Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 12/99Nález ÚS ze dne 27.06.2000Princip koncentrace řízení ve správním soudnictví

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - FO
Soudce zpravodajVarvařovský Pavel
Typ výrokuzamítnuto
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (fyzická nebo právnická osoba)
Věcný rejstříkSprávní soudnictví
PoznámkaSdělení Ministerstva vnitra o opravě tiskových chyb v částce 51/2001 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 98/18 SbNU 355
Paralelní citace (Sbírka zákonů)232/2000 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2000:Pl.US.12.99
Datum vyhlášení27.06.2000
Datum podání19.03.1999
Napadený akt

zákon; 99/1963; občanský soudní řád; § 250h/l věta za středníkem

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 36 odst.1, čl. 38

209/1992 Sb./Sb.m.s., čl. 6 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

232/2000 Sb.

99/1963 Sb., § 250h odst.1


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 12/99 ze dne 27. 6. 2000

232/2000 Sb.

N 98/18 SbNU 355

Princip koncentrace řízení ve správním soudnictví

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu

ze dne 27. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS

12/99 ve věci návrhu na zrušení části § 250h odst. 1 věty za

středníkem zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění

pozdějších předpisů (nález byl vyhlášen pod č. 232/2000 Sb.

a sdělení Ministerstva vnitra o opravě tiskových chyb bylo

uveřejněno v částce 51/2001 Sb.).

I. Výrok

Návrh se zamítá.

II. Odůvodnění

Stěžovatel R. K. podal ústavní stížnost proti rozsudku

Městského soudu v Praze ze 6.11.1998 č. j. 28 Ca 378/97 - 54, jímž

byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní

informační služby, kterým byl propuštěn ze služebního poměru.

Spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení části ustanovení

§ 250h odst. 1 věty za středníkem občanského soudního řádu (dále

jen "o. s. ř.") vyjádřené slovy "; rozšířit je může jen ve lhůtě

podle § 250b".

Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením z 19.5.1999 sp. zn.

IV. ÚS 146/99 řízení o ústavní stížnosti přerušil, když dospěl k

závěru, že část ustanovení, jejíž ústavnost byla spolu s podáním

ústavní stížnosti napadena, byla v řízení aplikována.

V odůvodnění napadeného rozsudku je totiž konstatováno, že

pokud žalobce (stěžovatel) po uplynutí dvou měsíců po podání

žaloby a uvedení žalobních důvodů (§ 250b odst. 1 o. s. ř.) uvedl

novou dosud neuplatněnou žalobní námitku, tj. že v jeho případě

nebyla dodržena propadná dvouměsíční subjektivní lhůta k

rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru stanovená v § 40

odst. 3 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě,

nelze k této námitce přihlédnout pro uplynutí dvouměsíční lhůty.

Podle navrhovatelova názoru je napadené ustanovení, resp.

jeho část v rozporu s čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv

a svobod (dále jen "Listina"), který zakotvuje zásadu rovnosti

účastníků soudního řízení. Navrhovatel uvedl, že řízení před

správním soudem je řízením přezkumným a navazuje na řízení

správní. Žalovaným je správní orgán, který vydal napadené

rozhodnutí. Do zahájení řízení před soudem mají správní orgány

nadřazené postavení. Podáním žaloby správní orgán jako žalovaný

své nadřazené postavení, které měl v průběhu celého správního

řízení, ztrácí. Formálně mají tedy účastníci v řízení před soudem

rovné postavení, podle navrhovatelova názoru však skutečně jen

formálně. Část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem

o. s. ř. porušuje zásadu rovnosti účastníků v materiálním slova

smyslu zcela jednoznačně. Toto ustanovení, které je předmětem

návrhu, představuje omezení pouze pro jednu stranu řízení, a to

pro žalobce. V souladu s ustanovením § 249 odst. 2 o. s. ř. musí

žaloba obsahovat kromě obecných náležitostí označení rozhodnutí

správního orgánu, které napadá, vymezení, v jakém rozsahu se toto

rozhodnutí napadá, uvedením důvodů, tj. v čem žalobce spatřuje

nezákonnost rozhodnutí správního orgánu a jaký konečný návrh činí.

Dle ustanovení § 250h odst. 1 o. s. ř. žalobce může rozsah

napadení rozhodnutí omezit až do rozhodnutí soudu, rozšířit je

však může pouze v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby.

Pokud dispoziční právo s žalobou je ze zákona toliko jednostranné,

pak část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o. s. ř.

porušuje v Listině zakotvenou zásadu rovnosti účastníků řízení

v tom, že jednostranně omezuje pouze jednoho z účastníků řízení,

a to ještě toho účastníka, jehož postavení je v průběhu

dosavadního řízení výrazně slabší (bere-li se v potaz i správní

řízení, které musí řízení před soudem vždy předcházet). Žalovaný

(v řízení před správním soudem) je ve správním řízení ve značné

výhodě též tím, že je nositelem informací a potažmo důkazů, ke

kterým žalobce nemá přístup. To vyniká ve stěžovatelově případě,

kde podstatná část spisového materiálu správního orgánu podléhá

utajení. Mnohé důležité informace tedy často nemůže žalobce získat

dříve, než spisový materiál žalovaného soud (na základě žalobního

návrhu) vyžádá, resp. než je soudu spisový materiál žalovaného

doručen. V praxi se tak děje ve lhůtách delších než šedesát dnů.

Na svém případě pak navrhovatel demonstroval, že napadená

část ustanovení § 205h odst. 1 věty za středníkem o. s. ř.

v podstatě umožňuje "konzervovat" evidentně protiprávní postup.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu poukázala

zejména na to, že řízení podle části páté o. s. ř. je koncipováno

jako specificky upravený proces. Soud vychází z právního stavu,

který tu byl v době vydání správního rozhodnutí. Řízení je

ovládáno dispoziční zásadou, což znamená především, že zahájení

řízení a vymezení jeho předmětu je v dispozici pouze oprávněné

osoby, tj. toho, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu

zkrácen na svých právech, nebo toho, kdo tvrdí, že s ním nebylo

jednáno jako s účastníkem správního řízení, ačkoliv s ním takto:

jednáno být mělo. Žalobce se může dovolat ochrany jen těch práv,

která mu náleží, a soud přezkoumává rozhodnutí jen v těch směrech,

které jsou vytyčeny žalobou, nejde-li o skutečnosti, k nimž musí

přihlížet z úřední povinnosti. Rozšířit rozsah napadení správního

rozhodnutí může žalobce jen do konce lhůty stanovené zákonem

(§ 250b o. s. ř.), tj. do dvou měsíců od doručení rozhodnutí

správního orgánu v posledním stupni, pokud zvláštní zákon

nestanoví jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout. Nedodržení lhůty

má za následek ztrátu možnosti úkon provést. Z toho vyplývá, že po

uplynutí této lhůty nelze v průběhu řízení vznášet další výhrady

proti správnímu rozhodnutí. Žalobce je v tomto případě vázán nejen

lhůtou pro podání žaloby, ale i lhůtou pro uplatnění výhrad proti

napadenému rozhodnutí.

Poslanecká sněmovna dále uvedla, že možnost rozšíření rozsahu

napadení správního rozhodnutí pouze ve lhůtě podle § 250b

o. s. ř. je rovněž zárukou pro účastníky řízení v tom smyslu, že

soudní řízení nemůže být neustále prodlužováno. Znamená tedy

posílení právní jistoty účastníků řízení. V závěru vyjádření

Poslanecká sněmovna uvedla, že zákon byl schválen potřebnou

většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5.11.1991, byl

podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.

Senát na výzvu k vyjádření reagoval sdělením data, kdy začal

působit, z čehož dovodil, že mu nepřísluší vyjadřovat se k návrhu

na zrušení ustanovení, kterým byl o. s. ř. doplněn zákonem z roku

1991.

Ministerstvo spravedlnosti ve svém stanovisku k návrhu uvedlo

zejména, že část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem

o. s. ř. je rozvedením tzv. dispoziční zásady. Je-li plně na

uvážení žalobce, zda podá žalobu, a zpochybní tak pravomocné

rozhodnutí orgánu veřejné správy, či nikoliv, musí být v jeho

dispozici i stanovení mezí přezkumu soudem, a to nejen

kvantitativně, označením výroků, které napadá, ale i kvalitativně,

tedy uvedením žalobních důvodů, v nichž soustředí své právní výtky

proti napadenému rozhodnutí. V zájmu právní jistoty je nezbytné,

aby zákonnou cestou byla vymezena doba, v níž lze správní

rozhodnutí zpochybnit žalobou nebo opravným prostředkem u soudu ve

správním soudnictví. O. s. ř. proto v případě žalob proti

pravomocným rozhodnutím správních orgánů stanoví v § 250b obecnou

dvouměsíční lhůtu od doručení správního rozhodnutí, ve které je

třeba zvážit případné podání žaloby, a současně i vytváří prostor

pro to, aby pro případy, kde tato lhůta není vyhovující, bylo

možno zákonem stanovit lhůtu k podání žaloby odchylně. Pokud by

však současně touto lhůtou nebyla omezena oprávnění žalobce

rozšiřovat žalobu na další výroky napadeného správního rozhodnutí

a rozšiřovat žalobní důvody, pak by stanovení lhůty k podání

žaloby postrádalo smysl, neboť by nebylo jasné, co vlastně má být

předmětem soudního přezkoumání, vytvářel by se prostor pro

neomezené, popřípadě i účelové protahování soudního řízení, což by

ve svých důsledcích vedlo k prodlužování stavu právní nejistoty.

Dále Ministerstvo spravedlnosti uvedlo, že právo podat žalobu

je právem výlučně spojeným s tím, kdo tvrdí, že byl na svých

právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu; teprve podáním

takové žaloby je zahájeno soudní řízení, pro které platí zásada

rovného postavení účastníků, kterou zákonná úprava pravidel

platných pro toto soudní řízení nevymezuje jen formálně, ale

naplňuje i v materiálním slova smyslu. Dispoziční právo žalobce

s rozsahem žaloby není tedy omezením jedné strany tohoto řízení,

ale naopak právem výlučně spojeným s jednou stranou soudního

řízení - žalobcem. Ministerstvo spravedlnosti proto nepovažuje

právní úpravu obsaženou v § 250h odst. 1 větě za středníkem

o. s. ř. za úpravu, která by porušovala čl. 37 odst. 3 Listiny.

Ve věci samé Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:

Podle čl. 36 odst. 3 Listiny má každý, kdo tvrdí, že byl na

svých právech zkrácen rozhodnutím orgánů veřejné správy, právo

obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,

nestanoví-li zákon jinak (tzv. generální klauzule s negativní

enumerací). Přitom z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno

přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod

podle Listiny. Zákon (o. s. ř.) pak tyto ústavní principy rozvádí

v části páté - Správní soudnictví. Zákon zejména stanoví, kdo je

legitimován k podání tzv. správní žaloby. Ten, kdo je oprávněn

žalobu podat, tak musí učinit zcela specifickým způsobem. Zde již

nastupuje aplikace napadené části ustanovení § 250h odst. 1 věty

za středníkem o. s. ř., ve kterém, ve spojení s ustanovením § 249

odst. 2 o. s. ř. a dalšími, je vyjádřena zásada, která bývá, ne

zcela přesně, označována jako zásada dispoziční. Při bližším

rozboru je totiž zřejmé, že nejde ani tak o to, kdo určuje, o čem

bude jednáno, jako spíše, o čem bude jednáno a v jaké lhůtě lze

tento rozsudek přezkumu vymezit, spíše tedy jde o koncentraci

řízení.

Lze shrnout, že správní soudnictví je založeno na zásadě (ať

již ji nazveme jakkoli), že správní soud z vlastní iniciativy

nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, a

nenahrazuje tedy žalobcovu iniciativu. Z názorů doktrinárních se

dá usuzovat, že soud tak snad činit ani nemůže či dokonce nesmí,

ačkoliv např. ustanovení § 250j odst. 1 o. s. ř. pro tak striktní

názor nehovoří ("Dojde-li soud k závěru, že napadené rozhodnutí je

v souladu se zákonem, ...").

Zvláštností procesu je dále povinné právní zastoupení

žalobce, zásada vázanosti soudu zjištěným skutkovým stavem a řada

dalších.

Uvedená omezení a specifický proces nastolují otázku, zda

jsou jednotlivě i ve svých souvislostech ústavně akceptovatelné a

podřaditelné pod požadavek vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny,

tj. že u nezávislého a nestranného soudu je nezbytné se svých práv

domáhat stanoveným způsobem. Především pak je v této souvislosti

třeba odpovědět na otázku, zda se dispoziční zásada v některých

případech nutně prolamuje, zejména tedy, zda soud musí k něčemu, a

pokud ano, k čemu, přihlédnout, i když to žalobce nenamítá - tedy

ex officio.

Z komentáře a judikatury k ustanovení § 250h o. s. ř.

vyplývá, že není pochyb o nutnosti takového zásahu soudu

u správních aktů nulitních. Připouští se však, a Ústavní soud

tento názor sdílí, že není tak zcela jasno, co má být za takové

akty považováno. Komentář k o. s. ř. (Bureš, Drápal, Mazanec,

C. H. Beck Praha) připouští, že praxe bude nacházet i další

otázky, k nimž budou muset správní soudy přihlédnout z moci

úřední, a že nejde ani tak o principiální nemožnost zkoumat

správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, jako spíše

o správné a stabilní stanovení okruhu otázek důležitých pro

rozhodnutí, ke kterým soud musí přihlédnout, i když to žalobce

nenamítá. Také tento názor Ústavní soud sdílí a pouze považuje za

potřebné připomenout, že každé ustanovení, které tím, že

formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze

přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv

- práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení, a napadené

ustanovení je jedním z nich, je proto nezbytné vykládat v duchu

čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení

šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Jinak řečeno,

existuje nepochybně více situací, nežli jen nulita správního aktu,

které bude muset vzít správní soud na zřetel i bez návrhu, resp.

na základě pozdního upozornění, tedy ex officio nebo spíše, lépe

vyjádřeno - ex aequo et bono.

Ústavní soud předpokládá, že v naznačeném směru se bude

judikatura správních soudů vyvíjet. Sám pak bude nucen při

projednání ústavní stížnosti samotné zaujmout stanovisko k otázce,

zda je povinností soudů přihlédnout i bez návrhu k případné

prekluzi práva. Přitom je nucen znovu konstatovat, že takováto

interpretační role by náležela především soudu, který existuje

dle Ústavy, ale nikoliv de facto - Nejvyššímu správnímu soudu.

Ústavní soud, posuzuje napadené ustanovení jako

interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou

dispoziční zásadu, resp. princip koncentrace řízení ve správním

soudnictví neústavní, neboť i když může být kritizován za to, že

se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především

a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na

projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez

zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod, čl. 38 odst. 3 Listiny).

Na druhé straně však považuje Ústavní soud za svoji povinnost

opětovně konstatovat, že správní soudnictví, ve kterém napadené

ustanovení hraje jen parciální roli, jako celek neodpovídá

principům zakotveným v čl. 6 odst. 1 uvedené Úmluvy a je jako

systém vytvořený v období předústavním v rozporu s Ústavou již

samou neexistencí Nejvyššího správního soudu. Není sporu o tom, že

v soudobých vyspělých demokraciích je završení soustavy správních

soudů společnou nadřízenou soudní instancí standardní a

neodmyslitelnou součástí řádného chodu veřejné správy a naplnění

principů správního státu. Nejsou-li však několikaleté apely

Ústavního soudu pro zákonodárce dostatečnou motivací k naplnění

Ústavy, prohlašuje Ústavní soud, že bude ve své rozhodovací

činnosti důsledně hledat prostředky a možnosti, jak tento stav

změnit.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. června 2000

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru