Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 17/97Nález ÚS ze dne 08.10.1997Obecně závazná vyhláška obce Slatiňany - regulace provozu (doby, času) hudebních produkcí

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam4
NavrhovatelPŘEDNOSTA OKRESNÍHO ÚŘADU - Chrudim
Soudce zpravodajHolländer Pavel
Typ výrokuvyhověno
Odlišné stanoviskoGüttler Vojen
Varvařovský Pavel
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (okresní nebo krajský úřad)
Věcný rejstříkobec/obecně závazná vyhláška
působnost/samostatná
veřejný pořádek
Poznámkapřekonáno nálezem Pl. ÚS 28/09 z 2.11.2010
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 123/9 SbNU 125
Paralelní citace (Sbírka zákonů)350/1997 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1997:Pl.US.17.97
Datum vyhlášení10.12.1997
Datum podání12.05.1997
Napadený akt

obecně závazná vyhláška obce/kraje; 1/97; obecně závazná vyhláška města Slatiňany o veřejném pořádku a čistotě města; čl.10/2/d

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 4, čl. 26

Ostatní dotčené předpisy

182/1993 Sb., § 13

200/1990 Sb., § 46 odst.2, § 48

350/1997 Sb.

367/1990 Sb., § 16 odst.2, § 17, § 14 odst.1 písm.o, § 24


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 17/97 ze dne 8. 10. 1997

350/1997 Sb.

N 123/9 SbNU 125

Obecně závazná vyhláška obce Slatiňany - regulace provozu (doby, času) hudebních produkcí

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl po ústním jednání dne 8. října 1997

v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení

ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města

S. č. 1/97 ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města,

takto:

Čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č.

1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města,

se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění:

I.

Přednosta Okresního úřadu v Ch. podáním ze dne 9. května

1997 navrhl zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně

závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997,

o veřejném pořádku a čistotě města. Toto ustanovení zní: "Dále je

ve městě zakázáno: provozovat veřejné hudební produkce typu

diskotéky, rockotéky na veřejně přístupných místech a ve veřejně

přístupných objektech umístěných v bezprostřední návaznosti nebo

blízkosti obytné zástavby po 22.00 hod."

Důvodem podaného návrhu je skutečnost, že citované ustanovení

obecně závazné vyhlášky odporuje zákonu, neboť nad jeho rámec

reguluje provozování (dobu, čas) hudebních produkcí typu

diskotéka, rockotéka na celém správním území města S. Tím dle

názoru navrhovatele jednostranně zakládá povinnosti právnických

a fyzických osob v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv

a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst.

3 Listiny. Dále je dle přesvědčení navrhovatele vyhláška v rozporu

i s ustanovením § 16 odst. 2 zákona o obcích a zasahuje do

normotvorné kompetence Parlamentu České republiky. Navrhovatel má

za to, že záležitosti veřejného pořádku ve městě dostatečně

a zákonným způsobem upravuje čl. 10 bod 2 písm. a) předmětné

vyhlášky, který zní: "Dále je ve městě zakázáno: a) nadměrným

hlukem, křikem, hlasitě provozovanou hudbou či hlukem nářadí

a strojů obtěžovat obyvatele města v době nočního klidu, t. j. od

22.00 do 6.00 hod.".

Přílohou návrhu je rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Ch.

ze dne 10. dubna 1997, čj. PŘ 186/97, kterým byl výkon citovaného

ustanovení obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19.

března 1997 pozastaven, a to z důvodu překročení rámce samostatné

působnosti obce a zásahu do oblasti pravomoci státní správy.

V rozhodnutí se dále uvádí, že podmínky uvedeného druhu podnikání

upravuje živnostenský zákon (zákon č. 455/1991 Sb.,

o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů) a všem

podnikatelským subjektům je uloženo dodržovat podmínky tohoto

i zvláštních zákonů. Ze žádného právního předpisu však nevyplývá

možnost omezit výše uvedenou činnost tak, jak je uvedeno

v citované vyhlášce.

Přednosta okresního úřadu k návrhu přiložil i stanovisko

Ministerstva vnitra ze dne 17. března 1997, čj. I/s-OAK-563/97,

v němž se praví, že ochrana před nepříznivými účinky hluku

a vibrací je upravena vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č.

13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku

a vibrací, které poškozují nebo ohrožují lidské zdraví. Stanovení

provozní doby diskoték či rockoték stejně jako prodejní doby

obchodů, dle názoru obsaženého v uvedeném vyjádření, není svěřeno

ani do samostatné ani přenesené působnosti obcí. Obec nemá

k vydání takové vyhlášky zmocnění, jak plyne ze zrušeného zákona

o vnitřním obchodě, a proto nemůže provozní dobu diskotéky

stanovit. K zajištění klidu v nočních hodinách by obec, dle

přesvědčení Ministerstva vnitra, mohla obecně závaznou vyhláškou

stanovit podnikateli povinnost zdržet se např. činností

způsobujících nadměrný hluk nebo překračujících přípustné hodnoty

hladiny zvuku, stanovené citovanou vyhláškou Ministerstva

zdravotnictví. Podnikateli a provozovateli diskotéky však toto

omezení lze uložit pouze tehdy, pokud jde o jím provozované

zařízení. Rušení nočního klidu a znečišťování veřejného

prostranství návštěvníky diskotéky je, jak se uvádí v uvedeném

vyjádření, přestupkem podle zákona o přestupcích a lze za ně

postihnout jen konkrétní osobu, která se tohoto jednání dopustila.

Za porušení obecně závazné vyhlášky obce by obecní rada mohla

sankcionovat právnické osoby a podnikatele podle ustanovení § 50

zákona o obcích. K možnosti použití ustanovení § 17 zákona

o obcích Ministerstvo vnitra uvedlo, že se toto ustanovení týká

samostatné působnosti obcí a zákaz lze vztáhnout pouze na některá

vyhláškou přesně určená místa, nikoliv plošně a neurčitě. Toto

ustanovení však, dle názoru obsaženého ve vyjádření, nelze v daném

případě aplikovat, protože se nejedná o samostatnou působnost

obce. Předmětná vyhláška totiž upravuje pořádání diskoték, jejich

dobu a čas, což má podléhat režimu živnostenského zákona a je

výkonem státní správy. Živnostenský zákon uvádí, že při

provozování živnosti je subjekt povinen dodržovat podmínky

stanovené tímto zákonem nebo zvláštními předpisy, což je, dle

přesvědčení Ministerstva vnitra, s uvedenými argumenty v souladu.

Ve svém vyjádření k podanému návrhu starostka města S.

uvedla, že zásadně nesouhlasí s názorem navrhovatele, pokud jde

o protiústavnost a protizákonnost napadeného ustanovení obecně

závazné vyhlášky. Citované ustanovení je, dle jejího názoru,

v souladu s ustanovením § 17 zákona o obcích, které obcím umožňuje

formou obecně závazné vyhlášky stanovit činnosti způsobilé narušit

veřejný pořádek v obci a tyto činnosti buď vázat na určené místo

a čas nebo je na některých veřejně přístupných místech zakázat.

Proto městské zastupitelstvo - v souladu s výše uvedeným

ustanovením zákona o obcích - záležitost provozování veřejných

hudebních produkcí typu diskotéky a rockotéky posoudilo, přihlédlo

k četným stížnostem občanů na rušení veřejného pořádku, na

devastaci soukromého i obecního majetku a ohrožování bezpečnosti

občanů a rozhodlo tuto činnost ve vymezených částech města

zakázat. Uvedený zákaz se přitom nevztahuje na celé správní území

města, ale pouze na místa, uvedená ve vyhlášce. V napadeném

ustanovení městské zastupitelstvo spatřuje jediný účinný nástroj,

jímž je na daném úseku možno uspokojivým způsobem zajistit místní

záležitosti veřejného pořádku.

II.

V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je

Ústavní soud povinen podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb. v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpis

vydán i v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně předepsaným

způsobem. Proto si Ústavní soud od města S. vyžádal zaslání

dokumentů, osvědčujících řádné přijetí předmětné vyhlášky, jakož

i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích,

v platném znění (dále jen "zákon o obcích").

Z vyjádření starostky města a ze zápisu ze zasedání Městského

zastupitelstva ve S. ze dne 19. března 1997 bylo zjištěno, že

napadená vyhláška byla schválena Městským zastupitelstvem ve S.

dne 19. března 1997 usnesením č. 16/97, pro něž z celkového počtu

23 zastupitelů a z celkového počtu 19 přítomných zastupitelů

hlasovalo 17 členů, nikdo nehlasoval proti a 2 členové se

hlasování zdrželi. Je tedy zřejmé, že usnesení o přijetí vyhlášky

bylo schváleno kvórem, které je zákonem stanoveno (§ 38 odst. 5

zákona o obcích). Napadená vyhláška byla vyvěšena na úřední desce

ve dnech od 20. března 1997 do 7. dubna 1997 a nabyla účinnosti

dnem vyhlášení, což je v ní i výslovně uvedeno (§ 16 odst. 3 a 4

zákona o obcích). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadený

předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.

III.

Další otázkou, kterou se Ústavní soud z procesního hlediska

zabýval, bylo posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblasti

samostatné nebo přenesené působnosti obcí. Podle ustanovení § 64

odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. má totiž přednosta okresního úřadu

právo podat návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho

jednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatné

působnosti. Pokud by Ústavní soud nedospěl k názoru, že napadená

vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce, zvažoval by,

zda nemá být návrh odmítnut proto, že byl v souzené věci podán

někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním

soudu].

Podle ustanovení § 24 zákona o obcích může obec vydávat

obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené

působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Protože

však žádný zákon obec k vydání obecně závazné vyhlášky výslovně

umožňující zakázat provozování veřejné hudební produkce na

určitých místech a v určitou dobu nezmocňuje, Ústavní soud

usuzuje, že napadené ustanovení citované vyhlášky do oblasti

přenesené působnosti obcí nepatří.

Výčet kompetencí obce v samostatné působnosti stanoví zákon

o obcích, případně zvláštní zákony. Podle § 14 odst. 1 písm. o)

uvedeného zákona do oblasti samostatné působnosti obce výslovně

patří "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní

(městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Toto

ustanovení dále konkretizuje ustanovení § 17 citovaného zákona,

podle něhož "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

[§ 14 odst. 1 písm. o)] může obec obecně závaznou vyhláškou

stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek

v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou

určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných

místech v obci jsou takové činnosti zakázány." Z toho Ústavní soud

dovozuje, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky

do samostatné působnosti obce patří.

Proto se Ústavní soud dále zabýval návrhem po stránce věcné.

IV.

Ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích

zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky

v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle § 48 zákona č.

200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně

závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků

proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom

platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech

územní samosprávy dle § 46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než

přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto

právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami,

plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10

Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony.

Ústavností obecně závazných vyhlášek obcí, vydaných v rámci

jejich samostatné působnosti podle § 14 odst. 1 písm. o) a § 17

zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které se

v rámci úpravy místních záležitostí veřejného pořádku dotýkají

práv, vyplývajících z čl. 26 Listiny, se Ústavní soud zabýval

v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95. Závěry obsažené

v uvedeném nálezu, od nichž nemá Ústavní soud důvodu se

odchylovat, se plně vztahují i na posuzovaný případ.

Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo

podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl.

26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání

nebo činností může stanovit pouze zákon.

V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval

omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných

provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani

v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat

rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských

zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména

při dodržování nočního klidu. Opačný postup obce, jak je tomu

v posuzovaném případě, jehož výsledkem je napadená vyhláška, pak

zakládá rozpor jejího ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) s čl. 26

odst. 2 Listiny. Tím není dotčeno právo obce podle § 14 odst. 1

písm. p) zákona o obcích upravit obecně závaznou vyhláškou

provozování zařízení, sloužících k uspokojování potřeb občanů,

pokud jsou tato ve vlastnictví obce.

Nutno dále poznamenat, že rušení veřejného pořádku (zejména

rušením nočního klidu) při provozování pohostinských zařízení (při

pořádání tanečních a poslechových zábav s reprodukovanou hudbou)

lze postihovat podle příslušných ustanovení přestupkového zákona

a případně i zrušením živnostenského oprávnění (dle § 58 zákona č.

455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších

předpisů).

S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud ustanovení čl. 10

odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne

19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zrušil

V.

Ústavní soud v několika případech řešil otázku interpretace

ustanovení § 12 a 13 zákona č.182/1993 Sb., upravujících postup

při přijímání rozhodnutí pléna Ústavního soudu.

S ohledem na podmínku kvalifikované většiny devíti soudců při

přijímání rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a g) nebo h)

Ústavy nebo rozhodnutí, jež se odchyluje od právního názoru

Ústavního soudu vysloveného v nálezu, v posledním z nálezů,

týkajících se uvedeného problému (Pl. ÚS 3/96) Ústavní soud

konstatoval následující:

"Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo

jeho ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst.1 písm. a)

Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Podle

názoru Ústavního soudu (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95) je návrh na

zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení zamítnut

v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina

nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze

menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než

devět soudců. V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila

pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na

zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi

soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu."

V odůvodnění uvedeného nálezu pak Ústavní soud uvedl "stanovisko

relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných

devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení".

Uvedená interpretace dotčených ustanovení zákona o Ústavním

soudu vychází z akceptace principu suverenity lidu (projevující se

v dominantním postavení parlamentu v soustavě ústavních orgánů),

jenž je spjat s presumpcí ústavnosti zákonů. Kontrola ústavnosti,

která je úkolem Ústavního soudu a která může vyústit do zrušení

zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, vyžaduje pro průlom do

uvedené dominance parlamentu a tedy i presumpce ústavnosti zákonů

kvalifikovanou většinu soudců. Pokud tato není dosažena, platí

výchozí principy. Pro věcné odůvodnění zamítavého nálezu pak není

rozhodné, že mohl být přijat menšinou soudců. Pokud akceptace

určité procedury vede k rozhodnutí orgánu veřejné moci, úkolem

jeho odůvodnění je objasnění právních (a případně skutkových)

argumentů, opodstatňujících výrok, a to bez ohledu na způsob jeho

přijetí. Jedná se tudíž o odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné

moci, a nikoli o odůvodnění stanoviska té části členů

rozhodovacího grémia, jejíž názor vedl k přijetí daného

rozhodnutí.

Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 17/97 byl návrh soudce

zpravodaje na zamítnutí návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky

obce spjat se změnou právního názoru, vysloveného již v nálezech

Ústavního soudu. V této situaci, dle § 13 zákona o Ústavním soudu,

je rozhodnutí pléna přijato, jestliže se pro ně vysloví alespoň

devět přítomných soudců.

V posuzované věci se pro zamítnutí návrhu na zrušení

předmětné vyhlášky vyslovilo šest soudců a stejný počet šesti

soudců se vyslovil pro její zrušení (resp. pro zrušení jejích

přesně vymezených ustanovení).

Výsledek hlasování Ústavní soud interpretoval, vycházeje

z těchto dvou principů:

- z principu zákazu denegatio iustitiae, ze kterého plyne

i maxima, dle níž normy upravující proceduru soudního rozhodování

nutno interpretovat jako úplný systém, umožňující při splnění

zákonem vyžadovaného kvora interpretovat každý výsledek hlasování

ve smyslu přijetí meritorního (hmotněprávního nebo procesního)

rozhodnutí,

- z principu kontinuity a stability vlastního rozhodování,

jež se při změně vlastního právního názoru, vyjádřeného již

v nálezu Ústavního soudu, projevuje v zákonné podmínce

kvalifikované většiny.

V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti

hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již

v nálezu, nutno tudíž větu druhou ustanovení § 13 zákona

o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první § 13 zákona č.

182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro

jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat

legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té

části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to

i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně

závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 8. října 1997

ODLIŠNÉ STANOVISKO

k výrokové části i k odůvodnění nálezu Ústavního soudu

Pl. ÚS 17/97

I.

Ústava České republiky zřetelně rozlišuje mezi vydáváním

vyhlášek obcemi v jejich samostatné působnosti a v jejich

přenesené působnosti. Zatímco v čl. 104 odst. 3 je zastupitelstvům

přiznáno právo vydávat "v mezích své působnosti" obecně závazné

vyhlášky (samostatná působnost), mohou ministerstva, jiné správní

úřady a orgány územní samosprávy v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy

"na základě a v mezích zákona" vydávat právní předpisy, jsou-li

k tomu zákonem zmocněny" (přenesená působnost). To znamená, že

mezi oběma druhy těchto předpisů existuje - z hlediska jejich

vztahu k zákonům - zásadní rozdíl, který by se měl projevovat

i v praxi. Tento rozdíl spočívá v rozlišování původních

a odvozených normativních právních aktů. Z toho vyplývá, že obce

v samostatné působnosti k vydávání obecně závazných vyhlášek

zákonné zmocnění zásadně nepotřebují, neboť je vydávají v mezích

své působnosti. Tyto vyhlášky obcí musí však být "v souladu se

zákony a obecně závaznými předpisy vydanými ústředními orgány

státní správy k jejich provedení" (§ 16 odst. 2 zákona o obcích).

Ústavní soud měl tedy poté, co dospěl k závěru, že napadené

ustanovení citované vyhlášky patří do oblasti samostatné

působnosti obce, posoudit, zda není v rozporu s čl. 104 odst. 3

Ústavy, podle něhož je zastupitelstvům přiznáno právo obecně

závazné vyhlášky vydávat "v mezích své působnosti". Pod pojmem

"v mezích své působnosti" je nutno v kontextu s čl. 4 odst. 1

Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko "na

základě zákona", rozumět zákonem vymezenou působnost obcí. Z čl.

4 odst. 1 Listiny dále vyplývá, že povinnosti mohou být ukládány

pouze "v mezích zákona". Toto ustanovení je dále rozvedeno

v ustanovení § 16 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož mohou být

obecně závazné vyhlášky vydávány, pokud jsou "v souladu se zákony

a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány

k jejich provedení". To znamená, že Ústavní soud měl zvážit, zda

napadené ustanovení citované vyhlášky bylo vydáno v rámci zákonem

stanovené působnosti obce (tj. "na základě zákona") a zda jím

nebyl porušen zákon nebo obecně závazný předpis, který ústřední

orgány k jeho provedení vydaly (tj. "v mezích zákona").

K první otázce, tj. k působnosti obce vydat napadené

ustanovení předmětné vyhlášky, zastávají podepsaní soudci názor,

že ustanovení § 17 ve spojení s § 14 odst. 1 písm. o) zákona

o obcích umožňuje obcím v jejich samostatné působnosti vydat

obecně závaznou vyhlášku "k zabezpečení místních záležitostí

veřejného pořádku", přičemž obec může stanovit, "které činnosti,

jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze

na místech a v čase vyhláškou určených. nebo stanovit, že na

některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti

zakázány." Z uvedeného tedy vyplývá, že napadené ustanovení

citované vyhlášky bylo vydáno v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy,

tj. v mezích působnosti obce.

Na tom nic nemění ani skutečnost, že k vydání napadené

vyhlášky obec již nemá zmocnění, které vyplývalo ze zrušeného

zákona o vnitřním obchodě. Ústavní soud by totiž měl vycházet ze

stanoviska, že v souzené věci nebylo k vydání vyhlášky obce

výslovné zákonné zmocnění nutné, takže měl toliko posoudit, zda

napadené ustanovení vyhlášky není v rozporu se zákony a obecně

závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich

provedení. Na tuto otázku měl - podle našeho názoru - Ústavní soud

odpovědět záporně.

Uvedené názory se do značné míry liší od stávající praxe

Ústavního soudu.

Podle dosavadní judikatury Ústavního soudu je výčet, obsažený

v citovaném § 14 odst. 1 zákona o obcích, "nutno z hlediska jeho

interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně

závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho

demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné

působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno

vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec

nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti

jednostrannými příkazy a zákazy" (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud

České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck,

Praha, 1994, str. 35). Ostatně Ústavní soud již několikrát

judikoval, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti

ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl.

2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo

nucen činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikatury

z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že

v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana

povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména

vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní

povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného

zmocnění (srov. např. citovaný nález Pl. ÚS 5/93 nebo Pl. ÚS

26/93, tamtéž, str. 35 a 87). K obdobným závěrům došel Ústavní

soud i ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95 (Ústavní soud České

republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 5., C.H. Beck, Praha,

1996, str. 203 a násl.), na niž se Ústavní soud v tomto nálezu

výslovně odvolává.

Stručně shrnuto, dosavadní judikatura Ústavního soudu

v oblasti návrhů na zrušení obecně závazných vyhlášek dovozuje, že

(1.) všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce v § 14

zákona o obcích je nutno chápat jako taxativní výčet všude tam,

kde obec vystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti,

a že (2.) - vzhledem k ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3

Listiny, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na

základě zákona a v jeho mezích a nikdo nesmí být nucen činit, co

zákon neukládá - pokud obec vystupuje jako subjekt, určující pro

občana povinnosti, může tak činit pouze v případě výslovného

zákonného zmocnění.

Tímto postupem však dochází ke stírání rozdílů mezi

samostatnou a přenesenou působností obce, neboť podle dosavadní

praxe Ústavního soudu je nutné zákonné zmocnění k vydání obecních

vyhlášek nejen v případech, kdy se jedná o působnost přenesenou,

nýbrž i v případech působnosti samostatné, pokud v jejím rámci

obec stanoví povinnosti pro občany. Ústavní soud tedy ve své

stávající rozhodovací činnosti dospěl k závěru, že i vyhlášky obcí

v samostatné působnosti (výše uvedeného typu) vyžadují zákonné

zmocnění a že nestačí, že jsou vydány pouze v "mezích působnosti

zastupitelstev". Tento závěr je však - se zřetelem na citovaný čl.

104 odst. 3 Ústavy - více než diskutabilní.

Pro názor, odchylný od stávající praxe Ústavního soudu,

svědčí i samotná podstata vyhlášek obcí v jejich samostatné

působnosti. Jejich vydávání je jedním z projevů územní samosprávy

(viz název hlavy sedmé Ústavy) a zastupitelstva, která je

vydávají, jsou ke své činnosti přímo legitimována občany

prostřednictvím voleb. Jedná se o zastupitelské orgány, stejně

jako je Parlament, pouze na nižší úrovni. Obecně závazné vyhlášky

zastupitelstev mají proto zcela jinou podstatu a legitimitu než

např. vyhlášky ministerstev nebo nařízení vlády. Stávající praxe

Ústavního soudu však uvedené skutečnosti opomíjí, převážnou

většinu obecních vyhlášek ruší a tím činnost obecních

zastupitelstev v této oblasti do značné míry neutralizuje.

Naznačený postup není podle názoru Ústavního soudu v rozporu

ani s uvedenými čl. 2 odst. 3 a s čl. 4 odst. 1 Listiny. Podle

citovaných ustanovení "každý může činit, co není zákonem zakázáno,

a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá" (čl. 2 odst.

3), přičemž "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě

zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv

a svobod" (čl. 4 odst. 1). Pokud totiž zákon o obcích (zejména

ustanovení § 14) vymezuje samostatnou působnost obce a v jejím

rámci obec vydává obecně závazné vyhlášky, jimiž jsou respektována

základní práva a svobody, nepochybně tím je čl. 4 odst. 1 Listiny

naplněn. Toto ustanovení nevyžaduje výslovné zákonné zmocnění, ale

hovoří pouze o ukládání povinností "na základě zákona a v jeho

mezích". Jinak řečeno, pojem "na základě zákona" nelze ztotožnit

(a tedy zúžit) s pojmem "zákonného zmocnění", neboť např. právě

v případě vyhlášek obcí v samostatné působnosti je možno za pojem

"na základě zákona" označit uvedený § 14 zákona o obcích bez toho,

že by bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. Problém nelze

spatřovat ani v čl. 2 odst. 3 Listiny, neboť mezi oběma citovanými

ustanoveními existuje úzká vazba a souvislost. Zatímco totiž čl.

2 odst. 3 hovoří o jednom ze základních principů demokratického

právního státu, čl. 4 odst. 1 tento článek konkretizuje, jestliže

stanoví, jakým způsobem je svoboda člověka omezena, tj. že pojem

"zákonem" fakticky znamená "na základě zákona a v jeho mezích".

K námitce, že napadené ustanovení citované vyhlášky porušuje

čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož "zákon může stanovit podmínky

a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností" lze uvést, že

tato námitka by byla namístě, pokud by napadenou vyhláškou byl

výkon určitých povolání nebo činností skutečně omezen. V daném

případě však cílem a smyslem vyhlášky nebylo takto formulované

omezení, nýbrž úprava místních záležitostí veřejného pořádku ve

smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích.

Jinak řečeno: danou vyhláškou obec pouze upravila místní

záležitosti veřejného pořádku pro případy, kdy některé

podnikatelské aktivity tento pořádek narušovaly. K porušení čl.

26 odst. 2 Listiny tedy nedošlo.

V této souvislosti nelze přehlédnout skutečnost, že žádné ze

základních lidských práv nebo svobod nepředstavuje zcela

samostatnou a izolovanou hodnotu, nýbrž že se vždy nachází

v určitém vztahu k jiným základním právům nebo svobodám. Ani

v souzené věci proto nelze právo podnikat a provozovat jinou

hospodářskou činnost ve smyslu čl. 26 Listiny chápat jako základní

právo, zcela oddělené od práv jiných, ale je nutno přihlížet

i k jiným právům, např. k právu na soukromí podle čl. 7 odst. 1

Listiny. Možnou námitku, že napadené ustanovení vyhlášky směřuje

k zajištění veřejného pořádku, zatím co čl. 7 odst. 1 Listiny

(popř. i čl. 10 odst. 2 Listiny) chrání toliko život soukromý,

považují podepsaní soudci za příliš formalistickou, neboť

v podstatě vychází z gramatické interpretace obou textů.

Nález Ústavního soudu v této věci konečně poukazuje na to, že

řešení veřejného pořádku (zejména nočního klidu), lze postihovat

podle přestupkového zákona, popř. i zrušením živnostenského

oprávnění. Tyto možnosti - jenž patrně nejsou v praxi příliš

dostačující - však podle názoru podepsaných soudců nevylučují

právo obce vydat v samostatné působnosti vyhlášku, která spornou

problematiku upravila. Proto měl být podle názoru podepsaných

soudců návrh přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení ustanovení

čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97

ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zcela

zamítnut.

V Brně dne 8. října 1997

II.

JUDr. V.G. dále vyjadřuje své odchylné stanovisko rovněž

k proceduře přijetí nálezu. V souzené věci totiž hlasování pléna

Ústavního soudu skončilo tak, že se pro zamítnutí návrhu na

zrušení citovaných ustanovení vyhlášky vyslovilo šest soudců

a stejný počet šesti soudců se vyslovil pro její zrušení. Tento

výsledek hlasování Ústavní soud vyložil tím způsobem, že nutno

"větu druhou ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu

k ustanovení věty první ... interpretovat ve smyslu normy

speciální". "Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té

části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to

i v tom případě, když takovéto rozhodnutí vede ke zrušení obecně

závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu."

Lze souhlasit s názorem, že věta druhá § 13 zákona o Ústavním

soudu představuje - ve vztahu k větě první - v jistém aspektu

ustanovení speciální. Vztah mezi oběma větami však přesto není

možno chápat jako vztah konkurující, kdy uplatnění jedné z obou

vět vylučuje uplatnění věty druhé. Právě naopak, věta první,

upravující princip, podle něhož "rozhodnutí pléna je přijato,

jestliže se pro ně vyslovila většina přítomných soudců",

představuje obecné východisko, které je větou druhou (tj.

požadavkem kvalifikované většiny devíti soudců v taxativně

uvedených případech) pouze modifikováno, nikoliv vylučováno. To

znamená, že ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu je nutno

interpretovat tak, že ke každému rozhodnutí pléna je potřebná

většina přítomných soudců; v taxativně uvedených případech je však

nutno většiny kvalifikované. Zvolený postup pléna Ústavního soudu

je proto problematický a diskusní.

Pokud v této věci Ústavní soud upřednostnil "dosavadní právní

názor" a "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",

lze namítnout, že kontinuitu své judikatury Ústavní soud

respektoval pouze z věcného, nikoliv však už z procesního pohledu.

Již dříve totiž vyslovil názor, že "z ustanovení § 13 zákona č.

182/1993 Sb. o Ústavním soudu, plyne, že vyhovění návrhu na ...

zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení v prvé řadě

předpokládá, že se pro něj vysloví alespoň 9 přítomných soudců.

Tato podmínka splněna nebyla, neboť kvalifikovaná většina

přítomných soudců se ani pro návrh ... ani pro zamítnutí tohoto

návrhu nevyslovila. Proto Ústavní soud i návrh skupiny poslanců na

zrušení uvedeného ustanovení zamítl, aniž se po materiální stránce

zabýval otázkou, zda ustanovení § 27 odst. 8 citovaného zákona je

či není v souladu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou

podle čl. 10 Ústavy" (Pl. ÚS 36/93 4. Ústavní soud ČR: Sbírka

nálezů a usnesení, sv. 1., C.H. Beck Praha, 1994, str. 183

a 184). Citovaný nález se sice týkal poněkud odlišné situace

v tom, že se jednalo o zákon a nyní se jedná o obecně závaznou

vyhlášku obce. Tato odlišnost je v odůvodnění současného nálezu

navíc zdůrazněna tím, že postup Ústavního soudu akceptoval

"princip suverenity lidu, jenž je spjat s presumpcí ústavnosti

zákonů". Podepsaný soudce však zastává názor, že princip

suverenity lidu se neprojevuje pouze v činnosti ústředních

zastupitelských orgánů typu parlamentu, nýbrž i v poslání

a činnosti místních zastupitelských orgánů, které představují

orgány územní samosprávy a mají právo - v rámci své samostatné

působnosti - vydávat obecně závazné vyhlášky. Je zřejmé, že

i u těchto vyhlášek platí princip presumpce jejich ústavnosti,

protože při opačném názoru by mohlo být vážně narušeno právní

vědomí a právní jistota ve společnosti. Pokud tedy Ústavní soud

preferuje "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",

měl přihlédnout i ke své dosavadní procedurální praxi a poté, co

se v plénu prostá většinasoudců pro zrušení citovaných ustanovení

předmětné vyhlášky nenašla, měl návrh na jejich zrušení i z výše

uvedených důvodů zamítnout.

V Brně dne 8. října 1997

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru