Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 11/09 #1Nález ÚS ze dne 07.09.2010Obecně závazná vyhláška města Jeseník č. 1/2008, o zákazu konzumace alkoholu na veřejném prostranství

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelMINISTERSTVO - vnitra
Dotčený orgánOBEC / OBECNÍ ÚŘAD / MAGISTRÁT - Jeseník
VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV - Motej lOtakar
Soudce zpravodajKůrka Vladimír
Typ výrokuzamítnuto
Předmět řízení
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip právní jistoty
právo na územní samosprávu /pravomoc k originární normotvorbě
právo na územní ... více
Věcný rejstříkDokazování
Přestupek
obec/obecně závazná vyhláška
působnost/samostatná
veřejný pořádek
samospráva/územní
alkohol a drogy
působnost/přenesená
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 185/58 SbNU 621
Paralelní citace (Sbírka zákonů)304/2010 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2010:Pl.US.11.09.1
Datum vyhlášení29.09.2010
Datum podání15.05.2009
Napadený akt

obecně závazná vyhláška obce/kraje; 1/2008; obecně závazná vyhláška města Jeseník o zákazu konzumace alkoholu na veřejném prostranství; § 2/2, § 2/3

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 104 odst.3, čl. 1 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

128/2000 Sb., § 10 písm.a, § 35 odst.3 písm.a, § 123, § 84 odst.2 písm.h, § 87, § 12

200/1990 Sb., § 47 odst.1 písm.d, § 47 odst.1 písm.f, § 46 odst.2, § 47 odst.1 písm.c

379/2005 Sb., § 13


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Obec je oprávněna obecně závaznou vyhláškou regulovat ve smyslu § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) nejen samotnou konzumaci alkoholu na vymezených veřejných prostranstvích, ale i činnosti k této konzumaci směřující (např. zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem, resp. činnosti, jež zakázanou „veřejnou“ konzumaci svým účelem umožňují).

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Plénum Ústavního soudu zamítlo nálezem ze dne 7. 9. 2010 v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů návrh Ministerstva vnitra na zrušení § 2 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 ve slovech „nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem“ a § 2 odst. 3 téže vyhlášky ve slovech „nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem“.

Napadená ustanovení, která zapovídala konzumaci alkoholických nápojů na vymezených veřejných prostranstvích, přičemž konkretizovala a rozšiřovala, co se rozumí konzumací alkoholu, resp. umožňováním jeho konzumace, byla dle navrhovatele v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 Listiny, a to z toho důvodu, že město Jeseník překročilo svoji samostatnou působnost, neboť v napadených ustanoveních upravilo i otázky, jež vybočují z mezí „veřejného pořádku“ a jejichž úprava přísluší výlučně zákonu. Došlo tak k překročení rámce svěřené působnosti ve smyslu § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), resp. § 13 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících předpisů.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud zvolil pro přezkum obecně závazné vyhlášky test čtyř kroků (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04). Poté, co konstatoval, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (1. krok testu), se zabýval posouzením otázky, zda obec nejednala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu). Z tohoto hlediska musel Ústavní soud přezkoumat, zda v souladu § 10 písm. a) obecního zřízení, dle kterého může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, lze zdržování se na vymezených veřejných prostranstvích „s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem“ považovat za „místní záležitost veřejného pořádku“, resp. za činnost, jež je způsobilá veřejný pořádek narušit, případně být v rozporu s dobrými mravy či ochranou zdraví. Ústavní soud dospěl k závěru, i s ohledem na svou starší judikaturu (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/05), že konzumace alkoholu – se znakem způsobilosti narušit veřejný pořádek se věcně i logicky neomezuje na samotné (vlastní) požívání alkoholického nápoje (tj. pití jako takové), nýbrž zahrnuje i obdobně tomu imanentní a veřejně reflektovatelné činnosti, jež počínají opatřením alkoholického nápoje a pokračují jeho „veřejnou“ připraveností ke skutečné konzumaci. Právě znak takové „veřejné připravenosti“ obec dle názoru Ústavního soudu vystihuje v dotčeném ustanovení podmínkou, že jde o alkoholický nápoj v „otevřené lahvi či jiné nádobě“, jakož i podmínkou „zdržování se“; ta je významná nejen proto, že je typovým „předpolím“ konzumace, nýbrž i tím, že ze zákazu vylučuje pouhý přenos nádoby (přes veřejné prostranství), jenž oproti tomu samo o sobě veřejnou konzumaci alkoholu neimplikuje.

Ústavní soud proto v tomto směru uzavřel, že zákaz zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem lze subsumovat pod zákaz konzumace alkoholu na veřejném prostranství, pročež je možné i na ně vztáhnout uznání jeho regulace obecně závaznou vyhláškou (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 33/05); přitom daná regulace není ultra vires ani z hlediska § 13 zákona č. 379/2005 Sb., a nekoliduje ani s § 47 odst. 1 písm. c), d) a f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Zároveň nedošlo k zásahu do oblasti vyhrazené zákonné úpravě, tedy procesu dokazování a důkazního břemene při projednávání přestupků.

Ústavní soud rovněž dospěl k závěru, že je-li aprobovatelné regulovat konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích, a tato ospravedlnitelná regulace zahrnuje právem i jednání vlastní konzumaci „přípravná“ (její „předpolí“), pak je stejně tak (logicky i věcně) udržitelné, aby postihla činnosti obdobně přípravné (konzumaci alkoholických nápojů nutně předcházející), resp. činnosti, jež zakázanou „veřejnou“ konzumaci svým účelem umožňují. Jestliže ani navrhovatel zákaz samotného „zjevného umožňování“ nezpochybňoval, stejně jako jeho podobu ve vztahu k „rozlévání alkoholických nápojů“, pak není spolehlivého argumentu, aby ku „zjevnému umožňování“ bylo o „výdeji otevřené lahve anebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem“ uvažováno jinak. Obojí, ať již „rozlévání“, tak „výdej“ do otevřené nádoby, totiž z povahy věci směřují k založení té „přípravy“, jež pro zakázanou konzumaci alkoholických nápojů vytváří věcné předpoklady.

Ústavní soud byl taktéž toho názoru, že předmětná vyhláška (resp. napadená ustanovení) obstála i ve třetím (zneužití svěřené věcné působnosti) a ve čtvrtém kroku testu (zjevná nerozumnost). Nadto dle Ústavního soudu obec v souladu s požadavky principu proporcionality a právní jistoty vymezila konkrétní veřejná prostranství, na kterých je konzumace alkoholických nápojů zakázána (blíže např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/05 či sp. zn. Pl. ÚS 35/06); dle § 3 odst. 3 napadené vyhlášky navíc rada města může, na základě písemné žádosti, udělit výjimku ze zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství při konání kulturních, sportovních či jiných akcí, a zákaz dotčeného jednání tedy nelze hodnotit ani jako absolutní ani prostý možné diverzifikace jeho základu. Přesto však Ústavní soud připomenul, že při posuzování skutkové podstaty přestupku (§ 46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb.) je třeba zvažovat i otázku příslušného materiálního korektivu, resp. jeho společenského významu či dopadu („škodlivosti“), což musí hrát významnou roli při aplikaci posuzované vyhlášky, aby též tím byl vyloučen její dopad „na naprosto běžné životní situace, při nichž nedochází k narušení veřejného pořádku“, jak uvažoval navrhovatel, konkrétně i na „nesení točeného piva ve džbánu“.

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Vladimír Kůrka. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

Pl.ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010

304/2010 Sb.

N 185/58 SbNU 621

Obecně závazná vyhláška města Jeseník č. 1/2008, o zákazu konzumace alkoholu na veřejném prostranství

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 7. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení části § 2 odst. 2 a části § 2 odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství, za účasti města Jeseník a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 304/2010 Sb.).

Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 ve slovech "nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem" a § 2 odst. 3 téhož právního předpisu ve slovech "nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem" se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a § 123 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 15. 5. 2009, se Ministerstvo vnitra domáhá, aby Ústavní soud zrušil ve vyznačených částech ustanovení § 2 odst. 2 a § 2 odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství (dále též jen "vyhláška").

V návrhu navrhovatel podrobně popsal genezi své správní reakce ve vztahu k této vyhlášce a posléze vyjádřil názor, že je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to s odůvodněním, že město Jeseník překročilo svoji samostatnou působnost, neboť v napadených ustanoveních upravilo i otázky, jež vybočují z mezí "veřejného pořádku" a jejichž úprava přísluší výlučně zákonu.

Vycházeje z tzv. testu "čtyř kroků", neshledal závady v kroku prvním, posuzovaná vyhláška však podle jeho názoru nevyhověla v napadených bodech druhému kroku testu, jelikož obec překročila rámec jí svěřené věcné působnosti pro vydání obecně závazné vyhlášky upravený v § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. To pak navrhovatel shledává v tom, že obec pod pojem "konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství" podřadila i "zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem", což je jednání, které podle jeho názoru není způsobilé narušit "veřejný pořádek" nebo být "v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku", a není tudíž možné je obecně závaznou vyhláškou zakázat. Přitom, jak je mu známo z vyjádření, jímž město Jeseník vyhlášku obhajovalo, primárním důvodem pro její přijetí bylo ulehčit dokazování při projednávání přestupků týkajících se konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích, ačkoliv úprava procesu dokazování a důkazního břemene je v tomto řízení vyhrazena zákonu, a není možné do ní obecně závaznou vyhláškou obce zasahovat.

Rovněž v případě sporného ustanovení § 2 odst. 3 vyhlášky, kterým se pod pojmem "zjevné umožňování konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství" rozumí i "výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem", jde podle navrhovatele o úpravu, která překračuje meze věcné působnosti obce. Ani toto jednání totiž nelze považovat za jednání způsobilé narušit veřejný pořádek, a nadto zvolená úprava vybočuje též ze zmocnění založeného pro obecně závaznou vyhlášku ustanovením § 13 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, neboť přijaté omezení (zákaz) má významně širší dosah, než toto ustanovení předjímá.

Navrhovatel posléze zdůvodnil, proč nepřistoupil též k pozastavení účinnosti (a napadení před Ústavním soudem) ustanovení § 3 odst. 1 vyhlášky.

II.

Město Jeseník se ve vyjádření k návrhu postavilo za napadenou vyhlášku a přihlásilo se k obraně, kterou adresovalo navrhovateli již v předchozím správním řízení, v němž zdůraznilo, že důvodem sporné úpravy vyhlášky byla snaha zajistit, aby dodržování povinností stanovených v obecně závazné vyhlášce bylo efektivně vymáháno, jestliže užití obecného ustanovení § 47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, "je sice možné, ale v praxi de facto nepoužitelné". Jde o to, aby "strážníci, policisté a správní orgán měli ve vyhlášce jednoznačný výklad a výslovnou oporu, jak danou věc posuzovat", což bylo dosaženo, a aplikací vyhlášky se obci podařilo výrazně omezit "negativní jevy" spojené s požíváním alkoholu na veřejnosti. Možností užít sankci odnětí věci podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, (zde otevřené láhve a další nádoby s alkoholickým nápojem) tak dochází i k "vytlačování" z veřejných prostranství specifické skupiny osob, u níž je ukládání pokut, vzhledem k jejich objektivní nevymožitelnosti, bezpředmětné.

Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl podáním ze dne 26. 10. 2009 sdělil Ústavnímu soudu, že ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu do řízení vstupuje jako vedlejší účastník. K napadeným ustanovením vyhlášky především poukázal na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 33/05 (viz dále) s odůvodněním, že zde existují "výrazné skutkové podobnosti", a je tudíž "bezpředmětné ohledně tzv. testu čtyř kroků vést další úvahy o pravomoci obce k vydání obecně závazné vyhlášky týkající se zákazu konzumace alkoholu na vymezených veřejných prostranstvích". Ve světle citovaného nálezu má proto za to, že i v tomto případě nejednala obec "ultra vires" a vydáním vyhlášky svoji pravomoc nezneužila; rovněž při použití kritéria rozumnosti nelze než dospět k závěru, že dikce sporných ustanovení není ničím jiným "než rozvedením pojmu konzumace alkoholických nápojů", přičemž tak lze "lépe reagovat na vynalézavost právní argumentace osob, jež v obci veřejný pořádek požíváním alkoholických nápojů fakticky narušují". Návrh je namístě podle jeho mínění zamítnout.

III.

Ministerstvo vnitra souhlasilo, stejně jako město Jeseník, s upuštěním od ústního jednání, a jelikož od jednání nelze očekávat další objasnění věci, Ústavní soud podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od něj upustil (stanovisko vedlejšího účastníka zde není rozhodné).

IV.

Ustanovení § 2 odst. 2 a odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství zní takto:

§ 2 odst. 2:

"Konzumací alkoholických nápojů na veřejném prostranství se rozumí požívání alkoholického nápoje nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem.".

§ 2 odst. 3:

"Zjevným umožňováním konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství se rozumí rozlévání alkoholických nápojů nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem.".

V.

Podle § 123 odst. 3 zákona o obcích platí, že nezjedná-li zastupitelstvo obce nápravu ve stanovené lhůtě a není-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh Ústavnímu soudu do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým byl rozklad zamítnut.

Jestliže k uplynutí lhůty pro podání rozkladu došlo dnem 14. 4. 2009 a návrh Ústavnímu soudu byl podán dne 14. 5. 2009, stalo se tak včas.

VI.

Z písemných podkladů, které Ústavnímu soudu předložil navrhovatel, vyplývá, že vyhláška č. 1/2008 byla schválena na zasedání městského zastupitelstva dne 26. 6. 2008, přičemž pro její přijetí hlasovalo 14 přítomných zastupitelů z celkového počtu 25 členů zastupitelstva; dne 4. 7. 2008 byla vyvěšena na úřední desce Městského úřadu města Jeseník, odkud byla sejmuta dne 22. 7. 2008, tj. po uplynutí zákonem stanovené patnáctidenní lhůty, a nabyla účinnosti dne 19. 7. 2008.

Vyhláška č. 1/2008 města Jeseník byla tudíž vydána ústavně konformním způsobem a v souladu s ustanoveními § 84 odst. 2 písm. h), § 87 a 12 zákona o obcích.

VII.

Pro obsahový přezkum vyhlášky platí zásada, že navrhovatele stíhá břemeno tvrzení, což je zde splněno; ustanovení navrhovaná ke zrušení jednoznačně identifikoval, stejně jako důvody jím tvrzené protiústavnosti, jimiž Ústavní soud však není vázán [srov. například nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165, 180-181; 512/2004 Sb.), nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.)].

Podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. test čtyř kroků (srov. nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04, N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.). V rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda při jejich vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost (3. krok testu), a konečně zda přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

K prvnímu kroku testu postačí zaznamenat, že obec vydala napadenou obecně závaznou vyhlášku na základě své pravomoci podle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy, jež ji zmocňuje k originární normotvorbě, a byť jsou jí ukládány povinnosti, již dalšího zmocnění netřeba (srov. např. nález ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/99, N 112/15 SbNU 93, 216/1999 Sb., nebo nález ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06, N 218/47 SbNU 871, 20/2008 Sb.).

Podle ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem; to je významné pro vymezení její věcné působnosti k této normotvorbě [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.)] jak v pozitivním smyslu (viz kupříkladu § 10 zákona o obcích, citovaný níže), tak ve smyslu negativním potud, že její působnost není naopak dána tam, kde je příslušná úprava svěřena zákonu.

Zmíněné ustanovení § 10 zákona o obcích stanoví, že "povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou

a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,

b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,

c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,

d) stanoví-li tak zvláštní zákon".

Právě na ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích se obec Jeseník při přijímání napadené vyhlášky odvolala, a její účel ohlásila v ustanovení § 1 tak, že "cílem této vyhlášky v rámci zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku je vymezit některá místa veřejného prostranství, na kterých se zakazuje konzumovat alkoholické nápoje a zjevné umožňování konzumace alkoholických nápojů".

VII/a

K § 2 odst. 2 vyhlášky (zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem):

Z pohledu citovaného (rozhodného) ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích je tedy určující, zda v tomto ustanovení formulovaný zákaz (ve spojení s § 3 odst. 1 vyhlášky) zdržovat se na vymezených veřejných prostranstvích "s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem" lze identifikovat s "místními záležitostmi veřejného pořádku", resp. jako činnost, jež je způsobilá jej narušit, případně být v rozporu s dobrými mravy či ochranou zdraví (ostatní zde vyjmenované podmínky zde zjevně významné nejsou).

Stojí za to připomenout, co v dřívější judikatuře ve sledovaných souvislostech již Ústavní soud vyjádřil, konkrétně ve zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/05 ze dne 12. 8. 2008 (N 138/50 SbNU 217; 434/2008 Sb.) ve věci obecně závazné vyhlášky města Krupky č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. Zde mimo jiné konstatoval, že "regulace konzumace alkoholu na některých veřejných prostranstvích obce je dle zákona možná, pokud se vzhledem ke konkrétním místním podmínkám jedná o jev, který je způsobilý narušit veřejný pořádek, dobré mravy či bezpečnost, zdraví a majetek v obci".

Také veřejný ochránce práv přitom ve svém vyjádření ze dne 16. 11. 2009 dospěl k závěru, že "existují výrazné skutkové podobnosti tohoto řízení s řízením o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Krupky", což doplnil výše znamenaným úsudkem, že napadená ustanovení vyhlášky nejsou "ničím jiným než bližším rozvedením pojmu "konzumace alkoholických nápojů", pročež je "bezpředmětné ... vést další úvahy o pravomoci obce k vydání obecně závazné vyhlášky týkající se zákazu konzumace alkoholu na vymezeném veřejném prostranství"".

Pakliže Ústavní soud nemíní závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/05 opustit (k čemuž důvod není), jde - ve vztahu k výše vymezené otázce - již jen o to, zda zákaz dle § 2 odst. 2 vyhlášky je vskutku podřaditelný, jak míní veřejný ochránce práv, "regulaci konzumace alkoholu na některých veřejných prostranstvích" ve smyslu aprobovaném nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/05.

S tímto názorem není důvod se neztotožnit.

Konzumace alkoholu - se znakem způsobilosti narušit veřejný pořádek - se věcně i logicky neomezuje na samotné (vlastní) požívání alkoholického nápoje (tj. pití jako takové), nýbrž zahrnuje i obdobně tomu imanentní a veřejně reflektovatelné činnosti, jež počínají opatřením alkoholického nápoje a pokračují jeho "veřejnou" připraveností ke skutečné konzumaci. Právě znak takové "veřejné připravenosti" obec přiléhavě reflektuje v dotčeném ustanovení podmínkou, že jde o alkoholický nápoj v "otevřené lahvi či jiné nádobě", jakož i podmínkou "zdržování se"; ta je významná nejen proto, že je typovým "předpolím" (viz i níže) konzumace, nýbrž i tím, že ze zákazu vylučuje pouhý přenos nádoby (přes veřejné prostranství), jenž - oproti tomu - sám o sobě veřejnou konzumaci alkoholu neimplikuje.

Lze proto uzavřít, že zákaz zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem subsumovat pod zákaz konzumace alkoholu na veřejném prostranství lze, pročež je možné i na ně vztáhnout uznání jeho regulace obecně závaznou vyhláškou, jak bylo dovozeno zmiňovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/05.

Jestliže tedy obec Jeseník - nadto na základě "neostrého", resp. "proměnlivého" pojmu veřejný pořádek [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/07 ze dne 15. 9. 2009 (N 202/54 SbNU 505; 384/2009 Sb.), resp. nález sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ze dne 8. 3. 2007 (N 44/44 SbNU 557; 161/2007 Sb.)], jakož i při jeho typové závislosti na konkrétních reáliích místa - dospěla k úsudku, že zdržování se (zjednodušeně řešeno) s otevřenou nádobou s alkoholem na veřejném prostranství je způsobilé narušit veřejný pořádek lázeňského města, není Ústavnímu soudu k dispozici spolehlivý argument, jímž by mohl být tento závěr vyvrácen (není úkolem Ústavního soudu instruovat obce, které místní problémy mají považovat za závažné a které nikoli).

Že regulace konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích není ani ultra vires ve vztahu k existující zákonné úpravě zakotvené v ustanovení § 13 zákona č. 379/2005 Sb., pakliže stanoví, že "obec v samostatné působnosti může v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů", dovodil již Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/05 rovněž.

V něm totiž vyslovil, že "účelem zákona č. 379/2005 Sb. je vytvoření účinných opatření směřujících k ochraně před škodami na zdraví působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami [§ 1 písm. a)] a opatření omezujících dostupnost tabákových výrobků a alkoholu [§ 1 písm. b)]. Je zřejmé, že zákon reguluje problematiku tabákových výrobků, alkoholu a jiných návykových látek především s ohledem na ochranu zdraví. Obecně závazná vyhláška města Krupky byla vydána za účelem ochrany veřejného pořádku, dobrých mravů a bezpečnosti, zdraví a majetku, před činnostmi, které by je mohly narušit. V takovém případě je obec oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány [§ 10 písm. a) zákona o obcích]. Město Krupka posoudilo konzumaci alkoholu na některých veřejných prostranstvích jako závažný společenský problém, který je s to narušit jak veřejný pořádek, tak být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, a z tohoto důvodu konzumaci alkoholu zakázalo, nikoli však plošně, ale pouze na některých veřejných prostranstvích.".

Z celkového vyznění a použité metodiky tohoto nálezu lze čerpat podporu i pro úsudek, že napadené ustanovení vyhlášky nekoliduje ani s ustanovením § 47 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., jmenovitě s jeho písm. c), d) a f), jímž lze sankcionovat toho, kdo "vzbudí veřejné pohoršení", "znečistí veřejné prostranství, veřejně přístupný objekt nebo veřejně prospěšné zařízení anebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství", resp. "poruší podmínky uložené na ochranu veřejného pořádku při konání veřejných tělovýchovných, sportovních nebo kulturních podniků anebo v místech určených k rekreaci nebo turistice". Je totiž evidentní, že předměty těchto úprav, jakož i jimi chráněné hodnoty se navzájem neidentifikují, resp. relevantně nepřekrývají. Ve vztahu k porušení ustanovení vyhlášky je pak - oproti názoru navrhovatele přiléhavě - k dispozici ustanovení § 46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb.

Ústavní soud se v rovině posouzení, zda obec nejednala "ultra vires", nemůže ztotožnit ani s tou částí navrhovatelovy argumentace, podle které stanovením "právní domněnky či fikce, že při držení otevřené lahve či jiné nádoby s alkoholickým nápojem došlo k zakázané konzumaci", obec zasáhla do oblasti vyhrazené zákonné úpravě co do "úpravy procesu dokazování a důkazního břemene při projednávání přestupků"; nejde totiž o nic jiného než o vymezení skutkové podstaty zakázaného jednání, resp. o úpravu jedné jeho skutkové modality. Režim dokazování, jmenovitě důkazního břemene se samozřejmě nemění, a tomu evidentně nepřekáží, jestliže dokazování v konkrétním případě bude "snazší" či naopak "obtížnější". Přiměřeně zde lze též odkázat na názor vyjádřený Ústavním soudem v nálezu ze dne 20. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/2000 (N 31/21 SbNU 273; 127/2001 Sb.), podle něhož "konstrukce skutkové podstaty trestného činu zajišťující, aby dokazování naplnění jejích znaků činilo orgánům činným v trestním řízení co nejmenší potíže, znamená, že rozsah předmětu dokazování se skutečně zúží. Tím se zároveň rozšíří dosah, záběr skutkové podstaty takovéhoto trestného činu. V žádném případě se ale povinnost pečlivě objasňovat i okolnosti svědčící zejména ve prospěch obviněného, zatěžující orgány činné v trestním řízení, nepřesouvá na obviněného".

Zbývá k posouzení, zda napadené ustanovení obstojí v třetím kroku výše vymezeného testu, totiž zda obec jím nezneužila jí svěřenou věcnou působnost. Takové zneužití představuje "výkon moci ... 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04, N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.).

Je však evidentní, že zde kritéria druhého a třetího kroku testu úzce souvisejí a splývají v logický celek; jinak řečeno, již v rámci hodnocení dle kroku druhého byla vyloučena existence jak "neaprobovaného účelu", tak "nerelevantních úvah", jakož i opomenutí "úvah relevantních".

Ani navrhovatel netvrdí, že by "zneužití" věcné působnosti mohlo vycházet z toho, že normovaným chováním mohlo být zasaženo určité ústavně garantované právo osob, do jejichž poměrů dopadá.

Konečně Ústavní soud dodává, že obec v souladu s požadavky principu proporcionality a právní jistoty vymezila konkrétní veřejná prostranství, na kterých je konzumace alkoholických nápojů zakázána (blíže např. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 33/05 ze dne 12. 8. 2008 či nález Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008, N 72/49 SbNU 67, č. 286/2008 Sb., či nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007, N 218/47 SbNU 871, č. 20/2008 Sb.); v § 3 odst. 3 napadené vyhlášky se nadto stanoví, že "Rada města Jeseník může, na základě písemné žádosti, svým usnesením udělit výjimku ze zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství při konání kulturních, sportovních či jiných akcí.", a zákaz dotčeného jednání tedy nelze hodnotit ani jako absolutní ani prostý možné diverzifikace jeho základu.

Hodnocené ustanovení vyhlášky tedy obstojí i ve třetím kroku testu.

Při jeho posouzení v rámci čtvrtého kroku testu, tj. přezkumu obsahu napadené vyhlášky z hlediska "nerozumnosti", byl Ústavní soud veden zejména právním závěrem podávajícím se z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317, č. 486/2006 Sb.), podle něhož "aplikace principu ‚nerozumnosti' ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností.".

Na prvý pohled je zřejmé, že podmínky "zjevné absurdnosti", resp. existence "extrémních okolností" zde splněny nejsou. Z hlediska dílčího testu rozumnosti tedy napadené ustanovení efektivně kritizovat nelze rovněž.

VII/b

K § 2 odst. 3 vyhlášky (výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem):

Závěry dosažené v předchozím k ustanovení § 2 odst. 2 vyhlášky je přiléhavé přiměřeně vztáhnout i k napadené části jejího ustanovení § 2 odst. 3. Obě jsou věcně spjaty s ustanovením § 3 odst. 1, jímž vyhláška zakazuje jak dosud analyzovanou "konzumaci" alkoholických nápojů, tak i "zjevné umožňování" této konzumace, o což jde napříště.

Metoda uplatněná v předchozím je užitelná i zde; je-li aprobovatelné regulovat konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích a tato ospravedlnitelná regulace zahrnuje právem i jednání vlastní konzumaci "přípravná" (její "předpolí"), pak je stejně tak - logicky i věcně - udržitelné, aby postihla činnosti obdobně přípravné (konzumaci alkoholických nápojů nutně předcházející), resp. činnosti, jež zakázanou "veřejnou" konzumaci svým účelem umožňují.

Jestliže ani navrhovatel zákaz samotného "zjevného umožňování" nezpochybňuje, stejně jako jeho podobu ve vztahu k "rozlévání alkoholických nápojů" - s čímž se lze ve smyslu právě řečeného ztotožnit - pak není spolehlivého argumentu, aby ku "zjevnému umožňování" bylo o "výdeji otevřené lahve anebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem" uvažováno jinak. Obojí, ať již "rozlévání", tak tento "výdej" do otevřené nádoby, totiž z povahy věci směřují k založení té "přípravy", jež pro zakázanou konzumaci alkoholických nápojů vytváří věcné předpoklady.

Druhý, třetí a čtvrtý krok aplikovaného testu tedy vyznívá shodně jako v předchozím, ve vztahu k § 2 odst. 2 vyhlášky, a na tam vyloženou podrobnější argumentaci postačí již jen odkázat. To platí i o navrhovatelem zde zvláště uplatněné námitce kolize se zmocněním podle § 13 zákona č. 379/2005 Sb., neboť toto ustanovení postihuje jak "konzumaci", tak - zde zejména - "prodej", jakož i "podávání" alkoholických nápojů.

VIII.

Nicméně stojí za to připomenout (co kupříkladu uvedl Nejvyšší správnísoud v rozsudku sp. zn. 5 As 104/2008 dostupném na www.nssoud.cz), že při posuzování skutkové podstaty přestupku (§ 46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb.) je třeba zvažovat i otázku příslušného materiálního korektivu, resp. jeho společenského významu či dopadu ("škodlivosti"), což musí hrát významnou roli při aplikaci posuzované vyhlášky, aby též tím byl vyloučen její dopad "na naprosto běžné životní situace, při nichž nedochází k narušení veřejného pořádku", jak uvažuje navrhovatel, konkrétně i na "nesení točeného piva ve džbánu".

IX.

Je namístě shrnout, že návrh na zrušení části § 2 odst. 2 a části § 2 odst. 3 vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství není důvodný a podmínky zásahu Ústavníhosoudu podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu dány nejsou.

Ústavnísoud proto návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 ve slovech "nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem" a § 2 odst. 3 téhož právního předpisu ve slovech "nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem" podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru