Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

III. ÚS 619/06 #2Nález ÚS ze dne 12.02.2009Vyloučení svévole při změně správní praxe - kauza francouzských zaměstnanců a jejich účast na sociálním pojištění

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Dotčený orgánSOUD - NSS
SOUD - MS Praha
Soudce zpravodajKůrka Vladimír
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy
základní ústavní principy/demokratický právní stát/pri... více
Věcný rejstříkPojistné na sociální zabezpečení
interpretace
Správní soudnictví
správní rozhodnutí
sociální dávky
mezinárodní smlouva
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 24/52 SbNU 227
EcliECLI:CZ:US:2009:3.US.619.06.2
Datum vyhlášení24.02.2009
Datum podání31.07.2006
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 10, čl. 4, čl. 1 odst.1, čl. 89 odst.2

2/1993 Sb., čl. 36 odst.2

Ostatní dotčené předpisy

100/1932 Sb., § 1

215/1949 Sb.

54/1956 Sb., § 2, § 5 písm.b

589/1992 Sb., § 3 odst.1 písm.c, § 5 odst.1 písm.a, § 5 odst.1 písm.b, § 5 odst.2


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Ustanovení čl. 10 Ústavy, ve znění novely provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., se vztahuje i na mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány před 1. červnem 2002, pokud jinak splňují podmínky podle tohoto ustanovení.

Státní příslušníci Francouzské republiky, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli poplatníky pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Na právní postavení těchto zaměstnanců se nevztahuje Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti ze dne 12. října 1948, neboť takovýto závěr by byl v rozporu se soustavnou praxí orgánů státní správy sociálního zabezpečení. Aplikací této úmluvy by tak došlo k porušení ochrany důvěry adresátů příslušných právních předpisů v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh stěžovatelky Mazars Audit s.r.o. zrušil III. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 12. února 2009 podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v řízení o ústavních stížnostech rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006 č. j. 3 Ads 18/2005-79 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 19/2004-52.

Narativní část

Platebním výměrem Pražské správy sociálního zabezpečení byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně penále za své zaměstnance – francouzské občany s trvalým pobytem na území Francouzské republiky. Existenci dluhu vyvodila z toho, že Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti (dále jen "Úmluva") je součástí právního řádu České republiky. Podle čl. 10 Ústavy stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva, a nikoli § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003. Odvolání stěžovatelky bylo rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení zamítnuto. Správní žaloba stěžovatelky byla napadeným rozsudkem městského soudu zamítnuta. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost, když dovodil, že postavení Úmluvy jako pramene práva za situace, kdy k ratifikaci Úmluvy nikdy nedal Parlament souhlas, je podmíněno zákonným odkazem. Zákonem, obsahujícím takový odkaz, je zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a Úmluva sama je k zákonu o nemocenském pojištění v poměru předpisu speciálního k obecnému.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud shrnul závěry ze své judikatury v obdobných věcech a v obecné rovině zdůraznil zásadu právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tuto důvěru nelze vztáhnout pouze na text relevantního právního předpisu, ale rovněž na trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury není vyloučena, může ale nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V konkrétní věci Ústavní soud v první řadě vyloučil možnost aplikace Úmluvy na základě čl. 10 Ústavy ve znění účinném od 1. června 2002, neboť tato úmluva nebyla ratifikována se souhlasem Parlamentu.

Ústavní soud dále neuznal ani argumentaci Nejvyššího správního soudu, jenž závěr o přednosti Úmluvy jako lex specialis vůči § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., opřel o znění § 1 zákona č. 100/1932 Sb. Podle této konstrukce mohl být tento zákon aplikován již před 1. červnem 2002. Ve vztahu k stěžovatelce ale tento zákon nebyl podle zjištění Ústavního soudu nikdy aplikován. Ústavní soud poukázal na existenci soustavné praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, jež vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti sociálního pojištění a jež dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že Úmluva nemohla být v předmětném časovém období použita místo zákonné úpravy. Změna kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona tak poté, kdy odpadl argument odkazující na použití čl. 10 Ústavy, představovala projev libovůle. Napadenými rozhodnutími tak došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny a ochrany její důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Vladimír Kůrka. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

III.ÚS 619/06 ze dne 12. 2. 2009

N 24/52 SbNU 227

Vyloučení svévole při změně správní praxe - kauza francouzských zaměstnanců a jejich účast na sociálním pojištění

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) a Jiřího Muchy - ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 619/06 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Mazars, s. r. o., se sídlem v Praze 1, Na Poříčí 1067/25, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006 č. j. 3 Ads 18/2005-79 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 19/2004-52, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení, jímž bylo zamítnuto stěžovatelčino odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení, kterým bylo stěžovatelce uloženo zaplatit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za její pracovníky, kteří jsou francouzskými státními občany.

Výrok

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006 č. j. 3 Ads 18/2005-79 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 19/2004-52 se zrušují.

Odůvodnění:

Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla, aby pro porušení čl. 1 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí obecných soudů, vydaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Cad 19/2004 se podává následující.

Rozhodnutím před správními soudy žalované České správy sociálního zabezpečení (dále též jen "ČSSZ") ze dne 30. 4. 2004 č. j. 332-6003-299-13.4.2004/Št bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 4. 3. 2004 - platebnímu výměru č. 187/593/04, jímž bylo stěžovatelce uloženo zaplatit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně penále ve výši 2 733 151 Kč. Ku vzniku nedoplatku na pojistném došlo tím, že stěžovatelka nezahrnula v rozporu § 3 odst. 1 písm. c) bodem 1, § 5 odst. 1 písm. a) a b) a § 5 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění platném do 31. 12. 2003, do vyměřovacího základu pro odvod pojistného za měsíce leden až prosinec 2003 příjmy v úhrnné výši 6 386 796 Kč, zúčtované v souvislosti s výkonem zaměstnání občanů Francouzské republiky a to J.-F. S. a E. G., kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a ve společnosti pracovali na základě pracovních smluv uzavřených podle francouzského práva. Podle žalované se na tyto osoby vztahuje Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií ze dne 12. 10. 1948 (zveřejněná pod č. 215/1949 Sb.), ve znění Dodatkové úmluvy č. 68/1970 Sb. (dále též jen "Úmluva"), jež se v důsledku změny čl. 10 Ústavy České republiky (provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 6. 2002) stala součástí českého právního řádu, a podle které francouzští státní občané, pokud vykonávají výdělečnou činnost na území České republiky, podléhají českým právním předpisům o sociálním zabezpečení (z hlediska této Úmluvy tedy nejsou považováni za "cizince s odlišnými právy a povinnostmi, než mají čeští občané"). Žalovaná též uvedla, že právní situace těchto zaměstnanců byla nesporná do nabytí účinnosti novely čl. 10 Ústavy, jakož i od 1. 1. 2004, kdy nabyla účinnosti novela zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, jíž byla do okruhu pojištěných osob podle ustanovení § 2 začleněna kategorie "pracovníci v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů". V období od 1. 6. 2002 do 31. 12. 2003 bylo (je) však nutno vzájemný vztah zákona č. 54/1956 Sb. ve znění platném do 31. 12. 2003 a Úmluvy posuzovat "se zřetelem" k čl. 10 Ústavy (ve znění od 1. 6. 2002), a tudíž nelze na tyto pracovněprávní vztahy (i když se řídí "francouzským právem") aplikovat § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., neboť Úmluva je tomuto právnímu předpisu "nadřazena".

Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 19/2004-52 byla žaloba stěžovatelky zamítnuta s tím, že Úmluva uzavřená před vznikem České republiky je součástí jejího právního řádu, neboť jakožto prezidentská mezinárodní smlouva publikovaná ve Sbírce zákonů "nebyla nikdy zrušena" a je jí i s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy. Taktéž při svém vzniku k 1. 1. 1993 prohlásila Česká republika, že je vázána veškerými mezinárodními smlouvami, které uzavřela její právní předchůdkyně a které byly účinné ku dni 31. 12. 1992. S odkazem na čl. 10 Ústavy (ve znění od 1. 6. 2002) soud dovodil (ve shodě se žalovanou) její přednost před "vnitřním zákonodárstvím", konkrétně pak úpravou obsaženou v § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. (ve znění do 31. 12. 2003); s odkazem na obsah čl. 1, 2 a 3, jakož i § 5 zákona č. 54/1956 Sb. pak soud uzavřel, že se na francouzského státního příslušníka zaměstnaného na našem území podle francouzských předpisů vztahuje česká úprava sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako na české občany a nelze zde uplatnit vynětí z nemocenského pojištění podle § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb.

Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 5. 2006 č. j. 3 Ads 18/2005-79 jako nedůvodnou zamítl. Své rozhodnutí (oproti městskému soudu) založil na tom, že i když v případě Úmluvy jde o jednu ze smluv, které Česká republika převzala spolu s právy a závazky, jež pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vyplývaly z mezinárodního práva (čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky), a touto tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvou je Česká republika vázána, nejsou jejím předmětem lidská práva a základní svobody; její věcné zaměření proto brání tomu, aby "před novelou Ústavy (do 31. 5. 2002)" byla sama o sobě považována za bezprostředně závaznou a mající přednost před zákonem. Uvedl dále, že novela Ústavy sice rozšířila okruh mezinárodních smluv, jež jsou součástí vnitrostátního právního řádu i mimo rámec těch smluv, které se týkají lidských práv a základních svobod, avšak navíc podmínila jejich vnitrostátní účinky souhlasem Parlamentu, k čemuž "v případě Úmluvy nedošlo" a "její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává". Podle Nejvyššího správního soudu je tímto zákonem zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, podle jehož § 1 mají ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a Úmluva je k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. K "ovlivnění použitelnosti" § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. zněním Úmluvy tak uzavřel, že se obecně působnost tohoto ustanovení vztahuje na cizí státní příslušníky, kteří nemají na území České republiky trvalý pobyt a jsou zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu podle cizích právních předpisů; v nyní posuzované věci se zmíněných zaměstnanců vynětí z pojištění nedotkne, neboť je zde platná mezinárodní smlouva (Úmluva), která je podle § 1 zákona č. 100/1932 Sb. součástí právního řádu České republiky.

Stěžovatelka nesouhlasí s argumentací Nejvyššího správního soudu o "nadřazenosti" Úmluvy nad zákonem, jež má vyplynout z textu zákona č. 100/1932 Sb., neboť i kdyby tato byla součástí českého právního řádu či "nadřazena zákonu", nepodává se z ní pro napadená rozhodnutí "žádná opora". Na rozdíl od obecných soudů naopak dovozuje, že v období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004 je "právní postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří měli uzavřenou pracovněprávní smlouvu podle cizích právních předpisů sporné a nejasné"; k tomu předně podotýká, že v posuzovaném případě francouzští zaměstnanci platili ve Francii do 1. 1. 2004 pojistné na sociální zabezpečení a žádný z nich nepobíral dávky sociálního zabezpečení dle právních předpisů České republiky. Změna čl. 10 Ústavy "nepřinesla sama o sobě žádnou novotu" co do právního postavení těchto zaměstnanců, neboť i nadále platila úprava jejich vynětí z pojištění obsažená v zákoně č. 54/1956 Sb. [§ 5 písm.b)] a ani změnou Ústavy nebyla Úmluva do českého právního řádu inkorporována, neboť nesplňuje jednu z podmínek stanovených v čl. 10 Ústavy, jíž je souhlas Parlamentu České republiky k její ratifikaci. Avšak ani za předpokladu, kdy by Úmluva byla součástí českého právního řádu, tato sama o sobě účast zaměstnanců zaměstnaných podle cizích právních předpisů (francouzských státních občanů zaměstnaných podle francouzského práva) na českém sociálním zabezpečení nezakládá, jestliže pouze odkazuje na zákonodárství příslušného smluvního státu, z něhož však nelze účast na sociálním zabezpečení ve sporném období dovodit. Výklad provedený správními orgány tudíž označuje za "zjevně diskriminační", protože by pak občané Francouzské republiky byli zvýhodněni oproti občanům českým, kteří měli v roce 2003 uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva a byli tak vyňati z povinnosti účastnit se systému nemocenského a důchodového pojištění. Rozporný postup správních orgánů byl založen stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky (dále jen "MPSV") k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském pojištění ze dne 11. 2. 2003, podle něhož mají správní orgány "doměřit pojistné" za rok 2003 všem zaměstnavatelům, kteří mají se svými zaměstnanci uzavřeny pracovní smlouvy podle cizího práva. MPSV se na podporu tohoto závěru odvolává na nařízení Rady EHS č. 1408/71 a ignoruje přitom skutečnost, že v roce 2003 nebyla Česká republika členem EU, a proto nařízení nebylo pro ni závazné. Stěžovatelka poukázala též na to, že v právním posouzení věci není jednota ani mezi správními orgány ani mezi správními senáty krajských soudů, které v této věci postupují odlišně; za existence této nejednotnosti nemohla mít tudíž právní jistotu, zda "nějakou" povinnost má či nikoli. Postup správních orgánů je podle ní tudíž "naprosto bezprecedentním využitím nejasného právního postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva"; k předpisu nedoplatku na pojistném za rok 2003 bylo (navíc) přistoupeno až od roku 2004, kdy "bylo jisté, že žádný ze zaměstnanců nemůže čerpat výhody ze sociálního zabezpečení, za které je žádáno pojistné".

Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozsudku a též na svá vyjádření, podaná k ústavním stížnostem v obdobných věcech.

Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti po nastíněném širším (zčásti historickém a zčásti teleologickém) kontextu, z něhož je (podle něj) nutno vycházet při aplikaci ustanovení mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení a jenž zohledňuje především "motivy internacionalizace práva sociálního zabezpečení", setrvává na svém závěru, že věcná působnost § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění (vynětí z pojištění) se sice vztahovala na "cizí státní příslušníky nemající trvalý pobyt na území České republiky činné pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů", avšak v případě "vztahů regulovaných koordinačními smlouvami o sociálním zabezpečení" se jich vynětí z pojištění dotknout nemůže.

Obecnou recepční normou pro všechny mezinárodní smlouvy o sociálním pojištění (existující i budoucí), která umožňovala jejich vnitrostátní aplikaci v plné šíři a (na základě vztahu speciality) i jejich přednostní aplikaci před zákonnou obecnou vnitrostátní úpravou byl podle Nejvyššího správního soudu právě zákon č. 100/1932 Sb., přičemž závěr, že tento zákon byl i v době od 1. 1. 1993 do 1. 6. 2002 "jediným recepčním mechanismem pro vnitrostátní použití mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení v jejich plném rozsahu", respektuje (implicite i explicite) i dosavadní judikatura obecných soudů a nezpochybnil jej (pro období do 1. 6. 2002) ani Ústavní soud při posuzování problematiky "tzv. slovenských důchodů". I když se ani přijetím tzv. euronovely Ústavy nestala Úmluva předmětem inkorporace ve smyslu čl. 10 Ústavy a nedošlo k jejímu "vtažení" do právního řádu České republiky (Parlament nedal k její ratifikaci souhlas), patří Úmluva i po 1. 6. 2002 do skupiny smluv inkorporovaných do českého právního řádu "prostým zákonem" - zde zákonem č. 100/1932 Sb. - tak, jako tomu bylo dosud. S poukazem na rozhodnutí publikované ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 941/2006 pak zdůrazňuje, že zákon č. 100/1932 Sb. ve věci Úmluvy nebyl v nyní posuzované věci ve vztahu k obdobným věcem aplikován ani ojediněle.

Přijetí teze, že Nejvyšší správní soud nebyl při svém rozhodování oprávněn svým výkladem "zhojit" postup ČSSZ, jež nesprávně odkázala na ustanovení čl. 10 Ústavy (ve znění od 1. 6. 2002), by pak značilo, že buď 1/ mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení nebylo možno před 1. 6. 2002 aplikovat na základě zákonného odkazu podávajícího se ze zákona č. 100/1932 Sb., nebo 2/ "vázanost správní praxí" mu znemožňuje "zaujmout právní výklad", pokud by jím došlo k "nepředvídatelné změně správní praxe, která dotvořila právo v jeho materiální podobě". Právě k otázce "legitimní změny praxe" podotýká, že Nejvyšší správní soud se ve shodě s Ústavním soudem (a jím vystavěnými kritérii) sám v řadě případů vyslovil k vázanosti veřejné správy vlastní aplikační praxí, avšak vždy jen tam, kdy k postupu správních orgánů obecně závazné předpisy "mlčí". Pro závěr, že posuzovaná věc toto kritérium nesplňuje, je nutno vzít v úvahu zejména přijetí tří významných mezinárodních smluv v oblasti sociálního zabezpečení v letech 2001 a 2002 (s Německem, Rakouskem a Lucemburskem) a s tím spojené kvalitativní a kvantitativní nároky na mezinárodní praxi, jež vedly k "poznání správného výkladu práva", přičemž je nutno přihlédnout i k tomu, že stanovisko MPSV k aplikaci mezinárodních smluv po 1. 1. 2003, jakož i pokyn ministra (zde k postupu jemu podřízených subjektů) byly předem plátcům pojistného "veřejně známy". Žalovaná ČSSZ navíc neopírala své rozhodnutí výlučně o změnu čl. 10 Ústavy (od 1. 6. 2002), neboť tento argument je v jejím rozhodnutí obsažen jen jako "jeden z řady důvodů obsáhle argumentovaných v rozhodnutí". To, že Nejvyšší správní soud zaujme v "dílčím ohledu" jiný právní názor než krajský soud a přitom jeho rozhodnutí nezruší, plyne z kasačního principu a stávající právní úpravy

Česká správa sociálního zabezpečení jako vedlejší účastnice ve svém vyjádření uvedla, že za zásadní považuje to, že Úmluva byla "závazná" pro "správní a jiné orgány" - a to bez ohledu na změnu Ústavy provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb.; pro správní orgány bylo proto nezbytné respektovat Úmluvu "jak v období do 31. 5. 2002, tak i od 1. 6. 2002", a vycházet z ní přednostně tam, kde vnitrostátní právní předpis stanoví jinak. Zpochybnění závěru o závaznosti a aplikovatelnosti Úmluvy by obecně znamenalo zpochybnění plnění poskytnutých na základě mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení před 1. 6. 2002, a dávky na jejich základě poskytnuté by tak byly vyplaceny bez právního důvodu, tudíž neoprávněně. Pro správnou aplikaci Úmluvy je pak nutno plně respektovat dva základní principy, na nichž je založena, totiž jediného pojištění (čl. 3 odst. 1 Úmluvy) a zákazu diskriminace (l. 1 odst. 1 Úmluvy), a to v jejich vzájemné souvislosti; jinými slovy "francouzský státní příslušník musí být v ČR pojištěn za stejných podmínek jako občan ČR", nepřihlížeje přitom k jeho bydlišti. Bez ohledu na to, dle jakého práva byla uzavřena pracovní smlouva, musí mít tudíž francouzský pracovník z hlediska pojištění stejné postavení jako český, tzn. být pojištěn. K okolnostem, za kterých došlo ke "změně správní praxe" počínaje 1. 1. 2003 uvádí, že s uzavřením významných mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení po r. 2000 a přípravou na členství v EU byly získány v této oblasti nové poznatky a zkušenosti; na základě takto pozměněného náhledu na aplikační praxi přijala ČSSZ koncem roku 2002 stanovisko k otázce "aplikace zákona o nemocenském pojištění v souvislosti s mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení", a toto stanovisko vydané za účelem usměrnění praxe správních orgánů bylo dáno na vědomí plátcům pojistného "předem" za pomocí prostředků zcela obvyklých a přiměřených účelu (zveřejnění na internetových stránkách, za pomocí médií, v diskusích se zaměstnavateli apod.). K jeho přijetí tak došlo "pro všechny subjekty předem" s tím, že je tak "činěno do budoucna, pro všechny subjekty zcela rovnocenně" a "zpětně nebylo pojistné v žádném případě požadováno". Vedlejší účastnice proto dovozuje, že pokud by "nové zkušenosti a poznatky, jejich zhodnocení" a závěr o nutnosti jejich zavedení do již neodpovídající praxe "nemohly být důvodem pro změnu právní praxe orgánů veřejné správy", představovalo by to "nemožnost jakéhokoliv vývoje"; usuzuje tudíž, že uvedené okolnosti učinily její postup "legitimní a nepředstavovaly libovůli ve změně správní praxe".

V replice stěžovatelka setrvává na svých právních závěrech s tím, že její argumentace směřovala proti nepředvídatelné a účelové interpretaci rozhodných právních předpisů jak ČSSZ, tak obecnými soudy, přičemž je přesvědčena, že prostřednictvím její právní věci "řeší NSS i problémy jiné, s věcí samou nesouvisející". Podle stěžovatelky tak argumentace Nejvyššího správního soudu "neobsahuje nic, co by významným způsobem mohlo změnit předchozí nálezy vydané Ústavním soudem v obdobných věcech".

Vzhledem k tomu, že stěžovatelka, vedlejší účastnice, Městský soud v Praze a posléze i Nejvyšší správní soud vyslovily příslušný souhlas, Ústavní soud od ústního jednání v dané věci upustil (§ 44 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu).

Klíčové je, že posuzovaná ústavní stížnost se jak z hlediska vymezení rozhodné materie, jakož i otevřeného výkladového sporu zcela identifikuje se stížnostmi, o nichž Ústavní soud již dříve rozhodl, a to jmenovitě nálezem sp. zn. I. ÚS 629/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 11/48 SbNU 111), nálezem sp. zn. I. ÚS 605/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 10/48 SbNU 95), nálezem sp. zn. I. ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195), nálezem sp. zn. III. ÚS 705/06 ze dne 14. 2. 2008 (N 35/48 SbNU 435), nálezem sp. zn. I. ÚS 2373/07 ze dne 27. 3. 2008 (N 62/48 SbNU 949) a nálezem sp. zn. II. ÚS 613/06 ze dne 4. 9. 2008 (N 151/50 SbNU 331).

Ve všech těchto věcech Ústavní soud ústavním stížnostem stěžovatelů vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stejně jako předcházející rozhodnutí městského soudu zrušil.

To je významné potud, že se tyto závěry uplatní i v dané věci; není totiž důvodu se od nich zde jakkoliv odchýlit, neboť závaznost vykonatelných nálezů ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy zásadně dopadá i do rozhodovacích poměrů Ústavního soudu samého.

Nyní ústavní stížností napadená rozhodnutí tedy trpí stejným ústavněprávním deficitem, který byl identifikován v obdobných věcech jiných stěžovatelů, pročež na příslušná (výše označená) rozhodnutí Ústavního soudu, resp. jejich plná odůvodnění zde postačí již jen odkázat.

Je proto praktické jen připomenout vůdčí názory Ústavního soudu, vyjádřené jmenovitě v nálezu sp. zn. I. ÚS 520/06.

Ústavní soud zde především zdůraznil, že ke "znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy; povaha materiálního právního státu přitom obsahuje s ním rovněž spjatou maximu, podle níž jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán". Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo pak předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci včetně (zde) konstantní správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy.

Přehodnocení výkladu ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů přitom není vyloučeno, avšak lze v něm spatřovat "závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace". Platí však, že "změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty; v žádném případě se však tak nesmí dít svévolně".

Podle Ústavního soudu nevyhověly obecné soudy v posuzované věci zejména imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, ze kterého vyplývá požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva; naopak Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad žalované a městského soudu jako nesprávný, "legitimizoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou ... nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku".

Ústavní soud především konstatoval, že ani Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií (v původním znění vyhlášená pod č. 215/1949 Sb.), ani Dodatková úmluva k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií (vyhlášená pod č. 68/1970 Sb.), nebyla ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.

Závěr, že se Úmluva stala od 1. 6. 2002 součástí právního řádu České republiky právě s ohledem na znění čl. 10 Ústavy sice Nejvyšší správní soud odmítl, přesto postup správního orgánu legalizoval "způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným", když přímou aplikovatelnost pravidel v Úmluvě obsažených dovodil za použití zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, a vyslovil, že "v relevantní době" byla Úmluva k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru právního předpisu speciálního k předpisu obecnému.

Podle Ústavního soudu však za situace, kdy postup správního orgánu jednajícího vůči stěžovatelce právě s poukazem na nové znění čl. 10 Ústavy ztratil s ohledem na Nejvyšším správním soudem provedený výklad tohoto článku svou oporu, nelze takto zdůvodněný postup správního orgánu "zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě 70 let starého zákona", který nikdy nebyl "ve vztahu ke stěžovatelce ani vůči jiným subjektům aplikován" (pozn. z kontextu se jednoznačně podává, že je zde míněna jeho aplikace ve vztahu k Úmluvě), ačkoliv by tak - ve smyslu zastávaného právního názoru Nejvyššího správního soudu - mohlo být činěno kdykoliv předtím.

K tomu pouze pro doplnění Ústavnísoud k nyní projednávané věci připomíná, že z rozhodnutí vedlejší účastnice a též i z jejího vyjádření se jednoznačně podává, že její dosavadní praxe nevycházela z přímé aplikovatelnosti pravidel obsažených v Úmluvě na základě Nejvyšším správním soudem odkazovaného zákona č. 100/1932 Sb., přičemž impulsem k její změně a přehodnocení výkladu ohledně okruhu osob podléhajících českým právním předpisům o sociálním zabezpečení ze strany správních úřadů - zde konkrétně francouzských státních příslušníků - se staly (jak sama vedlejší účastnice uvádí) až okolnosti mající základ v uzavření "významných mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení po r. 2000 a příprava na členství v EU", v rámci kterých měly být "získány nové poznatky a zkušenosti v této oblasti".

Ústavnísoud v odkazovaném nálezu dále zdůraznil, že právě "soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení" vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění a "dotvořila" české právo v jeho materiální podobě tak, že "v relevantní době nemohla být použita Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti místo úpravy zákonné". Odmítl-li Nejvyšší správní soud "důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy účinné od 1. června 2002", bylo na něm, aby (spolu s krajskými soudy) "chránil oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností", a to za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. 12. 2003. Odpadl-li "jako nesprávný argument použitím čl. 10 Ústavy v novém znění", nelze na změnu praxe správního orgánu nahlížet jinak, než jako na "libovůli, a nikoliv legitimní a principiální změnu výkladu práva". Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe takto "ex post de facto justifikoval", dopustil se podle Ústavního soudu "libovůle mající rozměry protiústavní".

Na základě výše uvedeného proto Ústavnísoud uzavřel, že "francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 [a to s odkazem na ustanovení § 5 písm. b) citovaného zákona].".

Stejně jako ve věci sp. zn. I. ÚS 520/06 (jakož v dalších shora označených věcech) i zde proto Ústavnísoud pro porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru