kdy derogační zásah Ústavního soudu by byl zcela namístě. Ve srovnání se závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), na které odkazuji, se jedná o zřetelný krok zpět. Proto se připojuji k odlišnému stanovisku soudce Jana Musila a v podstatě se ztotožňuji s jeho ústavněprávní argumentací.

2. Přijetím zákona č. 261/2007 Sb. došlo podle mého názoru k vyvrcholení určitého trendu v praxi přijímání zákonů, který se táhne (a je kritizován) už po několik volebních období. Zejména cestou pozměňovacích návrhů postrádajících úzký vztah k obsahu novelizovaného zákona už mnohokrát došlo a stále dochází k takovým zásahům do právního řádu České republiky, které jej činí nekvalitním a naprosto nepřehledným.

3. K tomuto dlouhodobému negativnímu trendu se v posledních dvou volebních obdobích připojil trend další, který lze charakterizovat jako „silové“ či „silácké“ přijímání zákonů. Jak jinak pojmenovat postup Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, pokud nevyhověla návrhu opozice na prodloužení lhůty k projednání zmíněného zákona, či rozhodování o řadě pozměňovacích návrhů přednesených poslancem-předsedou vlády (či předsedou vlády-poslancem) dne 15. 8. 2007. Totéž lze konstatovat i o způsobu, jímž tento zákon prošel Senátem.

4. Po celou dobu existence lidských společenství si tato vytvářejí pravidla umožňující snesitelný život jednotlivců. Tato pravidla mj. vždy obsahovala i způsoby řešení sporů tak, aby bylo zajištěno další rozumné fungování tohoto společenství. Za vrchol tohoto snažení lze považovat demokratické uspořádání moderních demokratických států evropsko-atlantické civilizace. Stanovení rozumných pravidel, přijatelných pro většinu společenství, jejich dodržování a důsledné ukládání sankcí za jejich porušení je jednou ze základních rolí moderního státu, založeného na principu „rule of law“. Pokud sám stát, prostřednictvím svých vrcholných orgánů, tato pravidla porušuje, zlehčuje tak jejich význam a v podstatě dává příklad či návod k obdobnému postupu. Trpí tak právo, které ztrácí svou vnitřní mravnost, trpí spravedlnost a oslabuje se přirozené právní vědomí jednotlivců. To vše činí život slušné většiny obtížným a zbytečně složitějším.

5. Zbývá jen připomenout, že hra hraná bez pravidel má svou „kvalitu“, takže není hrou, na kterou by se dalo dívat. Rovněž právo přijaté bez pravidel má podobnou kvalitu. Ve sporu vedeném podle pravidel poražený zpravidla uzná převahu vítěze. Ve sporu vedeném bez pravidel či pravidel uzpůsobených vítězi poražený čeká jen na příležitost, jak později soupeři oplatit stejným. Zdá se, že tento druhý trend dlouhodobě vítězí a můžeme se tedy „jen těšit“ na to, co nám v tomto směru budoucnost přinese.

2. Odlišné stanovisko soudců Jana Musila a Pavla Rychetského

Nesouhlasíme s výroky a s odůvodněním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme k nálezu odlišné stanovisko, pro něž uvádíme tyto důvody:

1. Domníváme se, že zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Projednání návrhu zákona v Parlamentu České republiky trpělo mnoha vadami, které mají ústavněprávní rozměr.

2. Vládou předložený návrh zákona zasáhl širokou a pestrou paletu zákonů, z nichž část nelze podřadit pod žádnou jednotící ideu. Vládní návrh je spíše konglomerátem všemožných právních úprav. Již samo označení navrhovaného zákona jako „zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů“ je matoucí – ve skutečnosti značná část ustanovení tohoto zákona nemá žádnou nebo jen mizivou souvislost se stabilizací veřejných rozpočtů. Dokonce ani nejkontroverznější novinky zaváděné touto novou zákonnou úpravou, tj. regulační poplatky ve zdravotnictví, nemají žádnou bezprostřední souvislost s veřejnými rozpočty – jde o příjmy zdravotnických zařízení, jejichž značná část je soukromá. Bez jakékoli souvislosti s veřejnými rozpočty jsou např. změny v obsazování orgánů Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky (část čtyřicátá druhá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), změny v zákoníku práce, např. v obsahu potvrzení o zaměstnání v § 313 odst. 1 (část dvacátá sedmá, čl. XLI zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), změny zákona o elektronických komunikacích (část čtyřicátá čtvrtá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), zrušení zákona o registračních pokladnách (část sedmá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů) atd.

3. Předmětem úpravy jsou záležitosti, které spolu svou materiální povahou nesouvisejí a které by bylo namístě upravit zcela samostatně. Zcela očividné to je v částech zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů týkajících se ekologických daní (část čtyřicátá pátá „daň ze zemního plynu a některých dalších plynů“, část čtyřicátá šestá „daň z pevných paliv“ a část čtyřicátá sedmá „daň z elektřiny“). Zahrnutí tří nových zákonů v materiálním smyslu do jediného souborného zákona je vážným porušením legistických směrnic (legislativních pravidel vlády). Současně má zčásti povahu tzv. utajeného zákonodárství (viz nález Ústavního soudu č. 37/2007 Sb.), protože název zákona jeho skutečný obsah nevyjadřuje.

4. Ústavněprávně závadným shledáváme způsob předkládání a projednání rozsáhlých a přitom obsahově nesouvisejících pozměňovacích návrhů (tzv. „přílepků“, jak jsou charakterizovány v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06). Došlo k tomu v podrobné rozpravě druhého čtení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně předložením pozměňovacích návrhů poslanců Mirka Topolánka a Petra Tluchoře. Návrhy byly velmi obsáhlé – návrhy Mirka Topolánka obsahují 81 změn na 37 stranách textu; pozměňovací návrhy Petra Tluchoře mají 14 stran textu. Podané pozměňovací návrhy nebyly nijak zdůvodněny, a jak bývá obvyklé u poslaneckých návrhů, neprošly žádnou připomínkovou procedurou, která se jinak vyžaduje u vládního návrhu. Poslanci měli na seznámení se s nimi velmi krátký čas (pět dní před zahájením třetího čtení).

Pozměňovací návrhy obsahují rozsáhlé změny vládního návrhu zákona, překračují jeho původní intence, nesouvisejí se základním tématem a účelem zákona. Projevuje se to např. v těchto bodech:

- rozšíření původního návrhu o doplnění zákona o veřejném zdravotním pojištění (část čtyřicátá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, čl. LXIV) o novou část šestou „regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely“, která zavádí nový systém regulace cen léčiv (sněmovní tisk 222/3, pozměňovací návrh č. B14/8);

- změny zákona o veřejném zdravotním pojištění (část čtyřicátá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), zejména v jeho úvodních ustanoveních (pozměňovací návrh č. B14/1);

- změny v zákoně o dani z přidané hodnoty (část čtvrtá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů) doplněním ustanovení o skupině a skupinové registraci (pozměňovací návrhy č. B2/1 a B2/3);

- změna zákona o důchodovém pojištění (část dvacátá čtvrtá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), která se týká započítávání péče o handicapované děti do 10 let do doby důchodového pojištění (pozměňovací návrh č. B12);

- některými pozměňovacími návrhy došlo k novelizaci takových zákonů, které ve vládním návrhu nebyly vůbec zmíněny, konkrétně změna zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen (část čtyřicátá osmá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, pozměňovací návrh č. B16), změna zákona o cenách (část čtyřicátá devátá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, pozměňovací návrh B16) a zákona o účetnictví (část padesátá zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, pozměňovací návrh č. B17).

5. Při projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů v Poslanecké sněmovně byla porušena demokratická pravidla svobodné a informované parlamentní rozpravy. K předloženým pozměňovacím návrhům, věcně nesouvisejícím s návrhem zákona, nebylo reálně možné vést pro jejich rozsáhlost, složitost (jakož i nepřehlednost) seriózní rozpravu na plénu Poslanecké sněmovny v druhém čtení a kvalitně jim oponovat. K tomu nebyl vytvořen prostor ani v následujícím třetím čtení, které je určeno spíše pro odstraňování legislativně-technických chyb návrhu zákona (§ 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) a pro závěrečné hlasování. Za této situace neměli poslanci, ale ani občané a zájmové skupiny možnost vyjádřit se se znalostí věci k předkládanému návrhu před jeho schválením Poslaneckou sněmovnou. Tím byl popřen jeden ze základních účelů veřejného parlamentního projednávání návrhů zákonů. To mělo nepochybně negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy, a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových skupin, aby jejich názor byl slyšet, a konečně i na informování veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích. Došlo tím také mj. k porušení ochrany menšin při politickém rozhodování, zakotvené v čl. 6 Ústavy.

6. Předkládá-li rozsáhlé a komplexní pozměňovací návrhy poslanec, který je zároveň předsedou vlády, vnucuje se objektivnímu pozorovateli oprávněná pochybnost, zda tím nedochází k obcházení institutu zákonodárné iniciativy vlády podle čl. 41 odst. 2 Ústavy a principu kolegiátního rozhodování vlády podle čl. 76 Ústavy. Takový postup znesnadňuje poznat (jak zákonodárnému sboru, tak občanům), jaká je vlastně relevantní vůle vlády jako ústavního orgánu. Tímto postupem (nerespektováním role a hranic zákonodárné a výkonné moci v legislativním procesu) dochází k porušení principu dělby moci jako imanentního principu demokratického právního státu, chráněného čl. 1 odst. 1 Ústavy.

7. Máme za to, že způsob projednávání zákona č. 261/2007 Sb. v Senátu Parlamentu České republiky, vyúsťující v jeho rozhodnutí návrhem zákona se nezabývat, nebyl v souladu s požadavky ústavnosti.

8. Vyjádření vůle Senátu, že se nebude návrhem zákona zabývat, je jedním z meritorních usnesení o návrhu zákona, předjímaných v čl. 46 odst. 2 Ústavy; je tudíž nepochybné, že obecně je třeba tuto alternativu rozhodování druhé komory Parlamentu pokládat za ústavně konformní. Otázkou však je, zda výběr této možnosti rozhodnutí v konkrétním případě má být ponechán zcela na volném uvážení Senátu, nepodléhajícím žádným objektivním a demokraticky kontrolovatelným kritériím. Domníváme se, že připuštění absolutní libovůle při aplikaci této alternativy rozhodování Senátu je neslučitelné s ústavním principem demokratického právního státu, vyjádřeným v preambuli a v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Senát by takovým svévolným postupem zpochybňoval samotný smysl své existence v demokratickém parlamentním systému.

9. Jsme přesvědčeni, že v každém jednotlivém případě, v němž Senát vyjádří výslovně svou vůli návrhem zákona se nezabývat, by měl pro výběr této alternativy rozhodnutí existovat objektivní důvod. Důvod pro nezabývání se zákonem by měl být v průběhu projednávání v Senátu výslovně a transparentně vyjádřen tak, aby byl seznatelný pro vnější demokratické kontrolní mechanismy. Jen tak lze totiž zabránit zneužitelnosti tohoto institutu, např. k umlčení opozice.

10. Je třeba uznat, že stanovit obecně předem taková objektivní kritéria pro projednávání návrhů zákonů v Senátu není snadné a dosavadním vývojem českého parlamentarismu se k jejich definitivnímu explicitnímu ustálení nepodařilo dospět. V odborné literatuře se o tomto problému soudí, že smyslem několika alternativ projednávání návrhů zákonů v Senátu, poskytnutých Ústavou v čl. 46, je selekce návrhů zákonů, jež bude Senát projednávat důkladně, od těch, u nichž to nepovažuje za nutné (např. Kysela, J.: Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha : Eurolex Bohemia, 2004, str. 477–479).

11. Nechceme aspirovat na to, abychom vyslovili kategorický a vyčerpávající výčet objektivních kritérií pro selekční mechanismus způsobů projednávání návrhů zákonů v Senátu. Nalézt a stanovit taková kritéria by de lege ferenda mělo být spíše úkolem zákonodárce, který by příslušná pravidla zakotvil v jednacím řádu Senátu. Zároveň by bylo žádoucí stanovit proceduru pro takový výběr; v diskusích se např. zvažoval námět, aby se předběžný výběr způsobu projednání prováděl v garančním výboru nebo v senátorských klubech.

12. Nicméně se domníváme, že jedním z nepominutelných objektivních kritérií pro rozhodnutí, zda se Senát má či nemá zabývat návrhem zákona, je obsahová závažnost projednávaného zákona a jeho význam v právním systému státu. Dosavadní parlamentní procedurální zvyklosti, které se vytvořily za dobu existence Senátu, skutečně ukazují stabilní trend zabývat se v Senátu významnými legislativními počiny se závažnými dopady na občany. Za první dekádu činnosti Senátu bylo Senátu předloženo 1 081 návrhů zákonů, usnesení o nezabývání se bylo přijato pouze ve 244 případech (tj. v 23 %). V pátém volebním období Senátu (2004–2006) ze 237 předložených návrhů zákonů toliko ve 30 případech (tj. asi ve 13 %) vyjádřil Senát vůli se návrhy nezabývat. V roce 2006 bylo Senátu předloženo 126 návrhů zákonů, z nichž toliko 19 zákony (tj. 15 %) se Senát nezabýval. I tak komplikované reformní návrhy, jako byly zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, a zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů), byly Senátem věcně projednávány, protože bylo uznáno, že jde o důležité normy.

13. Nerespektování tohoto kritéria významnosti zákona při rozhodování Senátu, zda se návrhem zabývat či nikoliv, je možno v konkrétním případě považovat za vážnou procesní vadu legislativní procedury, která může zpochybnit ústavnost přijetí zákona a může být Ústavním soudem zvažována jako jeden z důvodů pro zrušení zákona.

14. V nyní projednávaném případu jde o zákon, který je bezesporu mimořádně závažný pro budoucí život občanů a pro jejich budoucí právní a sociální pozici. Při parlamentním projednávání takto zásadní normy je nezbytné poskytnout co nejširší prostor pro hledání a nalézání společenského konsenzu, od něhož je odvislá akceptace a realizace zákona.

15. Postup Senátu v tomto případě vykazuje znaky svévole mj. i proto, že v obecné rozpravě bylo umožněno vystoupit premiérovi a členům vlády, nikoliv však „řadovým“ senátorům a zástupcům opozice (s výjimkou procedurálních připomínek funkcionářů Senátu). Došlo tím mj. k porušení procesního pravidla „rovnosti zbraní“ a ústavního pravidla ochrany menšin při politickém rozhodování, zakotveného v čl. 6 Ústavy.

16. Domníváme se, že Ústavní soud si měl v souvislosti s posuzováním ústavnosti legislativní procedury přijetí napadeného zákona položit otázku, zda obsah a forma schváleného textu zákona č. 261/2007 Sb. vůbec splňují pojmové náležitosti zákona v materiálním slova smyslu. Jsme přesvědčeni, že na tuto otázku je třeba odpovědět záporně.

17. Pojem „zákon“ česká Ústava nedefinuje, avšak jeho pojmové znaky lze vyvodit z obecných principů demokratického právního státu, především z ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle něhož „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“. Z hlediska ústavnosti musí akt státní moci, který je občanům předkládán jako zákonná norma, pretendující na všeobecnou závaznost a sankční vynutitelnost vůči všem adresátům, nezbytně vyhovovat určitým materiálním a formálním požadavkům, odvoditelným z textu ústavních předpisů, z obecných principů právního státu a také z judikatury Ústavního soudu. Text, který zákonodárná moc sice označí jako zákon, který však pro závažné ústavněprávní vady nevyhovuje požadavkům materiálně nazíraného právního státu a který je oprávněným navrhovatelem předložen k posouzení Ústavnímu soudu, podléhá derogační kompetenci Ústavního soudu.

18. Ústavní soud od počátku svého působení kladl mimořádný důraz na to, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 – viz výše). Ústavní soud podtrhl, že „zákon v právním státě není jen interním oběžníkem pro státní aparát“, nýbrž že je to „veřejně publikovaný prostředek, který má především občanům samým zřetelně vyznačit, co smí a co nesmí a co ještě smí a co již nesmí“. V právním státě „není totiž důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost. Právní nejistota občanů znamená ztrátu věrohodnosti právního státu a překážku občanské aktivity zároveň“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 43/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 16, vyhlášen pod č. 91/1994 Sb.). V pozdějším nálezu Ústavní soud pregnantně vyslovil, že „zásady jasnosti a určitosti zákona představují součást principu právní jistoty, a tudíž principu právního státu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že k základním principům právního státu „patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti“. O zákon se nemůže jednat, nemá-li daný akt charakter seznatelného a následovatelného pravidla.

19. Vynikající představitel právní filozofie a teorie Lon L. Fuller uvádí mezi svými osmi principy práva nezbytný požadavek jasnosti zákonů (Fuller, L.: Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998, s. 63 a násl.). Podobně proslulý britský filozof práva H. L. A. Hart tvrdí, že „pravidla práva musí být srozumitelná a většina je musí být schopna dodržovat“ (H. L. A. Hart: The Concept of Law. Oxford : Oxford University Press, 1961, s. 202).

20. Stejné požadavky na kvality zákona (zákon musí být dostupný pro dotčené osoby, kterým musí být umožněno předvídat důsledky pro ně ze zákona vyplývající, zákon musí být přesný) vyslovuje také ustálená judikatura Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. Berger, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. IFEC 2003, s. 455–456, bod 4: Kruslin c. Francie, Huvig c. Francie; s. 502–503, bod 4, Autronic AG c. Švýcarsko). Tyto požadavky vyvozuje štrasburský Soud z principů právního státu, uvedených v preambuli evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

21. Jsme si vědomi toho, že Ústavním soudem vyslovená kritéria „souladného, předvídatelného a přehledného práva“ (např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01) nelze chápat absolutně, v konkrétním případě je třeba míru jejich porušení specifikovat. Posuzování míry porušení zásad legislativního procesu v konkrétním případě spojuje Ústavní soud s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky.

22. Po zvážení hledisek uvedených v předchozích odstavcích konstatujeme, že zákon č. 261/2007 Sb. se proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon prohřešuje tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Text zákona je obsahově nekonzistentní, nejasný až nesrozumitelný. Orientace v komplikovaném textu zákona je nesmírně obtížná i pro odborníka-právníka; pro občana-laika, který je samozřejmě rovněž adresátem právní normy, je text zákona prakticky nesrozumitelný.

23. Text zákona trpí řadou nedostatků a chyb legislativně-technického rázu, které nepochybně povedou k interpretačním potížím. Aniž bychom si kladli za cíl provádět podrobnou analýzu každého dílčího pochybení tohoto druhu, upozorňujeme toliko na některé příklady:

• v části první (čl. I) – body 49 a 50 – oba body stanoví nové znění § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, mají však odlišný obsah a odlišný den účinnosti (bod 49 dnem 1. 1. 2008, bod 50 dnem 1. 1. 2009);

• v části první (čl. I) – bod 58 zrušuje v § 19 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, písmeno „zq“; takové písmeno se však v platném zákonném textu nevyskytuje;

• v části třinácté (čl. XXI) se zrušuje ke dni 1. 1. 2008 část třetí zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů; část třetí zákona č. 357/2005 Sb. obsahuje změnu zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů, který byl celý zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., účinným ke dni 1. 1. 2007;

• v části čtrnácté (čl. XXII) se zrušuje ke dni 1. 1. 2008 část desátá zákona č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů; část desátá zákona č. 115/2006 Sb. obsahuje změnu zákona č. 463/1991 Sb., který byl celý zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., účinným ke dni 1. 1. 2007;

• část dvacátá šestá (čl. XI) – úprava je značně neprůhledná, protože se zrušují některá ustanovení jednotlivých článků nebo celé články zákona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění; těmito (nyní změněnými nebo zrušenými) články byly s účinností od 1. 1. 2007 změněny různé zákony;

• část třicátá druhá (čl. LII) – body 1 a 2 mění ustanovení § 73 odst. 3 a 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, která měla být změněna již podle článku XLV zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLV byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.;

• část třicátá třetí (čl. LIV) – body 1 a 2 mění ustanovení § 48 odst. 2 a 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, která měla být změněna již podle článku XLVII zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLVII byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.;

• část třicátá čtvrtá (čl. LVI) – body 1 a 2 mění ustanovení § 53 odst. 3 a 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, která měla být změněna již podle článku XLIX zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLVII byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.;

• část třicátá osmá (čl. LXII) – konec textu znějící „v části šesté čl. VI body 1, 5, 7, a 10 se zrušují“ je nesrozumitelný (není jasné, jakého zákona se zrušované změny týkají);

• části čtyřicátá pátá (čl. LXXII), čtyřicátá šestá (čl. LXXIII) a čtyřicátá sedmá (čl. LXXIV) jsou vlastně samostatnými zákony o daních; je pochybné, zda tento způsob vyhlášení zákonů (zařazením do textu jiného zákona) je vůbec v souladu s čl. 52 Ústavy a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv – podle tohoto zákona se zákony vyhlašují uveřejněním jejich plného znění a označují se příslušnými pořadovými čísly; bude obtížné nalézt srozumitelný způsob citování nebo odkazování na jednotlivá ustanovení paragrafů zákonných textů, protože číslování paragrafů v částech čtyřicáté páté, čtyřicáté šesté a čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. se opakuje – to může u uživatelů zákona způsobit zmatek;

• derogační ustanovení, obsažená na různých místech textu zákona č. 261/2007 Sb., jejichž účinnost se váže k různým datům, jsou natolik komplikovaná, že to hraničí s naprostou nesrozumitelností; příkladem mohou být např. změny ustanovení o platu státního zástupce při dočasné neschopnosti k výkonu funkce (ustanovení § 9a zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, doplněné do něj zákonem č. 279/2002 Sb.); toto ustanovení bylo před schválením zákona č. 261/2007 Sb. zrušeno zákonem č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 585/2006 Sb. (účinného od 1. ledna 2008); derogační ustanovení článku XL zákona č. 189/2006 Sb. je napadeným zákonem č. 261/2007 Sb. nejprve v jeho části dvacáté šesté zrušeno s účinností od 31. prosince 2007 (čl. XL, bod 9 ve spojení s čl. LXXXI bodem 1 písm. b/), aby v části třicáté první (v čl. XLIX bodě 5) bylo s účinností od 1. ledna 2008 (čl. LXXXI bod 1) nově formulováno a vzápětí poté v následujícím bodě s účinností od 1. ledna 2009 opět zrušeno (čl. XLIX bod 6 ve spojení s čl. LXXXI bodem 1 písm. c/);

• závažný ústavněprávní problém nastoluje otázka faktické retroaktivity zákona, vzniklé tím, že v článku LXXXI v bodě 1 písm. a) byla stanovena účinnost některých ustanovení zákona dnem vyhlášení; je totiž očividné, že dnem vyhlášení se všichni adresáti zákona nemohli s jeho zněním seznámit, neboť rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů se vždy zpožďuje za datem formálního vyhlášení; zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, sice takový postup v § 3 odst. 3 připouští, avšak pouze jako výjimku a „vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem“ – ten nebyl v tomto případě ničím doložen; zneužití tohoto postupu může způsobit protiústavnost, neboť faktická retroaktivita je očividná; tento problém byl již vícekrát kritizován literaturou (Cvrček, F.: Legisvakance v české legislativní praxi. Právník č. 7/2001; Kysela, J.: Na okraj platnosti, účinnosti a retroaktivity zákonů. Právní rozhledy č. 22/2005).

24. Neseznatelnost tohoto velmi rozsáhlého zákona je navíc umocněna velmi krátkou legisvakancí [u většiny ustanovení činila doba mezi zveřejněním a účinností zhruba dva a půl měsíce; některá ustanovení nabyla účinnosti již dnem vyhlášení – viz čl. LXXXI bod 1 písm. a)].

25. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře (viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01) vyslovil důrazný apel Parlamentu České republiky ve smyslu dodržování zásad srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu, jež patří mezi komponenty právního státu, jakož i respektování demokratických principů v legislativním procesu (čl. 1 Ústavy); tím Ústavní soud otevřel též pro futuro derogační důvod podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Obecně je konstatováno občanskou veřejností i právní naukou, že zákonodárný proces v České republice trpí i dalšími vadami (např. přibývání případů schválení zákonů s datem účinnosti již dnem vyhlášení). Neutěšené poměry v tvorbě zákonů v České republice prokazují nedostatečnou funkčnost mechanismů kontroly z nitra zákonodárného procesu. Tím se samozřejmě zvyšuje tlak na působení kontroly vnější, představované ve vztahu k ústavnosti Ústavním soudem (viz též Filip, J.: Legislativní technika a judikatura Ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2005, píšící o „legislativních neplechách či zvěrstvech“).

26. Jde o situaci o to závažnější, že není excesem, ale stává se neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu vědomi, o čemž svědčí např. kritické usnesení Senátu č. 303 z 25. 1. 2006, v němž se mj. uvádí: „neustávající novelizace již mnohokráte novelizovaných zákonů a technika jejich provádění připojováním k obsahově nesouvisejícím návrhům zákonů ztěžují až znemožňují ustálení vědomí o tom, co jako právo platí“. Literatura na to upozorňuje již léta, a to jednak jako na porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jednak jako na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, jež lze chápat i jako právo dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády (Hujer, M.: Poslanecké pozměňovací návrhy často obsahově nesouvisí s projednávaným návrhem zákona. Parlamentní zpravodaj č. 8–9/2001; Kysela, J. in: Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň, 2005, s. 236; Voříšek, V.: Hříchy páterů Lawgiverů. Právní rozhledy č. 16/2006).

27. Po shrnutí všech výše uvedených vad procedury přijímání napadeného zákona jsme dospěli k přesvědčení, že jak nebývale vysoké množství těchto vad, tak jejich závažnost dosahují ústavněprávně relevantní úrovně a že bylo namístě, aby Ústavní soud zákon č. 261/2007 Sb. zrušil, a to pro porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule a čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy) a pro porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (čl. 6 Ústavy).

28. Nesouhlasíme ani s tou částí výroku nálezu, kterým byl zamítnut rovněž návrh na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.

29. Nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil (při konstrukci institutu tzv. „superhrubé mzdy“) kategorie předmětu a základu daně svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění.

30. Taková zákonná úprava, opouštějící tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, je v rozporu s ústavním pořádkem. Z důvodu neurčitosti a nejasnosti je v rozporu s principem materiálního právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Proto měla být napadená ustanovení zrušena.

3. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové

Nemohu se ztotožnit ani s výrokem ani s odůvodněním uvedeného nálezu, a to z následujících důvodů:

Promarněná šance

1. Rozhodnutí v této věci mohlo přispět ke konkretizaci pojetí demokracie v českém ústavním pořádku, avšak nestalo se tak zčásti s explicitním [viz ad b) části X/a odůvodnění nálezu] odvoláním se na zdrženlivost, zčásti ona zdrženlivost vyplývá z odůvodnění nálezu implicitně. Jde však opravdu o zdrženlivost ve vztahu k právní úpravě, která má bezpochyby silný politický náboj, od jehož veskrze různého uchopení jednotlivými politickými proudy se pak odvíjí i způsob odborného řešení promítajícího se do přijaté koncepce „stabilizace veřejných rozpočtů“, a to za situace, kdy Ústavní soud téměř rezignuje na kontrolu procesu a způsobu tvorby přezkoumávané normy a přesouvá odpovědi na otázky s kontrolou spojené do oblasti jiného normativního systému, než je právo?

2. Přístup většiny nemohu akceptovat proto, že není transparentní, je formalistický a považuji jej ve svých důsledcích za paradoxně nezdrženlivý. Netransparentnost spatřuji v tom, že většina nevyložila, kde vidí hranici mezi skutečně demokraticky přijímaným parlamentním rozhodnutím a pouhým výkonem velmi momentální, neboť dosti nepoliticky založené, hlasovací přesily vlády a její parlamentní většiny, která je schopna se po následujících volbách změnit a převrátit v opak právní úpravu zásadních oblastí dotýkajících se každé osoby žijící v tomto státě, a tak se člověk stává instrumentalizovaným předmětem, skrze nějž běží neférový, neboť opoziční hlasy zcela pomíjející, boj o prosazení partikulárních představ o „dobré správě“ věcí veřejných. Tento nedostatek může sloužit jako indicie pro to, že většina je srozuměna s obsahem reformy, což by ovšem byl přístup ve skutečnosti velmi nezdrženlivý. Formalismus pak spatřuji v tom, že bez ohledu na političnost a namítanou problematickou komplexitu posuzované právní úpravy se většina spokojila s takovým výkladem procesních ústavněprávních institutů, který by odpovídal proceduře přijímání obvyklé monotematické právní úpravy, tj. nereagovala při výkladu procesních institutů na neobvyklou rozsáhlost formálně kompilovaných úprav a na další okolnosti provázející přijímání napadeného zákona (viz níže). Z procesních ústavněprávních úvah pak většina zcela vyřadila hodnotové požadavky alespoň v podobě minimálního nároku na přítomnost „fairness“ v parlamentních procesech.

3. Mám totiž za to, že v případech, jako je právě posuzovaný případ, může Ústavní soud, ba musí, velmi pečlivě přezkoumávat právě proceduru přijímání reformních zákonů. U nich více než u jiných zákonů vystupuje do popředí požadavek širšího konsenzu, a to v zájmu naplnění demokratického principu (viz dále). Nad ním nikdy nesmí vítězit pouhá křehká a problematicky tvořená početní síla, podepřená uplatňovaným „nárokem na pravdu“, která bez dalšího nemůže být jednoduchým ústavním kritériem. To proto, že účelem tohoto požadavku je srozumění skutečné politické většiny s přijatou úpravou, neboť jen tak lze zabránit jejím politicky motivovaným změnám v budoucnu.

4. Vyřazení demokratické diskuse ze základů demokracie se, jak historie dokládá, nikdy nevyplatilo. Z pozic extrémně chápané levicovitosti jsme až do roku 1989 zažívali na vlastní kůži realizaci „lepšího, neboť vědečtějšího“ názoru avantgardy (dokladem je předrevoluční znění čl. 4 Ústavy ČSSR), která si tak odůvodnila „originálně“ monisticky koncipovanou moc. Avšak redukce politické diskuse ve prospěch tentokrát „pouze“ odborného názoru patří např. jak mezi požadavky soudobého neokonzervatismu, tak i do konceptu „třetí cesty nové levice“. Náš ústavní systém však staví na respektu a skutečné realizaci pluralismu politických sil a jejich přístupů k řešení problémů. Je proto třeba přikládat velkou důležitost principu pluralismu, který stojí v samotném základu naší demokracie (stejně jako v základu koncepce demokracie v ostatních demokratických státech Evropy), a tvoří tak jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 (odst. 2) Ústavy, a tak zároveň i jednu z fundamentálních hodnot našeho ústavního řádu. Český ústavní pořádek prostě upřednostnil před hledáním jediných „správných řešení“ systém, který je založený na důsledné, ve férovém diskursu všech politických aktérů vedené konfrontaci nabízených řešení.

5. Tento závěr je potvrzován i koncepcí čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Není důvodu pro to, aby se tento normativní příkaz, samozřejmě původně určený pro poměřování výkonu subjektivních základních práv, neuplatnil i jako interpretativní pravidlo při výkladu objektivního práva upravujícího procesy uvnitř ústavních institucí, v nichž pokračuje soutěž politických sil, byť již přetransformovaných do podoby orgánní. Jak uvádí Ernst Fraenkel (Strukturdefekte der Demokratie und deren Überwindung) dodržování zásady fair play při používání pravidel upravujících proces tvorby politické vůle náleží do všeobecně akceptovatelného kodexu nezrušitelných hodnot (což odpovídá povaze hodnot chráněných čl. 9 odst. 2 Ústavy). Ostatně např. ve SRN by se otázky krácení práv, která členům Parlamentu dle jejich interpretace vyplývají z jejich ústavněprávního statusu (obvykle opozičních členů parlamentu), řešily v kompetenčních sporech, jak dokazují mnohá rozhodnutí Spolkového ústavního soudu na dané téma. Konečně na nutnost férovosti parlamentních procesů upozorňoval již nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 skrze bohaté odkazy na českou i zahraniční literaturu, kterou proto není dále třeba opakovat.

Nedůležitost Senátu v legislativním procesu?

6. Svoboda projevu a svoboda parlamentní rozpravy je esenciálním atributem každé svobodné legislatury a může být považována za inherentní samotnému konstituování parlamentu jako takového [Haxey’s case (1397) – petice parlamentu žádající zkrácení výdajů královského domu].

7. Německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí (rozsudek ze dne 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91) uvedl, že za předmět samoregulace parlamentní komory považuje i úpravu zákonodárného procesu, pokud není obsažena v Ústavě samotné, jakož i funkci, složení a způsob práce výborů, dále uskutečňování práv výkonu zákonodárné iniciativy, informací a kontroly, rovněž i vytvoření a úpravu práv politických frakcí a výkon parlamentního práva svobodného projevu a parlamentní rozpravy. Zároveň soud zdůraznil, že tento katalog obsahující předměty samoregulace a instrumenty parlamentní autonomie není konečný. To proto, že onen katalog musí být znovu a znovu konkretizován s ohledem na měnící se politické poměry tak, aby umožnil přizpůsobení se změněným pracovním podmínkám. Tak může získat parlamentní autonomie oproti dřívějším ústavním epochám novou aktuálnost skrze tu okolnost, že již proti sobě nestojí parlament a vláda, jak předpokládá klasická teorie, nýbrž hranice probíhá napříč parlamentním plénem: vláda a ji podporující parlamentní většina tvoří oproti opozici politickou jednotu. Parlament také musí reagovat na vzrůstající komplexitu regulačních potřeb. Proto musí moderní parlament rozvíjet strategie práci rozdělujícího spolupůsobení a koordinace politické tvorby vůle, nechce-li přijít o svou akceschopnost.

8. Regulační pravomoc parlamentu vztahující se k jeho vlastním záležitostem není ovšem samozřejmě bezbřehá. Podléhá ústavním omezením, a to zejména Ústavou zakotvenému principu reprezentativní demokracie založené na svobodě členů parlamentu při výkonu jejich mandátu, jakož i na rovnosti všech členů parlamentu jako reprezentantů všeho lidu (čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy). Z těchto ústavních požadavků plynou nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor.

9. Shora uvedené mělo naznačit východiska mých úvah spojených s hodnocením procesu přijímání napadeného zákona bez toho, že bych se zabývala jeho materiálním obsahem. Většinové stanovisko zastává názor, že jak odmítnutí návrhů opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákonné předlohy ve výborech Poslanecké sněmovny, dále rozsah tzv. pozměňovacího návrhu zákona předneseného předsedou vlády v souvislosti se lhůtou, která dělila druhé a třetí čtení, tak způsob využití institutu „návrhem se nezabývat“ ze strany Senátu byly pouhým pochybením z oblasti politické kultury, resp. výrazem její úrovně. Toto hodnocení sdílet nemohu, neboť je považuji za po výtce formální. Nebere totiž na zřetel funkci lhůt a dalších právních institutů sloužících sice na první pohled „toliko“ samoregulaci parlamentních komor, avšak disponující významným potenciálem v podobě ovlivnění konečné podoby přijímaného aktu, jehož legitimita se pak odvozuje právě od úzkostlivého respektu k férově vyloženým a férově aplikovaným procesním pravidlům. Většinové hodnocení je tak dle mého názoru popřením parlamentarismu nazíraného materiálně, tj. chápaného jako institucionalizovaná výměna názorů mezi reprezentanty názorově si konkurujících uskupení přítomných ve společnosti s cílem nalézt kompromis, který by uspokojil většinu původně názorově fragmentarizované společnosti.

10. Zřetelně vystupuje do popředí problematičnost většinového názoru při hodnocení postupu Senátu při přijímání rozhodnutí návrhem zákona se nezabývat. Lze se podivovat, že nález vůbec neobsahuje reprodukci situace, která v plénu Senátu vznikla poté, co měl být projednán senátní tisk č. 106 obsahující návrh napadeného zákona. Za této situace se pak nelze divit, že to, co se odehrávalo v Senátu, nebylo (neboť ani nemohlo být) hodnoceno z hlediska ústavně konformního výkladu jednacího řádu Senátu (zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „JŘS“). Jinými slovy, nález si nezjednal jasno ve všech skutkových okolnostech provázejících přijetí rozhodnutí návrhem zákona se nezabývat.

11. Zjevně proto nález nepodal výklad zejména § 69 JŘS, který upravuje právo prezidenta republiky, člena vlády, předsedy a místopředsedy Senátu a předsedů senátorských klubů přednostně vystoupit. Tak zůstalo neřešeno, ve které fázi procesu přijímání zákonů se toto právo uplatní, specificky nebyla řešena otázka, zda přednostní právo vystoupit lze uplatnit až v zahájené rozpravě, a nikoli předtím. Za pomoci teleologického výkladu tohoto ustanovení lze dovodit, že toto právo lze rozumně uplatňovat až ve fázi rozpravy, jíž se mohou zúčastnit především všichni senátoři, na jejichž přednesené názory mají mít osoby s právem přednosti možnost okamžitě reagovat, a tím do jisté míry modelovat probíhající tok diskursu. Naopak nelze nalézt ospravedlňující důvod pro redukci uplatnění principů pluralisticky založené demokracie vyložené ve světle ústavně zakotveného postavení každého senátora jako reprezentanta všeho lidu disponujícího volným mandátem (čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy) a poskytnout prostor pro diskurs jen osobám s přednostním právem.

12. Ve skutečnosti však bylo právo vystupovat přednostně realizováno ve fázi před zahájením rozpravy, a tak dlouhé desítky minut, možná hodiny, byla dána příležitost osobám uvedeným v § 69 JŘS k věcným vyjádřením, zatímco členové komory byli nuceni jejich projevy poslouchat, aniž by jim byla poskytnuta příležitost na ně reagovat. Jak shora uvedeno, činí takovýto výklad jednacího řádu Senátu zcela neodůvodněný rozdíl mezi samotnými jednotlivými členy Senátu, aniž by se zabýval ústavně konformně vyloženým účelem institutu přednostního práva vystoupit. Navíc při aplikaci takto vyloženého JŘS dochází i k neodůvodněnému zvýšení vlivu exekutivní moci, a to na úkor samotné zákonodárné moci, na legislativní proces, resp. vystupuje do popředí deviace původní myšlenky dělby moci. Jen v takto nastoleném ústavním kontextu je třeba interpretovat i čl. 38 odst. 1 Ústavy. Tato pochybení nemohu hodnotit jen v rovině neformálního normativního systému (politická kultura), neboť porušují důsledné uplatňování demokratického principu založeného na názorové pluralitě, jakož i nároky na férovost procesu, což jsou, jak shora uvedeno, podstatné náležitosti demokratického právního státu, resp. sama jeho esence.

13. Jsem rovněž přesvědčena o neústavnosti postupu Senátu při výběru návrhů zákonů, ve vztahu k nimž bude využit institut „nezabývání se návrhem zákona“. Elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci. I Parlament, tj. obě jeho komory jsou při výkonu své moci vázány právem, tj. především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává „skutečným zdrojem legitimity zákona“ (nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06).

14. Fakt, že JŘS neobsahuje bližší pravidla pro výběr těch návrhů zákonů, jimiž se Senát nehodlá zabývat, nelze omlouvat po mém soudu nepřiléhavým hodnocením funkce druhé komory v legislativním procesu, jak činí nález. Ostatně k umenšování ústavní relevance druhé komory jsem se vyslovila již ve svém odlišném stanovisku k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 10/03 ((Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 9, vyhlášen pod č. 86/2005 Sb.) a nezbývá mi, než znovu připomenout, že úvahy uvedené v nálezu nemají oporu v Ústavě. Její čl. 15 v odst. 1 svěřuje moc Parlamentu jako jediné entitě, jejíž vnitřní složení předvídá odstavec 2 tohoto ústavního ustanovení. Avšak i kdyby bylo postavení Senátu hodnotitelné jako reálně (nikoli ústavně) slabší z hlediska uplatnění v legislativním procesu, nebylo by přesto možné zároveň připustit „reálně slabší požadavky na chápání a uplatňování demokracie“ v této parlamentní komoře. Ústavní požadavky na kvalitu a výkon demokracie se v orgánech demokratického právního státu nemohou odvíjet od jejich reálné politické síly.

Nová doba?

15. Ani se nestačil sejít rok s rokem a plénum Ústavníhosoudu rozhodlo o změně východisek, resp. referenčních kritérií pro posouzení řádnosti návrhů zákonů, popř. pozměňovacích návrhů sledujících zajištění předvídatelnosti, transparence a samotné seznatelnosti práva tak, jak byly vymezeny v části III. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Dnešní nález redukoval tam uvedené principy na pouhé zkoumání absence úzkého vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu zákona a závěry učiněné v loňském nálezu trivializoval. Nejenže popřel již citovaným nálezem provedené odsouzení „utajeného zákonodárství“ (bod 54 nálezu Pl. ÚS 77/06), nýbrž naopak doslova aproboval fenomén „utajeného zákonodárství“ v mých očích neodůvodněnou spekulací o měnících se paradigmatech, z nichž je třeba vycházet při posuzování právního systému. Viděl-li ještě loňský nález ústavní problém v neseznatelnosti práva, neboť orientace v zákonech se stává nemožnou bez využití elektronických informačních systémů, a odůvodnil, proč je nepřijatelné stavět bez dalšího adresáty práva před přizpůsobení se této deviaci, shledává dnešní nález orientaci v právním řádu za pomoci automatizovaných právních informačních systémů za dostatečnou, ba aprobuje, aby samostatné zákony (v daném případě šlo o čtyři samostatné zákony) byly publikovány pod jedním číselným označením zákona a obklopeny novelizujícími ustanoveními vztahujícími se k dalším desítkám zákonů. I takto ukryté zákony nález zřejmě aprobuje, patrně i z hlediska požadavku předvídatelnosti zákona, rezultujícího z principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a z něho odvoditelného principu právní jistoty. Tento stav považuje dnešní nález za odpovídající požadavku přehlednosti a určitosti práva, ba přichází s novým označením takového zákona za „zákon smíšený“, byť jak známo, bylo toto označení vyhrazeno těm právním předpisům, které obsahovaly jak právní normy hmotné, tak i procesní povahy (např. volební zákon).

16. Futuristické vize, které přinesl dnešní nález, jsou v rozporu s doktrinárními závěry teorie práva traktovanými právními vědci napříč 20. stoletím (za všechny V. Knapp: Teorie práva, C. H. Beck, 1995, s. 114, 126–127), a ač nález skromně uvádí, že jeho ambicí je učinit toliko poukaz na probíhající změny právního systému, a dále že je i výrazem zdrženlivého hodnocení (zřejmě napadeného zákona), přesto nelze přehlédnout, že se spokojuje jen s analýzou českého právního řádu po roce 1990, přičemž z četnosti novelizací, jakož i novelizací novelizací dovozuje jakousi trvalejší „změnu doby“, aniž by hodnotil nepopiratelný fakt, že hodnocené období bylo obdobím tranzitivním, neboť šlo o přechod z jednoho politického systému zásadně se odlišujícího od politického systému nového, že politické elity ani státní administrativa nedisponovaly potřebnými znalostmi a zkušenostmi, což rezultovalo v přijímání řady vadných zákonů, které bylo třeba novelizovat nikoli z důvodu změněného politického konsenzu, resp. nalezení nové parlamentní většiny, ani z důvodu sociálních změn, nýbrž šlo o nápravu mnohdy banálních, v důsledcích však často fatálních pochybení. Nález rovněž nebere v úvahu překotné změny v právním řádu České republiky uskutečňované v souvislosti s přístupem České republiky k EU. Pokud bychom tedy chtěli vážně uvažovat o tom, zda nenazrál čas pro změnu paradigmatu pro nazírání práva jako systému, museli bychom provést analýzu právních řádů v těch státech, kterým osud dopřál v posledních desetiletích procházet klidnou evolucí. Nemáme-li takovou analýzu relevantních skutkových dat k dispozici, nejsou futuristické úvahy o „nové době“ měnící zažité nároky na právní systém ničím jiným než projevem vizionářství, jehož důsledky ovšem nejsme schopni dohlížet.

17. Ostatně stejně, jako toho zjevně nebyli schopni francouzští revolucionáři, kteří po nezdařeném pokusu královského páru o útěk ze země a po jeho popravě nahradili první sieyesovskou ústavu z roku 1791 rousseauovskou egalitářsko demokratickou jakobínskou ústavou, přijatou v roce 1793. Dějiny však šly příliš rychle, Francie se ocitla ve válečném stavu se všemi evropskými monarchiemi a ústavu, resp. výkon moci bylo třeba modifikovat ještě před tím, než tato ústava začala platit. Tentokrát došlo na její úplné suspendování a Konvent svěřil veškerou moc do rukou revoluční vlády s centrálním orgánem v čele – totiž do rukou později neblaze proslulého Výboru pro obecné blaho a bezpečnost. Poprava Robespierrea v roce 1794 ukončila teror a přinesla potřebu opět nové ústavy. Tak v roce 1795 spatřila světlo světa tzv. direktoriální ústava, avšak konflikty mezi direktoriem a legislativou vedly k převratu vedenému Napoleonem a následně byla přijata v roce 1799 tzv. konzulátní ústava. Tento historický exkurs dokládá, že někdy dějiny doslova překotně pádí. Zároveň však naznačený francouzský ústavní kvapík svědčí o tom, že některé, byť jen vyslovené, a ve své době nerealizované, překotné změny paradigmat mohou mít velkou přitažlivou sílu i po staletích, ač byly od počátku provázeny utrpením současníků.

18. Autorka disentu chce zůstat spjata s půdou pod nohama, nemá ambice reformátorky, a proto jí nezbývá než trvat ve vztahu k předvídatelnosti, transparentnosti, přehlednosti a konzistentnosti právního řádu na závěrech, které jsou obsaženy v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru