Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

III. ÚS 142/98Nález ÚS ze dne 04.06.1998Rozhodování orgánů státní správy podle § 5 občanského zákoníku

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam4
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - FO
Soudce zpravodajHolländer Pavel
Typ výrokuzamítnuto
vyhověno
procesní - odložení vykonatelnosti
procesní - předběžné opatření
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu
Věcný rejstříkřízení/zastavení
akt/správní
PoznámkaPřekonáno stanoviskem Pl.ÚS-st 18/03 (publ. ve svazku 30 SbNU str. 533), usnesením sp. zn. IV.ÚS 798/02.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 65/11 SbNU 131
EcliECLI:CZ:US:1998:3.US.142.98
Datum podání27.03.1998
Napadený akt

rozhodnutí soudu

rozhodnutí správní

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb., čl. 36 odst.2

Ostatní dotčené předpisy

102/1992 Sb., § 11

367/1990 Sb., § 64, § 21

40/1964 Sb., § 5

99/1963 Sb., § 248 odst.2

99/1993 Sb., § 248


přidejte vlastní popisek

III.ÚS 142/98 ze dne 4. 6. 1998

N 65/11 SbNU 131

Rozhodování orgánů státní správy podle § 5 občanského zákoníku

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud rozhodl po ústním jednání dne 4. června 1998 ve

věci ústavní stížnosti navrhovatelů D. M. a Mgr. J. K. proti

usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998,

sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, a proti rozhodnutí

Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97,

jímž byla potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13.

května 1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5

občanského zákoníku, spojené s návrhem na vydání předběžného

opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu

v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 282/97,

takto:

1. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna

1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, se zrušuje.

2. Návrh na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze

dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného

opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu

v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Návrhem, podaným k doručení Ústavnímu soudu dne 26. března

1998, tj. ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 2 zákona č. 182/1993

Sb., ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelé domáhají zrušení

usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998,

sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, rozhodnutí Okresního

úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla

potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května

1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5 občanského

zákoníku, a dále žádají vydání předběžného opatření, jímž se

odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne

12. srpna 1997, č. j. 283/97. Uvedenými rozhodnutími se cítí být

dotčeni ve svých základních právech a svobodách, vyplývajících

z čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2, 3, čl. 38 odst.

2 Listiny základních práv a svobod.

Z obsahu spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn.16 Ca

551/97, jenž si Ústavní soud vyžádal, bylo zjištěno následující.

Stěžovatelé se žalobou, podanou u Krajského soudu v Ústí nad

Labem, domáhali přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci

ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla potvrzena

rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května 1997, č. j.

915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5 občanského zákoníku.

Ve věci samé Městský úřad v Ch. uvedenými rozhodnutími uložil

stěžovatelům, aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být

bráněno navrhovatelům ve správním řízení ve volném odběru vody

z vodního zdroje (studánky) na p. p. č. 904 v k. ú. F., obec

M., a dále aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být bráněno

rodině navrhovatelů, jakož i osobám jim blízkým, ve volném

přístupu a příjezdu k vlastnímu domu a pozemku přes pozemky ve

spoluvlastnictví stěžovatelů. V odvolání do rozhodnutí správního

orgánu prvního stupně stěžovatelé zejména namítli porušení § 18

odst. 3 správního řádu, když o zahájeném řízení nebyli uvědomeni,

čímž jim byla odňata možnost se k návrhu na vydání rozhodnutí dle

§ 5 občanského zákoníku vyjádřit, v důsledku čehož bylo, dle

jejich názoru, porušeno i ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu.

Dále stěžovatelé v odvolání správnímu orgánu vytýkají i nedodržení

ustanovení § 38 odst. 3 správního řádu, když tento provedl šetření

na místě samém bez toho, aby k tomu přizval účastníka řízení, tj.

stěžovatele. Okresní úřad v Liberci své zamítavé rozhodnutí

zdůvodnil zejména poukazem na podpůrné použití správního řádu při

rozhodování podle § 5 občanského zákoníku.

V žalobě o přezkum správního rozhodnutí stěžovatelé nad rámec

argumentů, obsažených v odvolání, zejména polemizují s možností

"podpůrného použití" správního řádu pro řízení dle § 5 občanského

zákoníku, přičemž odkazují na ustanovení § 11 zákona č. 102/1992

Sb. a § 64 písm. b) zákona o obcích. Stěžovatelé zároveň v žalobě

sdělují, že se v rámci občanskoprávního řízení domáhají ochrany

svého vlastnického práva (věc je vedena u Okresního soudu

v Liberci pod sp. zn. 13 C 588/97). Stěžovatelé závěrem vyjádřili

názor, že se u napadených rozhodnutí správních orgánů nejedná

o předběžné opatření ve smyslu § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.,

a to s ohledem na skutečnost, že citované ustanovení má na mysli

předběžná opatření, na která navazují jiná správní rozhodnutí,

která jsou již zásadně napadnutelná žalobou. V projednávané věci

jde však, dle jejich přesvědčení, z hlediska správního řízení

o konečné rozhodnutí, přičemž o konečné rozhodnutí může jít

i z hlediska věcného, pokud není následně ve věci rozhodováno

soudem.

Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 22. ledna

1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, řízení zastavil. V uvedeném rozhodnutí

soud poukazuje na smysl řízení dle § 5 občanského zákoníku, jež

spatřuje pouze v poskytnutí právní ochrany ve zkráceném řízení

před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu a tím

v zabezpečení pořádku a klidu mezi dotčenými. Toto řízení, dle

názoru soudu, žalobce ve správním řízení v předmětné věci nesporně

postihuje na výkonu jejich vlastnických práv k nemovitostem,

nicméně se tak děje dočasně, tj. do doby, než bude o výsledku

rozhodnuto soudem v občanskoprávním řízení, a je tedy zřejmé, že

svou povahou je takovéto správní rozhodnutí pouze rozhodnutím

předběžným. Jelikož Krajský soud v Ústí nad Labem kvalifikoval

rozhodnutí správních orgánů dle § 5 občanského zákoníku ve smyslu

rozhodnutí předběžné povahy dle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.,

dle § 250d odst. 3 o. s. ř. řízení zastavil.

Stěžovatelé v ústavní stížnosti krajskému soudu vytýkají

nesprávnou interpretaci § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve vazbě

k § 5 občanského zákoníku. Z uvedeného ustanovení občanského

zákoníku, dle jejich názoru, vyplývá, že se nejedná o rozhodnutí

správního orgánu, které má charakter předběžné povahy ve smyslu

§ 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. a na které nutně navazuje konečné

rozhodnutí správního orgánu ve věci samé (§ 43 správního řádu).

Smyslem vyloučení možnosti přezkumu v rámci správního soudnictví

rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy spatřují stěžovatelé

právě v tom, že na takováto rozhodnutí následně ze zákona vždy

nutně navazuje konečné rozhodnutí správního orgánu. Zařazení

těchto rozhodnutí do rámce negativní enumerace považují za součást

koncepce správního soudnictví, tj. umožnění přezkumu správních

rozhodnutí soudem tam, kde toto není v zásadě již možné v rámci

správního řízení. Dále upozorňují na skutečnost, že v případě, kdy

není dotčenými subjekty podán návrh na soud, jedná se u rozhodnutí

dle § 5 občanského zákoníku o rozhodnutí konečné. V uvedeném

postupu soudu stěžovatelé spatřují porušení čl. 36 odst. 1

Listiny. V ústavní stížnosti jsou dále opakovány námitky proti

rozhodnutím správních orgánů, jak byly původně obsaženy ve správní

žalobě. Tím, že správní orgán proklamoval "podpůrné působení"

správního řádu ve správním řízení dle § 5 občanského zákoníku, pro

které není zákonné opory, došlo, dle jejich přesvědčení,

k porušení principů právního státu a tím i čl. 1 Ústavy.

Stěžovatelé dále vytýkají krajskému soudu porušení čl. 38

odst. 2 Listiny, když neměli možnost se vyjádřit k důkazům, jež

soud provedl.

Pro posuzování lhůty ve vztahu k rozhodnutí Okresního úřadu

v Liberci stěžovatelé navrhují postup podle § 75 odst. 2 písm. a)

zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jelikož

přístup, jímž se cítí být dotčeni ve svých základních právech

a svobodách, považují za obvyklou praxi Okresního úřadu v Liberci

ve všech řízeních dle § 5 občanského zákoníku.

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76

odst. l zákona č. 182/1993 Sb., podal dne 23. dubna 1998 Krajský

soud v Ústí nad Labem vyjádření, v němž předsedkyně senátu 16 Ca

zejména uvádí, že právní ochrana, poskytovaná dle § 5 občanského

zákoníku příslušnými orgány státní správy, je pouze předběžná,

neboť se nezkoumají právní otázky, tj. zda skutečně došlo k zásahu

do cizího subjektivního občanského práva, zda se tak stalo

protiprávně nebo po právu. Účelem je pouze urychleně poskytnout

ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu. Dle

názoru krajského soudu je to teprve obecný soud, jenž rozhoduje ve

věci s konečnou platností, přičemž není v žádném případě vázán

předchozím rozhodnutím správního orgánu a v případě pravomocného

rozhodnutí soudu ztrácí toto správní rozhodnutí bez dalšího

účinnost. Krajský soud v Ústí nad Labem z uvedených důvodů nadále

trvá na svém rozhodnutí a navrhuje ústavní stížnost zamítnout.

II.

Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních

práv a svobod se skládá z několika komponentů (III. ÚS 102/94,

III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94). Prvním je posouzení ústavnosti

aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 68

odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). Dalšími komponenty jsou hodnocení

dodržení ústavních procesních práv, a konečně posouzení ústavně

konformní interpretace a aplikace hmotného práva.

V předmětné věci Ústavní soud neshledal důvod k posuzování

ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva.

Ústavní stížností napadené rozhodnutí Krajského soudu v Ústí

nad Labem vychází z interpretace ustanovení § 248 odst. 2 písm. e)

o. s. ř., dle které rozhodnutím správního orgánu předběžné povahy,

a tudíž jedním z důvodů nepřípustnosti soudního přezkumu správních

rozhodnutí, je i rozhodnutí orgánu státní správy dle § 5

občanského zákoníku.

Uvedené ustanovení občanského zákoníku představuje

občanskoprávní ochranu pokojného stavu (zejména detence), jež je

z důvodu zákonodárcem předpokládané větší operativnosti svěřena

orgánům státní správy. Správní orgán v případě zřejmého zásahu do

pokojného stavu může předběžně zásah zakázat nebo uložit, aby byl

obnoven předešlý stav. Ustanovení § 5 občanského zákoníku přitom

výslovně stanoví, že rozhodnutím správního orgánu není dotčeno

právo domáhat se ochrany u soudu.

Předběžnost rozhodnutí, dle názoru doktrinárního [V. Knapp,

Quieta non movere (§ 5 občanského zákoníku), Právní praxe, č. 3,

1993, s. 267-268], spočívá v tom, že "konstatuje nikoli stav

právní, ale pokojný stav, tj. určitý stav faktický ... Ani tehdy,

jestliže se ten, kdo je k tomu legitimován, neobrátí na soud, se

rozhodnutí podle § 5 nemůže stát 'konečné' v tom smyslu, že by

závazně určilo stav právní. (Kdyby se faktický stav stal stavem

právním v důsledku vydržení ... nestal by se jím v důsledku

rozhodnutí podle § 5, ale v důsledku právotvorného působení

oprávněné držby.) Předběžnost rozhodnutí podle § 5 spočívá dále

v tom, že o právním stavu rozhoduje ... výlučně soud, pro který

rozhodnutí podle § 5 není prejudiciální a ani jinak závazné. Není

pro soud prejudiciální ani ve věci zjištění pokojného stavu

samého. I tuto skutkovou otázku může soud zhodnotit jinak než

obecní úřad. Předběžnost rozhodování podle § 5 naproti tomu

neznamená, že ... by bylo podmínkou řízení soudního ...

Z uvedeného vztahu rozhodnutí soudu a rozhodnutí obecného úřadu

podle § 5 ostatně vyplývá, že označení rozhodnutí podle § 5 jako

rozhodnutí předběžného je spíš parabolické, než exaktní. Soud

i obecný úřad tu sice rozhodují o stejné skutkové podstatě, ale

z hlediska právního každý o něčem docela jiném."

Je potřebné dodat, že doktrína k otázce soudního přezkumu

rozhodnutí dle § 5 občanského zákoníku nenabízí ani hlediska

možného posuzování problému jednoznačnou odpověď: "Sporná je

povaha rozhodnutí pověřeného obecního úřadu podle § 5 ObčZ ...

kteréžto rozhodnutí nemusí mít ve všech případech nutně povahu

předběžnou. Rozhodovací praxe se s tímto problémem dosud

jednoznačně nevypořádala; zdá se, že povahu takového rozhodnutí

posoudí soud případ od případu." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec,

Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 1996, s. 698)

Rozhodování dle § 5 občanského zákoníku je příkladem svěření

pravomoci správním orgánům rozhodovat ve věcech občanskoprávních.

Předběžnost rozhodnutí podle § 5 občanského zákoníku proto

nespočívá v předběžné povaze v rámci správního řízení, nýbrž

spočívá ve vymezení jejich vztahu k možnému rozhodování soudnímu.

Naproti tomu správními rozhodnutími předběžné povahy dle §

248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. nutno chápat, a to vycházeje ze

smyslu a účelu správního soudnictví, ta rozhodnutí, jež mají

předběžnou povahu ve správním řízení, čili ve vztahu k dalšímu

správnímu (a nikoli soudnímu!) rozhodnutí.

Čl. 36 odst. 2 Listiny je v poměru k čl. 36 odst. 1

ustanovením speciálním. Upravuje institut soudní ochrany práv,

dotčených rozhodnutími orgánů veřejné správy, přičemž připouští

zákonem stanovené výjimky (negativní enumeraci) takovéhoto

přezkumu. Jejich meze je dána okruhem základních práv a svobod

podle Listiny.

Je v této souvislosti základní otázkou, zda extenzivní výklad

a aplikace zákonem stanovených výjimek soudního přezkumu správních

rozhodnutí ze strany obecných soudů, resp. založení nového

enumeračního důvodu judikaturou obecných soudů, zakládá porušení

čl. 36 odst. 2 Listiny.

Dle názoru právní teorie nutno interpretovat ustanovení čl.

36 odst. 2 věty druhé extenzivně (viz V. Pavlíček, J. Hřebejk, V.

Knapp, J. Kostečka, Z. Sovák, Ústava a ústavní řád České

republiky. 2. díl, Práva a svobody, Praha 1995, s. 262). Jinými

slovy řečeno, při interpretaci čl. 36 odst. 2 Listiny

v pochybnostech nutno dát přednost ochraně základních práv

a svobod, a tedy důvody vylučující soudní přezkum interpretovat

restriktivně.

V posuzované věci bylo extenzivní interpretací pojmu

správního rozhodnutí předběžné povahy dle § 248 odst. 2 písm.

e) o. s. ř. vyloučeno přezkoumání rozhodnutí, týkajícího se

základního práva domáhat se stanoveným postupem svého hmotného

práva u jiného orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních

práv a svobod. Z uvedeného důvodu Ústavní soud usnesení Krajského

soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca

551/97, zrušil. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně

poukazuje na tu skutečnost, že za neexistence Ústavou

předpokládaného Nejvyššího správního soudu, je nucen ve věcech,

které jsou projednávány v tzv. správním soudnictví, provádět

v nezbytných případech korekci právních názorů, která by však

jinak příslušela tomuto soudu. Současný "systém" správního

soudnictví nezná jiný prostředek korekce soudního rozhodnutí,

nežli je ústavní stížnost, což je nepochybně stav nežádoucí

a neodpovídající principům výkonu spravedlnosti v právním státě

(viz zejména nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 136/97).

Nad rámec rationis decidendi, jako obiter dictum, nutno dále

uvést následující:

Ustanovení § 11 zákona č. 102/1992 Sb., ve znění zákona č.

227/1997 Sb., svěřuje rozhodování o věcech dle § 5 občanského

zákoníku obecním úřadům. Ve smyslu § 21 zákona o obcích se v tomto

případě jedná o tzv. přenesenou působnost obce, tj. o výkon státní

správy v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Dle § 64 písm. b)

zákona o obcích se na rozhodování v oblasti přenesené působnosti,

pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, vztahují obecné předpisy

o správním řízení. Jelikož žádný zvláštní zákon nestanoví jinak,

není dán důvod omezeného, tj. "podpůrného", resp. přiměřeného,

použití správního řádu pro rozhodování ve věcech dle § 5

občanského zákoníku.

Pakliže Ústavní soud dospěl k závěru, že v řízení před

obecným soudem nebyly dodrženy principy řádného procesu ve smyslu

čl. 36 odst. 2 Listiny, zrušením usnesení Krajského soudu v Ústí

nad Labem se vytváří prostor pro opětovné posouzení rozhodnutí

Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97,

a zároveň se tím stěžovateli otevírá možnost slyšení před obecným

soudem, a tím i možnost uplatnění své argumentace ohledně skutkové

a právní stránky rozhodované věci. Pokud je nálezem, zrušujícím

rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon k ochraně

práva poskytuje, vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto

práva uvnitř soustavy obecných soudů, pro posuzování právnosti

rozhodnutí, která zrušenému rozhodnutí předcházela, platí princip

subsidiarity, obsažený v § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů. Z uvedeného důvodu Ústavní soud návrh

stěžovatele na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne

12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného

opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu

v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, zamítl.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat

V Brně 4. června 1998

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru