Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 18/96Nález ÚS ze dne 24.09.1996Rozhodování bez ústního jednání ve správním soudnictví v prvním stupni

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSENÁT ÚS - IV.
Soudce zpravodajVarvařovský Pavel
Typ výrokuvyhověno
vykonatelnost odložená - § 58/1
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (Ústavní soud)
Věcný rejstříkSprávní soudnictví
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 85/6 SbNU 109
Paralelní citace (Sbírka zákonů)269/1996 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1996:Pl.US.18.96
Datum podání13.06.1996
Napadený akt

zákon; 99/1963; občanský soudní řád; § 250f

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 38 odst.2

209/1992 Sb./Sb.m.s., čl. 6 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

269/1996 Sb.

99/1963 Sb., § 250f


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 18/96 ze dne 24. 9. 1996

269/1996 Sb.

N 85/6 SbNU 109

Rozhodování bez ústního jednání ve správním soudnictví v prvním stupni

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu České republiky

rozhodlo v neveřejném

zasedání dne 24. září l996 ve věci návrhu IV. senátu Ústavního

soudu na zrušení ustanovení § 250f občanského soudního řádu,

takto:

Ustanovení § 250f zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu,

ve znění pozdějších předpisů se zrušuje dnem 1. května 1997.

Odůvodnění:

I.

Usnesením sp. zn. IV. ÚS 252/95 ze dne 13. června 1996

přerušil IV. senát Ústavního soudu (dále jen "senát") řízení ve

věci ústavní stížnosti J.M., zastoupeného JUDr. P.K., advokátem.

Stížnost směřuje proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 29 Ca

393/94 - 24, ze dne 7. 8. 1995. Důvodem přerušení byla skutečnost,

že IV. senát Ústavního soudu po opětovném a podrobném zvážení

všech skutečností, a zejména pak s přihlédnutím k rozhodnutím

Evropského soudu pro lidská práva, dospěl k závěru, že ustanovení

§ 250f o.s.ř. je ve své podstatě neústavním a že tuto neústavnost

nelze eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho přísné

a sporadické využívání.

Výše uvedený závěr opírá senát zejména o tu skutečnost, že

správní soudnictví České republiky je koncipováno jako řízení

jednoinstanční, bez možnosti jakéhokoliv byť i mimořádného

opravného prostředku. K častému argumentu soudů, že ustanovení čl.

96 odst. 2 Ústavy sice stanoví, že jednání před soudem je ústní

a veřejné, avšak výjimky stanoví zákon, zastává senát názor, že

toto oprávnění zákonodárce je nezbytné vykládat ve všech dalších

souvislostech, zejména pak se zřetelem k ustanovení čl. 38 odst.

2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6

odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen " Úmluva"). Uvedené ustanovení Ústavy chápe IV.

senát tak, že zákon může vyloučit veřejnost a účast osoby, které

se věc týká jen v některých stupních řízení, např. u řízení

odvolacího nebo kasačního. Princip veřejnosti jednání však musí

být respektován alespoň v jedné instanci. V této souvislosti

poukazuje IV. senát na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva

ve věci Hakansson z roku l986 (A- 99) a na některá další

stanoviska tohoto soudu. Podle názoru IV. senátu nelze akceptovat

častou námitku soudů, že obdobným řízením je např. i řízení podle

§ 243a o.s.ř. a některá další, neboť zde se jedná o řízení, kde

již nejméně u jedné instance byl účastník řízení slyšen.

Pokud platná právní úprava správního soudnictví, konkrétně

pak § 250f o.s.ř., umožňuje nenařizovat jednání, přestože jsou

správní senáty všech stupňů soudů prvním a jediným soudním

tribunálem, u kterého je realizováno právo na soudní ochranu, je

IV. senát názoru, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 38 odst.

2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

V neposlední řadě pak IV. senát ÚS ČR argumentuje i tím, že

neveřejným projednáním věci a neexistencí jakéhokoliv opravného

prostředku proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení je účastník

zbaven jakékoli možnosti domáhat se respektování zásad fair

procesu, např. namítnout podjatost soudce, požadovat tlumočníka

atd.

Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát ve smyslu § 78

odst. 2 zákona o Ústavním soudu o přerušení řízení a podal plénu

Ústavního soudu návrh na zrušení ustanovení § 250f o.s.ř.

II.

Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna

Parlamentu České republiky dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno

předsedou této sněmovny, se uvádí, že řízení podle páté části

o.s.ř. je koncipováno jako specificky upravený proces, při kterém

soud vychází z právního stavu, který tu byl v době vydání

správního rozhodnutí. Negativní enumerace v § 248 o.s.ř.

představuje Ústavou dovolený průlom do obecného principu, neboť

z pravomoci soudu je zakázáno vyloučit jen věci uvedené v čl. 36

odst. 2 věty druhé Listiny. Podle názoru Poslanecké sněmovny

ustanovení § 250f o.s.ř. sice prolamuje zásadu bezprostřednosti

a ústnosti soudního procesu, na druhé straně však vyhovuje

požadavkům kasačního rozhodování, kde se dokazování neprovádí

a soudu nepřísluší správní rozhodnutí ani měnit, ani potvrzovat.

Podmínky pro použití tohoto ustanovení je ovšem třeba vykládat

přísně a restriktivně. Celé ustanovení je pak nutné rovněž

vykládat v kontextu s ustanovením § 250j odst. 2 o.s.ř. tak, že

případy, které nejsou kryty tímto ustanovením, pokrývá právě

ustanovení § 250f o.s.ř. Podle názoru Poslanecké sněmovny je

problém spíše v tom, že napadené ustanovení bývá zřejmě v řadě

případů soudy užíváno ve snaze zjednodušit a urychlit řízení, že

se však nakonec takový postup ukáže jako nesprávný. Za neústavní

proto považuje Poslanecká sněmovna aplikaci ustanovení § 250f

o.s.ř., nikoli však jeho vlastní text.

Závěrem vyjádření se konstatuje, že zákon byl schválen

potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. 11.

1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně

podepsán. V dodatečném vyjádření ze dne 6. září 1996 pak

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky vyslovila souhlas

s tím, aby ve věci bylo rozhodnuto bez ústního jednání, jak to

umožňuje ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu.

Ve vyjádření, které na žádost Ústavního soudu podalo

Ministerstvo spravedlnosti ČR dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno

ředitelem legislativního odboru JUDr. M.K., se uvádí, že napadené

ustanovení vychází z potřeb správního soudnictví jako kasační

kontroly zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a z podstatných

odlišností správního soudnictví od občanského a trestního řízení.

Tato zásadní odlišnost spočívá především v tom, že skutkový stav

je v době nápadu žaloby k soudu stabilizován a nelze jej měnit.

Soud je vázán skutkovým stavem tak, jak jej zjistil správní orgán,

nemůže sám provádět nová skutková zjištění a na jejich základě

rozhodovat o věci samé. Byla-li skutková zjištění nedostatečná

a neumožňující posoudit, zda rozhodnutí bylo vydáno v souladu se

zákonem, má soud takové rozhodnutí zrušit i tehdy, budou-li

účastníci činit návrhy na doplnění dokazování. Dále se ve

vyjádření poukazuje na nutnost posuzovat napadené ustanovení

v kontextu s ustanovením § 250j odst. 2 o.s.ř., kdy soud rozhoduje

po provedeném jednání.

Ve vyjádření Ministerstva spravedlnosti ČR se dále

upozorňuje na to, že § 250f o.s.ř. se vztahuje nejen na případy

jednoduché, ale i na případy, kdy napadené rozhodnutí je

nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů.

Pokud jde o "jednoduchý případ", podřazuje soudní praxe pod tento

pojem i případy, kdy je naopak nepochybné, že skutkový stav

orgánem veřejné správy správně zjištěn nebyl. Pokud jde o rušení

rozhodnutí z důvodů jeho nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost,

řadí sem soudní praxe různorodé spektrum hmotněprávních

a procesněprávních vad správních aktů, jimž je společné, že z nich

nelze spolehlivě zjistit, zda a jak zasáhly do práv a povinností

žalobců. Do skupiny nepřezkoumatelných rozhodnutí pro nedostatek

důvodů pak soudní praxe zahrnuje především případy, kdy odůvodnění

chybí, ačkoliv tuto náležitost v konkrétní věci procesní předpis

stanoví, jakož i případy, kdy správní orgán mohl a měl užít volné

úvahy, ale potřebná zjištění k této úvaze neprovedl.

Podle názoru Ministerstva spravedlnosti ČR není smyslem §

250f o.s.ř. odnětí práva na veřejné projednání věci tam, kde může

být přímá účast sporných stran jakkoliv ku prospěchu věci, ale

účelem je omezit projednávání věci tam, kde je nepochybné, že

jednání by bylo bezúčelné a nemohlo by mít žádný vliv na výsledek

soudního řízení. Z tohoto pohledu proto lze toto ustanovení

považovat za zákonnou výjimku ve smyslu ustanovení čl. 96 odst.

2 Ústavy ČR, aniž by bylo v rozporu s účelem práv garantovaných

čl. 38 odst. 2 Listiny. Přitom je nepochybné, že systém správního

soudnictví ČR není v plném souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou

je ČR jako členský stát Rady Evropy vázána, neboť přezkum

zákonnosti rozhodnutí správních orgánů obecnými soudy podle části

páté o.s.ř. je nepostačující, pokud mu nepředchází rozhodování

nezávislého a nestranného orgánu, který by měl pravomoc rozhodovat

nejen z hlediska právního, ale i z hlediska skutkového. Řešení

tohoto problému je však mimořádně náročné, souvisí s fungováním

celé exekutivy, s její strukturou, s územním uspořádáním státu

i s vymezením působnosti Nejvyššího správního soudu. Je tedy

nesporné, že zrušení samotného ustanovení § 250f o.s.ř. by samo

o sobě nevedlo k posílení zásad spravedlivého procesu ve správním

soudnictví, ale vedlo by často pouze k formálním úkonům, které by

však značně zatížily soudy. Ze všech těchto důvodů doporučuje

Ministerstvo spravedlnosti ČR pečlivě zvážit návrh IV. senátu

Ústavního soudu. V případě, že Ústavní soud dospěje k závěru

o neústavnosti napadeného ustanovení, považuje Ministerstvo

spravedlnosti ČR za nezbytné vytvořit delší časový prostor pro to,

aby bylo možno vytvořit podmínky pro řádný výkon správního

soudnictví.

III.

Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření

dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh IV. senátu je

důvodný. Neústavnost ustanovení § 250f o.s.ř. přitom nevyplývá

z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z podstaty

existující úpravy správního soudnictví v České republice. Správní

soudnictví ČR je koncipováno jako jednoinstanční řízení, bez

možnosti řádných či mimořádných opravných prostředků. Správní

senáty obecných soudů všech stupňů jsou tedy prvním, ale také

jediným soudním tribunálem, u kterého je realizováno právo na

soudní ochranu. Pokud platná právní úprava, konkrétně pak § 250f

o.s.ř., umožňuje při této organizaci správního soudnictví jednání

nenařídit, přičemž záleží jen na úvaze soudu, a názor účastníků na

potřebnost či nutnost jejich slyšení je právně bezvýznamný, pak

takový stav nerespektuje ustanovení čl. 38 odst. Listiny a čl. 6

odst. 1 Úmluvy.

Na tomto názoru Ústavního soudu nemůže nic změnit ani

skutečnost, že ve správním soudnictví soudy přezkoumávají pouze

zákonnost rozhodnutí a jsou vázány skutkovým stavem tak, jak byl

zjištěn správními orgány. Ve správním soudnictví nelze odhlédnout

od skutkových zjištění, resp. nelze se omezit jen na zkoumání

zákonnosti rozhodnutí, aniž by se soud zabýval také otázkami

skutkovými. To vyplývá mimo jiné i z ustanovení § 250j odst. 2

o.s.ř., který ukládá soudu posoudit, zda zjištění skutkového stavu

je dostačující k posouzení věci a zda zjištění skutkového stavu,

ze kterého vycházelo správní rozhodnutí, není v rozporu s obsahem

spisů. Pokud tomu tak není, je soud povinen napadené správní

rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení.

Při takovém hodnocení a zjišťování může být přímá účast sporných

stran pouze ku prospěchu věci. V tomto směru lze odkázat též na

rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku l994 ve věci

Fredin (A - 280), kde soud přes námitku státu, že Nejvyšší správní

soud může rozhodnutí pouze anulovat, nemůže je však nahradit jiným

rozhodnutím a tedy může věc rozhodnout jen na základě spisů a bez

vyslechnutí stěžovatele, jasně uvedl, že je-li Nejvyšší správní

soud prvním a jediným soudním tribunálem, který ve věci

rozhodoval, je neveřejné projednání věci porušením čl. 6 odst. 1

Úmluvy. Soud rovněž konstatoval, že posouzení právních otázek není

možné bez toho, aniž by bylo přihlédnuto k relevantním otázkám

skutkovým. Veřejnost řízení chrání strany před tajnou justicí

vymykající se kontrole veřejnosti a je také jedním z prostředků

pro vytvoření a zachování důvěry k soudům (rozsudek Evropského

soudu pro lidská práva ve věci Pretto z roku l983, A - 71).

Z hlediska ústavního lze připustit, aby jednání nebylo nařizováno

v případech, kdy se strany výslovně nebo mlčky tohoto práva vzdaly

(viz podobně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci

Hakansson a Sturesson z roku l990, A - 171) - např. způsobem,

jakým tuto věc řeší zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

v ustanovení § 44 odst. 2.

Plénum Ústavního soudu se ztotožňuje rovněž s názorem, který

IV. senát vyslovil v závěru svého usnesení o přerušení řízení, tj.

že neveřejné projednání věci a absence jakéhokoli opravného

prostředku proti rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno,

zbavuje účastníka možnosti dožadovat se respektování zásad fair

procesu, tedy např. namítnout podjatost soudce, požadovat

tlumočení do mateřského jazyka atd. V této souvislosti plénum

Ústavního soudu pouze poznamenává, že tento ústavněprávní problém

vzniká i u neveřejných jednání v jiných oborech soudnictví.

Na druhé straně si je Ústavní soud vědom toho, že z hlediska

dodržování základních lidských práv je problematický především

existující systém správního soudnictví v ČR, ve kterém neexistence

nezávislého orgánu, který by rozhodoval "o právu samém", ve

spojení s omezenou jurisdikcí soudů, je v rozporu se závazky,

které pro Českou republiku vyplývají z ustanovení čl. 6 odst. 1

Úmluvy. Ústavní soud si je plně vědom, že takovým orgánem se těžko

mohou stát správní senáty obecných soudů v dnešní podobě.

Nedomnívá se rovněž, že nápravu existujícího stavu může přinést

jen samotné zrušení ustanovení § 250f či jiného dílčího ustanovení

o.s.ř. Je si rovněž vědom toho, že zřejmě bude nezbytná úprava

pozitivní, když z hlediska ústavního nepochybně obstojí zrušení

správního rozhodnutí bez jednání ve věcech nepřezkoumatelných

a postrádajících odůvodnění, stejně jako řízení konané tímto

způsobem s výslovným či jinak vyjádřeným souhlasem účastníků.

V neposlední řadě pak je zřejmé i to, že zrušení napadeného

ustanovení bude pro soudy znamenat zvýšení jejich zatížení, a to

i v případě, bude-li doprovázeno výše uvedenou pozitivní úpravou.

Všechny výše naznačené problémy a souvislosti však jsou

podle názoru Ústavního soudu pouze důvodem k odložení

vykonatelnosti výroku o zrušení ustanovení § 250f o.s.ř. Nic však

nemění na zásadním názoru, že z důvodů výše uvedených je toto

ustanovení jako neústavní třeba zrušit.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 24. září 1996

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru