Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 10/03Nález ÚS ze dne 19.01.2005Ústavnost 3% hranice při volbách do PS pro výplatu stálého příspěvek na činnost strany

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelPOLITICKÁ / VOLEBNÍ STRANA
Soudce zpravodajHolländer Pavel
Typ výrokuzamítnuto
odmítnuto pro neoprávněnost navrhovatele - § 43 odst. 1 písm. c)
Odlišné stanoviskoDuchoň František
Güttler Vojen
Wagnerová Eliška
Předmět řízení
základní ústavní principy/demokratický právní stát/svobodná soutěž politických sil
základní práva a svobody/právo podílet se na správě věcí veřejných /... více
Věcný rejstříkvolby/do Poslanecké sněmovny
volby/do Senátu
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 9/36 SbNU 85
Paralelní citace (Sbírka zákonů)86/2005 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2005:Pl.US.10.03
Datum vyhlášení19.01.2005
Datum podání27.01.2003
Napadený akt

zákon; 424/1991 Sb.; o sdružování v politických stranách a v politických hnutích; § 20/1, § 20/2, § 20/3, § 20/4, § 20/5, § 20/6, § 20/7

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 5

2/1993 Sb., čl. 20 odst.4, čl. 22

Ostatní dotčené předpisy

424/1991 Sb., § 20 odst.4, § 20 odst.6


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 10/03 ze dne 19. 1. 2005

86/2005 Sb.

N 9/36 SbNU 85

Ústavnost 3% hranice při volbách do PS pro výplatu stálého příspěvek na činnost strany

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická ze dne 19. ledna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 10/03 ve věci návrhu navrhovatele SNK sdružení nezávislých na zrušení ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a v odstavci 7 slov "na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a", případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, podaného spolu s ústavní stížností proti jinému zásahu orgánu veřejné moci - přípisu Ministerstva financí č. j. 143/133437/2002 ze dne 9. 12. 2002 (nález byl vyhlášen pod č. 86/2005 Sb.).

1. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 1, 2, 3, 5, 7 až 11 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.

2. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Ústavní stížností se navrhovatel s odvoláním na tvrzené porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 5 Ústavy České republiky (dále též „Ústava“) domáhá, aby Ústavní soud vydal nález, kterým by zakázal Ministerstvu financí pokračovat v porušování jeho práva na výplatu stálého příspěvku podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 424/1991 Sb.“) ve výši 200 000 Kč za každých započatých 0,1 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.

Ve své ústavní stížnosti navrhovatel konstatoval, že jako politické hnutí získal ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v červnu 2002 celkem 2,78 % platných hlasů. Dne 20. 11. 2002 proto podal žádost Ministerstvu financí o vyplacení stálého příspěvku ve smyslu zákona č. 424/1991 Sb., které ji však přípisem č. j. 143/133437/2002 ze dne 9. 12. 2002 odmítlo s poukazem na to, že nebyla splněna zákonná podmínka pro výplatu stálého příspěvku na činnost podle § 20 odst. 4 a 6 uvedeného zákona, tedy že politické hnutí Sdružení nezávislých nezískalo ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Podle názoru navrhovatele odmítnutí vyplatit tento stálý příspěvek představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, kterým byla porušena jeho citovaná základní práva; ohledně otázky své aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti a obecných podmínek k jejímu podání odkázal na údajně analogickou situaci, řešenou nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 30/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 137).

Navrhovatel se domnívá, že hranice pro výplatu stálého příspěvku ve výši 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny je diskriminační vůči menším politickým stranám (bude-li dále uváděn termín „politická strana“, rozumí se tím i politické hnutí, pokud z kontextu nevyplývá něco jiného), byť zároveň uvedl, že nehodnotí, zda výše tohoto příspěvku je přiměřená. Považuje však za ústavně nekonformní zejména tu skutečnost, že stálý příspěvek je vyplácen pouze stranám, které se relativně úspěšně účastnily politické soutěže o mandáty v Poslanecké sněmovně, ale není již vyplácen stranám, které se úspěšně účastní voleb senátních, krajských nebo komunálních. Údajnou nerovnost v podmínkách politické soutěže se navrhovatel pokusil doložit srovnáním volebních výsledků svých a politické strany Unie svobody-Demokratické unie. V tomto směru mj. uvedl, že ve volbách do Poslanecké sněmovny získala US-DEU v koalici s KDU-ČSL 14,41 % hlasů a 9 mandátů, ve volbách do Senátu však získala US-DEU jediný mandát, zatímco navrhovatel mandáty dva; v komunálních volbách získala US-DEU 617 mandátů ve všech zastupitelstvech, zatímco navrhovatel 3 131 mandátů. V porovnání s těmito výsledky prý nemůže obstát, že US-DEU získává na stálém příspěvku 10 milionů Kč ročně, kdežto navrhovatel nic. Celkový státní příspěvek v roce 2003 činí u navrhovatele údajně 6 300 000 Kč a u US-DEU 42 milionů Kč, což je podle jeho mínění v hrubém nepoměru k volebním výsledkům. Navrhovatel neskrývá, že by vyplacení stálého příspěvku v částce 200 000 Kč za každých 0,1 % hlasů výrazně zlepšilo jeho finanční situaci (neboť částka 5,6 milionů Kč ročně za získaných 2,78 % hlasů se blíží dosavadnímu státnímu příspěvku 6,3 milionů Kč, které navrhovatel získává za 2 mandáty senátora a za 18 mandátů členů zastupitelstev krajů), hlavním motivem podání návrhu je však prý úsilí o změnu dosavadní právní úpravy financování politických stran, která podle jeho názoru poskytuje z peněz daňových poplatníků příliš mnoho parlamentním stranám a nepřiměřeně málo nebo vůbec nic ostatním (neparlamentním) stranám a hnutím.

Z uvedených důvodů navrhovatel spojil – v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) – svoji ústavní stížnost s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., konkrétně ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a odstavce 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“. Alternativně pak navrhl, aby Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 20 předmětného zákona; uvedl, že formulací takto širokého petitu „chce pro Ústavní soud vytvořit prostor, aby podle své úvahy zrušil buď jednotlivá ustanovení § 20 nebo celou úpravu financování politických stran“ a „věří, že Ústavní soud citlivě zvolí i účinnost svého derogačního rozhodnutí“, zejména proto, že několik stran a hnutí nezastoupených v Poslanecké sněmovně je prý finančně závislých na státních příspěvcích za mandáty členů zastupitelstev krajů.

Navrhovatel ve svém obsáhlém návrhu spatřuje neústavnost zákonné úpravy financování politických stran zejména v následujících tvrzeních, do kterých rozčlenil své konkrétní námitky:

1. Příspěvky na mandát poslance nebo senátora (roz. ve výši 900 000 Kč) jsou prý neodůvodněně vysoké; za nepřiměřeně vysokou považuje i hranici pro nárok na příspěvek „za hlasy“ ve volbách do Poslanecké sněmovny podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (v uvedených případech odkázal ve své argumentaci na nálezy Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.).

2. Rovněž hranice 3 % pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku podle § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. je podle mínění navrhovatele neodůvodněně vysoká a za protiústavní považuje i jeho odvozování pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny; zákonodárnou moc mají přitom obě parlamentní komory. V tomto směru uvedl hypotetický příklad, kdy strana, která by při volbách do Poslanecké sněmovny obdržela 2,9 % hlasů, ale obsadila by celý Senát a získala největší počet mandátů v zastupitelstvech krajů a obcí, by žádný nárok na příspěvek neměla. Řada politických stran pak nezískává od státu vůbec žádnou podporu a přitom se nejedná jen o strany se zanedbatelným významem, ale i o strany působící dlouhodobě, byť v celostátních volbách neúspěšně, resp. o strany, jež vidí svou roli pouze na komunální či regionální úrovni, kde mají i nemalé úspěchy (jako příklady jsou v návrhu uvedeny mj. Strana pro otevřenou společnost, Volba pro město, Demokratická regionální strana, Hnutí nezávislých za harmonický rozvoj obcí a měst aj.). Těmto stranám stát nehradí dokonce ani náklady, které jim svými požadavky sám způsobuje, jako je vypracování výroční finanční zprávy a povinného auditu účetní závěrky. Navrhovatel uzavřel, že řešení dané problematiky nespatřuje v pouhém snížení hranice pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku, ale ve „vytvoření zcela jiné konstrukce“, která by zajistila přiměřený příspěvek na činnost všem stranám bez ohledu na to, zda se účastní politické soutěže na úrovni parlamentní, krajské či komunální.

3. Podle názoru navrhovatele je protiústavní také podmiňování příspěvku za mandát člena zastupitelstva kraje ziskem alespoň jednoho mandátu poslance nebo senátora. Strana, která získá řadu mandátů v zastupitelstvech krajů, ale nemá žádného poslance ani senátora, tak na příspěvek na mandát člena zastupitelstva kraje nemá nárok (pozn.: ačkoliv prý ve skutečnosti Ministerstvo financí tyto příspěvky stranám, které žádného poslance či senátora nemají, vyplácí).

4. Navrhovatel konečně protestuje i proti tomu, že stát vyplácí příspěvky za získané hlasy pouze při volbách do Poslanecké sněmovny (100 Kč za hlas), resp. nově též při volbách do Evropského parlamentu. Žádné příspěvky se však nevyplácejí za hlasy získané při volbách do Senátu, při volbách do zastupitelstev krajů a při volbách do zastupitelstev obcí. Tím jsou opět výrazně zvýhodněny strany úspěšné ve volbách do Poslanecké sněmovny, zatímco strany nové nebo strany omezující se na regionální politiku jsou znevýhodněny.

Navrhovatel dále uvedl, že rozdělování státních příspěvků mezi politické strany neodpovídá podpoře, kterou mají tyto strany ve společnosti; státní příspěvky politickým stranám zastoupeným v Poslanecké sněmovně prý v roce 2003 překračují 95 %, zatímco příspěvek pro ostatní strany činí jen 4,6 %. Strany nezastoupené v Poslanecké sněmovně musí tedy získávat peníze prakticky výhradně ze soukromých zdrojů, „a to za situace, kdy právě parlamentní strany … způsobily, že sponzorování politických stran, které je ve vyspělých demokratických státech považováno za … společensky prospěšnou činnost …, získalo v České republice punc“ pochybné aktivity. Celková výše státních příspěvků se navrhovateli jeví jako neodůvodněná a výrazně překračující náklady stran na účast ve volební soutěži i potřeby financování jejich základní činnosti; navrhovatel nenalézá žádný důvod pro to, aby i ta nejúspěšnější politická strana měla získávat každoročně na svou činnost přes 100 milionů Kč. Celá zákonná úprava financování politických stran tak podle navrhovatele směřuje k úplnému finančnímu zabezpečení parlamentních politických stran ze státního rozpočtu a k zablokování nebo alespoň výraznému omezení přístupu ke státním příspěvkům pro neparlamentní politické strany.

V návrhu je dále považována za neústavní také formulace § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., podle kterého náleží příspěvek na mandát po celé volební období jen straně, na jejíž kandidátní listině byl poslanec, senátor nebo člen zastupitelstva kraje zvolen. Záměrem zákonodárce sice byla – podle navrhovatele – legitimní snaha zabránit tomu, aby s poslancem, senátorem či členem zastupitelstva, který v průběhu volebního období přejde do jiné strany, přecházel i nárok na státní příspěvek; bylo však opomenuto, že ke změně stranické příslušnosti může dojít nejen individuálně, ale i hromadně, sloučením stran. Zákonná úprava, postihující ty politické strany nebo hnutí, které se rozhodly učinit integrační krok, omezuje tedy svobodnou soutěž politických sil.

Navrhovatel uzavřel svou rozsáhlou argumentaci vlastním konkrétním návrhem, jak by mělo být upraveno financování politických stran a hnutí, má-li být v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tomu by prý nejlépe odpovídal systém, ve kterém by příspěvek za hlasy získané ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, Evropského parlamentu, zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí dostaly strany, které se vážně účastní volební soutěže, tj. získají více než určité minimální procento hlasů (např. pro Poslaneckou sněmovnu zde navrhuje 0,5 až 1 % hlasů, pro Senát 4 – 6 % hlasů v daném volebním obvodu); minimální příspěvek by se vyplácel těm stranám, které dostatečně širokým zapojením do volební soutěže (bez ohledu na výsledek) prokázaly svůj význam jako organizovaná politická síla a rozšířený příspěvek ty strany, které ve volbách do všech zastupitelských sborů alespoň v některých regionech přiměřeně uspěly. Celkový rozsah státních příspěvků politickým stranám by pak neměl překračovat 100 až 150 milionů Kč ročně, protože částka kolem 20 milionů Kč musí podle názoru navrhovatele postačovat i té největší politické straně pro krytí veškeré běžné činnosti.

II.

Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2003 sp. zn. I. ÚS 59/03 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 zákona o Ústavním soudu přerušeno a návrh na zrušení shora uvedených odstavců ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., popř. celého tohoto ustanovení, byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky.

III.

Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny, podepsaném jeho předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem, je k bodu návrhu požadujícímu zrušení § 20 odst. 4 až 6 zákona č. 424/1991 Sb. uvedeno, že omezení politických stran v účasti ve volbách, v přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě projevu, v právu na shromažďování a podobně by zajisté bylo v rozporu s čl. 22 Listiny. Žádná taková omezení však v dikci odstavců 4 až 6 citovaného zákona nejsou obsažena. K dalšímu bodu návrhu požadujícímu zrušení v § 20 odst. 7 části věty týkající se výše příspěvku na mandát (900 000 Kč) Poslanecká sněmovna uvedla, že bylo zcela v kompetenci zákonodárného sboru zákonem určit jeho výši. Před novelizací zákona č. 424/1991 Sb., provedenou zákonem č. 170/2001 Sb., činila výše příspěvku 1 000 000 Kč; jeho snížením reagoval zákonodárce na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb. Byla-li již v roce 1991 stanovena výše tohoto příspěvku na 500 000 Kč, není s odstupem 12 let současná výše příspěvku ničím, co by porušovalo ústavní kritéria svobodné soutěže politických stran a co by bylo možno obecně považovat za nepřiměřené. Vyhověním alternativnímu návrhu na zrušení celého ustanovení § 20 zákona by podle vyjádření Poslanecké sněmovny byly politické strany postaveny v podstatě na stejnou úroveň s občanskými sdruženími vzniklými podle zákona o sdružování občanů. Státní spoluúčast na financování politických stran je však v právu evropských demokratických států standardem. Případné zrušení uvedeného ustanovení by vyvolalo potřebu okamžité novelizace zákona; lze si prý jen těžko představit, že by „nebylo znovu zohledněno exaktní a spravedlivé kritérium dělící politické strany na ty, co reálný význam pro politické dění ve státě díky voličské základně mají, a na ty, které nereprezentují prakticky nikoho, a jsou tudíž ve volbách, často opakovaně, neúspěšné“. Podle názoru Poslanecké sněmovny jsou základní pravidla svobodné soutěže politických sil v praxi reálně zabezpečena, přičemž právní řád nikterak nebrání vzniku nových politických subjektů a jejich průniku do Parlamentu, což závisí pouze na schopnosti těchto uskupení oslovit potřebný počet voličů. Tuto schopnost nebo naopak neschopnost nemůže případný státní příspěvek nikdy nahradit. Úprava způsobu financování politických stran je pak v právním řádu potřebná i proto, aby zamezila existenci takových subjektů, které by se bez reálného vlivu na politický život v České republice zaměřovaly primárně k získávání státních příspěvků. Poslanecká sněmovna uzavřela, že celý návrh politického hnutí Sdružení nezávislých je prý postaven na zjednodušené tezi – která s čl. 22 Listiny v podstatě nijak nesouvisí – že bez existence finančního zajištění všech stran a hnutí ze strany státu nelze hovořit o jejich volné a svobodné soutěži.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, zejména uvedl, že pro předmětné řízení o návrhu na zrušení § 20 zákona č. 424/1991 Sb. bylo nejpodstatnější jednání o návrhu zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů; návrh mj. obsahoval nové zákonné řešení státního příspěvku na činnost politických stran a hnutí jako reakci na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb., v němž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 20 odst. 4 a 7 zákona č. 424/1991 Sb. Po schválení Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona postoupen Senátu. Již při jednání o návrhu zákona ve výborech bylo konstatováno, že tato novela zákona č. 424/1991 Sb. je v daném případě nesystémově připojena k materii týkající se státního dluhopisového programu, kde prodlení s jejím schválením by mohlo mít nepříznivý hospodářský a politický dopad. Ústavněprávní výbor Senátu proto doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem, který omezoval platnost navržené novely pouze na dobu do konce roku 2001. Záměrem bylo vytvořit dostatečný časový prostor k tomu, aby Parlament mohl v mezidobí, se znalostí závěrů obsažených v nálezu Ústavního soudu, připravit novelu úpravy financování politických stran, která by danou věc řešila komplexně včetně příspěvku na volební náklady upraveného v § 85 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Další z výborů, kterému byl návrh zákona přikázán – Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu – však naopak doporučil Senátu návrhem se nezabývat, zejména s přihlédnutím k závažnosti a časové naléhavosti existence právní úpravy státního dluhopisového programu. Senát nakonec vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky je uzavřeno konstatováním, že ponechává rozhodnutí o ústavnosti napadených zákonných ustanovení na úvaze Ústavního soudu.

Ve stanovisku Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud k dané věci rovněž vyžádal, je stručně uvedeno, že napadený zákon rovné podmínky volné soutěže politických stran ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny nijak neporušuje; o úspěchu politických subjektů rozhodují především hlasy voličů, a nikoliv finanční příspěvky státu. Ministerstvo předeslalo, že se výhrady stěžovatele dotýkají okruhu právní úpravy, která byla do zákona promítnuta na základě návrhu poslanců, neboť původní znění předmětného ustanovení počítalo pouze se státním příspěvkem na úhradu za volební výsledky.

IV.

Ústavní soud vždy v prvé řadě zkoumá, zda jsou splněny všechny požadované předpoklady procesní, aby se mohl návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení zabývat meritorně. V daném případě je z podaného návrhu zřejmé, že se navrhovatel v podstatě domáhá revize celého současného systému financování politických stran nejen na parlamentní, ale i na krajské, resp. komunální úrovni, a že nenapadá pouze obsáhlé ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., ale že v odůvodnění návrhu (nikoli v jeho petitu) protestuje i proti úpravě příspěvku na úhradu volebních nákladů podle zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Shodné konstatování platí i pro obsah obsáhlého přednesu navrhovatele u ústního jednání (jenž byl Ústavnímu soudu předložen i v podobě písemné). Z napadeného přípisu Ministerstva financí ze dne 9. 12. 2002 č. j. 143/133437/2002 však plyne, že toto ministerstvo odepřelo vyplatit navrhovateli stálý příspěvek s poukazem na ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., jež váže nárok na stálý příspěvek těm stranám, které ve volbách do Poslanecké sněmovny získaly 3 % hlasů. Ostatní napadená ustanovení, tj. § 20 odst. 1 až 3, 5, 7 až 11, tedy nebyla v žádném řízení, které předcházelo podání ústavní stížnosti, přímo uplatněna, takže ohledně nich nejsou splněny podmínky, za nichž lze podat – spolu s ústavní stížností – návrh na zrušení zákona (§ 74 zákona o Ústavním soudu). Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než v této části návrh odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], což se týká i alternativního návrhu na zrušení celého ustanovení § 20 předmětného zákona.

V.

Ústavní soud se dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Co se týče zákona č. 424/1991 Sb. (v původním znění), Ústavní soud nezjišťoval, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jelikož u právních předpisů, vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky, je tento soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález. č. 135, str. 14; vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.). V daném případě se tedy Ústavní soud soustředil na novelu zákona č. 424/1991 Sb., jež se týkala napadeného ustanovení § 20.

Jednalo se o zákon č. 117/1994 Sb., , kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákona č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, kterým byla zavedena 3% hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek ve volbách do Poslanecké sněmovny. V tomto směru z příslušných sněmovních tisků, těsnopiseckých zpráv a údajů o průběhu hlasování Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna návrh tohoto zákona schválila na své schůzi konané dne 29. 4. 1994. Po podpisu prezidentem republiky a předsedou vlády byl zákon řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 37 pod číslem 117/1994 Sb. Předmětný zákon tak byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

VI.

Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře zásadním způsobem vyslovil k ústavním kautelám demokratického utváření Parlamentu. Za relevantní v rozhodovaném kontextu nutno považovat nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 37; vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), v němž byla posuzována ústavnost tzv. uzavírací klauzule pro volby do Poslanecké sněmovny. Soud v něm vymezil základní rámec pro uplatnění prvků integrujících politické uspořádání Poslanecké sněmovny v proporcionálním volebním systému: „z hlediska principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému ,přemnožení‘ politických stran a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému.“. Při posuzování mezí akceptovatelnosti integračních stimulů Ústavní soud přitom důsledně vycházel z principu proporcionality: „Zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí však ohrozit demokratickou substanci voleb. Vždy je také třeba poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se ve Sněmovně mohla zformovat většina, potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli.“.

Uvedený právní názor byl pak potvrzen dalšími rozhodnutími, zejména pak nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 16; vyhlášen pod č. 64/2001 Sb.).

Základním znakem demokratického pluralitního politického systému není toliko pluralita samotná, nýbrž rovněž otevřenost systému, tj. možnost vstupu nových subjektů na politickou scénu, možnost zakládání politických stran a politických hnutí, tj. svobodný a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 20 Listiny, zákon č. 424/1991 Sb.). Reálnost, tj. nikoli toliko fiktivnost, otevřenosti pluralitního politického systému je pak, kromě jiného, spjata i s vytvořením adekvátního systému financování politických stran a hnutí.

Pro utváření takového systému plyne z ústavního pořádku řada kautel. Ústavní soud tyto kautely artikuloval v mnoha svých rozhodnutích.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 62; vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) vymezil v této souvislosti ty nejobecnější principy. Jakkoli dle něj v ústavním pořádku není obsažena opora pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem, „to však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic … finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu.“.

Tyto hranice pak vyložil z pohledu dvou principů: principu integrace a principu reprezentativnosti [jenž byl zformulován v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 39; vyhlášen pod č. 161/1996 Sb.): „Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí), zúčastněných na politické soutěži.“]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 Ústavní soud zrušil podmínku dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro účely příspěvku na úhradu volebních nákladů, přičemž v otázkách financování politických stran státem v kolizi principu integrace a principu pluralismu demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) přiznal přednost druhému z nich. Kritérium pro omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů pak zformuloval hlediskem „vážnosti úsilí soupeřících stran“, případně „vážnosti volebních úmyslů stran“, jež vyjádřil mírou jejich reprezentativnosti. Takto vyjádřený právní názor byl posléze potvrzen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 36; vyhlášen pod č. 98/2001 Sb.) pak posuzoval Ústavní soud již přímo ústavnost části platného znění § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, a to návrh na zrušení ustanovení, dle něhož strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách neobdrží. Soud tudíž považoval za rozporné s ústavním pořádkem podmínění poskytování stálého příspěvku politické straně (hnutí) dosažením uzavírací klauzule v následujících volbách. Jinými slovy, otevřenost politického systému spojil s trvale nižší hranicí pro poskytování příspěvku, než je zákonem stanovená a již zmiňovaným nálezem Ústavního soudu jako ústavně konformní potvrzená hranice uzavírací klauzule. Jelikož hranice 3 % v dané věci nebyla napadena, v rámci rationis decidendi se jí soud nezabýval, nezpochybnil ale její výši ani v případné úvaze obiter dictum.

Rozpor ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. s ústavním pořádkem ve věci stanovení hranice 3 % ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky odevzdaných platných hlasů pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku na činnost politickým stranám je podle mínění navrhovatele dán její neodůvodněnou výší, jakož i neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, jelikož zákonodárná moc je představována Parlamentem složeným ze dvou komor – Poslanecké sněmovny a Senátu.

Základní kritérium ústavní konformity stanovení výše minimální hranice pro výplatu stálého příspěvku na činnost politické straně spočívá v zajištění otevřenosti politického systému – tato hranice musí tedy být výrazně nižší, než je stanovena uzavírací klauzule proporcionálního systému.

Financování politických stran státem zahrnuje toliko část příjmů politických stran (§ 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.). Tato část je představována jednak příspěvkem na úhradu volebních nákladů (§ 85 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 65 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) a jednak příspěvkem na činnost politické strany, jenž pak zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát (§ 20 zákona č. 424/1991 Sb.). U parlamentních politických stran pak existuje i jejich nepřímé financování, a to formou placení poslaneckých náhrad, podpor parlamentním klubům stran, bezplatného poskytování materiálních prostředků pro poslanecké kluby stran apod.

Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému. Jednotlivé formy tohoto financování sledují přitom rozdílné účely, tj. podporují rozdílné aktivity stran. Cílem úhrady volebních nákladů je umožnit politickým stranám splňujícím podmínku „vážnosti úsilí soupeřících stran“, případně „vážnosti volebních úmyslů stran“ účast ve volební soutěži. Spatřoval-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 hranici této „vážnosti“ v zisku „kolem 1 %“ z celkového počtu platných hlasů, zákonodárce stanovil v platné právní úpravě danou hranici úrovní 1,5 %. Příspěvek na mandát zrcadlí úkoly politických stran, jež souvisejí s jejich působením v oblasti zákonodárství. Podmínkou jeho poskytování je zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny anebo do Senátu (§ 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.), tj. dopadá toliko na politické strany parlamentní.

Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému, hranice pro jeho poskytování musí být proto výrazně nižší, než je stanovena výše uzavírací klauzule proporcionálního volebního systému. Za takovou výrazně nižší mez lze považovat i hranici 3 % ve volbách získaných platných hlasů, tedy hranici o 40 % nižší, než je výše uzavírací klauzule. Splňuje-li zákonná úprava stálého příspěvku ústavní požadavek garantování otevřenosti politického systému, pak vzhledem k odlišné funkci stálého příspěvku na činnost a úhrady volebních nákladů politických stran není dán důvod ekvivalence jejich výše.

Uvedené konstatování nemění nic na obecném stanovisku Ústavního soudu k otázce ústavnosti celé soustavy financování politických stran vysloveném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000. Soud v něm konstatoval: „Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.“. Maximu rovnosti postavení politických stran, zajištění jejich svobodné a fair soutěže, jakož i otevřenosti politického systému Ústavní soud poměřoval hodnotou vážnosti volebních úmyslů stran, „měřenou“ jejich minimální reprezentativností (sp. zn. Pl. ÚS 3/96, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), jakož i účely jednotlivých forem státního financování stran (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).

Ústavní soud ve svých rozhodnutích naznačil hledisko poměřování podílu státního financování politických stran a podílu jiných forem jejich financování neodvislých od státu (sp. zn. Pl. ÚS 26/94). V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 zaujal kritický postoj ke stávající výši finanční podpory státu politickým stranám a upozornil na ohrožení ústavního principu oddělení stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny).

Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže (viz např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, sp. zn. Pl. ÚS 8/95, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 – Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usn. č. 14; svazek 4, nález č. 83, vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.; svazek 24, nález č. 149, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.; svazek 34, nález č. 113, vyhlášen byl pod č. 512/2004 Sb.). Z uvedeného důvodu v rozhodované věci není oprávněn zabývat se ústavností celého systému státního financování politických stran, a tudíž mu nezbývá, než apelovat na demokratického zákonodárce ve směru akceptace právního názoru obsaženého v uvedených nálezech sp. zn. Pl. ÚS 26/94 a sp. zn. Pl. ÚS 53/2000.

Snížení hranice pro poskytování stálého příspěvku na činnost politických stran pod hranici 3 % ve volbách získaných hlasů však zmíněný problém nejen neřeší, ale naopak rozšiřuje okruh adresátů tohoto příspěvku, a ve svých důsledcích znamená další nárůst státního podílu na financování politických stran, tedy posun v tom směru, s nímž se Ústavní soud v předchozí judikatuře neztotožnil. Kromě navýšení požadavků na státní rozpočet by takovýto posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti, principu, který nachází výraz především v dobrovolné podpoře politických stran ze strany občanů, na základě jejich uvážení a výběru podle programové blízkosti stran.

Argumentuje-li navrhovatel neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, bylo by lze hodnotit takovou úpravu jako ústavně rozpornou toliko v případě její svévole, tj. absence racionální vazby mezi právní úpravou a sledovaným účelem.

Ústavní pořádek České republiky ani její právní řád neobsahuje explicitní legální definici politické strany (politického hnutí). Ústavní povahu, povahu právní subjektivity, smysl a účel politické strany nutno tudíž vyvodit z její celkové ústavní i obecně právní úpravy.

Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů (čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že český ústavní a právní systém nezná speciální kategorii regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením všech zastupitelských sborů.

Dle ústavního systému České republiky nedisponují obě komory Parlamentu stejnými pravomocemi a neparticipují stejnou mírou na zákonodárném procesu, nemají tudíž symetrické postavení. Výlučně Poslanecká sněmovna kreuje vládu a vyslovuje jí nedůvěru, v oboru zákonodárné pravomoci disponuje zpravidla konečnou rozhodovací pravomocí. Senát má ve vztahu k Poslanecké sněmovně postavení kontrolní brzdy, protiváhy. Odvozuje-li právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp. potencionální participace u neparlamentních stran na moci zákonodárné, jakož i na utváření vrcholného orgánu moci výkonné – vlády. Neodvíjí-li se dále tato úprava od výsledků voleb do obecních, resp. krajských zastupitelstev, zrcadlí pak pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu.

Pro uvedené okolnosti Ústavní soud neshledal zákonnou úpravu 3% hranice ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky získaných platných hlasů při přiznání stálého příspěvku na činnost politické strany, obsaženou v ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., za stojící v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, pročež návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítl.

1. Odlišné stanovisko soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně

Podepsaní soudci zastávají odlišné stanovisko k výroku pod bodem 2. nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 10/03, kterým byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.

K tomu uvádějí následující důvody.

1. Demokratický právní stát – který je povinen chránit a podporovat pluralistickou, otevřenou společnost, v níž se může svobodný jedinec nejlépe rozvíjet – ústavně zajišťuje prostor pro formaci různých zájmových skupin, které posléze jako jednotlivé politické strany nebo hnutí usilují o prosazení svých představ získáním podílu na moci ve svobodné soutěži politických sil. Obecně vzato jsou politické strany v podstatě právnickými osobami soukromého práva, a platí pro ně tedy čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou činit, co není zákonem zakázáno a nesmí být nuceny činit, co zákon neukládá. Stát a jeho orgány mohou do jejich činnosti zasahovat jen na základě zákona a v jeho mezích. Ústavní soud však již v prvním ze svých nálezů, týkajících se problematiky financování politických stran (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 62, vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) zejména (mimo jiné) vyslovil, že ústavněprávní postavení těchto stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že nemají statut státního orgánu a že v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky. Po druhé světové válce došlo ve vyspělých demokraciích k uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají politické strany ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem, či měly státní, veřejnoprávní povahu. Z této ambivalentní povahy politických stran vyplývá řada problémů, spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke státu. Politické strany plní v souladu s Ústavou určité veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle Ústavy demokratickým právním státem (čl. 1), byl také demokratickým způsobem (tj. ve volbách, založených na soutěži politických stran) legitimován. Z tohoto veřejného (obecného) zájmu lze odvodit nárok na to, aby stát plnění těchto úloh – pro funkci státu nezbytných – umožnil a podpořil. Tomu právě odpovídá i úprava financování politických stran demokratickým státem, která vyústila jednak v příspěvek na činnost politických stran, jednak v příspěvek na úhradu jejich volebních nákladů.

Stávající financování politických stran v České republice lze – jako i jinde ve světě – rozdělit na financování státní a na financování ze soukromých zdrojů. Přímé státní financování je spjato především s volbami. Podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon č. 247/1995 Sb.“) bude politické straně, která ve volbách získala nejméně 1,5 % z celkového počtu platných hlasů za každý odevzdaný hlas vyplaceno 100 Kč ze státního rozpočtu (příspěvek na úhradu volebních nákladů, resp. tzv. příspěvek „za hlasy“). Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, upravuje ve svém ustanovení § 20 tzv. příspěvek na činnost, zahrnující stálý příspěvek pro stranu, která získala ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů (6 až 10 milionů Kč ročně), a příspěvek na mandát poslance a senátora (900 000 Kč ročně), resp. na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy (250 000 Kč ročně). Jde o výraz jisté privilegovanosti politických stran vůči jiným typům sdružení s ohledem na jejich shora uvedený význam pro demokratický stát (z odborné literatury srov. Filip, J.: Ústavní právo, Brno, Masarykova univerzita, 1997, zejména str. 257).

K závažným otázkám financování politických stran a k jejich specifické roli v demokratickém právním státě se již Ústavní soud – kromě již zmíněného nálezu č. 296/1995 Sb. – několikrát výrazně vyjádřil (jde zejména o nálezy č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 16, nález č. 137 a svazek 21, nálezy č. 16 a č. 36). V prvním z uvedených nálezů Ústavní soud vyhověl návrhu politické strany Demokratické unie na zrušení části ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, (příspěvek na úhradu volebních nákladů vázaný na dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů). Stejným ustanovením se zabýval i v následujícím nálezu, v němž konstatoval, že v kontextu všech relevantních okolností nemůže ani snížení hranice ze tří na dvě procenta při současném snížení výše úhrady za každý odevzdaný hlas z 90 na 30 Kč nic změnit na závěrech vyslovených v předcházejícím nálezu. V posledním případě (nález č. 98/2001 Sb.) se již Ústavní soud zabýval zákonem č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích – jehož ustanovení jsou rovněž předmětem zkoumání v nyní řešené věci – kdy zrušil tehdejší větu druhou ustanovení § 20 odst. 4 (strana, která dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů a získala nárok na stálý příspěvek by tento příspěvek neobdržela, pokud by v následujících volbách nezískala počet hlasů potřebných k zastoupení v Poslanecké sněmovně) a část ustanovení § 20 odst. 7 (příspěvek na mandát poslance nebo senátora ve výši 1 000 000 Kč ročně). Disentující soudci ani v nyní zkoumaném případě neshledali žádný důvod k tomu, aby se Ústavní soud od svých již dříve vyjádřených názorů na předmětnou problematiku odchýlil. Proto je podle jejich mínění nezbytné znovu zdůraznit – s odkazem na citované nálezy – závěry již vyslovené, ve kterých je koncentrována podstata postavení politických stran v České republice a formulovány zásady jejich financování, souladné s ústavním pořádkem.

Politické strany a politická hnutí jsou institucemi konstituovanými na základě a v rámci ústavního státu, jehož zásady a pravidla zavazují jak strany, tak stát. Mezi ně patří čl. 5 Ústavy, zakotvující svobodný a dobrovolný vznik a volnou soutěž politických stran respektujících základní demokratické principy, čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a čl. 20 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich; dále stanoví, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu. Strany působí jako zprostředkující článek mezi občany a státem: slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů a orgánů samosprávy. Ve své základní funkci – při tvorbě politické vůle ve státě – předurčují politické strany (ve svých důsledcích) formování státních orgánů. Jinak řečeno, tomu, aby demokratické státní orgány vůbec vznikly, musí předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých politických stran, neboť teprve výsledky této soutěže politické kontury a proporce státu formují.

V této souvislosti je třeba uvést, že ani v Ústavě České republiky ani v Listině základních práv a svobod ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy, v platném znění, nelze nalézt oporu pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem. To však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic. Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních (čl. 5 Ústavy) a zákonných funkcí by totiž mohl přestat plnit takový stát, který by z finanční podpory politickým stranám a politickým hnutím učinil prostředek svého vlivu na jejich činnost anebo dokonce nástroj k jejich manipulaci. Proto finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Určitá finanční podpora politických stran státem je ovšem vzhledem k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí přijatelná. Obecně vzato je však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat podporu své činnosti z jiných legálních zdrojů. Příspěvek na činnost politických stran by proto neměl oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany totiž nemohou plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více, než na podporu občanů (nález č. 296/1995 Sb.).

Princip volné soutěže politických stran pojmově zahrnuje povinnost státu respektovat rovnost jejich šancí – z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků jejích účastníků – neboť v podstatě jde o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak předpisy ústavními, tak i akty mezinárodními. Jakýkoli zásah zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit obecným zájmem. Procentuální omezení výplaty příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nemůže být produktem libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. Tento závěr má však význam obecný a platí i pro tzv. stálý příspěvek podle zákona č. 424/1991 Sb. Zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny úzké meze a že je mu odepřeno takové diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod zvlášť závažný. Smyslem volebního příspěvku nemůže být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že integrační hlediska mohou mít zásadní přednost před principem volné soutěže volebních stran. Jejich volná soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické společnosti; právě ochrana pluralismu v politickém životě má primární význam pro samu její existenci. Proto je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nemůže ani jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, apriorně znemožňovat již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné a proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není účel takových opatření překročen (nález č. 243/1999 Sb.).

Dikce „svobodná soutěž politických sil“ podle čl. 22 Listiny základních práv a svobod klade důraz na tu fázi procesu politické konkurence, jež předchází etablování stran v dosažených pozicích, tedy především důraz na svobodný vstup politických sil do volební soutěže. „Svobodná soutěž politických stran je tak nepochybně hodnotou, které musí dát přednost i zákonná úprava financování politických stran státem.“ Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro strany v Parlamentu zastoupené (resp. pro strany silné a etablované) omezuje ekonomicky rovnou účast stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, zakotvující oddělení stran od státu. Vysoká hranice příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní podpory, totiž počet stranami získaných hlasů, a koncentruje v ústavně nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní činnost (nález č. 98/2001 Sb.).

2. Uvedené závěry je podle názoru disentujících soudců třeba vztáhnout – se zřetelem na nutnost komplexního pohledu na věc – i na souzený případ.

S odvoláním na uvedenou argumentaci, opakovaně zdůrazňovanou Ústavním soudem, disentující soudci dovozují, že napadená ustanovení § 20 odst. 4 a část ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb. jsou ve své současné podobě – je-li stávající zákonná úprava financování politických stran posuzována komplexně – protiústavní. Tuto protiústavnost tedy nelze spatřovat pouze v uvedených ustanoveních samotných, jinak vyjádřeno v tom, že by nárok na stálý příspěvek vázaný na dosažení 3% hranice nebo jeho výše byly samy o sobě v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Objektivní posouzení podaného návrhu totiž vyžaduje nikoli jen izolované zvážení jednoho druhu státního příspěvku, ale jeho hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech působících relevantních faktorů; tedy zejména – jak již bylo uvedeno – příspěvku na úhradu volebních nákladů podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb. a příspěvku na mandát poslance a senátora podle zákona č. 424/1991 Sb. Nutnost takového souhrnného pohledu vyplývá z povahy věci samé; takový pohled je i povinností Ústavního soudu jako garanta ústavnosti demokratického státu. Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám již Ústavní soud demonstroval – vycházeje z tehdejší právní úpravy – na fiktivním příkladu dvou politických stran, kdy jedna získala ve volbách 2 % hlasů a druhá 6 % (nález č. 98/2001 Sb.). Strana jen trojnásobně úspěšná by přitom získala ze státní pokladny zhruba 25krát více. Ústavní soud tehdy konstatoval, že tak vznikají disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy s umožněním jejich volné soutěže. Není-li respektována volná soutěž politických stran za srovnatelných podmínek a existuje-li tendence vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením – a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému – nelze takové kroky označit za ústavní (cit. nález).

V současné době je již sice zmíněná disproporce mezi etablovanými politickými stranami (pozn.: i pojem „etablovaná strana“ je ovšem do jisté míry zavádějící, neboť v demokratickém státě nesmí být žádný politický subjekt natolik etablovaný, aby to vedlo až k pochybnostem o svobodné soutěži politických sil) a neparlamentními stranami poněkud zmírněna, stále je však příliš vysoká. K zmírnění této disproporce totiž přispělo snížení hranice pro nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů podle zákona č. 247/1995 Sb., v platném znění, na 1,5 % při současném zvýšení tohoto příspěvku na 100 Kč, což lze jednoznačně hodnotit jako krok pozitivní; je však zjevné, že ve srovnání s příjmy parlamentních stran to nedostačuje. Vyjdeme-li z obdoby výše uvedeného hypotetického příkladu – aniž by bylo nutno perfekcionisticky zacházet do podrobností – lze jednoduchými početními úkony zjistit, že strana, která nepřekročí hranici 3 % pro získání nároku na stálý příspěvek podle zákona č. 424/1991 Sb., byť je však jen o třetinu či o polovinu hlasů méně úspěšná než strana, která se těsně dostala do Poslanecké sněmovny, získává pouze příspěvek na úhradu volebních nákladů (§ 85 zákona č. 247/1995 Sb. v platném znění), kdežto uvedená parlamentní strana získává navíc roční stálý příspěvek i roční příspěvek na mandát; výsledně je tedy za volební období více než desetinásobně lépe „honorována“ (srov. též obdobně Sbírku nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, sp. zn. Pl. ÚS 53/2000, str. 324).

Podle názoru disentujících soudců je tedy pro nalezení ústavně souladného řešení nutno – při dodržení výše uvedených obecných zásad, vyslovených Ústavním soudem již dříve – příslušné finanční prostředky spravedlivěji rozdělit i mezi méně silné (byť nikoli fragmentární politické strany); přitom by bylo zároveň namístě nepreferovat natolik význam voleb do Poslanecké sněmovny, leč odpovídajícím způsobem vzít v úvahu i úspěchy politických stran v jiných volbách. Je jistě vhodné a spravedlivé, aby – jak je uvedeno ve vyjádření Poslanecké sněmovny – více obdržely strany, které mají díky své voličské základně reálnější význam pro politické dění ve státě, leč nepoměr mezi parlamentními a neparlamentními stranami by neměl být v tomto směru tak vysoký, jako je tomu v současné době. Hovoří-li se ve vyjádření Poslanecké sněmovny o „nutnosti zohlednit exaktní a spravedlivé kritérium“, nelze tedy než souhlasit, bude-li pamatováno i na menší politické subjekty, pokud jejich význam nelze považovat za zcela zanedbatelný (např. kolem 2 % získaných hlasů). Princip spravedlnosti by měl být vůdčí ideou každé demokratické společnosti. Vážnost a důstojnost voleb, jakož i poctivost úmyslů politických stran nelze zajišťovat pouze nebo převážně finančními příjmy pro nejúspěšnější, zejména za situace, kdy křivka výše finančního zisku neúměrně stoupá v porovnání s jen o něco méně úspěšnými politickými stranami či hnutími. V této souvislosti však disentující soudci upozorňují na nebezpečí dalšího zvyšování finanční závislosti politických stran na státu; státní financování nikdy nemá výrazným způsobem přesahovat financování stran ze soukromých zdrojů, neboť by tím byl – jak již uvedli výše – porušován princip oddělení politických stran od státu, zakotvený v čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

3. Podle názoru disentujících soudců posuzoval Ústavní soud předmětnou problematiku z příliš úzkého hlediska (i když formálně vzato ve vztahu pouze a jen k napadeným ustanovením v zásadě správně); jak již bylo opakovaně zdůrazněno, stávající zákonná úprava financování politických stran však měla být hodnocena komplexně a souhrnně, zejména ve vztahu k příspěvku na úhradu volebních nákladů podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb. a k příspěvku na mandát poslance a senátora podle zákona č. 424/1991 Sb. S tím souvisí i to, že předchozí nálezy, jichž se Ústavní soud dovolává, a trend jeho judikatury vůbec svědčí spíše pro vyhovění návrhu – a tedy pro stanovisko disentujících soudců – než proti němu.

Disentující soudci nesouhlasí s většinovým názorem ani potud, pokud nález Ústavního soudu příliš zdůrazňuje významnější postavení Poslanecké sněmovny ve vztahu k Senátu v ústavním systému České republiky. Podle jejich přesvědčení – i když Senát, koncipovaný jako stabilizující a kontrolní činitel disponuje pochopitelně jinými pravomocemi a neparticipuje stejnou mírou na zákonodárném procesu jako Poslanecká sněmovna – není dán rozumný důvod pro natolik odlišný přístup k volbám do obou parlamentních komor ve vztahu ke státnímu financování, který je platnou právní úpravou založen. Disentující soudci nevidí důvod ani k ignorování výsledků voleb do obecních a krajských zastupitelstev; i v těchto volbách jsou často úspěšné též politické strany s celostátní působností, které nemají význam jen regionální, čímž Ústavní soud argumentuje.

Pokud Ústavní soud uvádí, že u parlamentních politických stran existuje i nepřímé státní financování (např. formou placení poslaneckých náhrad, podpor parlamentním klubům apod., což samo o sobě pochopitelně protiústavní není), lze to navíc považovat za další podstatný argument podporující názor disentujících soudců, neboť – opět při komplexním pohledu na zkoumanou problematiku – tím dochází k dalšímu zvýšení disproporce mezi parlamentními a neparlamentními stranami, jakož i k dalšímu zpochybnění zásady důsledného oddělení politických stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).

Disentující soudci závěrem znovu zdůrazňují, že jejich odlišné stanovisko nemíní podporovat fragmentární politické strany a hnutí, jež se mnohdy ani nechtějí vážně zúčastnit politického života a volební soutěže a nezřídka sledují jen zájmy finanční. Mají na mysli takové politické strany a hnutí, jež svoji účast myslí vážně, často existují i řadu let a mají určitý, nikoli zanedbatelný okruh voličů.

Ze všech uvedených důvodů dospěli disentující soudci k závěru, že ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 napadeného zákona jsou v rozporu s čl. 22 Listiny základních práv a svobod a s čl. 5 Ústavy, a návrhu tedy mělo být v tomto směru vyhověno. Jelikož Ústavní soud, který by jako tzv. „negativní zákonodárce“ nemohl v daném případě rozhodnout jinak než dílčí derogací, což by však z povahy věci nemohlo být řešením systémovým, nezbylo by, než rozhodnout zároveň o přiměřeném odkladu vykonatelnosti, aby měl zákonodárce dostatečný časový prostor pro přípravu nové právní úpravy.

2. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Elišky Wagnerové

K nesouhlasu s většinovým stanoviskem vyjádřeným v bodu 2. nálezu ve věci Pl. ÚS 10/03 mne vedou následující důvody:

1. Nález opouští dosavadní judikaturu k financování politických stran státem z hlediska použitých metod řešení věci.

2. Opouští tutéž z pohledu kritérií zvolených pro zkoumání věci.

3. Činí spekulativní závěry, které pomíjejí vzájemné podmiňování práva a reality, tak typické právě pro oblast financování politických stran, a to nejen státem.

4. Ústavní úpravě neodpovídající odvozování financování politických stran státem toliko od jedné z komor Parlamentu, tj. od Poslanecké sněmovny.

Ad 1.

Dosavadní relevantní nálezy Ústavního soudu k financování politických stran státem jsou dle mého názoru pouze tři. Základ řešení je obsažen v nálezu, který řešil otázku příspěvku na volební náklady (sp. zn. Pl. ÚS 30/98), dále se jedná o nález řešící mimo jiné problematiku příspěvku za hlasy (sp. zn. Pl. ÚS 42/2000) a konečně jde o nález zabývající se především otázkou příspěvku na mandát a otázkou stálého příspěvku (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).

Ve všech uvedených případech neposuzoval Ústavní soud konkrétně napadenou formu financování politických stran separovaně, vždy ji nahlížel v kontextu dalších nástrojů financování politických stran státem. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, poté, co zasadil příspěvek na úhradu volebních nákladů do kontextu s dalšími způsoby státního financování, uvedl: „Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak rozsáhlá, že dochází apriorně k „dušení“ těch malých stran, které nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže „jejich“ strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila v soutěži s ostatními. Čím vyšší je limit pro malé strany, tím méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit až po ukončení svobodné volební soutěže.“.

Stejně výrazně kontextuálně byla posuzována výše příspěvku za mandát. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 se tak uvádí: „Avšak právě souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami financování politických stran, tedy zejména v této věci projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora, jakož i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice v projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho abstrahovat), podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže.“.

S naznačenou kontextuální metodou posuzování jednotlivých forem financování politických stran se zcela ztotožňuji. Většinové stanovisko ji opustilo zaštiťujíc se doktrínou zákazu rozhodovat „ultra petitum“, kterou však kontextuální metoda ctí a nepřekračuje.

Ad 2.

Většinové stanovisko uvádí, že hranice pro financování politické strany státem Ústavní soud v minulosti hledal z pohledu dvou principů, a to principu integrace a principu reprezentace. Tyto měly být nalezeny v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96, kterým byl zamítnut návrh na zrušení volebních kaucí. Tento odkaz je pro mne nerelevantní ze dvou důvodů. Jednak šlo o nález, který vyjadřoval toliko stanovisko menšiny sedmi soudců (tzv. relevantní menšina), zatímco osm soudců již v roce 1996 bylo opačného mínění. Pozdější, a dle mého názoru jediný, relevantní názor, který překonal uvedené stanovisko menšiny, byl vyjádřen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, kterým byly kauce zrušeny. Mimo jiné se v jeho odůvodnění uvádí, že od posledního rozhodování Ústavního soudu došlo „k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů“. Za důležitý fakt však považuji tu skutečnost, že o názory vyslovené k otázce kaucí se nelze při řešení problému stálého příspěvku opírat, neboť koneckonců kauce nepředstavovaly otázku přímého financování politických stran státem.

Nejdůležitější se mi ovšem jeví skutečnost, že dnešní většinový názor se vůbec nevypořádal se zcela zásadním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, dle něhož: „Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných.“. Dále tehdy Ústavní soud uvedl: „Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní.“.

Přitom je třeba připomenout, že tyto úvahy vyslovil Ústavní soud v souvislosti s posuzováním příspěvku na úhradu volebních nákladů. Jasně a zřetelně tak v otázce financování stran státem posunul úvahu o konkurenci principů integrace a reprezentace ze strany jedné do roviny principu rovných volebních šancí, jež mají být poskytnuty všem volebním stranám, které prokázaly vážnost svých programů a návrhů volebním výsledkem okolo 1 % odevzdaných hlasů, tj. výrazně nižším, než jsou 3 % odevzdaných hlasů ze strany druhé. Naopak integrační princip byl jako nepoužitelný výslovně odmítnut pro fázi, která předchází rozdělování ve volbách získaných mandátů.

Obecnost v citovaném nálezu vysloveného názoru dle mého soudu vyžaduje, aby byl „přibrán do hry“ i při posuzování dnes aktuální věci, tj. stálého příspěvku na činnost politické strany. Pokud dnes většinové stanovisko hodnotilo hranici 3 % ve volbách získaných hlasů, rozhodně nepoužilo kritérium vážnosti, definované ziskem odevzdaných hlasů okolo 1 %. Odmítá prolomení 3% hranice s poukazem na nároky na státní rozpočet. Navíc dodává, že by takový posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti. Jinými slovy tím ovšem zdůvodňuje, a to v rozporu s citovanou judikaturou Ústavního soudu, procentní posun vzhůru pro uznání vážnosti činnosti politických stran, aniž by tento názorový posun zdůvodnilo principiálně. Na okraj dodávám, že samozřejmě nic nebrání tomu, aby z fiskálních důvodů byla limitována celková suma poskytovaná politickým stranám. Předmětem posouzení je však nyní její spravedlivé rozdělení tak, aby byl respektován princip rovných šancí těch stran, které se vážně ucházejí o volební zisky. Ostatně obdobně postupoval německý Spolkový Ústavní soud (rozhodnutí BVerfG z 9. 4. 1992).

Je navíc zřejmé, že veškerá činnost politických stran i v mezidobí mezi volbami nakonec směřuje k pokusu o volební úspěch. Podobně i rozhodnutí německého Ústavního soudu BVerfG ze dne 19. 6. 1966, které dokonce zrušilo příspěvek na činnost politických stran z důvodu konfliktu takové formy financování s principem svobodného a otevřeného procesu utváření názorů a vůle voličů, tj. bez přispívání státu. Státní financování politických stran se díky tomuto rozhodnutí přesunulo pouze do oblasti úhrady volebních nákladů, chápaných ovšem ve shora naznačeném širokém smyslu.

Ad 3.

Většinové stanovisko se pokusilo diferencovaně vymezit účely (cíle) jednotlivých forem financování politických stran státem. Nemohu souhlasit s tímto fragmentálním pohledem na účel státního financování politických stran, neboť zejména při vymezení účelu státem poskytovaného příspěvku na mandát jde o zřejmé směšování státu a politických stran, které je naopak ustanovením čl. 20 odst. 4 Listiny zapovězeno. Legislativní činnost Parlamentu je dle mého soudu dostatečně zajištěna financováním této instituce státu, jakož i odměňováním politických reprezentantů v ní působících. Pokud jde o práci na legislativních předlohách uskutečňovanou skutečně v rámci samotných politických stran, není důvodu rozlišovat mezi parlamentními a neparlamentními stranami, neboť jde o činnost, kterou dle mého soudu nelze směšovat s činností poslaneckých a senátorských frakcí. V opačném případě by se totiž setřel již zmíněný rozdíl mezi politickou stranou jako součástí občanské společnosti a parlamentními komorami jako státními orgány. Jinými slovy, docházelo by tak k nepřípustnému vstupu státu do politických stran, nadto toliko některých, totiž těch, které jsou zastoupeny v Parlamentu. Smysl veškerých forem financování politických stran státem však dle mého názoru spočívá v umožnění a podpoře tvorby pluralitních názorů ve společnosti za účelem jejich účinné prezentace ve volbách. Jednotlivé formy financování jsou v mých očích jen technikou, která odráží či měla by přiměřeně odrážet podporu jednotlivých názorů stranami prezentovaných ve společnosti.

Fragmentací účelů jednotlivých forem státního financování se ve skutečnosti zcela stírá ověřitelnost přiměřenosti rozdílu mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran, neboť většinové stanovisko implicitně odnímá státní podporu neparlamentním stranám při jejich přípravě na volební klání v podobě přípravy legislativních programů. To vše přesto, že Ústavní soud vážnost volebních úmyslů, jak shora uvádím, přiznal stranám, které dosáhly volebního zisku kolem 1 % odevzdaných hlasů, a pro diferenciaci mezi parlamentními a neparlamentními stranami neexistuje rozumný důvod.

Zvážíme-li, že příspěvek na mandát (stanovený na 900 000 Kč v kuriózním a neváhám říci v ústavně zcela nekorektním procesu), zůstal prakticky ve výši, kterou Ústavní soud označil za odporující smyslu státního finančního příspěvku politickým stranám (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000), jeví se mi takto založený rozdíl mezi parlamentními a neparlamentními stranami, kterým ovšem svědčí bonus „vážnosti volebních úmyslů“, jako zcela neodůvodnitelný. Tato zjevná disproporce činí z parlamentních politických stran strany ukotvené ve státu, nikoli ve společnosti. Uvádí-li pak většinové stanovisko, že prolomení 3% hranice získaných hlasů pro poskytování stálého příspěvku by znamenalo zvýšené nároky na státní rozpočet, aniž by bralo v úvahu zcela nepřiměřené disproporce mezi nadfinancováním parlamentních stran a nefinancováním neparlamentních stran, které však prokázaly vážnost svých programů a tím i ukotvení ve společnosti, jde o stanovisko účelové, postrádající ústavněprávní dimenzi spočívající právě v přezkoumání odůvodněnosti rozdílů, resp. v přezkoumání proporcionality takto založených rozdílů.

Stav vytvořený výší státního příspěvku na mandát je nejen v rozporu s čl. 20 odst. 4 Listiny, nýbrž je fundamentální pro hodnocení kvality demokracie v České republice. Parlament jako státní orgán má být až výsledkem vážného volebního soupeření soukromých subjektů (politických stran) reprezentujících různé zájmy ve společnosti. S demokracií je neslučitelná představa, aby stát skrze finančně preferované subjekty eliminoval jiné, avšak autentické subjekty ukotvené ve společnosti ziskem kolem 1 % hlasů odevzdaných ve volbách z reálného a férového volebního boje. Ne náhodou apeloval Ústavní soud (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000) na zákonodárce, aby poté, co Ústavní soud zrušil příspěvek na mandát, zákonodárce využil vytvořený prostor k uplatnění nového modelu financování politických stran státem tak, „aby proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách“.

Pod zorným úhlem tohoto apelu je pak třeba dle mého názoru interpretovat i absenci vyjádření Ústavního soudu v citovaném nálezu k samotné 3% hranici odevzdaných hlasů pro dosažení na stálý příspěvek, kterou připomíná většinové stanovisko, a činí tak tuto hranici v minulosti Ústavním soudem nezpochybňovanou. Jde však o závěr, který nesdílím, neboť Ústavní soud šel v citovaném nálezu, pokud jde o názor na státní financování politických stran, ještě dál než jen ke zmíněné 3% hranici pro dosažení na stálý příspěvek. Že zůstal oslyšen, stejně jako v případu příspěvku na mandát, je výpovědí o internalizaci ústavních hodnot příslušníky politických elit, zde členů Parlamentu, uvážím-li jak jednoznačnost ústavního příkazu k závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy), tak přihlédnu-li k zahraniční realitě. Například v SRN byla rozhodnutí Spolkového Ústavního soudu k financování politických stran zákonodárcem vždy akceptována v jejich úplnosti, resp. se zákony k financování politických stran tvořily na základě těchto rozhodnutí, samozřejmě včetně jejich odůvodnění (viz např. Stationen der Parteienfinanzierung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Sebastian Lovens, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/2000, str. 284 – 299).

Ostatně závaznost rozhodnutí Ústavníhosoudu, včetně nosných důvodů uvedených v odůvodnění, má v případech nálezů k financování politických stran obecně, a státem zvláště, zvýšený význam. To proto, že realita naznačuje, že parlamentní strany při přijímání příslušných zákonů o financování politických stran rozhodují „ve vlastní věci“, byť je ústavní konstrukce poslaneckého či senátorského mandátu jiná (poslanec i senátor disponují volným mandátem, který vykonávají v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, přičemž se také zavazují respektovat Ústavou – čl. 23 odst. 3 Ústavy). Ústavní soud však naopak institucionálně i personálně (zákaz členství v politických stranách pro soudce Ústavního soudu – § 4 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) vykazuje znaky nestrannosti. Proto se jeví být tím vhodným orgánem, který určuje principy, na nichž má být financování politických stran založeno. Přitom čerpá z Ústavy a ústavního pořádku jako celku. Ústavním soudem prováděný test napadeného ustanovení měl být přísnější, neměl se omezit jen na matematické porovnání 5% uzavírací klauzule s 3% hranicí ve volbách získaných hlasů a spokojit se se zjištěním, že 3 je méně než 5.

Ad 4.

Většinové stanovisko z jedné strany konstatuje neexistenci legální definice politické strany. Tento fakt hodnotím jako přednost, a to pro již zmíněné dynamické propojení a plynulé vzájemné ovlivňování práva a reality v oblasti financování politických stran. Materiálně lze ústavní odkazy na politické strany (zejména čl. 5 Ústavy, čl. 20 Listiny) z hlediska ústavněprávního chápat jako institucionální záruku pro realizaci individuálních politických práv, zejména práva volebního (čl. 21 Listiny, čl. 6 Ústavy). V každém případě, chybí-li legální definice politické strany jako takové, je jen logické, že chybí i legální definice případné regionální strany. Z tohoto stavu však nelze bez dalšího dovodit (jak činí většinové stanovisko), že „ústavní a právní systém nezná speciální kategorii regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením všech zastupitelských sborů“. Takové tvrzení odporuje realitě a materiálnímu chápání politické strany (např. strana pro otevřenou společnost – SOS, Volba pro město – VPM a další). Že taková politická strana není státem financována je věc druhá a z mého pohledu problematická, nicméně nepochybně jde přesto o politickou stranu.

Většinový názor se odvíjí od konstrukce tzv. reálného postavení politické strany v ústavním systému státu, což spojuje výhradně s přítomností strany v Poslanecké sněmovně. Tato konstrukce mi připadá umělá. Dovozuje-li se z funkčního propojení Poslanecké sněmovny s vládou větší důležitost dolní komory ve srovnání s komorou horní – Senátem (patrně díky reálné moci vlády), nemá tato úvaha dle mého názoru oporu v Ústavě. Ustanovení čl. 15 odst. 2 Ústavy charakterizuje Parlament jako jednu entitu. V dalších ustanoveních Ústavy jsou rozvedeny pravomoci obou komor Parlamentu tak, že tvoří-li Poslanecká sněmovna „partnera“ vládě, charakterizuje Senát, kromě výkonu pojistek ve vztahu k Poslanecké sněmovně (např. z hlediska legislativního procesu, kontinuity zákonodárné moci atd.), jeho pozice „partnera“ k druhé větvi duálně založené exekutivy, tj. k prezidentu republiky a spolu s ním i k Ústavnímusoudu. Tato pozice Senátu se projevuje zejména v udílení souhlasu se jmenováním soudcem Ústavního soudu prezidentem republiky. Že jde o velmi reálnou moc Senátu (používám-li logiku stanoviska většiny o reálném postavení parlamentních komor v ústavním systému státu), dokazuje jak již více než rok a půl trvající úsilí o obsazení Ústavního soudu, tak i role Ústavního soudu v ústavním systému. Konečně, je to Ústavní soud, na jehož kreaci se právě Senát podílí, kdo je garantem ústavního výkonu veškeré státní moci, bez ohledu na to, který státní orgán ji vykonává. Pozice Ústavního soudu v ústavním systému (byť nevládne mečem ani měšcem) je nepochybně silná díky integračnímu ústavnímu usměrňování a ovlivňování mocenských aktů jednotlivých aktérů vykonávajících moc ve státu. Podílí-li se Senát na jeho kreaci, svědčí to o jeho rovnocenném reálném postavení s Poslaneckou sněmovnou. Tento aspekt většinové stanovisko pominulo.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru