Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

III. ÚS 611/01Nález ÚS ze dne 13.06.2002Zákaz retroaktivity právních norem

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Soudce zpravodajJurka Vladimír
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /specifika trestního řízení /žádný trestný čin a trest bez (předchozího) zákona
základní ústavní principy/demokr... více
Věcný rejstříkretroaktivita
pokuta
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 75/26 SbNU 253
EcliECLI:CZ:US:2002:3.US.611.01
Datum vyhlášení13.06.2002
Datum podání19.10.2001
Napadený akt

rozhodnutí soudu

rozhodnutí správní

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 36, čl. 40 odst.6

Ostatní dotčené předpisy

50/1976 Sb., § 106 odst.2


přidejte vlastní popisek

III.ÚS 611/01 ze dne 13. 6. 2002

N 75/26 SbNU 253

Zákaz retroaktivity právních norem

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud ČR

rozhodl mimo ústní jednání v senátě ve věci

ústavní stížnosti obchodní společnosti R., spol. s r.o., proti

rozsudku Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne

19. 10. 2001, takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze

dne 29. 6. 2001, se zrušuje.

Odůvodnění:

Stěžovatelka podala dne 18. 10. 2001 ústavní stížnost

podáním, které bylo doručeno Ústavnímu soudu dne 19. 10. 2001.

Směřovala ji proti rozsudku Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca

326/99-28, ze dne 29. 6. 2001, jímž byla zamítnuta žaloba proti

rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odbor výstavby, č.j.

MHMP-64842/1999/VYS/Mk, ze dne 15. 9. 1999. Rozhodnutím Magistrátu

hl. m. Prahy, odboru výstavby bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky

a potvrzeno rozhodnutí odboru výstavby Obvodního úřadu Městské

části Praha 5, č.j. Výst. Ob. Sankce 478/99-SM-R, ze dne 6. 8.

1999, jímž správní orgán I. stupně, jako příslušný stavební úřad,

uložil stěžovatelce pokutu ve výši 210.000,- Kč za správní delikt

podle § 106 odst. 2 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb. o územním

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších

předpisů (dále jen "stavební zákon"), spočívající v provedení

změny stavby bez stavebního povolení. Napadeným rozhodnutím soudu

i správního orgánu II. stupně došlo podle názoru stěžovatelky

k porušení čl. 36 a čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv

a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Ústavy ČR. Návrh byl podán

včas.

K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis,

sp. zn. 28 Ca 326/99, vedený u Městského soudu v Praze. Ze

spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 28. 1. 1999 bylo

zahájeno řízení o správním deliktu, kterého se stěžovatelka měla

dopustit tím, že v březnu 1998 v době č.p. 163 k.ú. Smíchov,

Plzeňská 60, Praha 5 provedla stavební úpravy bez stavebního

povolení a takto upravené místnosti užívala bez kolaudace.

Rozhodnutím Obvodního úřadu Městské části Praha 5, č.j. Výst. Ob.

Sankce 487/99-SM-R, ze dne 19. 3. 1999, jí byla uložena pokuta ve

výši 50.000,- Kč. Toto rozhodnutí bylo zrušeno rozhodnutím odboru

výstavby Magistrátu hl. m. Prahy, č.j. MHMP34702/1999/VYS/Mk, ze

dne 14. 5. 1999, s odůvodněním, že rozhodnutí o pokutě bylo vydáno

v rozporu s čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., kterým byl

novelizován stavební zákon, protože podle citovaného ustanovení

lze právní úpravou platnou před účinnosti zákona č. 83/1998 použít

pouze k dokončení řízení zahájených před 1. 7. 1998 (dne účinnosti

novely stavebního zákona). Správní orgán II. stupně tímto

rozhodnutím zavázal správní orgán I. stupně k tomu, aby věc znovu

projednal a sankci uložil ve výši, která bude v rozsahu sazby nově

upravené stavebním zákonem po novele zákonem č. 83/1998 Sb.

Následným rozhodnutím Obvodního úřadu Městské části Praha 5, č.j.

Výst. Ob. Sankce 487/99-SM-R, ze dne 6. 8. 1999, byla stěžovatelce

za spáchání předmětného správního deliktu uložena pokuta ve výši

210.000,- Kč. Změnu výše pokuty odůvodnil stavební úřad právními

závěry předchozího rozhodnutí o odvolání s tím, že původní

rozhodnutí stavebního úřadu bylo vydáno v rozporu s čl. II odst.

5 zákona č. 83/1998 Sb., když řízení bylo zahájeno až 28. 1. 1999

a uložená pokuta byla nižší než stanoví stavební zákon ve znění od

1. 7. 1998. K odvolání stěžovatelky rozhodoval ve věci znovu odbor

výstavby Magistrátu hl. m. Prahy, který rozhodnutím, č.j.

MHMP-64842/1999/VYS/Mk, ze dne 15. 9. 1999, odvolání zamítl

a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění

uvedl, že stavební úřad nepochybil, když vycházel z platné právní

úpravy. V předmětné věci bylo správní řízení zahájeno po účinnosti

novely stavebního zákona zákonem č. 83/1998 Sb., a proto nelze

aplikovat ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., podle

něhož se řízení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí

podle dosavadní právní úpravy s výjimkou zahájených řízení

o odstranění stavby. V dané věci proto správní orgán nemohl

aplikovat neplatné znění stavebního zákona a pokutu uložil

v souladu s platným stavebním zákonem.

Proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně podala

stěžovatelka žalobu, jíž se domáhala jeho zrušení. Návrh opírala

právě o to, že pokuta za správní delikt bylo uložena podle

ustanovení zákona, které v době spáchání správního deliktu nebylo

v účinnosti. Protože správní orgány právě odkazovaly na ustanovení

čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., podle kterého řízení

zahájené před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadní

právní úpravy s výjimkou zahájených řízení o odstranění stavby,

jednalo se podle stěžovatelky o vědomé použití principu

retroaktivity, která je v právním řádu nepřípustná. Stěžovatelka

ve správní žalobě uvedla, že správními orgány použitý výklad sice

z předmětného ustanovení lze vyvodit, avšak lze provést i jiný

výklad. Zákonodárce měl při novelizaci stavebního zákona na mysli,

že řízení, která budou teprve zahájena, se budou řídit procesními

předpisy, které stanovuje novela, aniž by se to dotklo

hmotněprávních předpisů. Stěžovatelka se domnívala, že sporné

ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb. se týká procesních

předpisů a nikoliv hmotněprávních předpisů. Výklad, který použily

správní orgány je v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny, kdy

trestnost činu a sankce se posuzuje podle zákona účinného v době,

kdy byl čin spáchán, přičemž toto ustanovení lze analogicky

vztáhnout i na jiné případy než výlučně trestné činy. Dále

stěžovatelka v žalobě uvedla, že neúnosnost retroaktivity vyplývá

také z ustanovení § 105 odst. 5 stavebního zákona, které odkazuje

na obecné předpisy týkající se přestupků, tedy zákon č. 200/1990

Sb., který v ustanovení § 7 odst. 1 retroaktivitu v neprospěch

pachatele vylučuje. Městský soud v Praze po provedeném řízení

rozsudkem, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne 29. 6. 2001, žalobu

zamítl. V odůvodnění pak obecný soud uvedl, že především

nepovažuje za důvodnou námitku, že ustanovení čl. II odst. 5

zákona č. 83/1998 Sb., se týká pouze procesních předpisů řízení.

Správní řízení se vedou o právech, právem chráněných zájmech

a povinnostech, které jsou v řízení posuzovány podle

hmotněprávních předpisů. Pouhá skutečnost, že v citovaném

ustanovení je použito pojmu "řízení", neznamená, že se uvedené

přechodné ustanovení vztahuje jen na procesní stránku řízení.

Citované ustanovení hovoří o dosavadní právní úpravě, přičemž

stavební zákon obsahuje předpisy jak procesního tak hmotněprávního

charakteru. Dále soud uvedl, že v době, kdy stěžovatelka provedla

stavbu bez stavebního povolení, bylo její jednání stavebním

zákonem označeno jako protiprávní a zákon umožňoval za toto

jednání uložit sankci do stejné výše, jako připouští stavební

zákon po účinnosti novely zákonem č. 83/1998 Sb. Novela přinesla

změnu ve vztahu k ustanovení § 106 odst. 2 písm. b) cit. zákona

pouze v tom, že je nově stanovena minimální výše pokuty za

spáchání předmětného správního deliktu. Stěžovatelce byla tedy

v daném případě uložena pokuta za jednání, které bylo protiprávní

nejen po novele stavebního zákona, ale i v době, kdy toto jednání

uskutečnila. Za protiprávní jednání nebyla stěžovatelce uložena

vyšší sankce, než kterou připouštěl stavební zákon v době

uskutečnění protiprávního jednání. Vzhledem k tomu, že skutková

podstata předmětného správního deliktu zůstala nezměněna, mohla

stěžovatelka v době, kdy se dopustila protiprávního jednání,

vědět, že jedná v rozporu s právem a mohla znát i důsledky svého

jednání. Soud proto dospěl k závěru, že uložení sankce

stěžovatelce není v rozporu s obecným principem zákazu

retroaktivity jen proto, že správní orgány při ukládání sankce

použily stavební zákon v novelizovaném znění.

Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze a proti rozhodnutí

odboru výstavby Magistrátu hl. m. Prahy podala stěžovatelka

ústavní stížnost, protože podle jejího názoru těmito rozhodnutími

došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces podle čl. 36

Listiny a dále těmito rozhodnutími byla porušena ustanovení čl.

1 Ústavy ČR a čl. 40 odst. 6 Listiny. Porušení uvedených

ustanovení spatřovala stěžovatelka v tom, že jimi byl porušen

zákaz retroaktivity, který má v demokratickém státě platit, právní

odůvodnění je obdobné jako ve správní žalobě (jak uvedeno výše).

K výzvě Ústavního soudu podal vyjádření Městský soud v Praze

jako účastník řízení. Ve vyjádření uvedl, že stěžovatelka byla

rozhodnutím vydaným v řízení vedeném po účinnosti novely

stavebního zákona zákonem č. 83/1998 Sb. postižena za jednání,

které bylo správním deliktem se stejnými znaky skutkové podstaty

i podle stavebního zákona ve znění před jeho novelou. Stěžovatelce

rovněž nebyla uložena přísnější sankce, než dovolovala předchozí

právní úprava platná do 30. 6. 1998. To jsou zásady, které jsou

chráněny citovanými ústavními předpisy a předpisy mezinárodního

práva a ty soud při svém rozhodování neporušil. Soud shledal, že

odvolací správní orgán v řízení nepochybil, když v předchozím

řízení, v němž byla stěžovatelce nejprve uložena pokuta ve výši

50.000,- Kč podle ustanovení § 106 odst. 2 písm. b) stavebního

zákona ve znění před novelou, vedl správní orgán I. stupně

k uložení pokuty podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve

znění po novele, neboť pokuta ve výši 50.000,- Kč byla správním

orgánem I. stupně uložena stěžovateli podle zákonného ustanovení,

které pozbylo platnosti a novela stavebního zákona nepřinesla

přechodné ustanovení, které by takový případ řešilo. Dále obecný

soud ve vyjádření uvedl, že v daném případě považoval za

rozhodující pro posouzení věci rozsah sankce stanovený zákonem,

nikoliv úvahu správního orgánu o výši sankce, která se ostatně

odvíjí až od hodnocení konkrétních okolností případu. Podle názoru

soudu byla stěžovatelce sankce uložena v rozsahu, který připouštěl

stavební zákon v době uskutečnění protiprávního jednání, a proto

soud dospěl k závěru, že uložení sankce není v rozporu s obecným

principem zákazu retroaktivity. Městský soud v Praze proto navrhl,

aby Ústavní soud podaný návrh jako neopodstatněný odmítl.

Dle ust. § 44 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, může ústavní soud se souhlasem

účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něho očekávat

další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že stěžovatel podáním ze

dne 30. 5. 2002 a účastník řízení podáním ze dne 28. 5. 2002,

vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a vzhledem

k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat

další objasnění věci, bylo od ústního jednání v daném případě

upuštěno.

Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval,

že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto

právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do

rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn

zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím

v řízení, jehož byla stěžovatelka účastníkem, k porušení

základních práv a svobod chráněných ústavním zákonem nebo

mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Vzhledem k tomu, že

stěžovatelka se dovolávala ochrany svého základního práva na

spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud napadené rozhodnutí

i řízení předcházející a dospěl k závěru, že podaný návrh je

důvodný.

K základním principům vymezujícím kategorii právního státu,

kterým je i Česká republika (srov. čl. 1 Ústavy), patří princip

ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu

zpětné účinností (retroaktivity) právních norem. Přestože zákaz

retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6 Listiny

základních práv a svobod výslovně upraven jen pro oblast trestního

práva (podle uvedeného ustanovení trestnost činu se posuzuje

a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin

spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro

pachatele příznivější), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení

tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního

soudu ze dne 4. 2. 1997 publikovaný pod č. 63/1997 Sb.). Akcent

kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze

základních prvků právního státu pramení z požadavku právní

jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné

právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní

skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní

norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem

vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět,

které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán

k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem,

které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich

účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna.

Problematiky zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních

norem se dotkl již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu ze dne 10.

12. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (viz Sbírka usnesení a nálezů

Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15), v němž uvedl, že principy

právního státu vyžadují u každého možného případu retroaktivity

jeho výslovné vyjádření v ústavě nebo v zákoně s cílem vyloučit

možnost retroaktivní interpretace zákona a zároveň vyžadují

v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté důsledky tak, aby nabytá

práva byla řádně chráněna. Nepřípustnost retroaktivity

a retroaktivního výkladu právních norem zdůraznil Ústavní soud

České republiky v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94

(viz. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, s.

227), podle něhož ke znakům právního státu neoddělitelně patří

princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo; tento

postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich

retroaktivního výkladu.

Obecný zákaz retroaktivity právních norem nevyplývá jen

z Ústavy a z Listiny základních práv a svobod, ale

i z ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských

právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána

a jež jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy bezprostředně závazné a mají

přednost před zákonem. Jedná se o čl. 15 Mezinárodního paktu

o občanských a politických právech, který byl sjednán v New Yorku

dne 19. 12. 1966 a publikován vyhláškou ministra zahraničních věcí

č. 120/1976 Sb., a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv

a základních svobod sjednané v Římě dne 4. 11. 1950 a publikované

vyhláškou federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992

Sb. (dále jen "Úmluva"). Ustanovení čl. 7 odst. 1 věty první

Úmluvy, podle něhož nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo

opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle

vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem, přitom

nelze vztahovat jen na činy kvalifikované jako "trestné" právem

smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichž je fyzická

nebo právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou

a stupněm závažnosti všeobecně spadá do "trestní oblasti" [srov.

např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku ve

věci Lauko proti Slovensku ze dne 2. 9. 1998, v němž tento soud

shledal ustanovením trestní povahy ve smyslu Úmluvy 49 odst. 1

písm. d) zákona Slovenské národní rady č. 372/1990 Sb.,

o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, upravující skutkovou

podstatu přestupku narušování občanského soužití, za který bylo

možno uložit pokutu v maximální výši 3.000 Sk] .

V posuzovaném případě byla stěžovatelce uložena pokuta ve

výši 210.000,- Kč za jednání, jehož se měla dopustit v období

měsíce března 1998 a kterým měla naplnit skutkovou podstatu

správního deliktu podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona

ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb. Tato novela,

která v citovaném ustanovení kvalifikuje jako správní delikt

postižitelný pokutou ve výši 200.000,- Kč až 500.000,- Kč jednání

právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních

předpisů spočívající v provádění změny stavby bez stavebního

povolení nebo v rozporu s ním, však nabyla účinnosti až dnem 1.

7. 1998 (srov. čl. VIII. zákona č. 83/1998 Sb.). Podle § 106 odst.

2 písm. b) stavebního zákona ve znění účinném přede dnem 1. 7.

1998 mohl stavební úřad uložit pokutu až do výše 500.000,- Kč

organizaci, která provedla změnu stavby bez stavebního povolení

nebo v rozporu s ním, aniž by byla stanovena spodní hranice

ukládané pokuty. Zákon č. 83/1998 Sb. ve svých přechodných

ustanoveních (srov. čl. II. tohoto zákona) výslovně nestanovil, že

jako správní delikt podle novelizovaného znění § 106 odst. 2 písm.

b) stavebního zákona se posuzuje jen jednání právnické osoby

a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, k němuž

došlo po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb., a že jednání těchto osob

předcházející dní účinnosti uvedeného zákona se posoudí podle

dosavadní právní úpravy. Ustanovení čl. II. odst. 5 zákona č.

83/1998 Sb., jehož se dovolává žalovaný, je přechodným ustanovením

procesní povahy, které umožňuje správnímu orgánu po dni 1. 7.

1998 postupovat v řízení, jež bylo zahájeno před tímto datem,

podle novelizovaných procesních ustanovení stavebního zákona,

které se však nijak netýká ustanovení upravujících podmínky

odpovědnosti právnických a fyzických osob za správní delikty, jež

jsou ustanoveními hmotného práva.

Z tohoto nedostatku výslovné právní úpravy podmínek

odpovědnosti právnických a fyzických osob za jednání naplňující

skutkovou podstatu správního deliktu podle novelizovaného znění

§ 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, k nimž došlo před

účinností zákona č. 83/1998 Sb., však nelze dovozovat, že by

taková jednání, jestliže je o nich rozhodováno až po dni 1. 7.

1998, bylo možno posoudit jako správní delikt s úpravou zavedenou

uvedenou novelou stavebního zákona. Z obecného principu zákazu

retroaktivity právních norem a jejich retroaktivního výkladu,

který, jak vyplývá z výše uvedeného, platí zejména tehdy, mělo-li

by se jednat o zpětnou účinnost právních norem trestní (sankční)

povahy (a takovou právní normou nepochybně je i ustanovení

o skutkové podstatě správního deliktu postižitelného pokutou ve

výši až 500.000,- Kč), je naopak třeba učinit závěr, že jednání

právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních

předpisů, které vykazuje znaky správního deliktu podle § 106 odst.

2 písm. b) stavebního zákona ve znění novely provedené zákonem č.

83/1998 Sb., k němuž ale došlo před účinností této novely, se

posuzuje podle dosavadních předpisů, a to i tehdy, jestliže je

o něm rozhodováno až po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb. Pokud

proto správní orgán uložil žalobci pokutu za jednání, které

v době, kdy k němu došlo, nebylo správním deliktem postižitelným

pokutou podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění

zákona č. 83/1998 Sb., v předepsané minimální výši, je jeho

rozhodnutí nezákonné, ale i protiústavní, když jeho vydáním došlo

v projednávané věci k porušení čl. 1 Ústavy, jakož i základních

práv navrhovatele ústavně garantovaných a obsažených v čl. 36

a v čl. 40 odst. 6 Listiny.

Poučení: Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.

V Brně dne 13. června 2002

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru