Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 19/19 #1Usnesení ÚS ze dne 20.10.2020

Typ řízeníVe sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy
Význam4
NavrhovatelVEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV - Šabatová Anna
Dotčený orgánMINISTERSTVO / MINISTR - vnitra
Soudce zpravodajRychetský Pavel
Typ výrokuodmítnuto pro nepříslušnost
Odlišné stanoviskoFilip Jan
Sládeček Vladimír
Předmět řízení
Věcný rejstříkprocesní postup
spis/nahlížení do spisu
kompetence
Kompetenční spor
občanství
ochrana utajovaných informací
EcliECLI:CZ:US:2020:Pl.US.19.19.1
Datum podání27.09.2019
Napadený akt

jiný zásah orgánu veřejné moci

Ostatní dotčené předpisy

182/1993 Sb., § 120

186/2013 Sb., § 22 odst.2

349/1999 Sb., § 15 odst.2 písm.b, § 1 odst.2, § 1 odst.9, § 1 odst.1

412/2005 Sb., § 58


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 19/19 ze dne 20. 10. 2020

ČESKÁ REPUBLIKA

USNESENÍ

Ústavního soudu

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Veřejného ochránce práv na rozhodnutí sporu o rozsah kompetencí mezi Veřejným ochráncem práv a Ministerstvem vnitra ohledně rozsahu oprávnění Veřejného ochránce práv při provádění šetření vedeného pod sp. zn. 7064/2017/VOP/MV, jež se týká postupu Ministerstva vnitra při rozhodování o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky, za účasti Ministerstva vnitra jako účastníka řízení, takto:

Návrh se odmítá.

Odůvodnění:

I.

Předmět řízení

1. Návrhem, jenž byl Ústavnímu soudu doručen dne 27. 9. 2019, navrhla Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. (dále jen "navrhovatelka"), aby Ústavní soud rozhodl v řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy nálezem, že Veřejný ochránce práv je při šetření, vedeném pod sp. zn. 7064/2017/VOP/MV, na základě § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Veřejném ochránci práv") příslušný k výkonu kontroly nad postupem Ministerstva vnitra při rozhodování o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti státu podle § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), a proto je oprávněn seznamovat se v plném rozsahu se všemi podklady vydaných rozhodnutí, včetně stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky poskytnutých Ministerstvu vnitra pro účely správního řízení, jež mohou obsahovat utajované informace, a hodnotit postup Ministerstva vnitra z hlediska kritérií podle § 1 odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv.

II.

Postup navrhovatele předcházející podání návrhu

2. Navrhovatelka zahájila na základě podnětu ze dne 3. 11. 2017, vedeného pod sp. zn. 7064/2017/VOP/MV, šetření týkající se zamítnutí žádosti podatelů o udělení státního občanství České republiky podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Dne 4. 12. 2017 písemně požádala ředitele odboru všeobecné správy Ministerstva vnitra, aby jí byl předložen spis, včetně písemností, které jsou vyloučeny ze spisu z důvodu utajení. Na základě této žádosti nahlédla dne 3. 1. 2018 do správního spisu a bylo jí předloženo jedno stanovisko klasifikované stupněm utajení Vyhrazené. Na základě takto zjištěných skutečností se navrhovatelka obrátila dne 1. 2. 2018 na ministra vnitra dopisem, v němž vytkla správnímu orgánu, že při rozhodování o udělení státního občanství v rozporu s rozhodovací praxí Ústavního soudu neprovedl test proporcionality a že jej vzhledem k obsahu utajované informace provést ani nemohl.

3. Ministr vnitra Mgr. Lubomír Metnar přípisem ze dne 22. 2. 2018 odpověděl, že vedle stanoviska, které si opatří správní orgán v prvém stupni, se vyhotovují i podrobnější stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky pro účely řízení o rozkladu. V takovém případě je možné dostatečně posoudit charakter a intenzitu ohrožení bezpečnostních zájmů při respektování principu proporcionality. Na následnou žádost navrhovatelky ze dne 10. 4. 2018, aby jí byla zpřístupněna stanoviska, která byla použita v řízení o rozkladu, reagoval ministr vnitra přípisem ze dne 3. 5. 2018, v němž sice uznal její právo seznamovat se s utajovanými informacemi všech stupňů, zároveň ale vyjádřil názor, že není splněna podmínka podle § 6 odst. 1, § 11 odst. 1 a § 58 odst. 2 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací"), že přístup k utajované informaci musí daná osoba nezbytně potřebovat k výkonu své funkce. Ministr vnitra v přípisu stanovil také pravidla, podle kterých bude zpřístupňovat podkladové materiály. Podle těchto pravidel Veřejný ochránce práv může nahlížet bez omezení do stanovisek Policie České republiky, které si vyžaduje Ministerstvo vnitra k žádostem o udělení státního občanství České republiky, avšak jen pro potřeby prvoinstančního řízení. Do stanovisek zpravodajských služeb České republiky bude umožněno nahlížet, dá-li k tomu souhlas příslušná zpravodajská služba.

4. Z kontextu uvedené odpovědi ministra vnitra mělo podle navrhovatelky vyplynout, ačkoli to nebylo výslovně uvedeno, že při předchozím nahlédnutí do spisu a podkladů dne 3. 1. 2018 jí bylo předloženo pouze stanovisko Policie České republiky, ale již nikoli stanoviska zpravodajských služeb České republiky. Při nahlížení se však nedozvěděla, že jí některé podklady nebyly předloženy. Dopisem ze dne 20. 8. 2018 se proto snažila vysvětlit ministru vnitra, že k výkonu své funkce potřebuje nezbytně znát všechny podklady, jinak není s to podnět vyřídit a svou působnost naplnit. Ministr vnitra Jan Hamáček v přípise ze dne 21. 9. 2018 setrval na stanovisku svého předchůdce s tím, že zpřístupnění podkladů by nebylo vhodné. Dne 11. 10. 2018 se navrhovatelka opětovně obrátila na ministra vnitra s požadavkem, ve kterém zopakovala, že znalost podkladů je nezbytná k výkonu její funkce, a současně oznámila, že pokud jí nebude vyhověno, obrátí se na vládu. Ministr vnitra vyjádřil v přípise ze dne 7. 11. 2018 názor, že stanoviska nelze zpřístupnit, protože působnost Veřejného ochránce práv se nevztahuje na zpravodajské služby České republiky. Své stanovisko označil za konečné.

5. Vzhledem k postupu ministra vnitra navrhovatelka dopisem ze dne 18. 2. 2019 podle § 20 odst. 2 písm. a) zákona o Veřejném ochránci práv sdělila vládě, že Ministerstvo vnitra jí brání v šetření, neboť jí odmítá předložit vyžádané písemnosti. Požádala vládu, aby ministru vnitra uložila povinnost zajistit dodržování povinnosti Ministerstva vnitra podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv a zpřístupnit jí při jejím šetření veškeré podklady pro vydání rozhodnutí v řízení o žádosti o udělení státního občanství České republiky, včetně stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jež obsahují utajované informace. Vláda materiál projednala a usnesením ze dne 4. 3. 2019 č. 152 vzala vyrozumění na vědomí a s postupem Ministerstva vnitra vyslovila souhlas.

6. Dále navrhovatelka dne 23. 4. 2019 podle § 24 odst. 1 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv informovala Poslaneckou sněmovnu o případech, v nichž se jí nepodařilo dosáhnout dostatečných opatření k nápravě ani postupem vyrozumění nadřízeného úřadu či vlády. Na tuto zprávu reagovala předsedkyně Petičního výboru Poslanecké sněmovny prof. JUDr. Helena Válková, CSc., dopisem ze dne 5. 6. 2019 adresovaným Ministerstvu vnitra, ve kterém požádala o zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra tento požadavek odmítlo přípisem ze dne 25. 6. 2019.

III.

Argumentace navrhovatele

7. Navrhovatelka navrhla, aby Ústavní soud vymezil rozsah kompetencí Veřejného ochránce práv při výkonu kontroly a dozoru nad postupem Ministerstva vnitra při rozhodování o udělení státního občanství České republiky. Rozsah kontrolní kompetence Veřejného ochránce práv podle § 1 odst. 1 a 2 a § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv ve spojení s § 11 zákona o státním občanství České republiky podle jejího názoru implicitně zahrnuje i oprávnění, aby se seznamoval se všemi podklady správního řízení o žádosti o udělení státního občanství České republiky, včetně všech stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky pro oba stupně řízení, a aby v rámci své působnosti zhodnotil jejich posouzení ze strany Ministerstva vnitra. Ministerstvo vnitra takto vymezený rozsah uvedené kontrolní kompetence popírá, přestože není oprávněno činit opatření nebo zásahy, jimiž Veřejnému ochránci práv nezpřístupní podklady užité v uvedeném řízení. Mezi Veřejným ochráncem práv a Ministerstvem vnitra má proto existovat "spor o rozsah kompetencí" podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), k jehož rozhodnutí je příslušný Ústavní soud.

8. Podle navrhovatelky pojem "spor o rozsah kompetencí" nelze zužovat pouze na tradiční správně právní pojetí kompetenčních sporů. Samotný pojem "kompetence" nedefinuje žádný právní předpis, v nejobecnější rovině jím však je třeba rozumět rozsah toho, co orgán smí, má nebo je oprávněn činit. Tomuto širšímu pojetí odpovídá i způsob, jakým jsou podrobnosti tohoto řízení upraveny v zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). V jeho § 120 je zavedena legislativní zkratka "rozhodnutí" zahrnující nejen rozhodnutí, které je orgán příslušný vydat, ale také opatření nebo jiné zásahy, které je oprávněn činit. Tím tento zákon prakticky usiluje o vyčerpávající popis výkonu veřejné moci, ať už vůči osobám navenek, nebo jiným orgánům. Za obsah kompetenčních sporů lze považovat i dotčení nebo omezení ve výkonu kompetence jednoho státního orgánu výkonem kompetence jiného státního orgánu. Navrhovatelka považuje svou kontrolní kompetenci, z níž vyplývá i její možnost seznámit se s podklady, na jejichž základě bylo vydáno rozhodnutí jiného orgánu, a následně toto rozhodnutí zhodnotit ve světle těchto podkladů, za kompetenci činit opatření, výjimečně zásahy podle § 120 zákona o Ústavním soudu. Ostatně § 1 odst. 11 zákona o Veřejném ochránci práv stanoví, že "ochránce není oprávněn zasahovat do činnosti a rozhodování úřadů a zařízení jinak, než jak stanoví tento zákon". Z toho plyne, že zasahuje-li způsobem a v případech předvídaných citovaným zákonem, jde o zásah oprávněný a zákonný, a tedy učiněný v rámci kompetence.

9. Protože rozhodování Ústavního soudu je rozhodováním výjimečným, subsidiárním a nástrojem ultima ratio, navrhovatelka využila ve věci všech možných přesvědčovacích nástrojů. Dokonce se po změně obsazení funkce ministra vnitra pokusila o změnu jeho stanoviska. Poté, co neuspěla, splnila svou zákonnou povinnost oznámit vládě porušení zákona a navrhla jí, aby přijala opatření k nápravě. Tento krok byl zjevně bezúspěšný. Protože Ministerstvo vnitra do dne podání návrhu neumožnilo navrhovatelce seznámit se s vyžádanými stanovisky, byl znemožněn řádný výkon její kontrolní kompetence podle § 1 odst. 1 a 2 zákona o Veřejném ochránci práv. Měly by tak být splněny všechny formální i materiální podmínky pro to, aby Ústavní soud meritorně rozhodl předložený kompetenční spor.

10. V průběhu vzájemné komunikace Ministerstvo vnitra uplatňovalo dva argumenty, pro které Veřejný ochránce práv nemá být oprávněn seznamovat se s předmětnými podklady. První argument, který byl užíván spíše z počátku sporu, spočíval v tvrzení, že Veřejný ochránce práv tyto podklady nepotřebuje. Takovéto hodnocení ovšem neobstojí. Veřejný ochránce práv a Ministerstvo vnitra jsou na sobě nezávislé státní orgány, které jsou si vzájemně nepodřízeny a které jsou nadány na sobě nezávislou kompetencí autonomního výkladu práva. Není v kompetenci Ministerstva vnitra hodnotit, co Veřejný ochránce práv nezbytně potřebuje k výkonu své funkce, či jinak definovat jeho kontrolní kompetenci. V předložené věci byla navíc stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky jediným podkladem, ze kterého správní orgán vycházel. Zda byl jeho postup v souladu se zákonem, nebylo možné verifikovat cestou analýzy rozhodnutí, protože podle zákona se takové rozhodnutí v podstatě neodůvodňuje a pouze se konstatují bezpečnostní důvody.

11. Pokud kontrolní kompetence Veřejného ochránce práv nemá být v případech, kdy je žádost o udělení státního občanství České republiky zamítána z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, zcela vyprázdněna a popřena, je nezbytné, aby měl možnost seznámit se i s obsahem zmíněných stanovisek. Rovněž by tím byl vyprázdněn § 58 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací. Lze si totiž jen stěží představit jinou situaci, kdy by Ministerstvo vnitra umožnilo přístup k těmto informacím. Na rozdíl od soudního přezkumu v tomto případě zákon ve vztahu k Veřejnému ochránci práv žádnou kompetenční výluku nestanovil. Je namístě dodat, že možnost vyžádat si uvedená stanoviska není pro orgán ombudsmanského typu ničím neobvyklým. V této souvislosti lze odkázat i na dokument Principy ochrany a podpory instituce ombudsmana, přijatý Evropskou komisí pro demokracii prostřednictvím práva (Benátskou komisí) na jejím 118. plenárním zasedání (Benátky, 15. - 16. 3. 2019, Stanovisko č. 897/2017, č. j. CDL-AS(2019)005), podle něhož má mít ombudsman "právně vynutitelný nárok na neomezený přístup do veškeré relevantní dokumentace, databází a materiálů, včetně těch, které mohou být vyhrazené nebo podléhat režimu utajení".

12. Druhý argument Ministerstva vnitra, užívaný více v pozdější fázi sporu, vycházel z toho, že § 1 odst. 9 zákona o Veřejném ochránci práv vyjímá z jeho působnosti zpravodajské služby České republiky a orgány činné v trestním řízení. K tomu je třeba dodat, že Policie České republiky, pokud poskytuje stanovisko Ministerstvu vnitra, není orgánem činným v trestním řízení. Toto stanovisko není dostupné podle trestního řádu a nepodléhá dozoru státního zástupce, popřípadě dohledu nadřízeného státního zastupitelství. Zpravidla se ve věci žádné trestní řízení ani nevede. I kdyby se však souběžně vedlo, tak v takovém případě se řízení ve věci udělení státního občanství České republiky obvykle přerušuje a vyčkává se výsledku trestního řízení. Jakékoli stanovisko poskytnuté Policií České republiky pro účely tohoto řízení tedy z povahy věci nemůže být aktem orgánu činného v trestním řízení, a je stále jenom a pouze aktem správní povahy, které by mělo být zpřístupněno Veřejnému ochránci práv.

13. Zákonnou výjimku z působnosti nelze použít ani u stanovisek zpravodajských služeb České republiky. Otázku působnosti je třeba vztahovat nikoli na původ podkladu, ale na činnost, kterou se s ním nakládá. V mnoha řízeních se používají podklady, které mají původ například v soukromém sektoru, ve zdravotnictví, ve veřejném vysokém školství, v profesní samosprávě a v oblasti samostatné působnosti územní samosprávy, což jsou oblasti vyňaté z působnosti Veřejného ochránce práv. Ten má ale plnou kompetenci zhodnotit, jak se s těmito podklady nakládá při výkonu státní správy (např. při provádění a hodnocení důkazů), aniž by měl působnost tyto podklady přezkoumávat nebo šetřit způsob jejich vzniku. Jako příklad lze uvést kontrolní kompetenci nad postupem stavebního úřadu ve stavebním řízení. Veřejný ochránce práv se v rámci svého šetření může zabývat otázkou, zda stavební úřad respektoval územní plán, přestože se územní plán vydává v samostatné působnosti obce, tedy mimo jeho působnost. Opačný závěr by byl absurdní. Z dopisu ministru vnitra ze dne 1. 2. 2018 vyplývá, že navrhovatelka nijak nezpochybňovala obsah stanovisek. Šetření hodlala podrobit pouze způsob, jakým je správní orgán v příslušném řízení zohlednil z hlediska proporcionality, což spadá do její působnosti. Mimo tuto působnost by bylo, pokud by chtěla testovat také způsob vzniku a validitu těchto stanovisek.

14. Zachování "pravidel hry" státními orgány při výkonu státní moci lze označit za jeden z důležitých legitimizačních prvků samotné demokracie. S ohledem na výluku rozhodnutí o neudělení státního občanství z důvodu ohrožení bezpečnosti státu ze soudního přezkumu lze za klíčovou otázku považovat, jakým způsobem zajistit, aby byl tento požadavek v praxi naplňován. Je potřebné, aby existovala možnost vnější nezávislé kontroly nad postupem Ministerstva vnitra. Byť závěry z případného šetření Veřejného ochránce práv nejsou vynutitelné, mohou být pro případné neúspěšné žadatele o státní občanství České republiky věrohodnou odpovědí na jejich nespokojenost s výsledkem předchozího správního řízení. Mnohdy totiž může samotná skutečnost, že ten, kdo požívá důvěry v nezávislost svého postupu, věc prozkoumá, popřípadě se člověka zastane, snížit pocit jeho křivdy a posílit jeho loajalitu ke společnosti jako celku. Bezpečnostní zájmy státu tím nijak neutrpí, neboť Veřejný ochránce práv své stěžovatele s utajovanými informacemi neseznamuje. Pouze je obecně vyrozumí o tom, zda postup správního úřadu podle jeho názoru odpovídal požadavkům zákona. Nebezpečí kompromitace utajovaných informací šetřením ze strany Veřejného ochránce práv Ministerstvo vnitra ani jednou nenaznačilo.

IV.

Vyjádření Ministerstva vnitra

15. Ústavní soud zaslal návrh Ministerstvu vnitra, které využilo možnosti se k němu vyjádřit dopisem ministra vnitra Jana Hamáčka ze dne 21. 10. 2019. Jeho úvodem ministr vnitra vyslovil názor, že ve věci nejde o pozitivní ani negativní kompetenční spor. Ministerstvo vnitra si nenárokuje působnost Veřejného ochránce práv, ani netvrdí, že k výkonu předmětné kontroly je příslušný jiný orgán či že k ní není příslušný Veřejný ochránce práv. Návrh tak překračuje rámec kompetenčního sporu podle § 120 zákona o Ústavním soudu. Spíše v něm jde o výklad zákonných ustanovení upravujících ochranu informací obsažených ve stanoviscích Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky. Ústavní soud podle § 124 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nemá určovat, jakým způsobem mají být sporné kompetence vykonávány s ohledem nikoli na kolizi s jinými kompetencemi, nýbrž s jinými právními úpravami stanovujícími hlediska a hodnoty, které mají jiné orgány zohledňovat a chránit. Podobně jako při otázkách ústavnosti § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky [nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83 SbNU 43; 393/2016 Sb.)], jakož i § 26 tohoto zákona [nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 39/17 (212/2019 Sb.)] jde o poměřování dvou ústavním pořádkem i zákony chráněných zájmů, nikoli o spor o určení kompetencí.

16. K vlastní problematice přístupu Veřejného ochránce práv k předmětným stanoviskům ministr vnitra uvedl, že první základní důvod dosavadního odmítavého postoje Ministerstva vnitra k jejich poskytování spočíval v § 58 odst. 1 písm. d) a odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací, které stanoví přístup Veřejného ochránce práv k utajované informaci pouze v rozsahu nezbytném pro výkon funkce. Pokud Ústavní soud shledal ústavnost soudní výluky přezkumu rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, pak není z hlediska ústavně koncipované dělby moci důvodné, aby uvedená stanoviska byla předmětem posuzování jiného státního orgánu, neexistuje-li výslovná zákonná úprava, která by tento "mimosoudní přezkum" umožnila. Byla-li nálezy Ústavního soudu potvrzena soudní výluka přezkumu přesně specifikovaných správních rozhodnutí, tím spíše nelze dovodit kompetenci jiného státního orgánu stojícího mimo soustavu soudů k posuzování uvedených stanovisek. Rozhodně ji nelze dovodit pouze z obecných ustanovení zákona o Veřejném ochránci práv.

17. Pokud jde o druhý důvod odmítavého postoje, ten vychází z § 1 odst. 2 zákona o Veřejném ochránci práv, který ve svém § 1 odst. 9 tohoto zákona výslovně stanoví, že působnost Veřejného ochránce práv se na zpravodajské služby České republiky nevztahuje. Rovněž nutno reflektovat § 8 odst. 3 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, podle něhož tyto zpravodajské služby předávají státním orgánům a policejním orgánům informace o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti, ledaže by poskytnutí ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou. Tímto zákonným omezením lze vedle již uvedeného § 1 odst. 9 zákona o Veřejném ochránci práv odůvodnit závěr, že do stanovisek zpravodajských služeb České republiky by mohl Veřejný ochránce práv nahlížet pouze v případech, kdy by k tomu příslušná zpravodajská služba dala výslovný souhlas.

18. Ohledně možnosti poskytovat stanoviska Policie České republiky ministr vnitra uvádí, že podle § 1 odst. 2 zákona o Veřejném ochránci práv se sice působnost Veřejného ochránce práv vztahuje i na Policii České republiky, ale vzhledem k tomu, že tato má v řízení ve věci udělení státního občanství České republiky z hlediska posouzení bezpečnostních rizik žadatele podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky identické postavení jako zpravodajské služby České republiky, je nutno na dané postupy těchto bezpečnostních sborů nahlížet jednotně a případné poskytnutí stanoviska Veřejnému ochránci práv vázat na souhlas Policie České republiky. Bylo by v rozporu se smyslem těchto stanovisek, pokud by byl stanoven odlišný způsob jejich poskytování subjektům stojícím mimo správní orgány vedoucí předmětné řízení. Obecně koncipovanou povinnost úřadů podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv nelze vztáhnout na stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky získaná v režimu utajovaných informací.

19. K argumentaci, že po výluce soudní kontroly by mělo být potřebné, aby existovala možnost vnější nezávislé kontroly nad postupem Ministerstva vnitra, ministr vnitra upozornil na právní názor Ústavního soudu, že každý stát má, jakožto projev státní suverenity, právo stanovit podmínky pro udělení státního občanství, avšak ani tomu, kdo je splní, nemusí být státní občanství uděleno (usnesení ze dne 8. 3. 2000 sp. zn. IV. ÚS 586/99). Tímto postupem stát neporuší žádné základní právo. Podle § 12 zákona o státním občanství České republiky fyzická osoba nemá právní nárok na udělení státního občanství. Ministr vnitra zmínil i Výkladovou zprávu komise expertů pro státní občanství k Evropské úmluvě o státním občanství, v níž se v komentáři k čl. 11 této úmluvy uvádí, že u rozhodnutí týkajících se národní bezpečnosti má být poskytováno pouze minimum informací. Takovýmto nezbytným minimem informací je i základní informace, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu. Obdobnou úpravu, podle které se rozhodnutí o neudělení státního občanství z bezpečnostních důvodů neodůvodňuje, lze nalézt i v jiných zemích, např. v Dánsku nebo Polsku.

20. Při zamítavém rozhodnutí Ministerstva vnitra z důvodu ohrožení bezpečnosti státu je téměř vždy podán rozklad, k němuž je opětovně vyžádáno další stanovisko Policie České republiky či dotčené zpravodajské služby České republiky, které je podrobnější a na jehož základě ministr vnitra rozhodne. Pro konkrétní představu lze uvést, že např. v roce 2017 bylo z tohoto důvodu vydáno 57 negativních rozhodnutí, ve 14 případech však bylo ministrem vnitra vyhověno rozkladu. V roce 2018 bylo ze stejného důvodu negativních 38 rozhodnutí Ministerstva vnitra, následně ale bylo rozkladu vyhověno v 10 případech. Z porovnání celkového počtu zamítnutých rozhodnutí z důvodu ohrožení bezpečnosti státu ve vztahu k celkovému počtu podaných žádostí o udělení státního občanství České republiky vyplývá, že v roce 2017 byl celkový počet podaných žádostí 2 799, z nichž počet negativních rozhodnutí z důvodu ohrožení bezpečnosti státu byl 43 (57 - 14), tj. 1,54 % z celkového počtu žádostí. V roce 2018 byl celkový počet podaných žádostí 3 401, z nichž počet negativních rozhodnutí z důvodu ohrožení bezpečnosti státu byl 28 (38-10), tj. 0,82 % z celkového počtu žádostí. Podíl zamítnutých rozhodnutí z důvodu ohrožení bezpečnosti státu je tak naprosto minimální, a tedy není důvodné předpokládat, že by Ministerstvo vnitra při posuzování ohrožení bezpečnosti státu nerespektovalo zákon, související judikaturu či relevantní dokumenty mezinárodní povahy. Ministr vnitra navrhl, aby Ústavní soud návrhu nevyhověl.

V.

Replika navrhovatele

21. Na vyjádření ministra vnitra reagovala navrhovatelka replikou ze dne 28. 11. 2019, v níž potvrdila, že Ministerstvo vnitra nikdy nepopíralo samotnou kontrolní kompetenci Veřejného ochránce práv. Již v návrhu ale upozornila na rozpor mezi proklamovaným postojem Ministerstva vnitra k rozsahu této kontrolní kompetence a jeho faktickým jednáním, které jí znemožňuje, aby se v rámci svého šetření seznámila se stanovisky Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky. Jelikož tato stanoviska byla v jí šetřené věci v podstatě jediným podkladem vydaného rozhodnutí, jejich znalost je pro výkon předmětné kontrolní kompetence zcela zásadní. Pro řešení kompetenčního sporu je nezbytné, aby Ústavní soud svým výrokem rozhodl, že Veřejnému ochránci práv náleží uvedená kontrolní kompetence a že v sobě zahrnuje i oprávnění seznamovat se v plném rozsahu se všemi podklady vydaných rozhodnutí, včetně uvedených stanovisek.

22. Není zřejmé, z jakého důvodu Ministerstvo vnitra zpochybňuje potřebnost přístupu Veřejného ochránce práv k předmětným stanoviskům. Argumentace výlukou ze soudního přezkumu není správná. Veřejný ochránce práv totiž svou kontrolní kompetenci odvozuje z § 1 odst. 1 a 2 zákona o Veřejném ochránci práv, přičemž zákonodárce ve vztahu k jeho působnosti žádnou obdobnou kompetenční výluku nestanovil. Ustanovení § 58 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací je nástrojem, který má zaručit, že Veřejný ochránce práv nebude omezován ve výkonu kontrolní kompetence. Právě zájem na tom, aby osoby vyjmenované v tomto ustanovení mohly vykonávat jim svěřené funkce, vedl zákonodárce k upřednostnění tohoto zájmu před potřebou ochránit utajované informace prostředky personální bezpečnosti. K poukazu na § 1 odst. 9 zákona o Veřejném ochránci práv navrhovatelka znovu zdůraznila, že předmětem jejího šetření je postup Ministerstva vnitra jako ústředního orgánu státní správy při výkonu jeho zákonné působnosti, nikoli postup Policie České republiky nebo zpravodajských služeb České republiky, jež zmíněná stanoviska vyhotovily. Ve zbytku poukázala na obsah svého návrhu.

VI.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

23. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je příslušný k projednání návrhu. Podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy rozhoduje Ústavní soud spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy. Zákon o Ústavním soudu pak v § 120 odst. 1 stanoví, že Ústavní soud rozhoduje spory mezi státními orgány a orgány územních samosprávných celků o příslušnost vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení.

24. Pojem "spor o rozsah kompetencí" má autonomní význam vyplývající z ústavního pořádku, přičemž zákonný obrat "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy" nutno vykládat způsobem odpovídajícím ústavnímu vymezení. Oprávnění rozhodovat předmětné spory slouží zajištění řádného plnění funkcí státu a územních samosprávných celků. Jeho prostřednictvím se zamezuje tomu, aby překážku plnění těchto funkcí zakládalo přisvojení si nebo odmítání určité "kompetence" ze strany některého státního orgánu či orgánu územní samosprávy. Vždy musí existovat způsob, aby se v případě sporu postavil "rozsah kompetencí" najisto. Na oprávnění podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy je v této souvislosti třeba nahlížet jako na tzv. zbytkovou pravomoc, která se uplatní za předpokladu, že v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. b) Ústavy není k rozhodování sporu o rozsah kompetencí příslušný Nejvyšší správní soud nebo jiný orgán [srov. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 5/04 (N 147/46 SbNU 443), bod 32].

25. Již v minulosti Ústavní soud uvedl, že spor o rozsah kompetencí jako ústavní pojem se netýká jen šíře věcného či jiného vymezení okruhu otázek, o kterých může orgán veřejné moci v rámci své působnosti vydávat rozhodnutí (případně opatření) podle určitého procesního předpisu a mající vlastnosti právního aktu, ale i jiných případů výkonu veřejné moci (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/04, bod 24). V tomto ohledu se nelze omezit jen na pojetí kompetenčního sporu, které se postupně vyvinulo ve správním soudnictví (srov. § 97 odst. 1 až 3 soudního řádu správního, který vymezuje předmět řízení o kompetenčních žalobách), ani na vymezení pojmů "rozhodnutí" a "opatření" ve správním právu, vycházejícího z pojmu "správní akt", jímž se ve správním právu rozumí různé individuální právní akty (rozhodnutí, opatření v úzkém smyslu, rozkaz, zákaz, dispenz, apod.). Tyto pojmy je naopak třeba vykládat šířeji, a to z hlediska celého mocenského mechanismu.

26. Spor o rozsah kompetencí se proto může týkat jakéhokoli výkonu veřejné moci státním orgánem nebo orgánem územní samosprávy. Nemusí jít přitom jen o pozitivní či negativní spor dvou orgánů veřejné moci o to, který z nich je oprávněn vydat v určité věci rozhodnutí nebo učinit opatření či zásah v nejširším slova smyslu [např. nález ze dne 19. 10. 1995 sp. zn. I. ÚS 27/95 (N 64/4 SbNU 139), nález ze dne 11. 3. 1999 sp. zn. IV. ÚS 361/98 (N 41/13 SbNU 295), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/04 nebo nález ze dne 28. 7. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 9/09 (N 166/54 SbNU 117)]. Nelze totiž vyloučit, že spor o rozsah kompetencí bude reflektovat specifika vymezení té které kompetence, jak je tomu například u sporů týkajících se sdílené kompetence, k jejímuž výkonu vyžaduje orgán veřejné moci součinnost jiného orgánu veřejné moci [nález ze dne 20. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 14/01 (N 91/22 SbNU 267; 285/2001 Sb.), nález ze dne 12. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 17/06 (N 222/43 SbNU 457) a nález ze dne 12. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 87/06 (N 139/46 SbNU 313)]. Uvedené ovšem nemění nic na tom, že podstatou sporu o rozsah kompetencí může být pojmově toliko otázka, zda určitá kompetence náleží orgánu veřejné moci, a nikoli spor o to, zda je její výkon v tom kterém případě v souladu s právními předpisy. Spor o rozsah kompetencí nezahrnuje jakýkoli spor o výklad práva mezi orgány veřejné moci, jenž se týká výkonu určité jejich kompetence.

27. Ze strany účastníků řízení není sporné, že Veřejný ochránce práv je podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv při šetření podnětu oprávněn žádat o předložení spisů a jiných písemností a že příslušný úřad je povinen mu umožnit seznámit se s obsahem těchto spisů či jiných písemností. Rovněž není rozporováno, že se toto oprávnění vztahuje i na řízení vedené Ministerstvem vnitra ve věci udělení státního občanství České republiky. Předmětem sporu je výlučně otázka, zda pojem "jiné písemnosti" podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv zahrnuje i stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, které si Ministerstvo vnitra vyžádalo podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky pro účely řízení ve věci udělení státního občanství České republiky.

28. Následkem tohoto sporu Veřejný ochránce práv nemůže realizovat své oprávnění v rozsahu, který je založen na jím zastávaném výkladu pojmu "jiné písemnosti" podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv. Je tomu tak z toho důvodu, že přístup k uvedeným stanoviskům vyžaduje součinnost Ministerstva vnitra jakožto orgánu příslušného rozhodovat ve věcech udělení státního občanství České republiky, které ale zastává výklad odlišný, a to že Veřejný ochránce práv není oprávněn se s nimi seznamovat a na jejich základě hodnotit důvodnost zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky. Pro úplnost je třeba dodat, že tento výkladový spor se týká nejen uvedeného ustanovení, ale zohledňuje také vymezení působnosti Veřejného ochránce práv podle § 1 odst. 1, 2 a 9 zákona o Veřejném ochránci práv, jeho přístup k utajované informaci všech stupňů utajení v rozsahu nezbytném pro výkon jeho funkce bez platného osvědčení fyzické osoby a poučení podle § 58 odst. 1 písm. d) a odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací, obecnou úpravu uchovávání utajovaných informací mimo spis podle § 17 odst. 3 správního řádu a specifika rozhodování ve věcech udělení státního občanství České republiky a přezkumu těchto rozhodnutí, jež vyplývají z § 22 odst. 3 a 26 zákona o státním občanství České republiky.

29. Ústavní soud dospěl k závěru, že spor mezi Veřejným ochráncem práv a Ministerstvem vnitra, zda z oprávnění Veřejného ochránce práv podle § 15 odst. 2 písm. b) zákona o Veřejném ochránci práv při šetření podnětu žádat o předložení spisů a jiných písemností vyplývá povinnost Ministerstva vnitra předložit mu stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky vyžádané podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky pro účely řízení ve věci udělení státního občanství České republiky, není sporem o rozsah kompetencí podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. V tomto sporu nejde o otázku, zda Veřejný ochránce práv má určitou kompetenci. Jeho podstata spočívá výlučně v tom, zda jsou v určitém případě splněny zákonné předpoklady pro její uplatnění. Jinak řečeno, po Ústavním soudu se nežádá, aby rozhodl, který orgán může žádat o předložení písemností. Ve skutečnosti je po něm požadován výklad, zda u některých požadovaných písemností je dána zákonná překážka bránící jejich předložení. V odlišném posouzení této výkladové otázky ze strany státních orgánů ale nelze spatřovat spor o rozsah kompetencí, jak byl vymezen výše, a Ústavní soud o ní není příslušný rozhodnout navrhovaným způsobem.

VII.

Závěr

30. Z těchto důvodů rozhodl Ústavní soud podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu o odmítnutí návrhu, neboť k jeho projednání není příslušný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 20. října 2020

Pavel Rychetský v. r.

předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Jana Filipa k odůvodnění usnesení ze dne 20. října 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/19

Podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podáváme následující odlišné stanovisko k některým bodům odůvodnění usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/19, kterým byl odmítnut návrh na rozhodnutí sporu o rozsah kompetencí mezi Veřejným ochráncem práv a Ministerstvem vnitra ohledně rozsahu oprávnění Veřejného ochránce práv při provádění šetření vedeného pod sp. zn. 7064/2017/VOP/MV, jež se týká postupu Ministerstva vnitra při rozhodování o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky. V odůvodnění tohoto rozhodnutí mělo být podle našeho názoru přihlédnuto ke zvláštnostem veřejnoprávního statusu instituce Veřejného ochránce práv.

Konkrétně tak měl být bod 25 odůvodnění usnesení doplněn v poslední větě a za poslední větou, takže měl znít takto (doplnění vyznačeno kurzívou):

25. Již v minulosti Ústavní soud uvedl, že spor o rozsah kompetencí jako ústavní pojem se netýká jen šíře věcného či jiného vymezení okruhu otázek, o kterých může orgán veřejné moci v rámci své působnosti vydávat rozhodnutí (případně opatření) podle určitého procesního předpisu a mající vlastnosti právního aktu, ale i jiných případů výkonu veřejné moci (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/04, bod 24). V tomto ohledu se nelze omezit jen na pojetí kompetenčního sporu, které se postupně vyvinulo ve správním soudnictví (srov. § 97 odst. 1 až 3 soudního řádu správního, který vymezuje předmět řízení o kompetenčních žalobách), ani na vymezení pojmů "rozhodnutí" a "opatření" ve správním právu, vycházejícího z pojmu "správní akt", jímž se ve správním právu rozumí různé individuální právní akty (rozhodnutí, opatření v úzkém smyslu, rozkaz, zákaz, dispenz apod.). Tyto pojmy je naopak třeba vykládat šířeji, a to z hlediska celého mocenského mechanismu, resp. celé oblasti veřejného práva. Ostatně potvrzuje to i existence zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Zvláštnímu senátu tak přísluší rozhodování kompetenčních sporů mezi soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové a profesní samosprávy a spory mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví.

V bodu 26 se rozvádí jeho úvodní teze, že spor "o rozsah kompetencí se proto podle § 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu může týkat jakéhokoliv výkonu veřejné moci státním orgánem nebo orgánem územní samosprávy". To by platilo pro případ, kdyby právní status Veřejného ochránce práv pro to splňoval potřebné předpoklady. Protože tomu tak ale s ohledem na zvláštnosti orgánů "ombudsmanského" typu není, měl bod 26 tohoto usnesení znít takto (úprava vyznačena kurzívou):

"26. Spor o rozsah kompetencí se proto podle § 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu může týkat jakéhokoliv výkonu veřejné moci státním orgánem nebo orgánem územní samosprávy. V daném případě však nejde o to, zda je určitý státní orgán příslušný "vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy" (§ 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), tedy jinak řečeno, zda jde o spor o výkon (části) veřejné moci. V daném případě jde o to, že se jeden státní orgán domáhá něčeho, co mu zákon (s ohledem na jeho zvláštní povahu) neumožňuje. Veřejný ochránce práv, který ani není orgánem veřejné moci v pravém smyslu slova a není pověřen poskytovat "jinou právní ochranu" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Domáhá-li se pak "vydání písemnosti", nemůže to byt bráno jako kompetenční spor a nemůže to zakládat jeho oprávnění vést o rozsah "takové kompetence" spor s orgány veřejné moci před Ústavním soudem, jak to pro ně předpokládá čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Státní orgán, který není ústavou nebo zákonem povolán v určité oblasti k výkonu veřejné moci nemá kompetenci a nemůže proto ani vést spor o její rozsah. Takovýto vstřícný přístup k vymezení toho, co je výkonem veřejné moci by znamenal, že Ústavní soud by byl povolán řešit takové "spory" mezi státními orgány prakticky o cokoli. To je pojetí, které zcela odporujeme tomu, co třeba pod státní, popř. veřejnou mocí chápat. K tomu je třeba pouze připomenout, že § 1 odst. 9 zákona o Veřejném ochránci práv se v části týkající zpravodajských služeb jednoznačně stanovuje, že se jeho působnost nevztahuje na zpravodajské služby. Nepochybně to znamená, že žádnou informaci o činnosti ani podklady zpracované zpravodajskými službami nelze poskytnout Veřejnému ochránci práv (kde není dán cíl, nejsou dány ani prostředky k němu vedoucí). Není možné tak činit ani zprostředkovaně, za využití nějakého konkrétního případu, který Veřejný ochránce práv posuzuje, a vynucovat si tak seznámení se spisovým materiálem zpravodajských služeb. Ústavní soud ponechává stranou, resp. není oprávněn hodnotit, zda takový postup nelze považovat za obcházení zákona."

Konečně v souvislosti s tím, co bylo právě uvedeno, zastáváme názor, že body 27 a 28 odůvodnění měly být vypuštěny.

V Brně dne 20. října 2020

Vladimír Sládeček

Jan Filip

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru