Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 16/99 #1Nález ÚS ze dne 27.06.2001Zrušení části páté občanského soudního řádu - správní soudnictví

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam1
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - FO
SENÁT ÚS - IV.
Dotčený orgánPOSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČR
SENÁT PARLAMENTU ČR
Soudce zpravodajVarvařovský Pavel
Typ výrokuvyhověno
vykonatelnost odložená - § 58/1
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (soud)
zrušení právního předpisu (fyzická nebo právnická osoba)
Věcný rejstříkSprávní soudnictví
občanské soudní řízení
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 96/22 SbNU 329
Paralelní citace (Sbírka zákonů)276/2001 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2001:Pl.US.16.99.1
Datum vyhlášení27.06.2001
Datum podání29.03.1999
Napadený akt

zákon; 99/1963; občanský soudní řád; část pátá

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb./Sb.m.s., čl. 91

120/1976 Sb./Sb.m.s., #1 čl. 6 odst.14

2/1993 Sb./Sb.m.s., čl. 36 odst.2

209/1992 Sb./Sb.m.s., čl. 6 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

99/1963 Sb., čl. 244-250s


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001

276/2001 Sb.

N 96/22 SbNU 329

Zrušení části páté občanského soudního řádu - správní soudnictví

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu

rozhodlo ve věci spojených návrhů na

zrušení některých ustanovení části páté "Správní soudnictví"

zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších

předpisů, resp. na zrušení celé této části zákona, které podali M.

C., R. P. a IV. senátu Ústavního soudu, za účasti Parlamentu České

republiky a za vedlejší účasti ing. D. S. a Soukromé základní

školy A., s.r.o., se sídlem v Přerově, takto:

Část pátá "Správní soudnictví" (§ 244-250s) zákona č.

99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se

zrušuje dnem 31. prosince 2002.

Odůvodnění:

V průběhu let 1999-2001 bylo plénu Ústavního soudu předloženo

několik návrhů, aby byla vyslovena neústavnost konkrétně určených

ustanovení části páté zákona č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád

(dále jen "o.s.ř".), o správním soudnictví. Prvním je návrh, který

podal M.l C. spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení §

250d odst. 3 a § 250j odst. 4 o.s.ř. Podstatou tohoto návrhu je

námitka neústavnosti koncepce, která nepřipouští jakýkoliv opravný

prostředek proti rozhodnutím vydaným ve správním soudnictví, a to

dokonce ani v těch případech, kdy vydané rozhodnutí není

rozhodnutím ve věci samé, ale řízení je např. zastavováno pro

údajné vady návrhu, nezaplacení soudního poplatku apod., aniž by,

na rozdíl od pravidel platných v běžném civilním řízení, bylo

možné i evidentně chybná či unáhlená rozhodnutí soudu reparovat.

S tím souvisí i skutečnost, že o těchto rozhodnutích, která ve

svých důsledcích znamenají ve skutečnosti odepření práva na soudní

ochranu, nerozhoduje senát, ale sám předseda senátu. Tento návrh

při veřejném ústním jednání pléna Ústavního soudu 27. 6. 2000

a pak písemným podáním z 5.9.2000 navrhovatelův právní zástupce

změnil a doplnil. Především uvedl, že po podání jeho návrhu byl

zákonem č. 30/2000 Sb. změněn občanský soudní řád, a to

i v původně napadeném ustanovení § 250d odst. 3. Tento zákon sice

nabude účinnosti až 1.1.2001, zřejmě však činí v této části jeho

návrh zbytečným, i když je dokladem toho, že zákonodárce si zřejmě

byl vědom nedostatků tohoto ustanovení. Vzhledem k tomu, že

zmíněná poměrně rozsáhlá novelizace o.s.ř. se však nedotkla

zásadních nedostatků celého systému správního soudnictví, navrhl

současně, aby Ústavní soud zvážil zrušení celé části páté

o.s.ř. K této změně svého návrhu pak uvedl zejména, že si

zákonodárce musí být vědom nedostatků, které dosavadní úprava

správního soudnictví má, a je proto překvapující, že za více než

sedm let nedokázal přistoupit k realizaci Ústavy České republiky

(dále jen "Ústava") a zřídit jí předpokládaný Nejvyšší správní

soud, zatímco mohl přistoupit k vytvoření institutu Veřejného

ochrance práv, který Ústava nezná. Uvedl, že nevolá po

mnohostupňovém řízení, ale po realizaci mechanizmu, který by

dovolil napravit zřejmá pochybení správních soudů a zejména

umožnil sjednocení judikatury těchto soudů, neboť v řadě případů

krajské soudy stejnou věc rozhodují zcela odlišně. Dnešní situace

je tedy taková, že nápravu zřejmých chyb může učinit pouze Ústavní

soud, což nepochybně není jeho úkolem. Navrhovatel dále uvedl, že

pouhé samotné vypuštění či zrušení ustanovení § 250j odst. 4

o.s.ř. (což byl jeho původní návrh) nemůže samo o sobě vytvořit

smysluplný systém. Je proto přesvědčen, že je nezbytné zákonodárce

přinutit, aby se tímto problémem konečně zabýval a toho lze, podle

jeho názoru, dosáhnout pouze zrušením celé části páté o.s.ř.

Návrh R. P. podaný 4. 10. 1999 spolu s ústavní stížností

požaduje, aby Ústavní soud nálezem zrušil slovo "zákonnost" (resp.

slovní spojení, ve kterých se podoba tohoto pojmu vyskytuje)

v konkrétně určených ustanoveních části páté o.s.ř. (jedná se

o slovo zákonnost v § 244 odst. 1 a 2, v § 245 odst. 1 slova

"zákonnosti" a "zákonnost dříve učiněného správního". Dále je

navrhováno zrušení celého ustanovení § 245 odst. 2, v § 247 odst.

1 zrušení slov "zákonnost tohoto", v § 249 odst. 2 slov "v čem

žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu", v §

250i odst. 1 slova "zákonnosti", v § 250i odst. 3 slov "zákonnost

napadeného" a konečně navrhuje zrušení celého ustanovení § 250j

odst. 1.

Podle názoru navrhovatele soudní přezkum správního

rozhodnutí, omezující se pouze na zkoumání jeho zákonnosti,

představuje zásadní zásah do práva na spravedlivý proces. Soud je

povinen projednat věc komplexně (tedy i po stránce věcné), což mu

ukládá především čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Ustanovení, která napadá,

nedovolují soudu přezkoumat věcnou a skutkovou stránku rozhodnutí

napadených žalobou, což je stav, který je v rozporu nejen

s citovaným ustanovením Úmluvy, ale též s judikaturou Evropského

soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"). V tomto směru upozorňuje

navrhovatel zejména na rozhodnutí ve věci Albert et Le Compte

(10. 2. 1983, A 58, § 29), ve kterém soud konstatoval, že

rozhodnutí správního orgánu musí podléhat následné kontrole buď ze

strany jiného orgánu splňujícího požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy

nebo soudu, který má tzv. plnou jurisdikci. Obdobně rozhodl ESLP

ve věci Ozturk (21.2.1984, A 73, § 67) a ve stejném smyslu bylo

rozhodnuto i v jiných věcech.

Navrhovatel dále připomíná, že ostatně i Ústavní soud České

republiky vyslovil ve svém nálezu z 27. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS

28/95 (č. 1/1997 Sb.)názor, že v našem právním řádu není zřetelně

a jasně založeno právo na úplné přezkoumání rozhodnutí správních

úřadů nezávislým a nestranným tribunálem, který by splňoval

požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tedy tribunálem, který by nalézal

nejen v otázkách zákonnosti správního rozhodnutí, nýbrž i co do

stavu skutkového (tedy v tzv. plné jurisdikci). Ve stejném nálezu

upozorňuje Ústavní soud též na Rezoluci "O ochraně jednotlivce ve

vztahu ke správním aktům" schválenou v rámci Rady Evropy Výborem

ministrů dne 28. 9. 1977, konkrétně na zásadu I. bod 1, podle níž

"Vůči každému správnímu aktu, kterým by mohla být dotčena práva,

svobody a zájmy účastníka řízení, má mít účastník možnost vyjádřit

se ke skutečnému stavu věci a k důkazům". Závěrem navrhovatel

připomíná, že ESLP svůj názor na československou (a tedy de facto

i na současnou českou legislativu v oblasti správního soudnictví)

vyslovil v rozhodnutí ve věci Lauko ca Slovenská republika ze dne

2. 9. 1998.

Konečně pak je navrhovatelem ve věci též IV. senát Ústavního

soudu, který ve dvou případech přerušil řízení o ústavní stížnosti

podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

a inicioval zahájení řízení o posouzení ústavnosti dvou ustanovení

částí páté o.s.ř., která, dle jeho názoru, vybočují z ústavních

mezí.

První z případů souvisí se stížností M. M-ové, která

s ústavní stížností spojila návrh na zrušení § 139 písm. c) zákona

č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební

zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého mohl být za

účastníka stavebního řízení považován jen soused, který měl

společnou hranici pozemku se stavebníkem. Tomuto návrhu Ústavní

soud vyhověl v samostatném řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS

19/99 a napadené ustanovení stavebního zákona zrušil nálezem

z 22. 3. 2000 č. 96/2000 Sb., a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce

zákonů.

Podle názoru IV. senátu však kromě citovaného ustanovení

stavebního zákona bylo důvodem vyloučení stěžovatelky z možnosti

podat správní žalobu též ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř., které

oprávnění podat žalobu váže na podmínku účastenství ve správním

řízení. Toto ustanovení se jeví senátu jako rozporné s článkem 36

odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),

a to z následujících důvodů:

Definici okruhu účastníků ve správním řízení podává zákon č.

71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve svém ustanovení

§ 14. V odst. 1 tohoto ustanovení je vyjádřena obecná definice

účastníka správního řízení tak, že je jím ten, o jehož právech,

právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení

jednáno nebo ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo

povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny. Účastníkem řízení

je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech,

právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až

do doby, než se prokáže opak. Takto definovaný okruh účastníků

řízení zcela nepochybně konvenuje obsahu ustanovení čl. 36 odst.

2 Listiny. Podle § 14 odst. 2 správního řádu je pak účastníkem

řízení i ten, komu zvláštní předpis takové postavení přiznává.

V odvětví správního práva však existuje řada předpisů zvláštních,

v nichž je pojem účastníka řízení pojat specificky a mnohdy je

vymezen i užším způsobem než tím, který by odpovídal obecné

definici obsažené v § 14 odst. 1) správního řádu. (Jako příklad

lze - kromě již Ústavním soudem posuzovaných případů, týkajících

se některých druhů stavebního řízení - uvést např. § 17 odst. 3

zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství

(horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy účastníkem řízení

o stanovení chráněného ložiskového území je pouze navrhovatel,

anebo § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb.,o úpravě vlastnických

vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších

předpisů, tzv. zákon o půdě, který za účastníky řízení považuje

pouze oprávněnou osobu, povinnou osobu a pozemkový fond, nikoliv

však již např. osoby, v jejichž prospěch svědčí práva odpovídající

věcnému břemeni).

Aktivní legitimaci k podání správní žaloby tedy v některých

případech nemají subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo

evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím

orgánu státní správy dotčeny. Přitom nelze vyloučit, že může jít

i o práva základní (v poměru ke shora příkladmo uvedeným zvláštním

předpisům, by přicházelo v úvahu zejména právo vlastnické).

Ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř. tedy vytváří nerovnost a je podle

názoru senátu nejen v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, ale

nevyhovuje ani požadavku plynoucímu z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, totiž

požadavku, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí

mít zaručeno právo na přístup k soudu.

Konečně pak IV. senát Ústavního soudu v souvislosti

s rozhodováním o ústavní stížnosti RNDr. S. D. přerušil řízení

a předložil plénu Ústavního soudu k posouzení ústavnost ustanovení

§ 250a o.s.ř., určujícího, že obligatorním zástupcem před správním

soudem může být pouze advokát (resp. notář podle novely o.s.ř.,

provedené zákonem č. 30/2000 Sb.). Podle názoru senátu za situace,

kdy značnou část agendy správních soudů představují věci daňové

a kdy zákon č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře

daňových poradců České republiky, v § 6 stanoví, že daňoví

poradci jsou oprávněni a povinni chránit práva a oprávněné zájmy

svého klienta a důsledně přitom využívat všechny zákonné

prostředky k ochraně jeho práv, jde o stav zřejmé nesouladnosti

právních předpisů stejné síly, což by nepochybně v právním státě

nemělo existovat. Pokud o.s.ř. vyjímá z dostupných prostředků pro

ochranu práv klienta pro daňové poradce správní žalobu, je senát

toho názoru, že takové omezení postrádá rozumné důvody a je svou

podstatou omezením práva svobodně podnikat dle čl. 26 odst. 1

Listiny. I když dle odst. 2 tohoto článku může zákon stanovit

podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností,

nutno při stanovení takových omezení respektovat zásady stanovené

čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Navíc, pokud chtěl zákonodárce vyjmout

z pravomoci daňových poradců právo jednat před soudem, měl tak

učinit výslovně v zákoně č. 523/1992 Sb. Neústavnost ustanovení

§ 250a o.s.ř. tedy spatřuje IV. senát v opomenutí zákonodárce

včlenit do výčtu osob oprávněných zastupovat před správními soudy

daňové poradce (samozřejmě jen v rozsahu oprávnění dle zvláštních

předpisů, obdobně jako to učinila novela o.s.ř. u notářů). Pokud

tak neučinil, má toto ustanovení znaky libovůle, když ze skupiny

osob nepochybně kvalifikovaných k poskytnutí právní pomoci ve

smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny, je určitá skupina vyjmuta

a v důsledku tohoto vyjmutí je omezen předmět jejího podnikání

stanovený zákonem jiným. Jen pro úplnost senát podotýká, že totéž

se týká patentových zástupců (zákon č. 237/1991 Sb. o patentových

zástupcích, ve znění pozdějších předpisů).

Dne 10. 10. 2000 rozhodlo plénum Ústavního soudu, že všechny

uvedené návrhy se spojují ke společnému řízení a budou nadále

vedeny pod jedinou sp.zn. Pl. ÚS 16/99.

Po spojení věcí obdržel Ústavní soud spolu s ústavní

stížností návrh Soukromé základní školy A., s.r.o., se sídlem

v Přerově, na zrušení § 250d odst. 3 o.s.ř. Usnesením sp. zn. Pl.

ÚS 4/01 z 2.2.2001 Ústavní soud tento návrh z důvodu litispendence

odmítl a uvedl , že navrhovatelka má právo zúčastnit se jednání ve

věci Pl. ÚS 16/99 jako vedlejší účastník. Obdobně rozhodl Ústavní

soud usnesením sp. zn. Pl. ÚS 7/01 z 21. 2. 2001 o návrhu ing.

Dalibora Stráského na zrušení § 250i odst. 1 o.s.ř.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

se uvádí zejména, že čl. 36 odst. 2 Listiny výslovně stanoví, že

institut soudního přezkoumávání správního rozhodnutí je založen na

přezkoumávání zákonnosti, tedy že soud přezkoumává jen právní

posouzení věci. Tato zásada Listiny je pak konkretizována

v příslušných ustanoveních o.s.ř. Poslanecká sněmovna proto

nesdílí názor o neústavnosti těch ustanovení o.s.ř., která omezují

aktivity soudu na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné

správy. K návrhu IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 250 odst.

2 o.s.ř. Poslanecká sněmovna sdělila, že článek 36 odst. 2 Listiny

připouští, aby zákon z přezkoumávání některá rozhodnutí vyloučil

a zároveň určuje, že se nesmí jednat o základní práva a svobody.

V souladu s tímto řešením o.s.ř. některá správní rozhodnutí

z přezkoumávání vylučuje. Posuzuje-li se § 250 odst. 2 o.s.ř. ve

vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny, nelze dojít k závěru, že je

neústavní, neboť jednoznačně říká, že každý, kdo o sobě tvrdí, že

byl účastníkem správního řízení, resp. nebyl, ale měl být, a byl

rozhodnutím správního orgánu zkrácen ve svých právech, může podat

žalobu. Smyslem přezkumu správních rozhodnutí není, aby o.s.ř.

rozšiřoval okruh účastníků oproti správnímu řízení, které již

proběhlo, protože soudní kontrola správy nemůže být všeobecná.

Soud, podle názoru Poslanecké sněmovny, totiž nerozhoduje přímo

o určitém právu, ale předmětem řízení je správní akt, který

přezkoumává pouze z hlediska právního, tj. jeho souladu se

zákonem.

Pokud jde o omezení daňových poradců jednat před soudy,

považuje je Poslanecká sněmovna za souladné s čl. 26 odst. 2

Listiny. Uvádí, že je sice pravdou, že zákon č. 523/1992 Sb.

hovoří o poskytování právní pomoci v oblasti daní, odvodů,

poplatků a jiných podobných plateb, jakož i ve věcech, které

s daněmi souvisejí, avšak pojem "právní pomoc" zde užitý není

totožný s pojmem "právní pomoc", který upravuje čl. 37 odst. 2

Listiny. Za osoby oprávněné poskytovat právní pomoc ve smyslu

tohoto článku považuje Poslanecká sněmovna, pokud jde o občanské

soudní řízení, pouze advokáty a notáře. Vzhledem k tomu, že část

pátá o.s.ř., o správním soudnictví, upravuje specifické řízení,

kdy správní akt je přezkoumáván pouze z hlediska právního a soud

se nezabývá posouzením skutkového stavu, nepovažuje Poslanecká

sněmovna daňového poradce, zejména s ohledem na jeho nedostatečné

právní vzdělání, za osobu, která by mohla v tomto řízení

zastupovat. Jako podpůrný argument uvádí Poslanecká sněmovna též

skutečnost, že kvalifikační zkoušku na daňového poradce může

složit i osoba, která má pouze úplné střední vzdělání. Z těchto

důvodů nepovažuje úpravu povinného zastoupení v § 250a o.s.ř. za

neústavní.

Poslanecká sněmovna rovněž upozornila na poslední rozsáhlou

novelu o.s.ř., projednanou a schválenou Poslaneckou sněmovnou

a Senátem, která reaguje nejen na potřebné změny v oblasti

soudnictví, ale zároveň se snaží odstranit dosud problematická

ustanovení, která v soudní praxi přinášela mnohdy výkladové

problémy.

Senát Parlamentu České republiky se vyjádřil pouze

k problematice povinného zastoupení advokátem, když uvedl, že

smyslem ustanovení § 250a o.s.ř., které bylo do zákona vloženo při

novelizaci v závěru roku 1991, byla snaha zákonodárce o zajištění

toho, aby žaloby na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů byly

podávány kvalifikovaně a aby se zamezilo možné lavině laických

podání proti správním aktům, když vesměs se jedná o právně

komplikované případy, pro jejichž posouzení je právní vzdělání

nezbytné. Současně bylo zřejmě sledováno, aby se úprava povinného

zastoupení ve správním soudnictví nelišila od obdobného institutu

v dovolacím řízení a v řízení o žalobě pro zmatečnost. V závěru

vyjádření Senátu se uvádí, že v zásadě sice není vyloučeno, aby

napadené ustanovení bylo rozšířeno tak, aby umožnilo daňovým

poradcům vystupovat před soudy ve věcech týkajících se daňové

problematiky, byla by tím však do značné míry potřena snaha

zákonodárců o kvalifikované právní zastoupení před soudem. Zrušení

napadeného ustanovení by pak mohlo vést k nárůstu

nekvalifikovaných žalob a ke zvýšenému zatížení obecných soudů.

K ostatním návrhům Senát pouze uvedl, že se na tvorbě

napadených ustanovení nepodílel. Tato ustanovení byla do o.s.ř.

vložena již zákonem Federálního shromáždění č. 519/1991 Sb.,

kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád.

Ministerstvo spravedlnosti ve svých stanoviscích

k jednotlivých návrhům uvedlo zejména, že Listina v čl. 36 odst.

4 předpokládá zákonné vymezení podmínek a podrobností, za nichž se

lze domáhat práva na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu

veřejné správy. O.s.ř. tak činí ve své části páté, kde vymezuje

procesní podmínky pro uplatnění práv na soudní přezkum. Pokud

tento procesní předpis určuje, v zájmu samotné možnosti soudu

jednat a rozhodovat, požadavky na náležitostí žaloby, zakládá-li

právo soudu požadovat odstranění vad žaloby (brání-li takové vady

jejímu věcnému vyřízení) a stanoví-li, aby při nerespektování

požadavků soudu na odstranění vad žaloby soud řízení zastavil,

aniž by o žalobě věcně rozhodl, nelze v takové právní úpravě

spatřovat nepřiměřené omezení práva na soudní přezkum podle čl.

36 odst. 2 Listiny. Obdobně je tomu i v dalších případech,

v nichž zákon v § 250d odst. 3 umožňuje soudu zastavit řízení.

Pokud by toto ustanovení zákon neobsahoval, vznikla by neřešitelná

situace, jak by měl soud postupovat např. v případě, kdy žaloba

byla podána opožděně, neoprávněnou osobou, či v případě, kdy

žalobce vzal žalobu zpět apod.

Ministerstvo spravedlnosti dále uvedlo, že je nade vši

pochybnost, že opravný prostředek proti soudnímu rozhodnutí je

významným nástrojem, jímž lze umožnit nápravu chybných soudních

rozhodnutí a docílit tak sjednocení soudního rozhodování. Proto

i jedním ze záměrů reformních kroků ve správním soudnictví je

zakotvit opravný prostředek, neboť i když víceinstanční soudní

rozhodování přímo z Ústavy a Listiny nevyplývá, je potřebné, aby

procesní předpis umožňoval nápravu individuálních chybných

rozhodnutí a jednotnost rozhodování uvnitř samotného správního

soudnictví a náprava chybných rozhodnutí tak nebyla přenášena

prostřednictvím institutu ústavní stížnosti na Ústavní soud.

Zákonnou změnu však nelze spojovat jen s ustanovením § 250j odst.

4 o.s.ř., neboť s výjimkou řízení ve věcech uvedených v § 250s

odst. 2 o.s.ř. nelze ve věcech správního soudnictví užít části

čtvrté o.s.ř. o opravných prostředcích.

Ministerstvo spravedlnosti z hlediska de lege ferenda dále

uvedlo, že pokud jde o legislativní záměry v oblasti správního

soudnictví, je si vědomo toho, že současná právní úprava není

vyhovující a je nutno ji nahradit úpravou novou, která by

splňovala jak požadavky Úmluvy a ústavního pořádku České

republiky, tak i to, že musí jít o úpravu funkční, vzájemně

propojenou s reformou veřejné správy a rekodifikací správního

řízení a současně i únosnou z hlediska výdajů ze státního

rozpočtu, které bude takový projekt vyžadovat. Platná právní

úprava odráží dobu svého zrodu, kdy bylo nutno co nejrychleji

správní soudnictví jako instituci zavést, a bylo proto nutno

využít existující soudní soustavu a vycházet z možností jejího

zatížení. Při konstituování správního soudnictví zřejmě nebyly

plně předvídány důsledky, které pro toto odvětví soudnictví

vyplývají z Úmluvy, zejména jejího čl. 6 odst. 1. Obtíže při

nalézání optimálního a současně i únosného řešení závazků

plynoucích z tohoto ustanovení byly hlavním důvodem oddalování

zřízení Nejvyššího správního soudu, neboť správní soudnictví

vyžadovalo řešení komplexní. Platná úprava tvoří vzájemně

propojený celek a zásah do jednotlivých ustanovení bez změny

ustanovení navazujících by tuto úpravu činil neprůchodnou.

Ministerstvo spravedlnosti dále zmínilo nesoulad mezi čl. 36

odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Připomíná, že ESLP nepodal

abstraktní definici pojmu "občanská práva a závazky" a je proto

třeba vycházet z jednotlivých rozhodnutí tohoto soudu, podle

kterých je pod tento pojem třeba zařadit široký okruh věcí, na

které je u nás dosud nahlíženo jako na věci práva veřejného.

Přitom aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy má v judikatuře tohoto soudu

tendenci ke stále širšímu pojímání.

Pokud jde o § 250 odst. 2 o.s.ř., nemá Ministerstvo

spravedlnosti pochybnosti o ústavnosti této úpravy ve vztahu

k rozhodnutím vydaným ve správním řízení, v nichž se okruh

účastníků tohoto řízení řídí definicí podle § 14 odst. 1 správního

řádu. Je však zřejmé, že mnohá řízení, v nichž se postupuje podle

správního řádu, mají okruh účastníků oproti ustanovení § 14

správního řádu omezen tak, že ne všechny osoby, které jsou dotčeny

v právech a povinnostech nebo o jejichž právech se v řízení jedná,

jsou v řízení před správním orgánem účastníky a mohou zde svá

práva hájit, a nelze nevidět, že v těchto případech právní úprava

zakládá nerovnost. Podle názoru Ministerstva spravedlnosti by

náprava tohoto stavu však měla být zajištěna spíše úpravou

konkrétních předpisů správního práva, ve kterých jsou osoby

dotčené ve svých právech z účastenství v určitém typu správního

řízení vyloučeny.

Pokud jde o problematiku povinného zastoupení advokátem,

vychází Ministerstvo spravedlnosti z názoru, že nedostatečná

orientace v oblasti procesního práva by mohla být na újmu tomu,

kdo se žalobou či opravným prostředkem soudního přezkumu dovolává.

Proto kvalifikační předpoklady stanovené zákonem č. 523/1992 Sb.

pro výkon činnosti daňového poradce se jeví Ministerstvu

spravedlnosti pro oblast správního soudnictví jako nedostatečné.

V obecné rovině pak Ministerstvo spravedlnosti pro případ, že

by Ústavní soud dospěl k závěru o neústavnosti posuzovaných

ustanovení o.s.ř., upozornilo na nutnost ponechání potřebného

časového prostoru k tomu, aby mohly být realizovány nutné

legislativní změny, a to pokud možno komplexně, v rámci reformy

správního soudnictví.

K dotazu předsedy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2001, jaký je

aktuální stav legislativních prací na reformně správního

soudnictví, sdělil ministr spravedlnosti, že reforma správního

soudnictví představuje mimořádně náročný legislativní projekt

nejen z hlediska rozsahu samotné legislativní předlohy, ale

především z hlediska nalezení optimálních věcných řešení, neboť se

bude zásadním způsobem dotýkat jak práv osob, které se mohou

soudní ochrany dovolat, tak i činnosti orgánů veřejné správy.

Ministerstvo spravedlnosti proto připravilo v roce 2000 "Výchozí

teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty

jeho organizační struktury". Tento podklad vláda předložila

v červenci minulého roku oběma komorám Parlamentu a poté, co

Poslanecká sněmovna dne 24. 1. 2001 svým usnesením doporučila

vládě variantu, která získala většinovou podporu, bylo možno práce

na přípravě návrhu zákona zahájit. Byla vytvořena komise složená

z předních odborníků právní teorie a praxe a o spolupráci byly

požádány ústavněprávní výbory obou komor Parlamentu. V současné

době jsou projednávány pracovní návrhy legislativních osnov

a ministr předpokládá, že návrhy budou předloženy vládě

k projednání v srpnu letošního roku. Předpokládá se, že nová

právní úprava správního soudnictví nabude účinnosti 1. ledna 2003.

Po zvážení uvedených argumentů a stanovisek a po vyslechnutí

přednesů ministra spravedlnosti a zástupce R. P. u ústního jednání

dospěl Ústavní soud k závěru, že část pátou o.s.ř. je nezbytné

zrušit. Přitom se řídil následujícími úvahami.

Není sporu o tom, že způsob obnovení správního soudnictví

novelou o.s.ř. v roce 1991 byl chápán v době svého vzniku jako

dočasné řešení, s vědomím nezbytnosti provedení celkové

rekodifikace řízení a vytvoření smysluplné soustavy správních

soudů. Vzhledem k tomu, že v krátké době byly bez výhrad přijaty

závazky vyplývající z Úmluvy (č. 209/1992 Sb.), která na oblast

soudní kontroly činnosti veřejné správy klade požadavky podstatně

širší, stalo se zmíněné provizorium v mnoha bodech ještě

problematičtějším.

K tomuto stavu přistoupila skutečnost, že Ústava do soustavy

soudů výslovně začlenila Nejvyšší správní soud, aniž by

v přechodných a závěrečných ustanoveních zřízení tohoto soudu

odložila, resp. uložila konkrétní úkoly konkrétním orgánům, jakož

i lhůty k nastolení ústavního stavu. Ústavní pořádek tedy počítá

s vrcholem soustavy správních soudů, zatímco zákon upravující toto

odvětví soudnictví (část pátá o.s.ř.) je vybudován zcela odlišně,

když vytváří tři na sobě nezávislé roviny rozhodování, přičemž

toto rozhodování je, s výjimkou věcí důchodových, konečné.

Současný systém dále neposkytuje soudní ochranu před

nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají

charakter a formu správního rozhodnutí (zejména bezprostřední

zásahy či zákroky, vydávání osvědčení s mnohdy významnými právními

důsledky apod.), není prostředku k soudní ochraně před nečinností

správního úřadu, správní soudy nemohou přímo rozhodnout

o platnosti aktů veřejné správy (např. o tom, zda jde o nicotný

akt nebo zda platnost rozhodnutí, které přiznává oprávnění či

ukládá povinnost, zanikla - např. uplynutím času atd.). Také

v těchto případech často supluje Ústavní soud.

Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde

sice Ústavní soud nálezem ze 17. 1. 2001 sp.zn. Pl ÚS 9/2000 (č.

52/2001 Sb.) o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.

o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které vylučovalo ze

soudního přezkumu rozhodnutí, kterými byly postihovány nejméně

závažné přestupky, posunul věci poněkud dopředu, přesto však tato

oblast není v souladu s Úmluvou, neboť "trestním obviněním" ve

smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení

o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za

přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných

v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům,

vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům

komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí

zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost.

Tyto uvedené výhrady pak, spolu se skutečností, že naše

správní soudy mají proces svého rozhodování upraven způsobem dle

části páté o.s.ř., opravňují konstatovat, že současné správní

soudnictví v České republice, pokud jde o proces a kompetence,

sice obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst.

1 Úmluvy, když konvence jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy

o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu)

rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud

může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně

vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu

nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech

"občanských práv a závazků" a "správního trestání" ve smyslu

Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí.

Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze

přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí, že o. s. ř. již tím,

že ve své části páté upravující správní soudnictví, se bez ohledu

na konkrétní povahu věci spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti

a ve svých ustanoveních blíže upravuje pouze tuto kontrolu, je

v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně tedy i s ústavním

pořádkem České republiky. Tento deficit nelze podle názoru

Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce

správního soudnictví, přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména

s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou soudní

kontrolu ve všech oblastech, které jsou touto judikaturou

považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy za "občanská práva či

závazky", resp. jsou řazena pod pojem "jakékoli trestní obvinění".

Pokud jde o problém ústavnosti procesní úpravy, již správní

soudnictví omezuje ve většině případů na jeden stupeň, je třeba

uvést, že Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní

právo negarantuje. Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních

smluv. Čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě zajišťuje právo na minimálně

jedno opravné řízení před soudem vyššího stupně pouze

v závažnějších trestních věcech. Totéž právo v trestním řízení

poskytuje odsouzenému čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských

a politických právech (č. 120/1976 Sb.). Na druhé straně však

nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu

sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či

jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků

kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní.

Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též

k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku

a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou

vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci.

Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury

správních soudů vede k tomu, že do role "sjednocovatele" se,

v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Tento stav

vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na

straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek,

aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování

správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat

posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li

za to, že odporuje zákonu.

Pokud jde o návrh IV. senátu na zrušení § 250 odst. 2

o.s.ř., je ze současné úpravy zřejmé, že podmínění aktivní

legitimace k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve

správním řízení může v některých případech vést k situaci, kdy

z žalobního práva - tedy z práva na přístup k soudu - jsou

vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo

evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím

orgánu veřejné správy dotčeny (a nelze vyloučit, že může jít

o právo základní, např. o právo vlastnické). Dochází tedy

k nerovnému postavení osob dotčených ve svých právech správním

rozhodnutím. Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny

i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn

požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí

mít zaručeno právo na přístup k soudu. Tento protiústavní stav lze

nepochybně řešit způsobem, který navrhuje ve svém vyjádření

Ministerstvo spravedlnosti, tedy cestou změny těch ustanovení

předpisů správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých

právech dotčeny správním rozhodnutím, z účastenství na správním

řízení vylučují. Takový způsob řešení by byl jistě efektivní,

a tedy i žádoucí, neboť možnost hájit svá práva by měla být

poskytnuta všem dotčeným osobám již ve správním řízení samotném.

Je třeba uvést a pozitivně hodnotit, že zákonodárce sám v tomto

směru již provedl korekci některých zvláštních předpisů (např.

rozšířil vymezení účastníků v řízení o stavební uzávěře či

chráněném území ve stavebním zákoně).Také Ústavní soud v nálezu

z 22. 3. 2000 sp.zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), kterým zrušil

vymezení pojmu "soused" v ustanovení § 139 písm. c) stavebního

zákona, jakož i v nálezu z 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (č.

95/2000 Sb.), kterým bylo zrušeno ustanovení § 78 odst. 1 téhož

zákona určující účastníky tzv. kolaudačního řízení, postupoval

v tomto duchu.

Naznačený problém by mohl být řešen okamžitou derogací části

věty první ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř., vyjádřené slovy "jako

účastník správního řízení", jakož i zrušením věty druhé tohoto

odstavce, která je ostatně nadbytečná, neboť to, zda někdo je

účastníkem správního řízení nezávisí na tom, zda s ním správní

úřad jako s takovým zachází. Navíc toto ustanovení jakoby promíjí

základní podmínku řízení spočívající v nezbytnosti právní moci

napadeného rozhodnutí. Na druhé straně si však Ústavní soud byl

vědom toho, že již omezení účastenství na žalobce a žalovaného (§

250 odst. 1 o.s.ř.) je oproti prvorepublikové úpravě krokem zpět,

což ostatně připouští i oficiální komentář k o.s.ř., když hovoří

o tom, že toto ustanovení budí z ústavního hlediska pochybnosti

a de lege ferenda bude vyžadovat účinnou nápravu. Je totiž zřejmé,

že by mělo být věcí obecného zájmu, aby se správní soud zabýval

nejen námitkami žalujícího, ale aby se hledělo na to, aby se všem

osobám, které byly na věci nějak zúčastněny, dostalo možnosti

hájit svá práva před soudem.

Konečně pak, pokud jde o výhrady IV. senátu k ústavnosti

ustanovení § 250a o.s.ř., je třeba uvést, že povinné zastoupení,

ať již advokátem nebo jinými specialisty (daňovými poradci,

auditory, patentovými zástupci apod.), není před správními soudy

základních stupňů v Evropě obvyklé. Přes tuto výjimečnost

a faktickou přísnost české právní úpravy však nelze platné

koncepci vytknout rozpor s ústavním pořádkem. Proti možné námitce

omezení přístupu k soudu lze argumentovat snahou zajistit rovnost

účastníků v řízení před správním soudem, tedy aby žalobce nebyl

znevýhodněn proti žalovanému správnímu orgánu, který zpravidla

zastupuje kvalifikovaný státní úředník. Povinné právní zastoupení

má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku

spravedlivého procesu. Bude věcí zákonodárce, aby při nové

kodifikaci zvážil nezbytnost nutného právního zastoupení obecně,

jakož i to, zda právní pomoc, resp. právo na tuto pomoc, stanovené

v čl. 37 odst. 2 Listiny může být zabezpečováno pouze osobami

s vysokoškolským právnickým vzděláním. V této souvislosti Ústavní

soud dále připomíná, že v případě povinného právního zastoupení je

nezbytné zajistit lépe než dosud dostupnost takového zastoupení

pro osoby sociálně slabé.

Ústavní soud uzavírá a shrnuje, že současná úprava správního

soudnictví vykazuje závažné ústavněprávní deficity. Především

nejsou některé aktivity veřejné správy, stejně jako její případná

nečinnost, pod kontrolou soudní moci vůbec. Dále pak ne každý, kdo

může být ve svých právech dotčen správním rozhodnutím, má právo

obrátit se na soud. Pokud pak i takové právo má, není stranou

v plnohodnotném fair procesu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ač by

tomu tak v řadě věcí býti mělo. Vydané soudní rozhodnutí je pak

konečné a (s výjimkou ústavní stížnosti) nereformovatelné, což

vede k nejednotné judikatuře, jakož i k nerovnému postavení

správního úřadu, tedy ke stavu rozpornému s požadavky právního

státu. Konečnost některých rozhodnutí (zastavení řízení) pak může

vést i k odmítnutí spravedlnosti. Konečně pak výkon správního

soudnictví je organizován způsobem, který ignoruje skutečnost, že

Ústava v čl. 91 uvádí jako součást soustavy soudů Nejvyšší správní

soud.

Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu o zrušení

celé části páté o.s.ř., neboť zmíněné deficity ústavnosti nelze

podle jeho názoru smysluplně řešit dílčími derogacemi. Činí tak

s vědomím, že řada ustanovení této části a institutů v ní

upravených neústavními nejsou a budou v té či oné podobě přítomny

i v úpravě nové. Stejně tak si je Ústavní soud vědom legislativní

obtížnosti řešení popsaných ústavních deficitů, na druhé straně

však je nucen připomenout, že na neústavnost dílčích problémů

poukazoval v řadě svých senátních i plenárních rozhodnutí, kdy

zejména připomínal, že není jeho úkolem suplovat neexistující

Nejvyšší správní soud, interpretovat obyčejné, zejména správní,

právo a poskytovat soudní ochranu jako jediná soudní instance.

Proto po zvážení všech apelů, které v minulosti ve směru k moci

výkonné a zákonodárné učinil, a poté, co vzal na vědomí stav prací

na reformě správního soudnictví, rozhodl se odložit vykonatelnost

zrušujícího výroku do 31. 12. 2002. Přitom je Ústavní soud

přesvědčen o potřebě delší legisvakance u takto zásadní změny,

z čehož plyne, že přijetí nové úpravy je úkolem ještě pro tento

zákonodárný sbor.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. června 2001

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru