Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

Pl. ÚS 1/2000Nález ÚS ze dne 05.04.2000Státní moc (Poslanecká sněmovna) v. územní samospráva - stavba zdi v Matiční ulici v Ústí nad Labem

Typ řízeníO zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam2
NavrhovatelOBEC / ZASTUPITELSTVO OBCE - Ústí nad Labem
OBEC / ZASTUPITELSTVO OBCE - Městský obvod Ústí nad Labem-Neštěmice
Soudce zpravodajProcházka Antonín
Typ výrokuzamítnuto
vyhověno
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (zastupitelstvo obce)
základní ústavní principy/demokratický právní stát/ukládání povinností pouze na základě zákona
Věcný rejstříklegitimace/aktivní
akt/nicotný (paakt)
působnost/samostatná
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 51/18 SbNU 7
Paralelní citace (Sbírka zákonů)107/2000 Sb.
EcliECLI:CZ:US:2000:Pl.US.1.2000
Datum vyhlášení05.04.2000
Datum podání09.12.1999
Napadený akt

zákon; 367/1990; o obcích (obecní zřízení); § 62, § 62a

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb.

Ostatní dotčené předpisy

107/2000 Sb.

367/1990 Sb., § 62 odst.1, § 62 odst.2, § 62 odst.4, § 62a

99/1963 Sb., § 135 odst.2


přidejte vlastní popisek

Pl.ÚS 1/2000 ze dne 5. 4. 2000

107/2000 Sb.

N 51/18 SbNU 7

Státní moc (Poslanecká sněmovna) v. územní samospráva - stavba zdi v Matiční ulici v Ústí nad Labem

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud

rozhodl v plénu o návrhu 1) Zastupitelstva města

Ústí n. Labem a 2) Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem

- Neštěmice, zastoupených JUDr. P. T., advokátem, na zrušení

ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní

zřízení), ve znění pozdějších předpisů, takto:

V zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění

pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů zrušují:

1. v § 62 odstavci 1 věta druhá

2. v § 62 odstavci 2 věta druhá

3. v § 62 odstavci 4 část věty druhé před středníkem

vyjádřené slovy "a předloží věc k rozhodnutí České národní

radě" a část věty druhé za středníkem vyjádřené slovy

"a předloží věc k rozhodnutí České národní radě"

4. v § 62a odstavci 1 věta druhá

5. v § 62a odstavci 2 věta druhá

V ostatním se návrh zamítá.

Odůvodnění:

Dne 9.12.1999 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost 1)

Zastupitelstva města Ústí n. Labem, 2) Zastupitelstva městského

obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice proti usnesení Poslanecké

sněmovny PČR č. 457 ze dne 13. října 1999 s návrhem na zrušení

ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní

zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon

o obcích").

Stěžovatelé ve svém podání vylíčili stručně skutkovou

podstatu své stížnosti a rozebrali právní důvody, jimiž svou

stížnost podpírají.

Zejména zdůrazňují, že usnesením Poslanecké sněmovny bylo

porušeno právo na samosprávu, zaručené územím samosprávným celkům

v čl. 8 Ústavy, které je rovněž vyjádřeno a vymezeno v § 13 odst.

1 a 2, § 14 odst. 1 a 2 zákona o obcích. Dovozují, že rozhodnutí

o realizaci stavebních úprav v Matiční ulici zcela nepochybně

patří do samostatné působnosti obce a jakýkoli zásah do této

samosprávné působnosti je možný jen, vyžaduje-li to ochrana zákona

a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto

mají stěžovatelé za to, že státní moc - v daném případě moc

zákonodárná - postupovala v rozporu s tímto ustanovením Ústavy.

Upozorňují také na to, že Ústava České republiky (ústavní

zákon č. 1/1993 Sb.) zrušila dosavadní Ústavu a ústavní zákon

o československé federaci, a tak změnila od základu ústavní

postavení státu a jeho orgánů. Zejména Česká národní rada přestala

být dne 31. 12. 1992 "Nejvyšším orgánem státní moci" a dne 1. 1.

1993 se stala Poslaneckou sněmovnou České republiky s novým

ústavním postavením založeným na dělbě státních mocí na moc

zákonodárnou (hlava druhá), moc výkonnou (hlava třetí) a moc

soudní (hlava čtvrtá).

Tím byl splněn požadavek na ustavení právního

a demokratického státu, neboť došlo k derogaci některých

ustanovení zákona o obcích, zejména v oblasti státního dozoru nad

zákonností výkonu samosprávy, obsažených v § 62 a § 62a zákona

o obcích. Garantem ústavnosti a zákonnosti tohoto výkonu obecní

samosprávy se stal Ústavní soud podle § 64 odst. 3 a § 72 odst.

1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu (dále jen "zákon

o Ústavním soudu"). Obecné soudy přezkoumávají ovšem jen

rozhodnutí orgánů územní samosprávy, vydaná ve správním řízení

nebo rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění

fyzických nebo právnických osob.

Z uváděných argumentů pak stěžovatelé dovozují, že zrušení

usnesení Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice

Poslaneckou sněmovnou byl neústavním zásahem do činnosti územního

samosprávného celku.

Své názory a argumenty pak stěžovatelé podporují citací

argumentů právních teoretiků.

II. senát Ústavního soudu si byl nucen nejprve vyjasnit

otázku aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti druhého

účastníka řízení - Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem

- Neštěmice. Podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. b) zákona

o Ústavním soudu je ve vztahu na ustanovení čl. 87 odst. 1 písm.

c) Ústavy k podání ústavní stížnosti oprávněno zastupitelstvo

obce, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno

zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Toto

ustanovení nespecifikuje, zda se musí vždy jednat o zastupitelstvo

obce nebo zda se může jednat i o zastupitelstvo městské části.

S přihlédnutím ke stanovisku pléna Ústavního soudu Pl.ÚS 40/95 lze

dovodit, že statutární města jsou oprávněna postoupit městským

částem, resp. jejich zastupitelstvům, část své pravomoci, včetně

pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich

působnosti. Tomuto stanovisku odpovídá i ustanovení § 3 odst. 2

zákona o obcích, které blíže vymezuje ustanovení § 25 odst. 2

písm. a) zákona o obcích, podle kterého některé působnosti,

náležející podle zákona o obcích územně členěnému statutárnímu

městu, budou vykonávat městské obvody nebo městské části.

Působnost města Ústí n. Labem byla přenesena na městskou část Ústí

n. Labem - Neštěmice Zastupitelstvem města Ústí n. Labem obecně

závaznou vyhláškou č. 41/1996, kterou byl vydán Statut města Ústí

n. Labem. Aktivní legitimace druhého navrhovatele je tedy dána.

Poté II. senát Ústavního soudu posoudil společné splnění

podmínky ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu a neshledal, že

by stanovené podmínky nebyly splněny. Proto usnesením ze dne 11.

ledna 2000 sp. zn. II.ÚS 559/99 řízení o ústavní stížnosti

přerušil podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu

a návrh na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích, postoupil plénu

Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Věc byla zapsána pod sp. zn. Pl.ÚS 1/2000. Současně byl návrh

v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán

k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České

republiky a Ministerstvu vnitra České republiky

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 11. 2. 2000, pokud se týká návrhu na zrušení ustanovení § 62 a § 62a zákona o obcích, uvádí, že návrh se týká ustanovení zák. č. 367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), která byla novelizována zák. č. 302/1992 Sb. s účinností od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o úpravu věcí, spojených s tzv. nápravou nesprávných opatření. Důvodové zprávy k oběma návrhům zákonů však nezmiňují konkrétní zdůvodnění takto schválené úpravy. Je třeba tedy vzít v úvahu, že stávající úprava obecního zřízení vychází z tehdejšího uspořádání, které existovalo před nabytím účinnosti současného platného znění Ústavy, která při uspořádání státu vychází z dělby moci a jejich vzájemného vyvažování. Ústava rovněž výslovně svěřuje Ústavnímu soudu rozhodovat o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Zákonná úprava se v praxi setkávala s určitými nejasnostmi výkladu, které vyvstaly po přijetí nové Ústavy (účinnost od 1.1. 1993), která podle některých právních názorů nepřímo novelizovala napadená ustanovení tak, že svěřila rozhodování v těchto otázkách výhradně Ústavnímu soudu. Navíc opora pro rozhodování v těchto věcech Poslaneckou sněmovnou - tedy zákonodárným sborem - zcela pomíjí její cíl a účel - totiž rozhodování o tom, zda byl porušen zákon.

V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyslovila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání uvedené věci a návrhů zákonů v přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu s Ústavou a že právní úprava je v souladu s tehdejší Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného usnesení Poslanecké sněmovny a dotyčných ustanovení zákona o obcích a vydal příslušné rozhodnutí.

Zákon č. 367/1990 Sb. o obcích a zákon č. 302/1992 Sb., kterým se mění zákon o obcích, byly schváleny potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 26. ledna 2000 uvedl, že zákon o obcích, byl přijat tehdejší Českou národní radou dne 4. 9. 1990 a jeho novela, jíž byl zákon o obcích doplněn ustanovením § 62a, dne 6. května 1992. V obou případech se tak stalo před ustavením Senátu. Protože v souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 Ústavy se dnem účinnosti Ústavy Česká národní rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustavení Senátu vykonávala jeho funkce, přísluší jí i vyjádření v předmětné věci.

Ministerstvo vnitra České republiky, ač dožádáno, se k návrhu nevyjádřilo.

Ústavní soud konstatuje, že ani vláda, ani příslušné

ministerstvo, ani Poslanecká sněmovna a ani příslušný přednosta

okresního úřadu si dostatečně neuvědomili praktické důsledky změny

v našem ústavním řádu a tím i v zákoně o obcích, k nimž došlo

přijetím Ústavy (ústavní zák. č. 1/1993 Sb.). Byl tím především

odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém

národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes

okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu

(jakožto "národní výbor nejvyššího stupně") koncipovaných jako

orgánů státní správy a státní moci a Česká národní rada dokonce

jako "nejvyšší orgán státní moci" podle čl. 102 ústavního zákona

č. 143/1968 Sb., ve znění dalších ústavních zákonů, platného do

31. 12. 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem, založeným

na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž

Parlament České republiky, tvořený Poslaneckou sněmovnou

a Senátem, má jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou příp.

soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké

sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy

a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě

vykonává nezákonodárné funkce, spočívající v možnosti zřídit

vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnost

interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna

jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou

podnětu, resp. doporučení apod.

Jistá obtíž nastává při posouzení právního charakteru

napadeného usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č.

457 část II., jímž "ruší usnesení zastupitelstva městské části

Ústí n. Labem - Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998", a to bez

jakéhokoli odůvodnění.

Toto předběžné posouzení je nezbytné k tomu, aby se otevřela

cesta k projednání návrhu na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích.

Stěžovatelé je v podání nazývají opatřením a jako proti opatření

proti němu brojí. Jde o zrušovací akt orgánu, tj. Poslanecké

sněmovny, který k němu nemá žádnou pravomoc. Pro tento svůj akt

nemá právní oporu v Ústavě ani v jiném právním předpisu; příslušná

ustanovení § 62 resp. § 62a zákona o obcích byla derogována dnem

účinnosti Ústavy, tj. dnem 1. ledna 1993 na základě zásady lex

posterior derogat priori; zde dokonce je derogujícím zákonem

Ústava.

Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní

teorii nazýván absolutně zmatečným právním aktem - jde o paakt,

který nikoho nezavazuje. V normativním světě se jeví jako

neexistující, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit - je to

ne-norma.

Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též

výslednicí jemu předcházejících normativně zcela pochybných aktů

( jde o usnesení vlády České republiky č. 505/1999 z 26. 5. 1999

čl. IV), dávající pokyn přednostovi Okresního úřadu v Ústí n.

Labem předložit tuto věc v případě nezjednání nápravy

Zastupitelstvem města Ústí n. Labem k rozhodnutí Poslanecké

sněmovně a dále jde o předložení návrhu přednostou Okresního úřadu

v Ústí n. Labem na zrušení usnesení Zastupitelstva městského

obvodu Ústí n. Labem-Neštěmice k rozhodnutí Poslanecké sněmovně,

které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení Poslanecké sněmovny

o zrušení dotčeného usnesení bylo publikováno a poté široce

komentováno a medializováno doma i za hranicemi.

Jak ovšem reagovat na tuto právní situaci vytvořenou řadou

neprofesionálních předchozích postupů. Pouhým konstatováním, že

jde o nulitní, nicotný, kvaziprávní akt, jehož nikdo nemusí dbát

a nikdo se jím nemusí řídit, a z toho důvodu odmítnout ústavní

stížnost, poněvadž brojila vlastně pouze proti jakémusi normativně

(juristicky) neexistujícímu aktu Poslanecké sněmovny, by Ústavní

soud nesplnil svou povinnost jako garant ústavnosti právního

státu.

Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde

o případ nulity, náš právní řád nezná.

Tuto možnost však zná např. správní řízení v SRN, kde správní

řád z r. 1976 dává možnost podle jeho § 44 odst. 5 vydat

deklaratorní nález, že akt je nulitní (viz. D. Hendrych a spol :

Správní právo, 1994, str. 66 dole). U nás je možné v některých

případech napadnout absolutně zmatečný právní akt v občanském

soudním řízení, kdy soud zkoumá, zda rozhodnutí, o něž se opírá

v soudním řízení napadená kauza, bylo vydáno příslušným orgánem

(§ 135 odst.2 o. s. ř.). Jiří Hoetzel v Československém správním

právu sice říká, že by nebylo třeba vůbec takový akt rušit,

protože nelze rušit něco, co po právu neexistuje, nanejvýš by bylo

možno konstatovat, že jde o paakt, praxe si ale podle něho vede

jinak a opatrné strany napadají i takové právní zmetky, protože

otázka absolutní nepříslušnosti může být pochybná. Jinak žádnou

další odpověď nedává. Připomíná však zvláštní způsob, jímž se na

věc dívá § 102 českého obecního zřízení ( zemský zákon č. 7 ze dne

16. dubna 1864) a §§78 a 79 českého zemského zákona o okresním

zastupitelstvu. Toto obecní zřízení má za existentní i takové akty

obecního zastupitelstva, které vybočují vůbec z působnosti obce.

Podle § 102 českého obecního zřízení má politický úřad z titulu

dohlédacího úřadu právo i povinnost zakázat tam, kde by

zastupitelstvo obecní ve svém usnesení vystoupilo z mezí své

působnosti nebo učinilo něco proti zákonům, aby se takové usnesení

nevykonávalo; proti tomuto zákazu může však obecní zastupitelstvo

podat rekurz k zemskému úřadu. Z kontextu je zcela zřejmé, že jde

o absolutně zmatečný akt, avšak ten je chápán jako existentní

dokonce s možností odvolat se proti jeho zákazu. Hoetzel si pak

klade otázku, zda je možno v těchto normách spatřovat kodifikovánu

zásadu našeho práva nebo jen normy singulární. Sám by byl pro

druhé řešení.

Uvedený příklad však ukazuje, že Český zemský sněm a právníci

připravující tyto zásady si uvědomili často obtížnou interpretaci

podobných aktů a volili v jisté a rozumné míře v zájmu

efektivnosti dohledu nad zákonností možnost napadat (v daném

případě zákazem) i takové právně neexistentní normy.

Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým

významem jej daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále

považuje a v minulosti i považovala - byť proti Ústavě - za

zákonné rušit opatření v samostatné působnosti obcí na návrh

přednostů okresních úřadů. V období od 1. ledna 1997 do dnešní

doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom opatření podle již

zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a § 62a zákona

o obcích. Tomu mohly napomáhat i některé názory v publicistice,

jako např. článek v "Právním rádci" č. 6 z r. 1996 o přezkumu

obecních vyhlášek, jehož autor soudí, že je možná obojí cesta

k jejich zrušení, a to jak cestou Ústavního soudu, tak cestou

Poslanecké sněmovny. Podle jeho názoru by Poslanecká sněmovna

mohla teoreticky tyto vyhlášky jen potvrdit, nikoli rušit,

nanejvýš postoupit Ústavnímu soudu. Jiná opatření by podle něho

mohla potvrdit, rušit nebo měnit, příp. by nemusela rozhodnutí

vůbec vydat.

Možnost zrušit absolutně zmatečný právní akt ve zvláštních

případech, jako je právě napadené usnesení Poslanecké sněmovny,

tedy otevřelo cestu ke zrušení částí napadaných § 62 a § 62a

zákona o obcích.

Ustanovení § 62a zákona o obcích nebylo sice skutečností,

jejímž uplatněním došlo k naplnění předmětu ústavní stížnosti, ale

jeho obsah je zcela totožný s § 62 zákona o obcích a působilo by

absurdně, ponechat jej jako protiústavní v platnosti. Pravomoc

Ústavního soudu je k tomu dána ustanovením § 78 odst. 2 - in fine

zákona o Ústavním soudu.

Dosavadní postup při řízení o rušení obecně závazných

vyhlášek obcí v samostatné působnosti se změnil i v důsledku

ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení

doplňuje nekonzistentnost textu zmíněných paragrafů po zrušujícím

rozhodnutí Ústavního soudu.

V důsledku derogace částí ustanovení § 62 a § 62a zákona

o obcích novou Ústavou, byla tato ustanovení již od 1. ledna 1993

nepoužitelná, avšak jejich derogace, jakožto interpretační zásada

nemohla nic změnit na psaném zákoně.

Neučinila tak ani Poslanecká sněmovna, ani vláda a ani

příslušné ministerstvo nepodaly návrh na novelizaci zákona

o obcích, a to za celou dobu od účinnosti nové Ústavy.

Ústavní soud byl proto nucen zrušit části ustanovení § 62

a § 62a zákona o obcích, jako ustanovení přímo odporující Ústavě

České republiky v překročení ústavní kompetence Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 5. dubna 2000

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru