Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 14/08 #1Usnesení ÚS ze dne 18.11.2010Nařízení hl. m. Prahy o zónách zpoplatněného parkování v Praze

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam4
NavrhovatelSKUPINA POSLANCŮ
Dotčený orgánOBEC / OBECNÍ ÚŘAD / MAGISTRÁT - Praha
Soudce zpravodajWagnerová Eliška
Typ výrokuodmítnuto pro nepříslušnost
procesní - náhrada nákladů řízení - § 62
Předmět řízení
právo na územní samosprávu /pravomoc k delegované normotvorbě
procesní otázky řízení před Ústavním soudem/pravomoc a příslušnost Ústavního soudu
Věcný rejstříkObec
pravidla silničního provozu
poplatek
veřejné prostranství
opatření obecné povahy
EcliECLI:CZ:US:2010:Pl.US.14.08.1
Datum podání28.03.2008
Napadený akt

nařízení obce/kraje; 11/2007 Sb. hl. m. Prahy; nařízení hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 95 odst.1, čl. 79 odst.3

Ostatní dotčené předpisy

128/2000 Sb., § 34

13/1997 Sb., § 23 odst.1

131/2000 Sb.

150/2002 Sb., § 101a, § 101c

526/1990 Sb., § 10

565/1990 Sb., § 4


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 14/08 ze dne 18. 11. 2010

Nařízení hl. m. Prahy o zónách zpoplatněného parkování v Praze

ČESKÁ REPUBLIKA

USNESENÍ

Ústavního soudu

Plénum Ústavního soudu ve složení František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická rozhodlo dne 18. listopadu 2010 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Miroslavem Černým, Ph.D., advokátem, se sídlem Jindřišská 17, Praha 1, na zrušení nařízení hl. m. Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, ve znění pozdějších předpisů, o návrhu na vydání předběžného opatření a o návrhu na přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem, za účasti hlavního města Praha, jako účastníka řízení, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, zastoupeného JUDr. Miroslavem Janstou, advokátem, se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, takto:

I. Návrh na zrušení nařízení hl. m. Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.

II. Náhrada nákladů řízení se navrhovatelům nepřiznává.

Odůvodnění:

I.

Rekapitulace návrhu

1. Skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatelé") se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ust. § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], doručeným Ústavnímu soudu dne 28. 3. 2008, domáhala zrušení nařízení hlavního města Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy (dále jen "Nařízení"). Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 11. 1. 2010 upřesnili navrhovatelé petit návrhu, když v něm zohlednili následné novelizace napadeného Nařízení a navrhli jeho zrušení "ve znění pozdějších předpisů".

2. Navrhovatelé mají za to, že Nařízení je v rozporu s ust. § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen "ZPK") a to z důvodu, že bylo zaměřeno příliš extenzivně, když zákon umožňuje zpoplatněným parkováním vymezení pouze oblastí obce, ale např. Městská část Praha 2 tímto způsobem zregulovala a zpoplatnila celé své území. Navrhovatelé považují městské části Prahy za více než pouhé organizační jednotky města a v kontextu zavádění zón zpoplatněného parkování je možno o nich hovořit jako o obcích. Bezprostředním důsledkem zavádění zón zpoplatněného parkování v jednotlivých částech města je pak dle navrhovatelů vytváření tlaku na další městské části, a to i ty, které původně na svém území zpoplatněné parkování zavádět nehodlaly (např. Městská část Praha 10, Městská část Praha 5), ale poté, kdy se množství automobilů přemístí do jejich ulic, budou nuceny zpoplatněné parkování na svém území zavést rovněž. Konečným důsledkem pak bude v brzké době zpoplatněné parkování na celém území Prahy, tedy jakási daň pro obyvatele hlavního města, a to aniž by se nejprve začal vážně a seriózně řešit problém, který bezesporu stále narůstající automobilová doprava představuje.

3. Navrhovatelé dále uvedli, že skutečné a systémové řešení dopravy na území hlavního města Prahy je ve veřejném zájmu. Aniž by však k němu došlo, přikročilo se ihned k represivnímu opatření tzv. modrých zón v jednotlivých městských částech, které činí krajně obtížným dosažení rozsáhlých částí města osobní dopravou např. osobám, které zde žijí, aniž by v místě měly trvalé bydliště, nebo v příslušné městské části trvalé bydliště mají, ale cestují osobním vozem, jehož nejsou vlastníky, případně na území této městské části podnikají. Tyto a mnohé podobné problémy však Nařízení nezohledňuje a na skutečný veřejný zájem nebere zřetel. Nařízení je proto v rozporu s citovaným ust. § 23 odst. 1 písm. a) a c) ZPK, neboť jím byl ohrožen veřejný zájem, aby se každý v případě potřeby mohl na území města, ve kterém žije, pohybovat osobním automobilem a nevznikaly mu přitom další výdaje.

4. K porušení veřejného zájmu dochází dle navrhovatelů zvláště:

- postihem tzv. rezidentů, kteří jsou nuceni platit za to, že mohou parkovat na ulici před domem, ve kterém bydlí, aniž by jim zároveň bylo garantováno, že volné parkovací místo skutečně naleznou;

- diskriminací občanů, kteří mají na území městské části bydliště na základě nájemní smlouvy a z jakéhokoliv důvodu nemohou nebo nechtějí změnit místo trvalého pobytu;

- odlivem podnikatelů z území městské části, protože poplatek za parkovací kartu je pro ně příliš vysoký, případně pro jejich zákazníky;

- snížením mobility pracovních sil;

- zvýšením cen servisních firem, které i v případě, že se jim podaří zaparkovat poblíž domu zákazníka, promítnou parkovné do konečné ceny jejich služeb;

- bezvýznamný není ani sociální aspekt, protože těmito změnami budou nejvíce postiženy sociálně slabší vrstvy, k ochraně jejichž zájmů by se obec měla zaměřovat především (např. Městská část Praha 2, kde velké procento jejích obyvatel jsou pokročilejšího věku a jejich příbuzní za nimi často dojíždějí osobními auty, aby jim poskytli potřebnou pomoc).

5. Navrhovatelé dále vyjádřili názor, že pravomoc, kterou dal ZPK obcím, hovoří o "organizování dopravy na území obce". Tedy vlastním cílem a smyslem Nařízení by podle tohoto zákona mělo být zlepšení a organizace dopravy; navrhovatelům však není zřejmé, k jakému zlepšení organizace dopravy došlo v důsledku vydání napadeného Nařízení. Spíše jej vnímají jako nástroj diskriminace a další nepřímé daně pro motorizované občany, případně jako nástroj zisku společnostem, které jsou či budou pověřeny provozováním parkovacích zón.

6. V závěru svého návrhu navrhovatelé odkázali na rozhodnutí italského Nejvyššího soudu (Corte suprema di cassazione) ze dne 16. 11. 2006, které se týkalo rovněž placení parkovného v tzv. modrých zónách a v němž italský soud konstatoval, že udělení pokut za parkování v těchto zónách je neplatné, pokud se v jejich blízkosti nenachází také bezplatné parkoviště (viz kopie rozhodnutí v italském jazyce přiložena k návrhu). K návrhu byla dále připojena kopie petice 51 občanů adresována primátorovi hlavního města Prahy a vyzývající jej k zajištění parkovacích míst po dobu konání církevních slavností a mší svatých v okolí kostela sv. Antonína v Praze 7, kde z důvodu zavedení zón placeného stání je znemožněn zejm. osobám invalidním, nemocným či seniorům výkon jejich práv garantovaných v čl. 15 a čl. 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

7. S ohledem na výše uvedené se navrhovatelé domáhali zrušení v záhlaví citovaného Nařízení s odůvodněním, že toto porušuje základní právo občanů svobodně se pohybovat, které je v dnešní době třeba vztáhnout i na pohyb osobními automobily. K původnímu návrhu pak navrhovatelé podáním ze dne 19. 5. 2008 připojili návrh na vydání předběžného opatření, kterým by Ústavní soud pozastavil platnost napadeného Nařízení, a to do doby rozhodnutí Ústavního soudu, neboť mají za to, že jsou v tomto případě dány zákonné podmínky pro jeho vydání.

8. V replice k doplňujícímu vyjádření hlavního města Prahy (dále též "HMP" či "účastník", viz bod 11 a násl.) uvedli navrhovatelé, že o nesystémovosti, kontraproduktivnosti a rozporu Nařízení s veřejným zájmem svědčí i vyjádření některých čelních představitelů městských částí HMP. Jan Charvát, mluvčí městské části Praha 10, prohlásil: "Ačkoliv je situace na hranicích městských částí kritická, k zónám se nepřipojíme, protože jsou nesystémové." Vedení městské části Praha 8 taktéž vyjádřilo k systému zón výhrady. Na území městské části Praha 5 se zavedení parkovacích zón plánuje pouze částečně, i městská část Praha 6 podle starosty Tomáše Chalupy v budoucnu plánuje zavést parkovací zóny pouze na malé části, přičemž území těchto městských částí není o nic méně centrem Prahy než území Prahy 2, Prahy 3 či Prahy 7. Dle navrhovatelů lze souhlasit s názorem, že "veřejný zájem" je neurčitým právním pojmem a je třeba jej vždy vykládat ve vztahu k určitému konkrétnímu problému, právnímu vztahu či právní normě. Závazně určit, zda došlo v konkrétním případě parkovacích zón k porušení veřejného zájmu jednostranným zvýhodněním rezidentů příslušné městské části oproti ostatním občanům, je v kompetenci Ústavního soudu; při posouzení této otázky je dle navrhovatelů třeba přihlédnout i k veřejnému mínění, přičemž je zřejmé, že většina občanů se se stávající podobou pražských parkovacích zón neztotožnila. Navrhovatelé tak především setrvali na názoru, že nadále trvá znevýhodnění těch obyvatel, kteří nemají v Praze trvalý pobyt, ale fakticky zde bydlí na základě nájemní nebo podnájemní smlouvy. Kritérium, podle kterého byla stanovena snížená cena za užití místní komunikace pouze pro rezidenty, je tak diskriminační a v rozporu s lidskými právy a základními svobodami, konkrétně s čl. 3 Listiny.

9. Argumentace HMP mimo jiné odkazem na vídeňský model řešení parkování (viz www.parkeninwien.at) je dle navrhovatelů nepřípadná, když právě srovnáním pražského a vídeňského modelu je ilustrována nekoncepčnost napadené úpravy. V centru Vídně je veřejnosti k dispozici rozsáhlá síť parkovacích domů a podzemních parkovišť, nadto je zde ve všední dny od 22:00 do 9:00 hod. a o víkendech přes celý den parkování zcela zdarma. K tvrzení účastníka, jenž zpochybňuje námitku navrhovatelů o tom, že z parkovacích zón mají zisk soukromé společnosti, k čemuž uvádí obsáhlý seznam činností, které jsou v souvislosti s parkovacími zónami "spřáteleným" soukromým společnostem svěřeny, uvedli navrhovatelé, že je zcela zřejmé, že tyto společnosti zisk mají, přičemž je nerozhodné, zda tento zisk přijímají v podobě fixní pravidelné měsíční odměny, nebo formou podílu na zisku. Současně s tím navrhovatelé zažádali o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem.

II.

Rekapitulace vyjádření účastníka řízení a průběh řízení

(vysvětlivka: rezident - osoba s trvalým pobytem; abonent - právnická či fyzická osoba mající sídlo či provozovnu v dané lokalitě a majitelé nemovitostí, kteří zde nemají trvalý pobyt)

10. K výzvě Ústavního soudu dle ust. § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se k návrhu skupiny poslanců vyjádřil Magistrát hlavního města Prahy, zastoupený 1. náměstkem primátora hlavního města Prahy Mgr. Rudolfem Blažkem, v němž vyslovil nesouhlas s podaným návrhem, neboť je toho názoru, že napadené Nařízení bylo vydáno dle příslušného zákonného zmocnění, konkrétně dle ust. § 23 odst. 1 písm. a) a c) ZPK a v souladu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, byl vydán též ceník pro zóny placeného stání na území hlavního města Prahy. K tvrzení navrhovatelů, že městské části samotné je třeba považovat za obce, magistrát uvedl, že z ust. § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen "ZHMP") vyplývá opak, neboť je zde uvedeno, že: "[t]ento zákon upravuje postavení hlavního města Prahy jako hlavního města ČR, kraje a obce a dále postavení městských částí." Stejně tak magistrát nesouhlasil s argumenty navrhovatelů ohledně tvrzeného porušení veřejného zájmu, neboť je považuje za účelové a nepodložené fakty. Nadto dodává, že obdobná úprava byla již obsažena ve vyhlášce hl. města Prahy č. 42/2000 Sb. hl. m. Prahy, která až do účinnosti napadeného nařízení rovněž vymezovala oblasti, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, přičemž tato nebyla nikdy žádným způsobem zpochybněna, ani jako nezákonná napadena. Účastník uzavřel, že napadené Nařízení bylo vydáno dle příslušného zákonného ustanovení, v mezích zákonného zmocnění a že jeho aplikací nedochází k porušování zákonů České republiky.

11. V doplňujícím vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 26. 1. 2010, účastník významně rozvedl svou argumentaci. Účastník uvedl, že historie regulace dopravní situace v hlavním městě Praze se datuje rokem 1974, kdy bylo vydáno nařízení hlavního města Prahy č. 2/1974 Sb. hl. m. Prahy, o stání (parkování) vozidel na území hlavního města Prahy, přičemž tímto nařízením nebyla zavedena cenová regulace užívání místních komunikací. K tomu došlo nařízením hlavního města Prahy č. 7/1979 Sb. hl. m. Prahy, o stání vozidel na území hlavního města Prahy (parkovací řád) a o odtahování vozidel, kterým došlo k vytvoření několika zón vyhrazeného stání (které byly ve svých hranicích téměř totožné se současnou Oblastí 1) a stanovení místního poplatku ve výši 300 Kčs za rok pro fyzickou osobu a ve výši 5 400 Kčs ročně pro organizaci, přičemž v souladu s tímto nařízením neměly tyto osoby nárok na určité vyhrazené místo. Toto nařízení bylo účinné do roku 1997, kdy byla Radou Zastupitelstva hlavního města Prahy přijata vyhláška č. 14/1997 Sb. hl. m. Prahy, o stání silničních motorových vozidel na vymezených místních komunikacích na území městské části Praha 1 za cenu sjednanou podle cenových předpisů, a která reagovala na přijetí ZPK v tehdy platném znění. V roce 2000 byla Radou Zastupitelstva hlavního města Prahy přijata vyhláška č. 42/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy (tato vyhláška reagovala na novelu ZPK, kterou byla působnost obcí v oblasti organizování dopravy na jejich území změněna ze samostatné na působnost přenesenou), přičemž toto oprávnění platilo pro silniční motorová vozidla provozovaná fyzickou nebo právnickou osobou za účelem podnikání, která měla sídlo nebo provozovnu v příslušné vymezené oblasti nebo vozidla provozovaná fyzickou osobou s trvalým pobytem v příslušné vymezené oblasti. Z výše uvedeného tak dle účastníka plyne, že k vydání Nařízení vedla více než 30letá legislativní geneze a více než 10letá příprava [viz "Zásady dopravní politiky hlavního města Prahy" z roku 1996 (dále jen "Zásady dopravní politiky"), "Zásady pro zřizování zón placeného stání na území hlavního města Prahy" z roku 1998 (dále jen "Zásady zřizování") či "Koncepce dalšího rozvoje zón placeného stání v podmínkách hlavního města Prahy" z roku 2005 (dále jen "Koncepce")], přičemž principy zpoplatňování parkování v příslušných oblastech HMP doznaly jen dílčích změn; nemůže tak obstát argument navrhovatelů, že Nařízení bylo přijato překotně a nekoncepčně.

12. Hlavní město Praha dále uvedlo, že jakkoliv nelze městským částem upírat jistou právní subjektivitu, nelze přehlížet, že městské části nejsou právnickými osobami (viz ust. § 1 odst. 2 ZHMP). Ve zvláštní části důvodové zprávy k ust. § 1 a 2 ZHMP je uvedeno, že "[p]ostavení hlavního města Prahy je vymezeno v souladu s Ústavou ČR a ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, kde je hlavní město Praha definováno jako kraj. Zároveň se mu tímto zákonem i nadále přiznává postavení obce. To staví hlavní město Prahu do fakticky jedinečného postavení oproti ostatním územním samosprávným celkům, ačkoliv to Ústava ani tento zákon výslovně neříkají." Z výše uvedeného tak dle účastníka plyne, že HMP, nikoli jeho jednotlivé městské části, je obcí a z tohoto důvodu nemůže být shledáván rozpor Nařízení se ZPK, jak dovozují navrhovatelé.

13. K tvrzenému ohrožení veřejného zájmu uvedl účastník, že tento pojem není v právním řádu legálně definován, a to ani v ústavněprávní rovině, ani v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "SŘ"); rovněž ZPK pojem veřejného zájmu nedefinuje, stanoví však, že zpoplatněným užitím místní komunikace nesmí být ohrožena bezpečnost a plynulost silničního provozu (jakožto veřejný zájem) ani jiný veřejný zájem. K výkladu a chápání pojmu veřejný zájem odkázal účastník na doktrinální literaturu a závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 198/95 ze dne 28. 3. 1996 (N 23/5 SbNU 193), z nichž dovozuje, že veřejný zájem lze definovat toliko ve vztahu k určitému konkrétnímu problému, právnímu vztahu, resp. právní normě. V daném kontextu je HMP toho názoru, že veřejný zájem spočívá ve stabilizování dopravy v klidu na celém území HMP a zejména pak v jeho centru a současně též celkové dopravní situace na území HMP; ostatně sám ZPK v předmětném ust. § 23 odst. 1 výslovně za veřejný zájem označuje bezpečnost a plynulost provozu a v této souvislosti aprobuje (a v návaznosti na jeho znění i Nařízení) jako vhodný regulační způsob právě zpoplatnění parkování v obcích či městech.

14. K tvrzení navrhovatelů o tom, že Nařízení má být nástrojem diskriminace a další nepřímé daně pro motorizované občany, uvedl účastník, že ceny parkování neurčuje Nařízení, nýbrž usnesení vydané Radou HMP č. 564 ze dne 5. 5. 2009 (dále jen "Ceník"), které však navrhovatelé nenapadají. Účastník dále uvedl, že určité zvýhodnění rezidentů oproti osobám, které k danému zpoplatněnému území mají slabší právní vztah, je zcela legitimním řešením, které volí drtivá většina velkoměst v rámci celé Evropské unie (Vídeň, Paříž, Grenoble, Versailles) a i další města v České republice (České Budějovice, Brno, Havířov, Jihlava, Mariánské Lázně, Mladá Boleslav, Most, Olomouc, Ostrava, Pardubice, Liberec, Plzeň, Teplice, Ústí nad Labem, Zlín, Břeclav, Tábor), jejichž zkušenosti byly při zavádění parkovacích zón zohledněny; preferenci rezidenčního parkování oproti parkování nerezidenčnímu nelze interpretovat jako diskriminační opatření, když v plném rozsahu respektuje ust. § 23 ZPK, které rovněž preferuje rezidenční/abonentní parkování. V souladu se shora uvedenou koncepcí jsou i rezidenti ekonomicky silně motivováni k tomu, aby se snažili obecně řešit parkování svých vozidel mimo místní komunikace, když cenové zvýhodnění se vztahuje toliko jen na parkování jejich prvního vozidla. K tvrzení navrhovatelů, že Nařízení je nástrojem zisku společností, které jsou či budou pověřeny provozováním parkovacích zón, uvedl účastník, že provozovatelem systému parkovacích zón nejsou soukromé subjekty, nýbrž HMP; veškeré výnosy ze systému jsou příjmem HMP a každoročně se tyto výnosy po odečtení nákladů rozdělují z poloviny ve prospěch HMP a z poloviny ve prospěch příslušné městské části. Soukromé subjekty jsou ve vztahu k systému parkovacích zón angažovány jen jako správci systému, resp. jako subjekty, které zajišťovaly zprovoznění daného systému, za což inkasovaly fixní pravidelnou měsíční odměnu a nijak tak neparticipují, přímo ani nepřímo, na výnosech z jednotlivých zón placeného stání. Všechny tyto soukromé subjekty přitom byly vybrány na základě řádně realizovaných veřejných zakázek, zadávaných formou otevřeného řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, které byly uveřejněny na Centrální adrese prostřednictvím informačního systému o zadávání veřejných zakázek a v Ústředním věstníku Evropské unie prostřednictvím Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství, přičemž veřejné zakázky na správu zón placeného stání pro městské části Praha 3 a Praha 7 byly předmětem přezkumu ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který neshledal žádná pochybení HMP.

15. Účastník uzavřel, že Nařízení nejenže v praxi významně přispívá ke zlepšení organizace dopravy, ale v důsledku zlepšuje též nabídku parkování pro rezidenty, podmínky pro zásobování, snižuje intenzitu dopravy v HMP omezením individuální automobilové dopravy, zlepšuje bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, zabezpečuje uvolnění veřejného prostranství v určitých lokalitách a přispívá nepochybně též k omezení negativních vlivů automobilové dopravy na životní prostředí, které jsou na celém území HMP obecně velmi intenzivní, přičemž HMP nezaznamenalo v roce 2009, že by systém zón placeného stání jako takový byl předmětem stížností ze strany občanů příslušných městských částí anebo právnických osob.

16. Podle ust. § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal soudce zpravodaj předmětný návrh veřejnému ochránci práv. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl podáním ze dne 21. 4. 2008 sdělil Ústavnímu soudu, že po prostudování zaslaného návrhu a zvážení předkládaných argumentů nevstupuje do řízení o zrušení napadeného Nařízení před Ústavním soudem a nemá tak postavení vedlejšího účastníka.

III.

Dikce napadeného Nařízení

17. Znění napadeného Nařízení je následující:

Právní předpis hl. m. Prahy č.11/2007

Nařízení, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy

Rada hlavního města Prahy se usnesla dne 14. 8. 2007 vydat podle § 44 odst. 2 zákona č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., a § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č.102/2000 Sb., zákona č. 320/2002 Sb. a zákona č. 80/2006 Sb., toto nařízení:

§ 1

Vymezené oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v hlavním městě Praze na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, nebo k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo1) nebo provozovnu2) ve vymezené oblasti hlavního města Prahy, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby3), která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy, jsou uvedeny v příloze č.1 k tomuto nařízení.

§ 2

Místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v hlavním městě Praze na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, ve vymezených oblastech hlavního města Prahy č. 1, 2, 3, 7 a 16 jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto nařízení.

§ 3

(1) Místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo1) nebo provozovnu2) ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 1, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby3), která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 1, jsou uvedeny v příloze č. 3 k tomuto nařízení pod bodem 1.

(2) Místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo1) nebo provozovnu2) ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 2, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby3) , která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 2, jsou uvedeny v příloze č. 3 k tomuto nařízení pod bodem 2.

(3) Místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo1) nebo provozovnu2) ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 3, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby3) , která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č. 3, jsou uvedeny v příloze č. 3 k tomuto nařízení pod bodem 3.

(4) Místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo1) nebo provozovnu2) ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č.7, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby3), která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy č.7, jsou uvedeny v příloze č. 3 k tomuto nařízení pod bodem 4.

§ 4

Sjednaná cena se platí zakoupením parkovací karty na úřadě příslušné městské části ve vymezené oblasti hlavního města Prahy nebo zaplacením v parkovacím automatu.

§ 5

Zaplacení sjednané ceny se prokazuje umístěním platné parkovací karty nebo platného parkovacího lístku z parkovacího automatu po dobu stání silničního motorového vozidla na viditelném místě za předním sklem vozidla tak, aby byly veškeré údaje v dokladu čitelné z vnějšku vozidla.

§ 6

Zrušuje se:

1. Vyhláška č. 42/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy.

2. Nařízení č. 19/2005 Sb. hl. m. Prahy, kterým se mění vyhláška č. 42/2000 Sb. hl. m.Prahy, kterou se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy.

§ 7

Toto nařízení nabývá účinnosti dnem 15. září 2007.

MUDr. Pavel Bém, v.r. Mgr. Rudolf Blažek, v.r. primátor hl. m. Prahy náměstek primátora hl.m.Prahy

18. Součástí napadeného Nařízení jsou rovněž Přílohy č. 1 až č. 3 (o rozsahu 48 stran), na které text nařízení odkazuje a v nichž jsou podrobně (dle názvů ulic) vymezeny oblasti a úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla (dostupné na internetových stránkách Magistrátu hl. města Prahy, http://magistrat.praha-mesto.cz/Urad/Vyhlasky-narizeni-a-legislativa). Nařízeními hlavního města Prahy č. 10/2008 Sb. hl. m. Prahy ze dne 18. 6. 2008, č. 4/2009 Sb. hl. m. Prahy ze dne 24. 4. 2009, č. 16/2009 Sb. hl. m. Prahy ze dne 4. 11. 2009 a č. 11/2010 Sb. hl. m. Prahy ze dne 14. 7. 2010 bylo napadené Nařízení novelizováno, a to toliko v rozsahu jeho příloh, resp. plošného vymezení oblastí a úseků, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla.

IV.

Hodnocení Ústavního soudu

19. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem požadované náležitosti, a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu.

20. S ohledem na vývoj judikatury Ústavního soudu a zejména Nejvyššího správního soudu a s ohledem na vývoj doktrinálních závěrů, je Ústavní soud toho názoru, že v nyní projednávané věci je třeba posoudit otázku, zda napadené Nařízení není svým obsahem opatřením obecné povahy ve smyslu části šesté SŘ, k jehož přezkumu má pravomoc Nejvyšší správní soud podle ust. § 101c zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy vycházejícího z toho, že opatřením obecné povahy je každý - byť výslovně takto neoznačený - akt s konkrétně určeným předmětem (vztahující se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů (k vývoji judikatury týkající se materiálního pojetí opatření obecné povahy viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010 sp. zn. 4 Ao 4/2010 či rozsudek ze dne 6. 8. 2010 sp. zn. 2 Ao 3/2010, dostupné na www.nssoud.cz). Obdobnou problematiku řešil Ústavní soud i v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/08 ze dne 2. 4. 2009, kde mimo jiné konstatoval, že materiálnímu chápání opatření obecné povahy dal přednost rovněž s ohledem na svoji konstantní judikaturu, podle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který co nejméně zasahuje do některého základního práva či svobody. Jedná se o princip "in dubio pro libertate", který plyne přímo z ústavního pořádku, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Znamená to, že právní stát zasahuje do sféry jednotlivce pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální. Dále zde konstatoval, že materiální stránka je rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu. Opačný závěr by vedl ke skutečnosti, že Ústavní soud, jako nejvyšší orgán ochrany ústavnosti, by byl příslušný k přezkumu správních aktů, byť publikovaných formou právního předpisu (blíže viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 16/07 ze dne 1. 7. 2009). Na druhou stranu je materiální pojetí opatření obecné povahy výrazem garance vysokého standardu ochrany veřejných subjektivních práv (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 či nález ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07) a odpovídá úmyslu zákonodárce, který v důvodové zprávě k návrhu správního řádu uvedl, že "zavedení opatření obecné povahy je mimo jiné motivováno tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky."

21. K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy se příkladmo vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005 sp. zn. 1 Ao 1/2005, když uvedl, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vymezení předmětu. Jako její protiklad lze demonstrovat obecnost co do předmětu jako jeden ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ; stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků [blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. Kdyby tak nějaký právní předpis činil, nebylo by jeho dotyčné ustanovení právní normou, ale byl by právním předpisem per nefas (neprávem, v rozporu s právem) vydaný individuální právní akt (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995. s. 149-150.). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů musí být právní normou stanoveny obecně (Gerloch, A. Teorie práva. 3. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. s. 37).

22. Ohledně naplnění pojmového prvku konkrétnosti vymezení předmětu lze poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 7. 1. 2009 sp. zn. 2 Ao 3/2008 či rozsudek ze dne 29. 5. 2009 sp. zn. 4 Ao 1/2009): "stanovení dopravního značení představuje typický, snad až "učebnicový" příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí. Jestliže se totiž tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy. Právě umístěním dopravní značky na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích), vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě." Z prvně citovaného rozsudku pak dále vyplývá, že "v případě dopravního značení se může o jejich klasifikaci coby opatření obecné povahy samozřejmě jednat pouze tehdy, když z této dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jestliže tedy oproti obecné úpravě provozu z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán žádný racionální důvod takovouto značku označovat za opatření obecné povahy. Konkrétně to např. znamená, že opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci."

23. Obdobnou problematikou se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/01 ze dne 20. 11. 2001 (N 176/24 SbNU 305; 8/2002 Sb.), kde vyjádřil názor, dle něhož "výraz, jímž se označuje veřejné prostranství za účelem zpoplatnění jeho užívání, vyjádřený slovem (§ 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nebo číslem (parcelní čísla pozemků v obecně závazné vyhlášce) má normativní obsah, neboť s jeho užitím spojuje vyhláška vznik právní povinnosti (zaplatit místní poplatek)." Dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008 (N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.) nepovažuje Ústavní soud normativní určení, resp. bližší specifikaci veřejného prostranství parcelními čísly pozemků v obecně závazné vyhlášce obce co do požadavku určitosti za rozpornou s ústavním pořádkem. Je ovšem spojena s deficitem obecnosti v komponentu předmětu právní úpravy (nadto nota bene toliko v části tohoto komponentu posléze konstruované právní normy), když namísto obvyklé abstraktnosti vymezení předkládá definování konkrétní, to ovšem při současném zachování obecnosti ve smyslu generálního pojetí komponentu týkajícího se subjektů právní úpravy (kontrapozicí je pojetí individuální). V posledně citovaném nálezu pak Ústavní soud, s odkazem na svou předešlou judikaturu a povahu řízení o ústavnosti zákonů a jiných právních předpisů, dospěl k závěru, že při přezkumu obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích Ústavní soud podmínky podřazení ve vyhlášce označených parcel pod pojem veřejné prostranství [ust. § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích")] nepřezkoumává. Takový postup by znamenal nalézání práva místo přezkumu ústavnosti, a tím nahrazování kompetence orgánů veřejné správy a obecných soudů. Posouzení jedinečných skutkových okolností přísluší orgánům veřejné moci v rámci důkazního řízení v postupu, jehož završením je vydání individuálního právního aktu, jímž se autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů práv (srov. i čl. 95 odst. 1 Ústavy). Nutno v této souvislosti odkázat i na závěr Ústavního soudu, vyslovený v nálezu sp. zn. III. ÚS 274/01 ze dne 1. 11. 2001 (N 168/24 SbNU 243), dle něhož soudce obecného soudu při použití jiného právního předpisu je oprávněn dle čl. 95 odst. 1 Ústavy přezkoumat jeho soulad se zákonem, a to s právními účinky inter partes, a nikoli erga omnes; smyslem tohoto přezkumu není kontrola norem, soud tedy nerozhoduje o neplatnosti jiného právního předpisu, rozhoduje toliko o jeho neaplikovatelnosti v dané věci. Vázanost soudce zákonem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 1 Ústavy tudíž z pohledu čl. 95 odst. 1 Ústavy věty za středníkem znamená oprávnění soudu neaplikovat jiný právní předpis, je-li soudem považován za rozporný se zákonem. A contrario z uvedených ústavních ustanovení ale vyplývá, že v případě, nekonstatuje-li obecný soud nesoulad jiného právního předpisu se zákonem, je jím vázán. V nálezu sp. zn. III. ÚS 269/05 ze dne 4. 10. 2006 (N 180/43 SbNU 51) pak Ústavní soud doplnil následující: "Z uvedeného právního názoru, jakož i z podmínek spravedlivého a řádného procesu (čl. 36 odst. 1 Listiny, ust. § 157 odst. 2 a ust. § 167 odst. 2 o. s. ř.), plyne rovněž povinnost obecného soudu v případě neaplikování ,jiného právního předpisu pro jeho rozpor se zákonem tuto skutečnost výslovně konstatovat a uvedený rozpor objasnit." Z individuálního právního aktu týkajícího se autoritativního zjištění naplnění podmínek ust. § 34 zákona o obcích v konkrétním případě, a to i z hlediska v něm obsažených skutkových zjištění (přijatých v řádném důkazním řízení orgánem veřejné moci k tomu ex lege povolaným), plynou pro obec relevantní důsledky pro přijetí obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích za užívání veřejného prostranství. Jinak řečeno, Ústavní soud dovodil normativnost místního prostorového vymezení, které samo o sobě trpí deficitem obecnosti co do předmětu úpravy, ze současného uložení povinnosti zaplatit poplatek; i přes normativní obsah však Ústavní soud takto konkrétně vymezené prostorové určení v řízení o kontrole norem nepřezkoumává, když k tomu jsou kompetentní primárně orgány veřejné správy a obecné soudy (princip ultima ratio ústavní stížnosti).

24. V nyní projednávaném případě předpokládá zmocňovací norma (ust. § 23 odst. 1 ZPK) existenci dvou, svou formou, právních předpisů. Prvním je nařízení, kterým se vymezují oblasti obce, resp. místní komunikace nebo jejich určené úseky, jejichž obecné užívání je omezeno jen pro osoby uvedené v ust. § 23 odst. 1 písm. a) až c) ZPK a podléhá zpoplatnění a stanoví způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení (Nařízení). Druhým je pak cenový výměr, pro který zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů předvídá formu nařízení (viz ust. § 10 odst. 1), a kterým obec stanoví pro tyto osoby cenu za užití těchto místních komunikací (Ceník). Právním předpisem, jež obsahuje všechny komponenty právní normy (zejm. obecně vymezený předmět, regulativnost a obecně vymezený okruh adresátů) je tak Ceník (k charakteru cenových výměrů jako právních předpisů viz též usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 3/2010 a judikatura tam uvedená), a to i přes nedostatek formy (bod 11). V situaci takového rozporu však Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy; tedy lze uzavřít, že Ceník je v materiálním smyslu právním předpisem. Zde je na místě dodat, že navrhovatelé napadají pouze Nařízení, nikoli Ceník, přičemž na takto vymezeném předmětu řízení setrvali i přes výzvu Ústavního soudu k upřesnění znění petitu návrhu. V souladu se setrvale judikovanou doktrínou o vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu, se tak Ústavní soud nemohl zabývat případnými námitkami směřujícími proti Ceníku a svůj přezkum omezil toliko jen ve vztahu k petitem napadenému Nařízení. Umožňuje-li materiální pojetí posoudit právní předpis (rozhodnutí) obsahově jako opatření obecné povahy (a naopak), není dán důvod, proč by takto nemohla být případně posouzena jen jeho dílčí část (pro případ, kdy by obec pro totožnost formy vydala pouze jedno nařízení).

25. Při posouzení normativního charakteru napadeného Nařízení však dospěl Ústavní soud k závěru odlišnému, když je toho názoru, že v materiálním smyslu se jedná o opatření obecné povahy, a to z následujících důvodů:

26. Shora uvedený právní závěr (bod 23), který přiznal normativní obsah i konkrétnímu prostorovému vymezení, jinak trpícímu nedostatkem obecnosti co do předmětu, přičemž současně byl takto vymezený předmět vyloučen z abstraktní kontroly norem, byl z valné části tvořen v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy či v době, kdy doktrína i judikatura soudů zastávala spíše formální pojetí opatření obecné povahy. Absence institutu opatření obecné povahy v právním řádu, za současné potřeby konkrétního vymezení předmětu (i názvem ulic) z důvodu právní jistoty občanů, vedla Ústavní soud k posouzení těchto aktů jako jakýchsi "kvazi právních předpisů." Dichotomii tohoto přístupu, kdy "právní předpisy" s takto vymezeným předmětem se nacházely na pomezí individuálního rozhodnutí a normy, ilustruje i shora uvedená koncepce vyloučení abstraktní kontroly norem v komponentu konkrétně vymezeného předmětu (na rozdíl od regulativnosti, obecně vymezeného okruhu subjektů právní normy, apod., viz bod 23). Zavedením institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky však již není nadále důvod k takovému postupu, když právě tento institut umožňuje plnou realizaci veřejných subjektivních práv občanů (bod 20). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (181/2009 Sb.) uvedl Ústavní soud, že "Zatímco v USA jsou základní práva interpretována jen jako negativní práva (stát je povinen základní práva respektovat), je evropským standardem interpretovat základní práva i jako práva pozitivní (stát má povinnost základní práva chránit)." Povinností státu pak není jen poskytovat ochranu před případnými zásahy do základních práv, ale též vytvoření podmínek k nerušenému výkonu těchto práv a plnění případných povinností z nich vyplývajících [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 687/05 ze dne 31. 1. 2007 (N 18/44 SbNU 235): "ochranu vlastnictví nelze zužovat pouze na ochranu konkrétních subjektivních oprávnění vlastníka, ale též na zajištění výkonu vlastnického práva, včetně plnění případných povinností spojených s vlastnictvím."]. Byť místní vymezení parkovacích zón není samo o sobě způsobilé zasáhnout do základních práv občanů (na rozdíl od jejich zpoplatnění), je nepochybné, že může značnou měrou ztížit, v mezních případech až znemožnit, jejich reálný výkon (viz např. petice, bod 6). V souladu s účelem právní úpravy institutu opatření obecné povahy, který reflektuje povinnost státu poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům občanů, je dle názoru Ústavního soudu nutno při posouzení povahy navrhovateli napadeného Nařízení promítnout shora uvedený ústavní princip "in dubio pro libertate" a dospět k závěru, že předmětné Nařízení je materiálně opatřením obecné povahy.

27. Vyloučení konkrétního místního určení z přezkumu v rámci abstraktní kontroly norem, znemožňovalo osobám aktivně legitimovaným dle čl. 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vznášet proti němu věcné námitky, přičemž ostatní dotčené osoby se ochrany svých práv (resp. ochrany výkonu svých práv) mohly domáhat pouze ex post, proti individuálnímu správnímu aktu, k jehož vydání zpravidla vedlo porušení povinnosti stanovené normativní částí právního předpisu (typicky poplatkové povinnosti), přičemž právě porušení právní povinnosti bylo jedinou možností dotčených osob, jak dosáhnout přezkumu (nadto pouze s účinky inter partes), zda konkrétní parcela, ulice apod. spadá pod zákonem obecně vymezený předmět právní úpravy, či zda je toto podřazení vůči právům dotčené osoby proporcionální. Institut opatření obecné povahy pak v kontrapozici k uvedenému postupu umožňuje dotčeným osobám (k aktivní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy viz část VI. rozsudku Nejvyššího správního soudu 4 Ao 4/2010) domáhat se ochrany svých práv (jejich výkonu) s účinky egra omnes, a to preventivně, dříve než dojde k zásahu.

28. Účelem ust. § 23 odst. 1 ZPK je zajištění organizování dopravy na území obce, kterého obec může dle tohoto ustanovení dosáhnout zákazem obecného užívání části místních komunikací osobám neuvedeným pod písm. a) až c), resp. vyhrazením části místních komunikací rezidentům a abonentům, za současného zpoplatnění tohoto užití. Jak je uvedeno shora, právním předpisem, jež stanoví povinnost nad rámec zákona je Ceník, nikoli samotné Nařízení, když z výkladu předmětného ustanovení plyne, že jeho účelem je toliko jen prostorová konkretizace vyhrazeného a zpoplatněného území obce, popř. konkretizace způsobu placení sjednané ceny a prokazování jejího zaplacení. Jinak řečeno, zatímco Ceník ukládá neurčitému okruhu osob, vymezenému definičními znaky (např. trvalé bydliště, vlastnictví nemovitosti), právní povinnost uhradit poplatek za parkování v obecně vymezeném území obce (dle zón), Nařízení tomuto okruhu osob konkrétně vymezuje Ceníkem zpoplatněné území obce (místní komunikace) a konkretizuje v místních podmínkách jednotlivé zóny vyhrazeného stání, což však ve svém důsledku materiálně není nic jiného, než hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení (bod 22). Dle výše uvedeného (bod 21) tak tedy Nařízení splňuje definiční znaky opatření obecné povahy, když pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na něž se vztahuje povinnost uložená Ceníkem. Stanovení místní úpravy užití místních pozemních komunikací provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy užití pozemních komunikací, má tedy povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu. Posouzení, zda konkrétní místo je či není místní komunikací dle ZPK, zda se nachází v katastru obce či zda je v daném místě splněna podmínka potřebnosti z hlediska účelu právní úpravy (organizování dopravy) je primárně předmětem správního, nikoli ústavního práva.

29. Shrnuto, po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že v kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy), když v souladu se setrvale uplatňovanou snahou o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv, je namístě jeho posouzení jako opatření obecné povahy. S účinností od 1. 7. 2010 přijalo plénum Ústavního soudu podle ust. § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu rozhodnutí (vyhlášeno sdělením č. 200/2010 Sb.), kterým si v čl. 1 odst. 2 písm. b) vyhradilo rozhodování o odmítnutí návrhu ve všech řízeních, v nichž podle ust. § 11 zákona o Ústavním soudu rozhoduje plénum [srov. ust. § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Podle čl. 2 odst. 1 předmětného rozhodnutí o atrahování působnosti platí čl. 1 odst. 2 i pro doposud neskončená řízení. K rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je proto příslušné plénum Ústavního soudu. Na základě shora uvedeného rozhodlo plénum Ústavního soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí návrhu, neboť k jeho projednání není Ústavní soud příslušný. Pokud jde o požadavek navrhovatelů, aby jim byl přiznán nárok na náhradu nákladů řízení Ústavní soud konstatuje, že vzhledem k odmítnutí předmětného návrhu nelze aplikovat ust. § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu (viz slova "podle výsledku řízení"), proto návrhu nevyhověl a náhradu nákladů řízení navrhovatelům nepřiznal.

30. Návrhem na vydání předběžného opatření, kterým se navrhovatelé domáhali "pozastavení platnosti Nařízení, a to až do doby, kdy Ústavní soud bude moci o návrhu na zrušení platnosti tohoto Nařízení rozhodnout definitivně," se nemohl Ústavní soud zabývat, neboť není-li příslušný k rozhodování ve věcí samé, není příslušný ani k rozhodnutí o vydání předběžného opatření.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

V Brně dne 18. listopadu 2010

Pavel Rychetský

předseda Ústavního soudu

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru