Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 15/93Nález ÚS ze dne 19.01.1994Pokuty a kauce právnickým osobám za nedodržování zákonů upravujících tranformaci zemědělských družstev

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam1
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Soudce zpravodajGüttler Vojen
Typ výrokuzamítnuto
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina poslanců)
hospodářská, sociální a kulturní práva/svoboda podnikání a volby povolání a přípravy k němu
Věcný rejstříkPřestupek
pokuta
družstvo/transformace
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 3/1 SbNU 23
Paralelní citace (Sbírka zákonů)34/1994 Sb.
EcliECLI:CZ:US:1994:Pl.US.15.93
Datum podání10.09.1993
Napadený akt

zákon; 39/1993 ; o pokutách a kaucích za nedodržování zákonů, upravujících transformaci zemědělských družstev a nápravu majetkových křivd v oblasti vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 10

2/1993 Sb., čl. 3 odst.3, čl. 26 odst.1, čl. 26 odst.3, čl. 4 odst.3

Ostatní dotčené předpisy

182/1993 Sb., § 72 odst.1

34/1994 Sb.

39/1993 Sb., § 2 odst.1, § 2 odst.3


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 15/93 ze dne 19. 1. 1994

34/1994 Sb.

N 3/1 SbNU 23

Pokuty a kauce právnickým osobám za nedodržování zákonů upravujících tranformaci zemědělských družstev

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud České republiky

rozhodl v plénu ve věci

navrhovatele - skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky, a účastníka řízení - Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, o návrhu na zrušení zákona č. 39/1993

Sb., o pokutách a kaucích za nedodržování zákonů, upravujících

transformaci zemědělských družstev a nápravu majetkových křivd

v oblasti vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému

majetku, takto:

Návrhsezamítá.

Odůvodnění:

Skupina 41 poslanců podala návrh na zrušení zákona č. 39/93

Sb. s poukazem na to, že existuje hrubý nesoulad

1. mezi ust. § 2 odst. 1 zákona a čl. 3 odst. 3 Listiny

základních práv a svobod (dále jen "Listiny") v souvislosti s čl.

26 odst. 3 Listiny,

2. mezi ust. § 2 odst. 1 zákona a čl. 4 odst. 3 Listiny,

3. mezi ust. § 3 zákona a čl. 26 odst. 1 Listiny.

Návrh skupiny poslanců byl odůvodněn takto:

ad 1) a) Citovaná ustanovení Listiny stanoví, že nikomu nesmí

být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv

a svobod. Mezi tato práva patří právo získávat prostředky pro své

životní potřeby prací. (čl. 26 odst. 3, 1. věta Listiny). Tuto

práci vykonávají fyzické osoby, přičemž plní příkazy

zaměstnavatele, či zastupované osoby. Při udělování těchto příkazů

mohou být zastupovaný i zástupce v dobré víře. Zastupovanou osobou

je právě ta osoba, která je současně povinnou osobou ve smyslu §

2 odst. 1 zákona. Pokud je tedy napadeným zákonem ukládána sankce

fyzické osobě. (zástupci či pracovníku), mělo by to být pouze za

předpokladu, že tato osoba poškodí oprávněnou osobu úmyslně. Podle

zákona však stačí k odpovědnosti i zavinění fyzické osoby

z nedbalosti.

ad 1) b) Napadený zákon tedy přesouvá odpovědnost na osobu

fyzickou, která za povinnou osobu jednala nebo měla jednat,

a jde-li o jednání na příkaz fyzické osoby, které k jednání daly

příkaz. Tím dochází k nesouladu mezi § 2 odst. 1 zákona a čl. 3

odst. 3 Listiny, neboť pracovníkům či zástupcům se ukládá sankce

za legální výdělečné jednání v zájmu povinných osob či právnických

osob ve smyslu zákona. Odpovědnost fyzických osob by měla

nastoupit až cestou náhrady škody, způsobené úmyslným poškozením

práv zastupovaného ve smyslu příslušných ustanovení zákoníku

práce, občanského zákoníku nebo obchodního zákoníku.

ad 2) Cit. ust. čl. 4 odst. 3 Listiny stanoví, že zákonná

omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny

případy, které splňují stanovené podmínky. Zákon však taxativně

určuje jen omezený okruh subjektů, postižitelných sankcemi.

Jednání ve smyslu § 2 odst. 2 zákona (postižitelného jednání) se

však může dopustit i jiný subjekt, např. orgán evidence

nemovitostí, pozemkový úřad, pozemkový fond či dokonce i osoba

oprávněná.

ad 3) Cit. ust. čl. 26 odst. 1 Listiny stanoví, že každý má

právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Toto právo

je narušeno zavedením instituce kauce ve smyslu § 3 zákona, neboť

již tzv. transformační zákon stanoví povinnost vytvářet majetkovou

rezervu k uspokojení oprávněných restitučních nároků, takže tyto

nároky jsou zajištěny duplicitně (je míněn zák. č. 42/1992 Sb.,

o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků

v družstvech). Jde v podstatě o další sankci, která může výrazně

ovlivnit hospodaření osob, jež mají složit kauci.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ve svém písemném vyjádření

uvedla, že na přijatém zákonu trvá. Zákon byl schválen potřebnou

většinou poslanců, byl řádně podepsán a vyhlášen. Smyslem zákona

je urychlení transformace zemědělství a jeho privatizace, zamezení

pomalému vyrovnání restitučních nároků oprávněných osob

a předcházení soudním sporům ohledně nároků, jejichž oprávněnost

je nesporná.

Pro celkový obraz projednávané problematiky si Ústavní soud

vyžádal zprávy o množství případů porušování zákona č. 229/1991

Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému

majetku, (jehož dodržování je napadeným zákonem č. 39/1993 Sb.

chráněno) a o počtu udělených pokut a uložených kaucí ve smyslu

zákona.

Ústavní soud zjistil vyjádřením Ministerstva zemědělství ze

dne 22. 10. 1993, že na tomto ministerstvu je evidováno 2 966

stížností občanů na nedodržování zákona č. 229/1991 Sb. - § 2

odst. 2 zák. č. 39/1993 Sb. Je tam evidováno k uvedenému datu

i 129 stížností téhož druhu od občanů proti pozemkovým úřadům,

pozemkovému fondu, či proti orgánům evidence nemovitostí. Podle

§ 2 odst. 3 zákona bylo uloženo celkem 241 pokut a podle § 3 odst.

1, 2 zákona bylo uloženo celkem 240 kaucí.

Vyjádřením Pozemkového fondu České republiky ze dne 27. 10.

1993 bylo zjištěno, že do 25. 10. 1993 bylo na zvláštní účet

pozemkového fondu složeno 5 kaucí od povinných osob ve výši 991

599,- Kč. Pozemkový fond eviduje 166 platných rozhodnutí o složení

kauce v celkové hodnotě 120 399 383,- Kč.

Vyjádřením Ministerstva spravedlnosti ze dne 3. 11. 1993 bylo

zjištěno, že v období od 24. 6. 1991 do 30. 9. 1993 bylo ve

správním soudnictví okresních a krajských soudů ČR projednáno (či

je v řízení) celkem 8 570 věcí podle zákona č. 229/1991 Sb. Nejvíc

žalob napadlo ve spojení s ust. § 2 odst. 2 písm. a) zák. č.

39/1993 Sb., početně významné jsou i žaloby podle § 2 odst. 2

písm. b), d) tohoto zákona. Na celkovém objemu podaných návrhů se

nejvýrazněji podílejí tzv. ostatní spory podle zák. č. 229/1991

Sb. (Jde o spory, které se netýkají porušení zákonů způsoby

příkladmo uvedenými pod písmeny a) - f) § 2 odst. 2 napadeného

zákona.

Zprávou Generální prokuratury ze dne 14. 10. 1993 bylo

zjištěno, že za rok 1992 a 1. pololetí 1993 napadlo u prokuratur

ČR celkem 517 podnětů, v nichž si občané stěžovali na porušení

zák. č. 229/1991 Sb. převážně v souvislosti se zák. č. 42/1992

Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků

v družstvech. Důvodnými byly podněty shledány ve 23 věcech.

V podnětech si občané vesměs stěžovali na to, že nebyly řádně

vypočteny, či vypořádány náhrady za inventář či jiný majetek.

V ostatních případech (mimo uvedených 23 věcí) byly podněty

vyřízeny odložením, postoupením, či pokynem podřízené prokuratuře.

K návrhu na zrušení zákona obecně

V obecné rovině důvodová zpráva k návrhu zákona uvádí, že

zákon je součástí celého komplexu předpisů, upravujících restituci

zemědělského majetku a jeho privatizaci. Restituce v této oblasti

- a to je obecně známo - probíhají velmi pomalu a narážejí na

značný odpor. Tento názor sdílí i Ústavní soud, neboť to zřetelně

vyplývá z počtu stížností a žalob občanů, adresovaných příslušným

státním orgánům a obecným soudům. Zpomalování transformace

zemědělského majetku a pomalé vyrovnávání s tím souvisejících

restitučních nároků znamená i opožďování průběhu ekonomické

reformy v zemědělství. Tato situace není v souladu se smyslem

a duchem Ústavy, která v čl. 1 definuje Českou republiku mimo jiné

jako demokratický stát, založený na úctě k právům a svobodám

člověka a občana a není v souladu ani s Listinou, která mezi

základní lidská práva a svobody řadí i právo vlastnit majetek

a v čl. 2 stanoví, že stát je založen na demokratických hodnotách.

Další výstavba demokratického státu, stojícího na prahu svého

vývoje, nezbytně předpokládá i existenci hospodářského základu

demokracie, tedy v českých podmínkách dovršení ekonomické reformy,

jejíž integrální součástí je i transformace a privatizace

zemědělství, včetně restitucí neprávem odňatého majetku. Je proto

věcí Ústavního soudu, aby v rámci ochrany ústavnosti i tento

proces chránil (čl. 83 Ústavy). Dovršení ekonomické reformy (a to

i v zemědělství) je jednou ze záruk, které mají zabránit

potenciálnímu zvratu rodící se demokratické společnosti zpět

k systému paternalistického a tím i totalitního státu, založeného

na kolektivistickém chápání ekonomiky. Z tohoto zorného úhlu je

proto třeba k zákonu jako celku přistupovat.

V posuzovaném případě nelze přehlédnout skutečnost, že ani

zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě

a jinému zemědělskému majetku ("zákon o půdě"), ani zákon č.

42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových

nároků v družstvech ("transformační zákon"), nenormují odpovědnost

osob, jímž jsou uloženy právní povinnosti, jestliže z jejich

strany k porušení takových povinností skutečně došlo. Adresátem

právních povinností jsou u obou uvedených zákonů osoby právnické.

Vzhledem k četnostem případů nedodržování zákonných lhůt

i vzhledem k výslovnému odmítání vyhovět řadě oprávněných nároků

vůbec, byl proto úmysl vyplnit mezeru v sankční oblasti platné

právní úpravy zcela opodstatněn. Nenaplnila se totiž zřejmá

prvotní představa zákonodárce, že ukládání výslovných sankcí je

nadbytečné a že povinné osoby dobrovolně vyhoví těm ustanovením

výše uvedených zákonů, které ukládají včas uplatněné a prokázané

nároky řešit dohodou a pouze případy evidentně sporné a pochybné

ponechat na rozhodnutí soudu. Napadený zákon tak do určité míry

vyrovnává faktické nerovné postavení oprávněných a povinných osob,

neboť neexistence sankcí časově výrazně zvýhodňovala povinné

osoby, pro které pak i vedení zbytečných soudních sporů a následná

povinnost nahradit náklady soudního řízení byly faktory

zanedbatelnými.

Návrh sám se dovolává porušení článků 3 odst. 3, 26 odst. 3,

čl. 4 odst. 3 a 26 odst. 1 Listiny. Je pravda, že konkrétně

u těchto článků (s výjimkou čl. 26) chybí další výslovná

ustanovení, která by jejich aplikaci omezovala (srov. např. čl.

17 odst. 4 Listiny). Ostatně u čl. 3 odst. 3 a čl. 4 odst. 3 to

zřejmě ani nepřichází v úvahu, neboť tyto články nenormují

konkrétní hmotné základní právo či svobodu. Uvedená ustanovení

Listiny je však třeba vykládat v celém kontextu ochrany základních

lidských práv a svobod. Lze konstatovat - obecně vzato - že

v praxi ústavních soudů je mnohdy třeba řešit skutečný či zdánlivý

rozpor dvou ústavním právem chráněných zájmů, nezřídka zájmu

subjektu dotčeného zásahem státu a zájmu státu na výkonu

pravomocí, které jsou v demokratické společnosti nezbytné, např.

v zájmu národní bezpečnosti, hospodářského blahobytu země,

majetku, ochrany práv a svobod jiných a podobně. Na těchto

myšlenkách je budována Úmluva o ochraně lidských práv a základních

svobod i praxe Evropského soudu pro lidská práva a řady národních

ústavních soudů. Je tedy vždy nezbytné údajně porušené ustanovení

o ochraně základních lidských práv a svobod (ať už je chráněno

Listinou či mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy) porovnávat

s jinými ústavními normami, chránícími zájem druhé strany či

třetích osob, zvažovat, zda vůbec došlo k omezení základního práva

a svobody a pokud ano, zda k němu došlo v takovém rozsahu, který

ústavní předpisy připouštějí. Z těchto hledisek je pak třeba

hodnotit i napadený zákon.

Při zkoumání ústavnosti tohoto zákona je dále nutné posoudit,

zda jde o normu práva veřejného, či o normu soukromoprávní. To je

důležité vzhledem k odlišnému právnímu postavení dotčeného

subjektu ve veřejnoprávním a v soukromoprávním vztahu. I z tohoto

hlediska je totiž nutné hodnotit kritéria ústavnosti právního

předpisu vůbec.

Pokud jde o napadený zákon, je třeba vycházet zejména

z těchto skutečností:

a) Zákon má konstitutivní povahu, neboť zakládá nový

odpovědnostní právní poměr.

b) Tento právní poměr slouží ochraně veřejného zájmu. To sice

samo o sobě nečiní právní předpis normou veřejnoprávní, avšak má

to význam pro celkový pohled na normu. V tomto směru není na

závadu, že zákon chrání i soukromé zájmy občanů - restituentů.

c) Ve veřejnoprávním vztahu existuje nerovnost subjektů. Tak

tomu je i u napadeného zákona, podle něhož orgán veřejné moci

(jako strana nadřízená) ukládá pokutu či povinnost složit kauci

a v zákoně uvedená fyzická osoba (jako strana podřízená) nese pod

pohrůžkou sankce subjektivní odpovědnost za porušení povinností,

jež zákon upravuje.

d) Jako pomocný argument pro zařazení napadeného zákona do

oblasti práva veřejného může sloužit i skutečnost, že aplikací

zákona byl pověřen správní orgán (okresní úřad) a nikoli soud,

který je s výjimkou trestních věcí výlučně povolán rozhodovat

o věcech práva soukromého.

Z těchto důvodů je tedy zřejmé, že napadený zákon je normou

veřejnoprávní. K jako takové normě k němu proto Ústavní soud při

hodnocení jeho ústavnosti přistupuje.

K vlastnímu návrhu na zrušení zákona jednotlivě.

K bodu 1 návrhu:

Z napadeného zákona a z obsahu návrhu nelze dovodit, že zákon

někomu působí újmu na právech pro uplatňování jeho základních práv

a svobod (čl. 3 odst. 3 Listiny), jak tvrdí navrhovatel. Dojde-li

k porušení zákona ve smyslu § 2 odst. 2 zák. č. 39/1993 Sb.

(a uloží-li za to okresní úřad fyzické osobě pokutu), pak nejde

o uplatňování základních práv a svobod postižené osoby, ale naopak

o popření práv oprávněných osob brzděním restitučního (a tím

i privatizačního) procesu. Rovněž nejde o porušení základního

práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl.

26 odst. 3 Listiny. Toto právo (a jakékoli právo jiné) nesmí

znamenat popření základních práv jiných osob, chráněných Listinou,

v daném případě oprávněných osob (tzv. restituentů), které se

domáhají vrácení neprávem odňatého zemědělského majetku. Čl. 26

odst. 3 Listiny je v souvislosti s ust. § 2 napadeného zákona

nepoužitelný a jeho smysl je nepochybně zcela jiný než mu

navrhovatel přikládá. To lze dovodit i z druhé věty odst. 3 tohoto

článku, kde se praví, že občany, kteří toto právo (tj. získávat

prostředky pro své životní potřeby prací) nemohou bez své viny

vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje. Právo

získávat prostředky pro své životní potřeby prací je tedy jen

jedním z významných hospodářských a sociálních práv, které Listina

zakotvuje, jehož se však ust. § 2 odst. 1 zákona nedotýká

a neupírá toto právo ani fyzickým osobám, které podle zákona

odpovídají.

Navrhovatel se rovněž mýlí, domnívá-li se, že ust. § 2 odst.

1) napadeného zákona se týká i občanů , kteří zastupují povinné

osoby na základě plné moci (tj. např. advokáti, komerční

právníci). Takový výklad by byl nepřijatelný. Uvedený předpis

dopadá zejména na jednotlivce ve statutárních funkcích

u právnických osob, i když nelze vyloučit - pokud by šlo

o pracovněprávní vztah - ani odpovědnost jiných pracovníků

organizace, kteří jsou oprávněni jako orgány organizace činit

jménem organizace právní úkony vyplývající z jejich funkcí

stanovených organizačními předpisy (§ 9 odst. 1 zákoníku práce).

Ústavní soud nepovažuje za relevantní ani názor navrhovatele, že

při udělování příkazů zaměstnavatelem (zastoupeným) může být

zaměstnavatel (zastupovaný) i zaměstnanec (zástupce) v dobré víře.

Pokud jde o subjektivní stránku, je zákon konstruován na principu

odpovědnosti za zavinění, při čemž postačí i zavinění z nedbalosti

(§ 2 odst. 1, poslední věta zákona). Tato právní ochrana

potenciálně odpovědné fyzické osoby je plně postačující a odpovídá

demokratickým právním principům. Vzhledem k tomu nelze akceptovat

argumentaci, že zákon měl být budován na zásadě úmyslného

zavinění, pokud je odpovědným subjektem osoba fyzická.

Tento závěr lze blíže podepřít následujícími důvody:

a) Odpovědnost občana je v českém právním řádu budována

(s některými výjimkami) na principu zavinění, který - jak již bylo

řečeno - je principem demokratickým. Zavinění má formu úmyslnou

a formu nedbalostní. Sama Listina, byť v trestní oblasti, v čl.

40 odst. 1 stanoví, že jen soud rozhoduje o vině a trestu za

trestné činy a v principu nevylučuje žádnou formu zavinění, tedy

ani formu nedbalostní. I když se citovaný článek Litiny týká

trestních věcí, lze tyto úvahy zajisté vztáhnout i na zavinění

v netrestní oblasti. Ostatně navrhovatel ani neuvádí, s kterým

ústavním zákonem (např. s kterým článkem Listiny) či s kterou

mezinárodní smlouvou je napadené ustanovení § 2 odst. 1 poslední

věta zákona v rozporu. Proto se nelze přiklonit k tvrzení

navrhovatele, že postih fyzické osoby by byl v souladu s Listinou

pouze tehdy, jestliže by došlo z její strany k úmyslnému zavinění.

b) Pro toto stanovisko svědčí i další důvod zásadní povahy.

Ustanovení § 2 odst. 1, 2 zákona totiž zavádí do našeho právního

řádu nový správní delikt, jehož pachatelem může být pouze fyzická

osoba uvedená v tomto předpisu. Tento správní delikt není

přestupkem ve smyslu zákona o přestupcích číslo 200/1990 Sb. Podle

§ 2 odst. 1 cit. zákona přestupkem je zaviněné jednání, které

porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek

výslovně označeno v tomto nebo v jiném zákoně, nejde-li o jiný

správní delikt, postižitelný podle zvláštních právních předpisů

anebo o trestný čin. Podmínky tohoto ustanovení nejsou v daném

případě zcela splněny, neboť delikt ve smyslu § 2 odst. 1, 2

napadeného zákona za přestupek v zákoně výslovně označen není. Jde

o delikt postižitelný podle speciální normy, jíž je právě zákon č.

39/1993 Sb. Ostatní znaky správního deliktu jsou však s pojmovými

znaky přestupků shodné, neboť v obou případech jde o zaviněné

jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a není

trestným činem. Jestliže se tedy v § 3 zákona o přestupcích praví,

že k odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti,

nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění, pak

není důvod tuto zásadu neaplikovat i na správní delikty. Tomu

odpovídá i konstrukce odpovědnosti za zavinění v napadeném zákoně.

(Jako pravidlo v trestním právu správním obecně platí, že na

rozdíl od trestního práva soudního stačí zavinění z nedbalosti).

K bodu 1 b) návrhu:

Napadený zákon a obsah návrhu nenasvědčují názoru, že zákon

někomu činí újmu na právech pro uplatňování jeho základních práv

a svobod, pokud "přesouvá" odpovědnost z povinných osob na osoby

fyzické (čl. 3 odst. 3 Listiny, § 2 odst. 1 zákona). Stěží lze

přijmout tvrzení navrhovatele, že zákon ukládá těmto osobám sankce

za legální výdělečné jednání v zájmu povinných osob (či

právnických osob ve smyslu § 2 odst. 1 zákona). Jde-li totiž

o protizákonné jednání podle § 2 odst. 1, 2 zákona, pak je to

fyzická osoba, která za povinnou osobu jedná či měla jednat

a která svým jednáním (konáním nebo opomenutím) porušila

ustanovení zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů

k půdě a jinému zemědělskému majetku, a dalších zákonů uvedených

v § 1 zákona č. 39/1993 Sb. Jednání odpovědných fyzických osob

podle § 2 odst. 1, 2 zákona porušuje základní práva oprávněných

osob chráněná Listinou (zejména právo vlastnické ve smyslu čl. 11

Listiny), toto jednání musí být zaviněné, byť i z nedbalosti,

a uložená sankce proto není sankcí za legální výdělečné jednání

těchto osob. Prvek legálnosti v těchto případech z uvedených

důvodů chybí.

Z týchž důvodů není na místě přiklonit se k argumentaci, že

jednající fyzické osoby by měly odpovídat jen cestou náhrady

škody, způsobené úmyslným poškozením práv zastupovaného, že za

jejich jednání by měly odpovídat osoby zastoupené a že je proto

třeba postupovat podle obecných předpisů, tedy podle zákoníku

práce, občanského zákoníku a obchodního zákoníku. V prvé řadě je

třeba konstatovat, že obecná odpovědnost pracovníka vůči

organizaci připouští zavinění úmyslné i zavinění nedbalostní (§

172 a násl. zák. práce). Podle § 420 odst. 2 obč. zák. škoda je

způsobena právnickou nebo fyzickou osobou, když byla způsobena při

jejich činnosti těmi, které k této činnosti použili. Tyto osoby

samy za škodu takto způsobenou podle tohoto zákona neodpovídají;

jejich odpovědnost podle pracovněprávních předpisů není dotčena.

Podle přesvědčení Ústavního soudu však z těchto ustanovení

obecných předpisů lze stěží mechanicky dovozovat protiústavnost

napadeného zákona, neboť ten garantuje silnější zájem na ochraně

ústavních práv oprávněných osob na zmírnění křivd, utrpěných

v době totalitního režimu a současně garantuje i společenský zájem

na další rychlé privatizaci a transformaci zemědělství. Tyto

skutečnosti plně odůvodňují jiný postup než jaký upravují zmíněná

ustanovení obecných předpisů. Ostatně Ústavní soud nezná ústavní

zákon nebo mezinárodní smlouvu ve smyslu čl. 10 Ústavy, které by

zakazovaly uložení osobní pokuty fyzické osobě, jež sice jednala

za osobu jinou, avšak která sama svým jednáním zavinila (byť

i z nedbalosti) porušení právního předpisu. To zajisté platí

i u napadeného zákona, podle něhož jako odpovědné (fyzické) osoby

budou zpravidla vystupovat statutární orgány organizace, popř.

členové kolektivních statutárních orgánů (srov. např. § 20 odst.

1 obč. zákoníku), kteří obecně vzato mají navíc i širokou funkční

odpovědnost za řízenou organizaci a zvýšené riziko s tím spojené

bývá vyvažováno i vyšším finančním ohodnocením. Odpovědnost těchto

osob - jak již bylo řečeno - však napadený zákon přesto

nekoncipuje jako odpovědnost funkční (objektivní), nýbrž jako

subjektivní odpovědnost za zaviněné jednání a to i formou

nedbalostní.

Existence osobního finančního postihu fyzických osob, které

se při jednání za jinou osobu (např. při jednání pracovníka za

organizaci) dopustily porušení právních předpisů, není ostatně

v našem právním řádu ničím novým a výjimečným. Obdobná právní

konstrukce je zakotvena v ust. § 6 zákona o přestupcích, podle

něhož za porušení povinnosti uložené právnické osobě odpovídá

podle tohoto zákona ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo měl

jednat, a jde-li o jednání na příkaz, ten kdo dal k jednání

příkaz. Jako další příklady lze uvést ust. § 6 odst. 2 zák. č.

174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce,

ust. § 9 odst. 1 zák. č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci,

ust. § 17 odst. 2 zák. č. 28/1984 Sb., o státním dozoru nad

jadernou bezpečností jaderných zařízení a ust. § 10 odst. 3 zák.

č. 88/1987 Sb., o státní energetické inspekci. Ve všech těchto

případech je příslušný státní orgán oprávněn uložit pracovníku

kontrolované organizace finanční postih za zaviněné porušení

povinností, které jsou v tom kterém zákonu uvedeny. I z hlediska

komparatistického pohledu na jednotlivé předpisy právního řádu

republiky není tedy důvod, který by bránil uplatnění osobní hmotné

odpovědnosti fyzických osob tak, jak ji napadený zákon normuje.

Těmto závěrům nasvědčují i zkušenosti ze správní a soudní

praxe, které ukazují četnost případů porušování zákona č.

229/1991 Sb. a dalších zákonů (jejichž porušení podléhá pokutám

podle napadeného zákona) na straně jedné a četnost uložených

sankcí (pokut) na straně druhé.

Ze skutkového zjištění vyplynulo, že u Ministerstva

zemědělství bylo ke dni 22. 10. 1993 evidováno 2 966 stížností

občanů ve smyslu § 2 odst. 2 zákona a bylo uloženo 241 pokut podle

§ 2 odst. 3 zákona. Soudy rozhodly či projednávají ke dni 30. 9.

1993 podle téhož zákona 8 570 věcí; i když se většinou jedná

o tzv. ostatní spory, i ty podléhají režimu ust. § 2 odst. 2

napadeného zákona, neboť jeho výčet je demonstrativní. Do konce

1. pololetí 1993 napadlo i 517 podnětů u prokuratur republiky, byť

byly shledány důvodnými pouze ve 23 věcech. V zásadě lze tedy

dovodit, že pouze evidovaných případů stížností a žalob

v souvislosti s porušováním zákona č. 229/1991 Sb. (jehož

dodržování je chráněno právě napadeným zákonem) je více než

10.000 (cca 11-12 tisíc případů), zatímco pokut bylo fyzickým

osobám uloženo přes 200, tedy množství v celostátním měřítku velmi

nízké. Je ovšem samozřejmé, že tyto údaje mají povahu jen

informativní a dokreslující a naprosto nemohou popírat povinnost

příslušných státních orgánů rozhodnout o individuální odpovědnosti

fyzické osoby toliko na základě řádného přezkoumání konkrétního

případu, a to jen tehdy, jestliže odpovědná osoba porušení

chráněných zákonů zavinila.

K bodu 2 návrhu:

Navrhovatel dále namítá porušení čl. 4 odst. 3 Listiny

s poukazem na to, že zákon postihuje jen určitý okruh subjektů

a ignoruje další subjekty, které se rovněž mohou dopustit

protiprávního jednání ve smyslu § 2 odst. 2 zákona (orgány

evidence pozemků, pozemkové úřady, pozemkový fond, popř. oprávněná

osoba), takže dochází k nerovnému postavení těchto subjektů před

zákonem.

Obecně - a to již bylo řečeno - platí, že napadený zákon má

chránit proces transformace zemědělství a v rámci něho i proces

nápravy křivd, spáchaných na občanech, kterým byl v době

totalitního režimu odňat zemědělský majetek. Zákon proto upravuje

typická jednání, která tomuto procesu brání. Mezi tato typická

jednání lze řadit právě jednání fyzických osob tak, jak jsou

normována v ust. § 2 odst. 1, 2 zákona. O tom, že právě tato

jednání mají typickou povahu, svědčí i citovaná zpráva

Ministerstva zemědělství, podle níž došlo 2.966 stížností občanů

ve smyslu § 2 odst. 2 zákona, ale pouze 129 stížností ohledně

zákona č. 229/1991 Sb. směřovalo proti pozemkovým úřadům,

pozemkovému fondu a proti orgánům evidence nemovitostí. Stížnosti

proti těmto orgánům tedy tvoří pouze cca 4,16 % stížností

z celkového počtu stížností evidovaných.

V této souvislosti je třeba poukázat na to, že § 2 napadeného

zákona - jak již bylo uvedeno výše - konstituuje nový správní

delikt, jehož pachateli budou převážně statutární orgány

právnických osob či povinných osob ve smyslu cit. ustanovení.

Tohoto deliktu se tedy nemohou dopustit subjekty jiné, ať už

navrhovatelem zmiňované právnické osoby (např. pozemkové úřady)

nebo dokonce osoby oprávněné.

Bez ohledu na to však i potenciální protiprávní jednání

pozemkových úřadů a dalších v návrhu uvedených institucí jsou

právním řádem reflektována. Pokud jde o pozemkové úřady, z ust.

§ 9 odst. 2, 3 zák. č. 229/1991 Sb. plyne, že dohodu oprávněné

a povinné osoby schvaluje pozemkový úřad formou rozhodnutí

vydaného ve správním řízení a jeho rozhodnutí o neschválení dohody

přezkoumá na návrh účastníka soud. Ust. § 49 odst. 1, 2 zák. č.

71/1967 Sb. (správní řád) pak stanoví k vydání rozhodnutí

konkrétní časovou lhůtu, zpravidla 30 dnů, popř. v některých

případech 60 dnů. Existuje zde tedy jiný zákonný mechanismus,

který chrání práva občanů ve vztahu k pozemkovým úřadům, neboť

dodržení povinností těchto úřadů je zajišťováno jinými předpisy

než napadeným zákonem. Nejde tedy o nerovné postavení odpovědných

osob ve smyslu § 2 odst. 1, 2 zákona ve srovnání s postavením

pozemkových úřadů (a dalších státních orgánů, o nichž se jedná na

jiném místě), jehož se navrhovatel dovolává. Ostatně, již Ústavní

soud ČSFR ve svém nálezu ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl. ÚS

22/92, (R 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR)

judikoval, že moderní ústavy mají pod pojmem "rovnost" na mysli

rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných

rozdílů. Rozdíl mezi postavením odpovědných osob podle napadeného

zákona a postavením pozemkových úřadů a ostatních orgánů však

odůvodněn je; tyto orgány jsou orgány státními, u nichž již

principiálně nelze předpokládat osobní zájem na zdržování procesu

transformace a privatizace zemědělství a jejich činnost v tomto

procesu je zajišťována jinými právními prostředky než napadeným

zákonem.

To se týká i dalších státních orgánů. Pokud jde o pozemkový

fond, je jeho kompetence omezena pouze na správu nemovitostí ve

vlastnictví státu (§ 17 odst. 1 zák. č. 229/1991 Sb.). Práva

oprávněných osob, jimž byly nemovitosti protiprávně odňaty, jsou

chráněna ust. § 18 odst. 2 cit. zákona, podle něhož uplatní-li

vlastník svá práva k nemovitosti, pozemkový fond vypoví smlouvu

s nájemcem (srov. § 18 odst. 1) k 1. říjnu běžného roku

s jednoroční výpovědní lhůtou, nedohodne-li se s vlastníkem jinak.

Co se týče orgánů evidence nemovitostí (katastrálních úřadů), jsou

práva oprávněných osob zajištěna zejména zákonem č. 344/1992 Sb.

(katastrální zákon) a zákonem č. 265/1992 Sb., o zápisech

vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Podle § 5 odst.

5 písm. b) zák. č. 344/1992 Sb. katastrální úřad provede záznam

údajů o právních vztazích do katastru do 30 dnů po doručení

rozhodnutí státnímu orgánu nebo jiné listiny potvrzující nebo

osvědčující právní vztahy. Podle § 7 odst. 2 zák. č. 265/1992 Sb.

listiny vyhotovené státními orgány a jiné listiny podle odst. 1

zasílají jejich zhotovitelé příslušnému orgánu republiky

k provedení nebo do 30 dnů ode dne jejich vyhotovení. Nápravu

eventuálních nedostatků v činnosti katastrálního úřadu lze zjednat

např. podle vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., event. (podle okolnosti

případu) podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu

způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním

postupem.

Jen pro úplnost lze podotknout, že napadený zákon byl

koncipován jako předpis na ochranu oprávněných osob (a v širším

smyslu na ochranu transformace a privatizace zemědělství), takže

se nezabývá potenciálními protiprávními jednáními těchto subjektů.

Pokud by nicméně došlo k tomu, že by občan, uplatňující nárok

např. nepravdivými údaji, vylákal vydání majetku, byl by podle

okolností konkrétního případu postižitelný podle trestního zákona

(srov. § 250 tr. zák.) a odpovídal by i podle předpisů

občanskoprávních. Ani v tomto případě tedy nelze hovořit

o nerovném postavení různých subjektů před zákonem, jak uvádí

navrhovatel.

Proto Ústavní soud ani této námitce navrhovatele nemůže

přisvědčit.

K bodu 3 návrhu:

Ústavní soud se dále zabýval tvrzeným rozporem ust. § 3

napadeného zákona s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv

a svobod.

Obecně lze říci, že cit. ustanovení zavádí do našeho právního

řádu (pokud pomineme ust. § 73 a) trestního řádu o peněžité záruce

za vazbu) další předběžné opatření sui generis a to kauci. Osoby

povinné ke složení kauce jsou osoby právnické (§§ 2 odst. 1, 3

odst. 1, 2 napadeného zákona). Pro posouzení souladu § 3 cit.

zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami ve smyslu

čl. 10 Ústavy je třeba uvážit, zda se příslušná ustanovení

o základních právech a svobodách týkají právnických osob vůbec.

Listina sama se v tomto směru výslovně nevyjadřuje. Lze se

však dovolat prohlášení bývalé České a Slovenské Federativní

Republiky při ratifikaci Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod, které uznává pravomoc Evropské komise pro

lidská práva přijímat podle čl. 25 Úmluvy stížnosti osob,

nevládních organizací nebo skupin osob považujících se za

poškozené v důsledku porušení práv přiznaných Úmluvou (srov.

Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí, publikované

pod č. 209/1992 Sb.). Z toho lze dovodit ochotu státu poskytnout

ochranu i právnickým osobám, pokud jde o základní práva a svobody.

Ostatně, v tomto směru se lze dovolat i ustanovení § 72 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, z něhož plyne, že

ústavní stížnost jsou oprávněni podat fyzická nebo právnická

osoba, jestliže tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci bylo

porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním

zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.

Po tomto závěru lze blíže zkoumat - s přihlédnutím

k argumentaci navrhovatele - soulad § 3 napadeného zákona s čl.

26 odst. 1 Listiny.

Navrhovatel tvrdí, že uzákonění kauce k zajištění nároků

oprávněných osob ohrožuje hospodářskou činnost povinných osob,

které jsou transformačním zákonem zavázány vytvářet k uspokojení

restitučních nároků majetkovou rezervu, takže se ve skutečnosti

jedná o další (duplicitní) sankci. Ani tato argumentace však není

na místě. V prvé řadě je třeba uvést, že kauce (jistota) slouží

z hlediska napadeného zákona jako specifický prostředek motivující

povinnou osobu k vypořádání oprávněných nároků restituentů, neboť

po tomto vypořádání Pozemkový fond České republiky povinné osobě

kauci vrátí. To je smyslem kauce v tomto případě, takže nejde

o sankci, tedy o finanční či jinou újmu za porušení právní normy.

Pokud jde o tzv. rezervu k uspokojení restitučních nároků, z ust.

§ 7 odst. 2 písm. a), b) zák. č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových

vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, plyne, že od

čistého jmění družstva se odečte částka, která bude použita pro

uspokojení případných dalších restitučních nároků, a to

u zemědělských družstev ve výši nároků, které mohou být uplatněny

podle zvláštních předpisů ..., u ostatních družstev ve výši 5 %

čistého jmění. Již z této dikce (arg. "případných" ..."mohou") je

zřejmé, že u družstev jde o rezervu vytvořenou odhadem, jež nemůže

tvořit bezpečné zajištění nároků individuálních restituentů. Jde

tedy o ustanovení, které má obecnou, preventivní povahu. Oproti

tomu napadený zákon normuje kauci jako specifickou formu zajištění

nároků konkrétní oprávněné osoby, takže jde o právní poměr mezi

oprávněnou osobou, státem a povinnou osobou. Nejedná se tedy

o duplicitní zajištění restitučních nároků konkrétních,

individuálně určených oprávněných osob.

Ostatně, z dikce ust. § 3 odst. 1, 2 zákona (arg. "může

uložit") je zřejmé, že zákonodárce měl v úmyslu použít instituce

kauce jen v případě, že by nároky oprávněné osoby mohly být

zejména chováním povinné osoby ohroženy. I v tomto případě je však

příslušný správní orgán (okresní úřad) povinen zkoumat, zda je

nárok oprávněné osoby náležitě doložen (arg. u § 3 odst. 1

"oprávněné nároky", arg. u § 3 odst. 2 "bez právního důvodu").

Za této situace je zřejmé, že se ustanovení § 3 napadeného

zákona článku 26 odst. 1 Listiny nijak nedotýká. Tento článek, jak

již Ústavní soud uvedl, zakotvuje právo na svobodnou volbu

povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat

jinou hospodářskou činnost. Ústavní soud z výše uvedených důvodů

nedospěl k závěru, že by hodnoty tímto článkem chráněné, byly

ustanovením § 3 napadeného zákona porušeny.

Vzhledem k petitu předloženého návrhu na zrušení zákona se

Ústavní soud zabýval i tím, zda napadený zákon není v rozporu

s jinými ustanoveními Listiny základních práv a svobod, jichž se

navrhovatel v odůvodnění návrhu výslovně nedovolal. Takový rozpor

však Ústavní soud nezjistil.

Ze všech těchto příčin byl návrh skupiny poslanců na zrušení

zákona č. 39/1993 Sb. zamítnut, neboť Ústavní soud po provedeném

řízení došel k závěru, že důvody k zrušení zákona nejsou dány (§

70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

Poučení:

Proti rozhodnutí Ústavníhosoudu se nelze odvolat

(§ 54 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.)

V Brně dne 19. ledna 1994

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru