Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

IV. ÚS 2239/07 #1Nález ÚS ze dne 17.03.2009K posouzení územního plánu, jehož obecně závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, jako opatření obecné povahy

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
STĚŽOVATEL - FO
Dotčený orgánSOUD - NSS
Soudce zpravodajVýborný Miloslav
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na příst... více
Věcný rejstříkúzemní plán
obec/obecně závazná vyhláška
opatření obecné povahy
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 57/52 SbNU 267
EcliECLI:CZ:US:2009:4.US.2239.07.1
Datum vyhlášení06.04.2009
Datum podání27.08.2007
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

124/2004 Sb./Sb.m.s.

2/1993 Sb., čl. 36 odst.1, čl. 36 odst.2

209/1992 Sb./Sb.m.s., čl. 6 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

150/2002 Sb., § 4 odst.2 písm.c, § 101a

50/1976 Sb., § 29 odst.3

500/2004 Sb., § 171


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Změna územního plánu, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou podle § 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, je opatřením obecné povahy, pročež proti ní lze podat návrh na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a soudního řádu správního. Opatření obecné povahy je vymezeno svými materiálními znaky, přičemž ho je třeba považovat za rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh stěžovatele občanského sdružení Společnosti pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice a stěžovatele M. M. zrušil IV. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 17. března 2009 podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v řízení o ústavních stížnostech usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. června 2007 č. j. 6 Ao 3/2007-62.

Narativní část

Stěžovatelé podali návrh na zrušení změny č. 1 územního plánu sídelního útvaru Úhonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Úhonice dne 27. září 2006, který odůvodnili rozporem s konkrétními ustanoveními stavebního zákona, jakož i dalších právních předpisů. Změnu územního plánu považovali za opatření obecné povahy, přičemž odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. července 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006 založený na materiálním chápání institutu opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud napadeným usnesením návrh odmítl s odůvodněním, že změna územního plánu není opatřením obecné povahy a pravomoc soudu k jeho přezkumu v řízení podle § 101a a násl. soudního řádu správního není dána. Územnímu plánu totiž přiznal formu opatření obecné povahy až stavební zákon č. 183/2006 Sb., účinný od 1. ledna 2007. Napadená změna územního plánu tak byla vydána ještě podle předchozí právní úpravy, která pro vyhlášení obecně závazné části územního plánu stanovila právní formu obecně závazné vyhlášky. V tomto smyslu odkázal na právní názor přijatý rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 31. ledna 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud především odkázal na své právní závěry uvedené v nálezu ze dne 19. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07, podle kterého jsou pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, rozhodné jeho materiální znaky, a nikoliv zákonem předepsaná právní forma. Přednost materiálního chápání tohoto institutu zdůvodnil rovněž tím, že úroveň ochrany veřejných subjektivních práv je v pozdějších fázích stavebního řízení méně efektivní než v řízení o zrušení opatření obecné povahy, což doložil poukazem na některé procesní aspekty řízení o zrušení opatření obecné povahy. Ústavní soud rovněž poukázal na nutnost výkladu práva na soudní ochranu takovým způsobem, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s.), jež je součástí komunitárního práva.

Dále se Ústavní soud rovněž vyslovil k materiálním znakům pojmu „rozhodnutí orgánu veřejné správy“ podle čl. 36 odst. 2 Listiny. S odkazem na zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 uvedl, že opatření obecné povahy jsou určitou kombinací normativních a individuálních aktů, tedy jsou akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Přesto ale nemůže být standard přezkumu opatření obecné povahy z hlediska čl. 36 odst. 2 Listiny nižší, než v případě individuálních správních aktů a normativních správních aktů. Opatření obecné povahy i individuální správní akty se vyznačují konkrétně určeným předmětem regulace a do veřejných subjektivních práv, jejichž ochrana je základním posláním správního soudnictví, zasahují obdobným způsobem. I s ohledem na tuto skutečnost Ústavní soud rozhodl, že za správný považuje takový výklad, který umožní brojit proti opatřením obecné povahy v obdobném režimu jako proti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Miloslav Výborný. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

IV.ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009

N 57/52 SbNU 267

K posouzení územního plánu, jehož obecně závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, jako opatření obecné povahy

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Miloslava Výborného - ze dne 17. března 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ve věci ústavní stížnosti 1. Občanského sdružení Společnosti pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice, se sídlem Ptice 179, 252 18 Úhonice, a 2. Ing. M. M. proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007 č. j. 6 Ao 3/2007-62, jímž byl odmítnut jejich návrh na zrušení změny územního plánu sídelního útvaru Úhonice, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a obce Úhonice, se sídlem Na Návsi 24, 252 18 Úhonice, jako vedlejšího účastníka řízení.

Výrok

Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007 č. j. 6 Ao 3/2007-62 se ruší, neboť jím bylo porušeno právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Odůvodnění:

I.

1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelé domáhali zrušení shora označeného usnesení Nejvyššího správního soudu s tvrzením o porušení svých práv na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny a na příznivé životní prostředí ve smyslu v čl. 35 odst. 1 Listiny. Druhý stěžovatel dále tvrdil porušení práva na ochranu vlastnického práva a jeho pokojného užívání zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Stěžovatelé uvedli, že zastupitelstvo obce Úhonice rozhodlo o pořízení změny územního plánu sídelního útvaru Úhonice a v září 2006 změnu č. 1 územního plánu, ve znění jejího druhého návrhu, schválilo. Stěžovatelé podali k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení změny územního plánu jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. soudního řádu správního, který Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením odmítl s odůvodněním, že není dána jeho pravomoc, neboť předmětná změna územního plánu není opatřením obecné povahy.

3. S právním názorem Nejvyššího správního soudu stěžovatelé nesouhlasili, označili ho za formalistický a rozporný s principy materiálního právního státu. Připomněli, že Nejvyšší správní soud se povahou územně plánovací dokumentace jako opatření obecné povahy podrobně zabýval v rozsudku ze dne 18. 7. 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006, ve kterém dospěl k závěru, že schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou opatřením obecné povahy a že je oprávněn k jeho přezkumu. Stejný závěr zaujal i v dalších rozhodnutích, ze kterých je zřejmé, že pro povahu správního aktu není rozhodující jeho formální označení, ale naplnění jeho pojmových znaků. Při podání návrhu proto stěžovatelé z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu vycházeli a důvodně předpokládali, že jejich právům uplatněným již ve fázi územního plánování bude poskytnuta soudní ochrana. Po podrobné kritice důvodů obsažených v napadeném usnesení stěžovatelé odkázali na zásadu, podle které by v pochybnostech, jež jsou v jejich věci dány rozdílnými názory jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, měl být zvolen takový výklad právního předpisu, který jejich právům zaručí ochranu; poukázali také na judikaturu Ústavního soudu k volbě ústavně konformní interpretace právních norem, je-li možný jejich dvojí výklad.

4. Na podporu argumentace o porušení práv podle čl. 36 Listiny stěžovatelé podrobně popsali vady procesu při změně územního plánu. Zejména kritizovali skutečnost, že po veřejném projednání a po lhůtě k podání připomínek a námitek došlo v návrhu ke změnám, které již poté nebyly s veřejností, vlastníky ani dotčenými orgány státní správy projednány, nebyl zpracován koncept změny, aniž by byly splněny podmínky zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebních řádu (stavební zákon), a vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, v jedné z lokalit byla schválena změna územního plánu (přeřazení zemědělských pozemků do zastavitelného území), aniž by bylo zpracováno její zadání a koncept a změna projednány s veřejností, dotčenými vlastníky a orgány, a k pochybení došlo i při kompletaci výkresové dokumentace změny územního plánu při jejich předložení zastupitelstvu obce a nadřízenému orgánu územního plánování.

5. Stěžovatelé připojili soupis negativních důsledků změny územního plánu na životní prostředí, které se dotýká vlastnického práva druhého ze stěžovatelů. Ten je vlastníkem pozemku a rodinného domu bezprostředně sousedícího s řešeným územím a zhoršením životního prostředí a nezákonným rozšiřováním zástavby může dojít k poklesu hodnoty jeho nemovitostí.

6. Podáním ze dne 26. 9. 2007 stěžovatelé zaslali Ústavnímu soudu závěrečnou zprávu veřejného ochránce práv ze dne 3. 9. 2007 sp. zn. 641/2004/VOP/KČ a 4716/2005/VOP/KČ o výsledcích šetření v souvislosti s pořizováním změny č. 1 územního plánu obce Úhonice. Poukázali na to, že veřejný ochránce práv potvrdil důvodnost jejich námitek týkajících se některých vad při pořizování změny územního plánu, a v důsledku toho i jejich práv na spravedlivý proces, a doporučil jim obrátit se na Ústavní soud.

II.

7. Ze spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 3/2007, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynulo, že stěžovatelé podali návrh na zrušení změny č. 1 územního plánu sídelního útvaru Úhonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Úhonice dne 27. 9. 2006, který odůvodnili rozporem s konkrétními ustanoveními stavebního zákona, zákona České národní rady č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, a vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb. Změnu územního plánu považovali za opatření obecné povahy v tomto smyslu, v podrobnostech odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006, založený na materiálním chápání institutu opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením návrh odmítl s odůvodněním, že změna územního plánu není opatřením obecné povahy a pravomoc soudu k jeho přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. není dána.

8. V odůvodnění svého usnesení Nejvyšší správní soud uvedl, že právní závěry formulované v rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2006 byly překonány rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 31. 1. 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007 dospěl k závěru, že rozhodující pro posouzení pravomoci soudu je právní forma aktu, nikoliv jeho materiální obsah. V posuzovaném případě vzal Nejvyšší správní soud v úvahu, že změna územního plánu byla schválena zastupitelstvem obce Úhonice za účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jehož část šestá upravuje režim vydávání opatření obecné povahy, avšak tuto formu přiznal územním plánům až nový stavební zákon, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinný od 1. 1. 2007. Stavební zákon č. 50/1976 Sb., platný a účinný v době rozhodování zastupitelstva obce Úhonice, nepředepsal pro žádnou z činností prováděnou správními orgány na úseku územního plánování a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy, ustanovení § 29 odst. 3 tohoto zákona, stanovící obecně závaznou vyhlášku jako právní formu pro vyhlášení obecně závazné části územního plánu, zůstalo beze změny. Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že změna územního plánu obce Úhonice nebyla opatřením obecné povahy, z čehož dovodil, že pravomoc k jejímu přezkumu nebyla dána.

III.

9. Ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 9. 10. 2007, podepsaném předsedou senátu 6 Ao, Nejvyšší správní soud setrval na důvodech uvedených v odůvodnění napadeného usnesení, vyjádřil přesvědčení, že jeho rozhodnutí neporušuje ústavně zaručená práva stěžovatelů, a navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, případně ji nálezem zamítl. Upozornil, že o soudním přezkumu opatření obecné povahy - územních plánů přijatých před 1. 1. 2007 - rozhodl v obdobné věci i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007), který potvrzuje názor obsažený v rozhodnutí napadeném ústavní stížností. Vzhledem k tomu, že i rozhodnutí rozšířeného senátu bylo napadeno ústavní stížností (evidovanou pod sp. zn. Pl. ÚS 14/07) a bude předmětem přezkumu plénem Ústavního soudu, předseda senátu Nejvyššího správního soudu doporučil posečkat s přezkumem ústavní konformity napadeného usnesení. Nejvyšší správní soud vyslovil souhlas s upuštěním od případného ústního jednání.

10. Obec Úhonice, ač Ústavním soudem vyzvána, nevyužila svých práv plynoucích z vedlejšího účastenství v řízení a k ústavní stížnosti se nevyjádřila.

11. V podání ze dne 16. 12. 2008 navrhovatelé udělili souhlas s upuštěním od ústního jednání a svoji ústavní stížnost doplnili odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07.

12. IV. senát Ústavního soudu vyhověl návrhu účastníka řízení a vyčkal na rozhodnutí pléna Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409). Plénum Ústavního soudu ve věci rozhodlo nálezem dne 19. 11. 2008, kterým napadené usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu zrušilo. Nález byl vyhlášen dne 2. 12. 2008 a je dostupný v elektronické podobě na http://nalus.usoud.cz.

13. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení souhlasili s upuštěním od ústního jednání, a i Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od něho upuštěno (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

IV.

14. V projednávané věci se ústavní stížností napadené usnesení opíralo o právní názor přijatý rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení sp. zn. 3 Ao 1/2007, kterým byl odmítnut pro nedostatek pravomoci soudu návrh navrhovatelů na zrušení územního plánu velkého územního celku Břeclavska, schváleného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006 a vyhlášeného obecně závaznou vyhláškou. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v tomto usnesení hodnotil vývoj zákonné úpravy institutu opatření obecné povahy při jeho zavedení do českého právního řádu v hmotněprávní i procesní podobě a odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné povahy, hledal v části šesté nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Výkladem ustanovení § 171 a násl. správního řádu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že správní řád opatření obecné povahy materiálně nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci, aby zvláštními zákony stanovil, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatření obecné povahy. Pomocí argumentu a contrario pak dovodil, že správní orgány nemohou samy podle vlastního uvážení podřizovat určitá opatření režimu ustanovení § 171 a násl. správního řádu, pokud jim to zvláštní zákon neukládá. Nejvyšší správní soud uzavřel, že rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky, ale rozhodující je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje.

15. Plénum Ústavního soudu v nálezu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (srov. odstavce 26-31) označilo takový výklad za neústavní. Po rekapitulaci úmyslu zákonodárce výkladem e ratione legis a systematickým výkladem ustanovení nového stavebního zákona Ústavní soud dospěl k závěru, že je třeba dát přednost materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy, tj. výkladu, který byl dříve zastáván např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do základního práva a svobody jednotlivce. Takový přístup respektuje doktrínu materiálního právního státu a odpovídá i imperativu souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodněprávními závazky České republiky, zejména z Aarhuské úmluvy [Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášena pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen "Aarhuská úmluva")].

16. Právní závěry pléna Ústavního soudu vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 plně dopadají i na projednávaný případ a IV. senát Ústavního soudu se jimi cítil být vázán, neboť neměl důvod se od nich odchýlit. V podrobnostech na právní závěry pléna Ústavního soudu proto odkazuje a ačkoliv by tyto samy o sobě ke kasaci napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu postačovaly, dále k nim dodává.

17. K argumentu o přednosti materiálního chápání opatření obecné povahy za situace, kdy veřejnoprávní norma nabízí dvojí možný výklad a jeden ze zvolených výkladů neposkytuje účinnou ochranu základním právům jednotlivce, Ústavní soud uvádí, že tento argument by ztratil smysl (stal se bezvýznamným), pokud by se úroveň ochrany veřejných subjektivních práv v řízení o zrušení opatření obecné povahy nelišila od úrovně jejich ochrany v navazujících správních řízeních (například v řízení o vydání stavebního povolení). V takovém případě by totiž oba výklady veřejnoprávní normy zasahovaly do základního práva na soudní ochranu srovnatelným způsobem. Ústavní soud má však za to, že úroveň ochrany veřejných subjektivních práv je v pozdějších fázích stavebního řízení méně efektivní než v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Je tomu tak proto, že konkrétní subjekt, fyzická osoba či občanské sdružení, má sice možnost uplatnit své výhrady např. ve stavebním řízení, avšak praktická účinnost takového postupu (např. s ohledem na restriktivní výklad účastenství v řízení) nemusí být stejně vysoká jako v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Rovněž s ohledem na absenci automatického odkladného účinku podání žaloby soudy ve správním soudnictví často rozhodují v navazujícím územním řízení až ve fázi, kdy je zamýšlený projekt (např. stavba) již realizován; v řízení o zrušení opatření obecné povahy lze naproti tomu takové situaci zabránit s nesrovnatelně vyšší pravděpodobností, a to s ohledem na poměrně krátkou lhůtu, kterou soud k projednání návrhu má, jakož i na to, že jde o řízení jednostupňové. Navíc v některých případech, např. po vymezení plochy územního systému ekologické stability, již navazující řízení, v rámci něhož by majitelé sousedních pozemků měli možnost uplatnit námitky, neprobíhá.

18. Závazkům vyplývajícím z Aarhuské úmluvy Ústavní soud nepřiznal v žádném z jejích ustanovení přímý účinek (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 154/08 ze dne 30. 6. 2008 - ve SbNU nepublikováno). Ani v projednávané věci nejsou dotčená ustanovení (poznámka pod čarou č. 1) Aarhuské úmluvy tzv. self-executing, neboť dostatečně nespecifikují práva a povinnosti jednotlivce a jejich aplikovatelnost je třeba zajistit prostřednictvím vnitrostátního práva. Ústavní soud je však povinen vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu, takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Je-li tedy možné vyložit vnitrostátní normy (při pořizování nebo změně územně plánovací dokumentace) vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy. Rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 přistoupilo k Aarhuské úmluvě též Evropské společenství (Úřední věstník Evropské unie ze dne 17. 5. 2005, L 124/1) a Aarhuská úmluva se stala součástí komunitárního práva. Problematika informace a spoluúčasti veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany životního prostředí v kontextu územního plánování spadá do pravomoci Společenství [srov. článek 174 a článek 175 odst. 2 písm. a) Smlouvy o založení Evropského společenství.]. Přestože nejsou splněny podmínky přímého účinku [dostatečná jasnost a bezpodmínečnost - srov. věc 26/62, Van Gend en Loos (1963) ECR 1 či věc C-8/81, Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt (1982) ECR 53], mají orgány členských států (soudy pochopitelně nevyjímaje) povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodněprávním závazkem Evropského společenství [srov. věc C-300/98 a C-392/98, Parfums Christian Dior SA (2000) ECR I-11307, body 47-48]. Ústavní soud proto konstatuje, že výklad vnitrostátní právní úpravy, který umožní soudní přezkum územního plánu či jeho změny, je podpořen též povinností eurokonformního výkladu vnitrostátního práva.

19. Ústavní soud též věnoval pozornost materiálním znakům pojmu "rozhodnutí orgánu veřejné správy" ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny a zabýval se otázkou aplikovatelnosti tohoto ustanovení na opatření obecné povahy. Opakuje, že pojem rozhodnutí, jak je užíván v čl. 36 odst. 2 Listiny (poznámka pod čarou č. 2), je nutno vykládat autonomně a bez ohledu na pojmenování toho kterého právního aktu v rovině jednoduchého práva. Opačný výklad by vedl k neakceptovatelným důsledkům, neboť by bylo možno prostřednictvím podústavního práva výrazně omezit či prakticky vyloučit dopad tohoto ustanovení [srov. též nález sp. zn. III. ÚS 311/98 ze dne 2. 9. 1999 (N 117/15 SbNU 135) /poznámka pod čarou č. 3/]. Jak Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07, opatření obecné povahy nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Opatření obecné povahy tedy není rozhodnutím ve smyslu individuálního právního aktu. Tato skutečnost však s ohledem na výše uvedené není rozhodující. Při výkladu čl. 36 odst. 2 Listiny je nutno postupovat tak, aby v rámci ochrany veřejných subjektivních práv proti správním aktům nevznikla mezera mezi akty normativními a individuálními. Jinými slovy, standard přezkumu (a to i standard z hlediska přezkumu ústavnosti) opatření obecné povahy nemůže být nižší než v případě individuálních správních aktů a normativních správních aktů.

20. Pro účely přezkumu opatření obecné povahy Ústavní soud považoval za rozhodující nikoliv znak vymezení adresátů tohoto opatření (upřednostnění tohoto znaku by zřejmě znemožnilo podřadit opatření obecné povahy pod pojem "rozhodnutí" ve smyslu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny), nýbrž vymezení předmětu regulace. Právě vymezení předmětu regulace určuje, jakým způsobem ten který správní akt zasáhne do právní sféry jednotlivce a do jeho veřejných subjektivních práv. Opatření obecné povahy i individuální správní akty se vyznačují konkrétně určeným předmětem regulace a do veřejných subjektivních práv, jejichž ochrana je základním posláním správního soudnictví, zasahují obdobným způsobem. S ohledem na uvedené považuje Ústavní soud za správný takový výklad, který umožní obranu proti opatřením obecné povahy v obdobném režimu jako proti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Tuto ideu v plné míře naplňují nový správní řád a soudní řád správní, které umožňují brojit proti opatřením obecné povahy správní žalobou. Ústavní soud neopomenul ani skutečnost, že opatření obecné povahy mají obecně vymezený okruh adresátů. Tato odlišnost opatření obecné povahy od individuálního správního aktu však může být (jak názorně ukazuje úprava v soudním řádu správním) reflektována úpravou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy a pro účely ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny není rozhodující. Lze tedy shrnout, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním smyslu je podřaditelné pod pojem "rozhodnutí" ve smyslu tohoto ustanovení ústavního pořádku.

21. Ústavní soud vzal rovněž v úvahu, že územní plán významně omezuje možnost stěžovatelů (či obecně vlastníků dotčených pozemků) rozhodnout o způsobu užívání věci, např. vymezením zastavitelné či nezastavitelné plochy či jiným závazným určením způsobu využití území, a že rovněž z tohoto důvodu nelze opatření obecné povahy vyloučit ze soudního přezkumu. Tento závěr je podpořen i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva; v rozsudku ze dne 28. 6. 1990 ve věci Mats Jacobsson proti Švédsku (č. 11309/84, Series A 180-A) a v rozsudku ze dne 28. 6. 1990 Skärby proti Švédsku (č. 12258/86) Evropský soud pro lidská práva dospěl k závěru, že skutečnost, že se stěžovatelé nemohli bránit proti "stavebnímu plánu" před nezávislým soudem, zapříčinila porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stavební plán omezoval právo mimo jiné stavět na pozemku či právo pozemek rozdělit, přičemž tato práva lze považovat za "občanská práva" (civil rights) ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

22. Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud v důsledku ústavně nekonformní interpretace relevantních právních ustanovení odepřel stěžovatelům poskytnutí právní ochrany v rámci řízení o zrušení opatření obecné povahy, čímž porušil jejich práva zaručená v ustanoveních čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud proto ústavní stížnosti podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené usnesení Nejvyššího správního soudu podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona zrušil.

----------------------------------

1) Ustanovení čl. 4 Aarhuské úmluvy stanoví, že každá strana zajistí, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti, v čl. 9 je upraven přístup k právní ochraně z řad dotčené veřejnosti.

2) Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může každý, kdo tvrdí že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit nasoud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

3) V citovaném nálezu Ústavnísoud souhlasil s názorem doktrinárním, dle něhož "není důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz, koncese, povolení, schválení a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 1996, s. 661).

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru