Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

III. ÚS 873/09 #1Nález ÚS ze dne 09.02.2012Přípustnost místního referenda (ve věcech týkajících se smluvních závazků obce)

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Dotčený orgánSOUD - KS Ostrava
OBEC / OBECNÍ ÚŘAD / MAGISTRÁT - Krasov
Soudce zpravodajMusil Jan
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
základní ústavní principy/demokratický právní stát/svobodná soutěž politických sil
základní práva a svobody/právo podílet se na správě věcí veřejných /... více
Věcný rejstříkSmlouva
interpretace
Správní soudnictví
působnost
referendum/místní
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 28/64 SbNU 297
EcliECLI:CZ:US:2012:3.US.873.09.1
Datum vyhlášení23.02.2012
Datum podání08.04.2009
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 100 odst.1

120/1976 Sb./Sb.m.s., čl. 25 písm.a

2/1993 Sb., čl. 21 odst.1, čl. 22, čl. 36 odst.1, čl. 36 odst.2

Ostatní dotčené předpisy

150/2002 Sb., § 91a odst.1 písm.b

22/2004 Sb., § 6, § 7 písm.d, § 13 odst.1 písm.b, § 7 písm.e, § 8 odst.1 písm.b, § 9 odst.2 písm.c, § 57 odst.1 písm.b, § 49, § 2, § 9 odst.1

40/1964 Sb., § 488, § 494


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Podmínky, za nichž nelze ve smyslu § 7 zákona č. 22/2004 Sb. konat místní referendum, je třeba vykládat restriktivně. Pokud tak obecný soud učiní v příslušném řízení extenzivním způsobem, např. s odkazem na existenci určitého smluvního závazku obce, k němuž se má referendum vyjádřit, poruší tím právo dotčených subjektů na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh stěžovatele, Přípravného výboru k uspořádání místního referenda o souhlasu s výstavbou větrných elektráren v katastrálním území a obci Krasov, zrušil III. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 9. 2. 2012 podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v řízení o ústavních stížnostech usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2009, č. j. 22 Ca 83/2009-37, neboť jím bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Narativní část

Stěžovatel navrhl v ústavní stížnosti zrušení výše uvedeného rozhodnutí krajského soudu, jímž byl zamítnut jeho návrh na vyhlášení místního referenda o výstavbě větrných elektráren na území obce (předtím již o tom, že se referendum nevyhlásí, rozhodlo zastupitelstvo obce). Krajský soud své rozhodnutí odůvodnil poukazem na „Smlouvu o spolupráci v oblasti výroby větrné energie“, kterou obec uzavřela dne se třetím subjektem, přičemž od této smlouvy nemá obec možnost odstoupit. Dle krajského soudu by výsledek místního referenda mohl být v rozporu s obecnou právní zásadou, že smlouvy mají být plněny. Konání místního referenda k navrhované otázce bylo tudíž dle krajského soudu nepřípustné podle § 7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (pro možný rozpor rozhodnutí v místním referendu s právními předpisy). Stěžovatel byl přesvědčen, že postup krajského soudu porušuje právo občanů podílet se přímo na správě věcí veřejných.

Odůvodnění nálezu Ústavního soudu

Ústavní soud v nálezu uvedl, že ve své judikatuře dovozuje existenci subjektivního veřejného práva iniciovat místní referendum, přičemž jeho ochrany je možné se domáhat před správním soudem v intencích čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Na zákonné úrovni se jedná o § 91a s.ř.s., dle jehož písm. b) se u soudu lze domáhat vyhlášení místního referenda.

Krajský soud přitom ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že by výsledek předmětného referenda mohl zavázat obec k protiprávnímu jednání v podobě nedodržení smlouvy. Tuto interpretaci § 7 písm. d) zákona o místním referendu však Ústavní soud odmítl jako příliš extenzivní, jsoucí v rozporu se smyslem a účelem daného zákona, který má umožnit občanům přímou správu věcí náležejících do samostatné působnosti obce. Místní, resp. krajské referendum, totiž představují významné prvky přímé demokracie. Při výkladu právních předpisů, jež omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je tak třeba mít na zřeteli čl. 22 Listiny, požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V intencích tohoto článku je nutné vykládat i § 7 zákona o místním referendu, jež taxativně vymezuje podmínky, kdy místní referendum nelze konat. Toto ustanovení musí být dle názoru Ústavního soudu vykládáno restriktivním způsobem (přitom zastupitelstvo obce v případě, že jsou splněny všechny podmínky vyplývající ze zákona o místním referendu, má povinnost takové referendum vyhlásit, nehledě na to, zda samo jako orgán s konáním referenda k otázce navrhované přípravným výborem souhlasí či nikoli).

Dle Ústavního soudu by názor krajského soudu v podstatě znamenal, že orgán obce může uzavřením určitých soukromoprávních smluv zabránit tomu, aby se k otázkám veřejného zájmu mohli občané obce vyjádřit v referendu. Dle krajského soudu by totiž nebylo možné místní referendum konat, pokud by jeho výsledek mohl, byť i jen potenciálně, stát v cestě plnění závazků obce ze soukromoprávních smluv.

Dle názoru Ústavního soudu je však třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého projektu na území obce, neporušuje právní normy ve smyslu § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici. Neplatí tak tvrzení krajského soudu, že by samotným uspořádáním referenda s určitým výsledkem docházelo k prolomení smluvního závazku.

Ústavní soud uzavřel, že nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit občany z přímého podílu na správě věcí veřejných. Pouhým poukazem na existenci předchozího soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu zaujali postoj demokratickým aktem místního referenda. Ústavní soud proto napadené rozhodnutí pro porušení práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny zrušil.

Soudcem zpravodajem ve věci byl Jan Musil. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

III.ÚS 873/09 ze dne 9. 2. 2012

N 28/64 SbNU 297

Přípustnost místního referenda (ve věcech týkajících se smluvních závazků obce)

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy - ze dne 9. února 2012 sp. zn. III. ÚS 873/09 ve věci ústavní stížnosti Přípravného výboru k uspořádání místního referenda o souhlasu s výstavbou větrných elektráren v katastrálním území a obci Krasov, ve složení: P. D., M. M., G. V., proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2009 č. j. 22 Ca 83/2009-37, jímž byl zamítnut stěžovatelův návrh na vyhlášení místního referenda, za účasti Krajského soudu v Ostravě jako účastníka řízení a obce Krasov, se sídlem Krasov 29, a VENTUREAL, s. r. o., se sídlem Vídeňská 121, 619 00 Brno, jako vedlejších účastníků řízení.

Výrok

I. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2009 č. j. 22 Ca 83/2009-37 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Toto rozhodnutí se proto ruší.

Odůvodnění:

I.

Ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, neboť jím mělo dojít k porušení článku 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížnosti a z vyžádaného spisového materiálu (spis Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 83/2009), podal stěžovatel (v záhlaví označený přípravný výbor) dne 12. 1. 2009 obci Krasov návrh na konání místního referenda o výstavbě větrných elektráren v této obci a v jejím katastrálním území spolu se 136 podpisy oprávněných voličů. Zastupitelstvo obce Krasov na veřejné schůzi dne 2. 2. 2009 podle § 13 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o místním referendu" nebo "ZMR") rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí.

Stěžovatel se v zákonné lhůtě obrátil na Krajský soud v Ostravě podle § 91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, s návrhem, aby v obci Krasov bylo vyhlášeno místní referendum k otázce "Souhlasíte s výstavbou větrných elektráren v katastrálním území a obci Krasov?". Krajský soud však ústavní stížností napadeným usnesením návrh stěžovatele zamítl.

V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud poukázal na "smlouvu o spolupráci v oblasti výroby větrné energie", kterou obec Krasov uzavřela dne 22. 1. 2008 se společností VENTUREAL, s. r. o. Krajský soud na základě provedeného dokazování dospěl k závěru, že vyhlášení místního referenda o uvedené otázce by mohlo vést k nesplnění soukromoprávního smluvního závazku ze strany obce vůči společnosti VENTUREAL, s. r. o., od něhož obec k okamžiku podání návrhu na konání referenda nemá možnost odstoupit. Výsledek místního referenda by dle krajského soudu mohl být v rozporu s obecnou právní zásadou, že smlouvy mají být plněny (pacta sunt servanda), vyplývající z § 488, 494 občanského zákoníku. Konání místního referenda k navrhované otázce je tudíž dle krajského soudu nepřípustné podle § 7 písm. d) ZMR ("místní referendum nelze konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy").

Stěžovatel dále poukázal na to, že obec nevyzvala přípravný výbor k odstranění případných vad návrhu ve smyslu § 12 odst. 2, 3 ZMR. Rozhodnutí zastupitelstva obce o tom, že se místní referendum nevyhlásí, nebylo nijak odůvodněno, ač přípravný výbor splnil veškeré formální zákonné podmínky pro vyhlášení místního referenda ve smyslu § 8 až 11 ZMR; splněny byly také podmínky týkající se věcné přípustnosti konání místního referenda, neboť navrhovaná otázka spadá do samostatné působnosti obce (§ 6 ZMR). V projednávané věci nejde o případ, kdy se o otázce rozhoduje v rámci samostatné působnosti obce ve zvláštním řízení ve smyslu § 7 písm. e) ZMR.

Stěžovatel především vyjádřil nesouhlas s právním názorem krajského soudu, podle něhož by výsledek navrhovaného místního referenda byl v rozporu s právními předpisy ve smyslu § 7 písm. d) ZMR. Rozhodnutí v referendu samo o sobě žádným způsobem neporušuje závazek obce ze smlouvy se společností VENTUREAL, s. r. o., jakýkoli výsledek referenda nemá za následek zánik (porušení) závazku obce z uvedené smlouvy ani nezavazuje orgány obce k protiprávnímu jednání. Výklad § 7 písm. d) ZMR, který zastává krajský soud v napadeném usnesení, by dle názoru stěžovatele vedl ke zcela zásadnímu omezení práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo, neboť by v případě nezájmu zastupitelstva obce věc řešit formou místního referenda postačovalo o věci "bezodkladně" rozhodnout usnesením zastupitelstva a vzápětí uzavřít smlouvu či přijmout jiným způsobem závazek z usnesení vyplývající. Tímto způsobem by dle názoru stěžovatele byla výrazně limitována možnost vyhlášení místního referenda na základě návrhu přípravného výboru dle § 8 odst. 1 písm. b) ZMR.

Stěžovatel má za to, že napadeným usnesením došlo k porušení článku 21 odst. 1 Listiny, podle něhož mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Stěžovatel rovněž poukázal na článek 3 odst. 2 Evropské charty místní samosprávy, podle něhož se ustanovení o zastupitelské demokracii nijak nedotýkají využívání shromáždění občanů, referend nebo jakékoli jiné formy přímé účasti občanů, kde toto využívání dovoluje zákon.

II.

K výzvě Ústavního soudu dle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřily Krajský soud v Ostravě a obec Krasov. Krajský soud v Ostravě ve svém vyjádření zopakoval svůj právní názor, že na věc stěžovatele se vztahuje výluka obsažená v § 7 písm. d) ZMR. "Právními předpisy" dle tohoto ustanovení je třeba rozumět jakékoli předpisy, které jsou součástí práva České republiky, tedy i předpisy soukromoprávní. Jsou-li pak tyto předpisy vystavěny na zásadě "pacta sunt servanda", není možno ignorovat již existující smluvní závazky obce a výsledek místního referenda nemůže vést k porušení takových závazků. Krajský soud zdůraznil, že se v posuzovaném případě podrobně zabýval otázkou, zda by se obec Krasov mohla případně ze svého smluvního závazku vyvázat, ať už pod jakoukoli sankcí. Obecný soud však dospěl k závěru negativnímu a v tomto ohledu odkazuje na podrobné odůvodnění napadeného usnesení. Krajský soud dále odmítá argumentaci stěžovatele, že by místní referendum mohlo být vždy zhaceno urychleným rozhodnutím zastupitelstva. Podmínky pro konání místního referenda musejí být dány ke dni podání návrhu na jeho konání u příslušného správního orgánu, a proto by na konání místního referenda nemohlo mít následné rozhodnutí zastupitelstva žádný vliv. Ve zbytku obecný soud odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhl, aby ústavní stížnost byla zamítnuta, případně odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost.

Obec Krasov se prostřednictvím starosty Petra Jelínka ve svém vyjádření ztotožnila s právním názorem krajského soudu, že by rozhodnutí v místním referendu bylo v rozporu s právními předpisy ve smyslu § 7 písm. d) ZMR, neboť výsledek referenda by mohl vést k porušení zásady "pacta sunt servanda" s ohledem na smluvní závazek obce ke společnosti VENTUREAL, s. r. o. Nad rámec argumentace krajského soudu obec ve svém vyjádření uvádí, že dle jejího názoru rozhodnutí o navržené otázce nespadá do její samostatné působnosti ve smyslu § 6 ZMR a zároveň jde o otázku, o níž se rozhoduje ve zvláštním řízení dle § 7 písm. e) ZMR. Toto tvrzení obec ve svém vyjádření obsáhle rozvádí s tím, že výsledek referenda by mohl být realizován buď opatřením o územní uzávěře dle § 97 platného stavebního zákona, případně by muselo být využito územního plánu obce. V obou případech jde o přenesenou, a nikoli samostatnou působnost obce ve smyslu § 6 ZMR. Územní plán obce musí být v souladu s politikou územního rozvoje a s územně plánovací dokumentací vydanou krajem (§ 51 odst. 2 stavebního zákona). Obec dále poukazuje na metodické sdělení odboru územního plánování Ministerstva pro místní rozvoj: ,,Možnost umísťování větrných elektráren a malých vodních elektráren v nezastavěném území", podle něhož je výstavba větrných elektráren v území vymezeném jako zastavěné nebo zastavitelné území obce vždy možná, pokud k takovému závěru dospěje stavební úřad v územním řízení. Obec ve svém vyjádření zdůrazňuje, že je to právě místně příslušný stavební úřad, kdo je v řízeních vedených podle stavebního zákona oprávněn rozhodovat o umožnění, resp. znemožnění výstavby větrných elektráren. Otázka navrhovaná stěžovatelem k místnímu referendu je dle názoru obce příliš paušální a závaznost výsledku místního referenda by nebyla prakticky realizovatelná. Obec dále uvedla, že uzavření smlouvy se společností VENTUREAL, s. r. o., bylo předmětem veřejného zasedání zastupitelstva a uzavření smlouvy bylo zastupitelstvem schváleno. V obci byla mezi občany uspořádána anketa, jejíž účastníci se nadpoloviční většinou vyslovili ve prospěch výstavby větrných elektráren. V té době nebyly dle vyjádření obce ze strany osob, které později vytvořily přípravný výbor k uspořádání místního referenda, uplatňovány žádné námitky.

Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků stěžovateli k replice, v níž stěžovatel uvedl, že základní právo dle článku 21 odst. 1 Listiny nelze občanům obce upřít nebo je omezit postupem zastupitelstva (provedením ankety a uzavřením smlouvy s investorem). Anketa uspořádaná představiteli obce byla dle stěžovatele zcela obecná a nekonkrétní a nebyla nad to doručena všem občanům obce. Stěžovatel poukázal na petici občanů proti výstavbě větrných elektráren a dále zopakoval základní body své právní argumentace uvedené v původním návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem. Stěžovatel trvá na tom, že interpretací § 7 písm. d) ZMR podanou Krajským soudem v Ostravě by došlo zcela zásadním způsobem k omezení práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo.

III.

Ústavní soud zaslal stejnopis návrhu stěžovatele na zahájení řízení o ústavní stížnosti rovněž společnosti VENTUREAL, s. r. o., se sídlem Vídeňská 121, Brno, kterou zároveň poučil o právech a povinnostech vedlejšího účastníka řízení. Uvedená obchodní společnost se k ústavní stížnosti nevyjádřila.

IV.

Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Souhlas s upuštěním od jednání byl účastníky a vedlejšími účastníky poskytnut (zčásti konkludentně), a proto bylo od ústního jednání upuštěno.

V.

Ústavní soud je podle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu jejího článku 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je oprávněna podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem.

Ústavní soud již v minulosti opakovaně konstatoval, že přípravný výbor pro konání místního referenda, ač není právnickou osobou, je oprávněn k podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody [podrobně viz nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005 (N 27/36 SbNU 319), dále srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1403/09 ze dne 19. 4. 2010 (N 88/57 SbNU 155), bod 17 odůvodnění].

Pokud jde o přípustnost ústavní stížnosti ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, je třeba konstatovat, že stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytoval, a to s ohledem na ustanovení § 104 odst. 1 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011, jež ve věcech místního referenda vylučovalo podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.

VI.

Ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval vztahem předpisů o místním referendu k právům garantovaným článkem 21 odst. 1 Listiny, podle něhož mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců [srov. článek 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Ústavní soud konstatoval, že místní referendum postrádá obdobné ústavněprávní zakotvení, jaké má volební právo (článek 18 Ústavy), a jeho úprava je svěřena toliko právu jednoduchému. Ustanovení článku 21 odst. 1 Listiny nelze chápat tak, jako by samo o sobě zaručovalo právo občanů vyvolat místní referendum. K tomu může dojít jen po splnění podmínek dle platného zákona (zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů). Ochrana vyplývající z článku 21 Listiny se tudíž vztahuje pouze na případ hlasování v místním referendu, které již bylo vyhlášeno, nikoliv však na ochranu samotného vyhlášení tohoto hlasování [srov. usnesení ve věci sp. zn. I. ÚS 641/2000 ze dne 25. 4. 2001 (U 16/22 SbNU 361), sp. zn. II. ÚS 706/04 ze dne 31. 8. 2006, sp. zn. III. ÚS 40/06 ze dne 22. 2. 2007, dostupná v databázi rozhodnutí NALUS na http://nalus.usoud.cz].

Ústavní soud však v citovaných rozhodnutích zároveň dovodil existenci subjektivního veřejného práva iniciovat místní referendum, které sice samo o sobě nepožívá ochrany podle článku 21 odst. 1 Listiny (tak jako účast na již vyhlášeném referendu), je však možné se domáhat jeho ochrany před správním soudem v intencích článku 36 odst. 1, 2 Listiny. Blíže je k tomu třeba uvést následující:

Platný zákon o místním referendu zná vedle referenda vyhlášeného čistě z vůle zastupitelstva obce také referendum "vyvolané zdola", na návrh tzv. přípravného výboru [§ 8 odst. 1 písm. b) ZMR], které může představovat významný demokratický kontrolní mechanismus uplatňovaný veřejností obce vůči jejím orgánům. Zastupitelstvo obce v případě, že jsou splněny všechny podmínky vyplývající ze zákona o místním referendu, má povinnost takové referendum vyhlásit, nehledě na to, zda zastupitelstvo samo jako orgán s konáním referenda k otázce navrhované přípravným výborem souhlasí či nikoli.

Rozhodnout podle § 13 odst. 1 písm. b) ZMR o tom, že se místní referendum nevyhlásí, může zastupitelstvo jen v případech, kdy v dané věci ex lege podle § 6 a 7 ZMR vůbec nelze místní referendum konat. Na vyhlášení místního referenda z popudu přípravného výboru tedy za splnění zákonných podmínek vzniká právní nárok, jemuž je poskytována soudní ochrana [§ 9 odst. 2 písm. c), § 57 odst. 1 písm. b) ZMR], a to do té míry, že se lze ve správním soudnictví návrhem ze strany přípravného výboru podle § 91a odst. 1 písm. b) soudního řádu správního přímo domáhat, aby soud k určité otázce místní referendum sám vyhlásil. Řízení je svěřeno správním soudům a vychází tak z práva zakotveného v článku 36 odst. 2 Listiny.

Z výše citovaných rozhodnutí Ústavního soudu je patrno, že přípravný výbor může být postupem obecných soudů zkrácen na svém právu vyplývajícím z článku 36 odst. 1 Listiny.

K porušení práva na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny může ze strany obecných soudů docházet mimo jiné formou zjevných interpretačních excesů určité vyšší míry závažnosti - např. výkladem a aplikací právních předpisů, jež nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, resp. jsou výrazem zjevného neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, anebo jsou v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz tezi "přepjatého formalismu").

V projednávané věci Krajský soud v Ostravě zamítl napadeným rozhodnutím návrh přípravného výboru s odkazem na tzv. výluku z přípustnosti referenda dle § 7 písm. d) ZMR. Ústavní soud dospěl k závěru, že způsob, jakým Krajský soud v Ostravě vyložil ustanovení § 7 písm. d) ZMR, je příliš extenzivní, zcela v rozporu se smyslem a účelem zákona o místním referendu, který má umožnit občanům přímou správu věcí náležejících do samostatné působnosti obce [viz nález sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005 (N 27/36 SbNU 319)]. Prostřednictvím tohoto výkladu by se uvedený zákon stal ve značné části případů takřka mrtvou právní normou.

I přes výše uvedená omezení přímé aplikovatelnosti článku 21 odst. 1 Listiny nelze přehlédnout politický charakter práv, jež jsou podle zákona o místním referendu naplňována (srov. i článek 100 odst. 1 Ústavy). Místní, resp. krajské referendum představují významné prvky přímé demokracie v politickém systému České republiky. Při výkladu právních předpisů, jež omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je třeba mít na zřeteli článek 22 Listiny požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V intencích tohoto článku je nutné vykládat i ustanovení § 7 ZMR, jež taxativně vymezuje podmínky, kdy místní referendum nelze konat. Toto ustanovení musí být dle názoru Ústavního soudu vykládáno restriktivním způsobem.

V projednávané věci zastává krajský soud v podstatě názor, že orgán obce může uzavřením určitých soukromoprávních smluv zabránit tomu, aby se k závažným otázkám veřejného zájmu mohli občané obce vyjádřit v referendu. Dle krajského soudu, pokud by výsledek místního referenda mohl, byť i jen potenciálně, stát v cestě plnění závazků obce ze soukromoprávních smluv, nelze referendum konat pro údajný rozpor položené otázky s právními předpisy dle § 7 písm. d) ZMR. Ústavnímu soudu je známo, že Krajský soud v Ostravě uvedený právní názor vyslovil již v několika svých rozhodnutích; zároveň jiné soudy zaujaly stanovisko bližší argumentaci stěžovatele.

Ústavní soud se ztotožňuje s právním názorem vyjádřeným v minulosti v obdobné věci např. Krajským soudem v Brně v usnesení ze dne 2. 2. 2009 sp. zn. 30 Ca 3/2009 (místní referendum v obci Niva) nebo Krajským soudem v Hradci Králové v usnesení ze dne 24. 11. 2008 sp. zn. 30 Ca 173/2008 (místní referendum v obci Havlíčkova Borová, rozhodnutí publikováno pod č. 1818/2009 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Jde o názor sdílený rovněž komentářovou literaturou (viz Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 73 až 75).

Dle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce, a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 ZMR také výhradně směřuje. Výsledek referenda spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) ZMR. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici. Neplatí tedy tvrzení krajského soudu, že by samotným uspořádáním referenda s určitým výsledkem docházelo k prolomení smluvního závazku, přestože vůle občanů vyjádřená v referendu může např. k odstoupení od určité smlouvy nebo ke změně jejího obsahu směřovat. Dle názoru Ústavního soudu nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit občany z přímého podílu na správě věcí veřejných. Pouhým poukazem na existenci předchozího soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu zaujali postoj demokratickým aktem místního referenda.

Referendum nelze prohlásit za nepřípustné ani s odkazem na obavy obce z eventuálních soukromoprávních sankcí, které by po ní v návaznosti na výsledek místního referenda mohl požadovat smluvní partner, se kterým obec před konáním místního referenda o navržené otázce uzavřela smluvní vztah. Může jít však o významný politický argument, kterým se orgány obce mohou snažit přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem.

Neobstojí ani argument porušení právní jistoty, uplatněný krajským soudem rovněž v napadeném rozhodnutí, neboť právní řád žádnému právnímu subjektu nezakazuje usilovat o zánik či změnu jeho smluvního závazku, k nimž může dojít mimo jiné i dohodou stran.

Ze stejných důvodů je irelevantní také argumentace krajského soudu týkající se možnosti či nemožnosti obce od předmětné smlouvy jednostranně odstoupit. Krajský soud přehlíží, že místní referendum je v daném případě nástrojem občanů, kterým lze přimět orgány obce, aby se uvedenou občanskoprávní otázkou vůbec zabývaly, případně usilovaly o její rozřešení v občanskoprávním řízení (podobně jako rozřešení otázky platnosti samotné smlouvy).

Pro úplnost Ústavní soud připomíná mutatis mutandis závěry vyjádřené ve svých starších nálezech, např. ve věci sp. zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001 (N 103/23 SbNU 39), podle nichž, pokud obce jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti [srov. nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. 4. 2001 (N 61/22 SbNU 49)].

Ústavnísoud konstatuje, že výlukový bod dle § 7 písm. d) ZMR je třeba vykládat teleologicky - s přihlédnutím k účelu a smyslu zákona o místním referendu. Předmětem místního referenda v České republice bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim předcházejícího nakládání s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní prostředí a životní podmínky občanů obce (srov. Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 60 až 63). Místní referendum iniciované "zdola" přípravným výborem (účelovým společenstvím alespoň tří oprávněných osob ve smyslu § 2, § 9 odst. 1 ZMR) představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout stanovisko ke kontroverzním investičním záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo transparentně - nejen v případech vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce pouze místní veřejnost nedostatečně informovaly o skutečných parametrech projektu. Dle Ústavního soudu je místní referendum významnou demokratickou pojistkou proti selhání či nezákonnému postupu volených orgánů obce.

Výklad, který v napadeném rozhodnutí zaujal Krajskýsoud v Ostravě, dle názoru Ústavního soudu vede k velmi citelnému, a tudíž nepřípustnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů v místním referendu. Dle názoru Ústavního soudu tento extenzivní výklad § 7 písm. d) ZMR nelze akceptovat. S ohledem na uvedené zásady výkladu politických práv je citované ustanovení zákona o tzv. výluce z přípustnosti referenda třeba vztáhnout toliko na případy, kdy položená otázka či eventuální výsledek referenda jsou v rozporu s právními normami kogentní povahy. Extenzivní výklad uplatněný Krajským soudem v Ostravě by orgánům obce umožňoval vyhnout se prakticky vždy konání místního referenda s odůvodněním, že ohledně předmětné otázky, jež měla být místním referendem řešena, je již obec ve smluvním vztahu ke třetím osobám.

Napadené rozhodnutí Krajskéhosoudu v Ostravě bylo odůvodněno toliko závěrem o nemožnosti konat místní referendum z důvodu § 7 písm. d) ZMR, který krajský soud vyložil v příkrém rozporu se smyslem a účelem zákona o místním referendu a zasáhl tak do základního práva stěžovatele na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se proto již nezabýval dalšími námitkami a argumenty, které stěžovatel a obec Krasov v průběhu řízení o ústavní stížnosti vznášeli. Posouzení těchto argumentů přísluší obecnému soudu, který bude ve věci opětovně rozhodovat.

Ústavnísoud vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu návrhu stěžovatele vyhověl a napadené usnesení Krajského soudu v Ostravě podle § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru