Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

II. ÚS 3831/14 #1Usnesení ÚS ze dne 06.05.2015K ústavnosti postupu správních soudů při přezkumu rozhodnutí o povolení stavby dálnice

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam4
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Dotčený orgánSOUD - NSS
MINISTERSTVO / MINISTR - dopravy
Soudce zpravodajZemánek Jiří
Typ výrokuodmítnuto pro zjevnou neopodstatněnost
Předmět řízení
závazky z komunitárního a unijního práva EU
základní ústavní principy/demokratický právní stát/nepřípustnost přepjatého formalismu
Věcný rejstříkodůvodnění
interpretace
Stavba
životní prostředí
správní žaloba
stavební povolení
územní plán
správní rozhodnutí
Pozemní komunikace
Stavební řízení
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)U 7/77 SbNU 943
EcliECLI:CZ:US:2015:2.US.3831.14.1
Datum podání06.12.2014
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

124/2004 Sb./Sb.m.s.

2/1993 Sb./Sb.m.s., čl. 35, čl. 21 odst.1, čl. 36 odst.1

Ostatní dotčené předpisy

100/2001 Sb., § 10 odst.4

114/1992 Sb., § 56, § 43, § 70 odst.3

150/2002 Sb., § 75, § 12

183/2006 Sb., § 114 odst.2, § 94 odst.5

500/2004 Sb., § 149


přidejte vlastní popisek

II.ÚS 3831/14 ze dne 6. 5. 2015

U 7/77 SbNU 943

K ústavnosti postupu správních soudů při přezkumu rozhodnutí o povolení stavby dálnice

ČESKÁ REPUBLIKA

USNESENÍ

Ústavního soudu

Usnesení

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) - ze dne 6. května 2015 sp. zn. II. ÚS 3831/14 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem v Brně, Údolní 33, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014 č. j. 1 As 176/2012-140, kterým byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost ve věci týkající se stavebního povolení stavby dálnice, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva dopravy jako vedlejšího účastníka řízení.

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění:

1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 6. 12. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím byla porušena ústavní zásada efektivity soudního přezkumu, mezinárodní závazky České republiky, a tím článek 1 odst. 2, článek 10 a článek 95 odst. 1 Ústavy České republiky. V důsledku níže rozvedeného postupu Nejvyššího správního soudu bylo taktéž zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele zakotvených v článku 21 odst. 1, v článku 35 odst. 1 a v článku 36 Listiny základních práv a svobod.

2. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že se z důvodu nezákonnosti postupu při výběru koridoru dálnice D8 domáhal u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále také jen "krajský soud") žalobou ze dne 25. 8. 2003 zrušení rozhodnutí Městského úřadu v Lovosicích, stavebního úřadu, ze dne 26. 3. 2002 č. j. 3231-1157/97/2001 o umístění stavby dálnice D805 přes území Chráněné krajinné oblasti (dále též jen "CHKO") České středohoří. Rozsudkem ze dne 17. 6. 2010 č. j. 15 Ca 91/2008-465 bylo citované územní rozhodnutí zrušeno, stejně tak jako další rozhodnutí o umístění posledních dvou částí trasy dálnice D8-0805 Lovosice-Řehlovice přes CHKO České středohoří, a to rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 2. 2012 č. j. 15 A 75/2011-107 a ze dne 20. 12. 2012 č. j. 40 A 4/2012-238. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že ještě před nabytím právní moci citovaných rozsudků byla vydána celá řada stavebních povolení pro jednotlivé dílčí stavby dálnice D8. V souladu s tehdy platným zněním § 94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), již nebyla po zrušení uvedených územních rozhodnutí vedena opakovaná územní řízení, stěžovatel se proto ze stejných důvodů, tedy pro nezákonnost procesů SEA (Strategic Environmental Assessment, strategické posuzování vlivů na životní prostředí) a EIA (Environmental Impact Assessment, vyhodnocení vlivů na životní prostředí) a s nimi spojeného výběru varianty koridoru dálnice D8 přes CHKO České středohoří, domáhal i přezkumu jednotlivých stavebních povolení. Správní soudy, včetně Nejvyššího správního soudu, se však odmítly otázkou zákonnosti stanoviska SEA, stanoviska EIA a rovněž rozhodnutí o povolení výjimky podle § 43 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny") v rámci přezkumu stavebních povolení zabývat, a to na základě argumentace, podle níž v důsledku zakotvení principu věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 stavebního zákona není možné ve stavebním řízení uplatnit námitky, které se vztahují k předmětu územního řízení, včetně námitky nezákonného posouzení vlivů předmětné stavby na životní prostředí. I když tedy stěžovatel namítal nezákonnost vydání stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995 a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996 od počátku při všech příležitostech a ve všech řízeních, kdy tak mohl učinit, a i když krajský soud dvěma výše citovanými rozsudky z roku 2012 uznal důvodnost této námitky, neměla tato skutečnost žádný praktický význam, neboť ji správní soudy odmítly zohlednit při přezkumu stavebních povolení umožňujících výstavbu jednotlivých úseků a staveb dálnice D8 přes CHKO České středohoří. Stěžovatel je přesvědčen, že výše popsaný postup správních soudů, který je v rozporu s požadavky vyplývajícími pro Českou republiku z mezinárodního práva, práva Evropské unie a ústavního pořádku, na které stěžovatel opakovaně odkazoval ve svých podáních, představuje ve vztahu k němu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).

3. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 9 Ca 312/2009, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Ředitelství silnic a dálnic ČR podalo dne 13. 3. 2009 u Ministerstva dopravy žádost o stavební povolení pro stavbu "Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice-Řehlovice, část F - tunel Radejčín". Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 č. j. 193/2009-910-IPK/2 Ministerstvo dopravy oznámilo zahájení stavebního řízení a vyzvalo účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil stěžovatel Ministerstvu dopravy, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal stěžovatel proti uvedenému záměru námitky. Následně Ministerstvo dopravy, odbor infrastruktury, vydalo dne 23. 4. 2009 pod č. j. 193/2009-910-IPK/4 stavební povolení, v němž rozhodlo i o námitkách stěžovatele. Stěžovatel podal proti stavebnímu povolení rozklad, který ministr dopravy rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 č. j. 27/2009-510-RK/3 zamítl a rozhodnutí Ministerstva dopravy potvrdil. Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil stěžovatel žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 9. 2012 č. j. 9 Ca 312/2009-164 žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl.

4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s"). Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95) a nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159)].

5. Ústavní soud musí stěžovateli přisvědčit v tom, že ačkoli postupoval při ochraně svých práv zákonem předpokládaným způsobem a využil všech dostupných opravných prostředků, na základě kterých dosáhl zrušení dotčených územních rozhodnutí ve shora uvedených řízeních před Krajským soudem v Ústí nad Labem, nebyl soudní přezkum v dané věci efektivní.

6. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku s odkazem na svou konstantní judikaturu a znění § 114 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, stěžovateli vyložil, že skutečnost, že stěžovatel dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně nové územní rozhodnutí již s odkazem na § 94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno, a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly napraveny, nemůže založit přípustnost této námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního povolení. I kdyby se totiž jevil soudní přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního a kogentní norma obsažená v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být dle Nejvyššího správního soudu ani ta skutečnost, že územní rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání zásada, podle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře.

7. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí, které se s námitkou stěžovatele týkající se přezkumu zákonnosti stanovisek SEA a EIA ve stavebním řízení vypořádalo způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel z tehdy platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřil jeho podstatu a smysl. Ostatně v tomto smyslu již byly shledány jako zjevně neopodstatněné stěžovatelem dříve podané ústavní stížnosti (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2407/11 ze dne 10. 10. 2013 a usnesení sp. zn. I. ÚS 3135/08 ze dne 22. 1. 2009).

8. V dané věci je především nutno zdůraznit, že jak Městský soud v Praze, tak i Nejvyšší správní soud rozhodovaly za stavu, kdy právní úprava (§ 94 odst. 5 stavebního zákona) skutečně stála na tom, že v případě, kdy po vydání územního rozhodnutí bylo vydáno i stavební povolení, které nabylo právní moci, nebo byl udělen souhlas stavebního úřadu s ohlášenou stavbou a následně došlo ke zrušení územního rozhodnutí, se již územní rozhodnutí znovu nevydávalo bez ohledu na to, zda již stavba byla zahájena, či nikoliv. Správní soudy tak vycházely z toho, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení, a při přezkumu stavebního povolení se zabývaly toliko těmi námitkami, které měly vztah k předmětu stavebního, nikoli územního řízení.

9. Ústavní soud si vyžádal rovněž spisy Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 91/2008, 15 Ca 75/2011 a 40 A 4/2012, neboť stěžovatel dovozuje porušení svých práv v podstatné části ústavní stížnosti právě ve vztahu k těmto řízením o zrušení rozhodnutí o umístění staveb dálnice. Jakkoli tato řízení byla pro stěžovatele úspěšná, je skutečností, že správní soudy odmítly v následných řízeních o žalobách proti vydaným stavebním povolením, a to i v případě rozhodnutí vydaných ve spojeném územním a stavebním řízení ohledně jednotlivých úseků dálnice, meritorní přezkum námitky nezákonnosti posuzování variant koridoru záměru dálnice s tím, že se jedná o námitky vztahující se pouze k předmětu územního řízení.

10. Jak zjistil Ústavní soud z vyžádaného spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 91/2008, ve věci přezkumu územního rozhodnutí o umístění stavby dálnice D8 stavba 0805 Lovosice-Řehlovice byla žaloba podána stěžovatelem dne 28. 8. 2003. Podáním doručeným krajskému soudu dne 5. 1. 2005 upozornil zástupce stěžovatele na skutečnost, že v souvislosti s pokračujícími stavebními přípravami dotčeného úseku dálnice hrozí nebezpečí z prodlení. Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2005 žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 2. 2008 č. j. 1 As 37/2002-154 rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dne 5. 5. 2008 Společnost ochránců životního prostředí (další z žalobců) poukázala na skutečnost, že stavebními pracemi jsou likvidovány stanoviště a biotopy zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, proto žádala o vydání rozhodnutí do třiceti dnů nebo přiznání odkladného účinku žalobě. V této souvislosti bylo poukázáno na skutečnost, že ohledně jiných úseků téže dálnice bylo Městským soudem v Praze návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě vyhověno. Stěžovatel podal návrh na přiznání odkladného účinku žalobě dne 28. 5. 2008, taktéž poukázal na řadu obdobných řízení, kdy byl přiznán odkladný účinek žalobě, a přiložil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v nichž vyznačil části, ve kterých se uvádí, že žalobcům z řad dotčené veřejnosti má být vyhovováno ohledně jejich návrhů na přiznání odkladného účinku žalobě. Dne 29. 5. 2008 stěžovatel doplnil návrh na přiznání odkladného účinku v tom smyslu, že Nejvyšší správní soud ohledně jiného úseku dálnice zamítavé rozhodnutí krajského soudu v obdobné věci zrušil. Dle stěžovatele tak byl dán další důvod pro přiznání odkladného účinku žalobě. Současně stěžovatel opětovně poukázal na probíhající nevratné negativní zásahy do biotopů chráněných rostlin a živočichů. Dne 4. 6. 2008 podala Společnost ochránců životního prostředí opětovný návrh na přiznání odkladného účinku žalobě. Krajský soud rozsudkem ze dne 22. 9. 2008 žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 5. 2009 č. j. 1 As 111/2008-363 rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dne 18. 10. 2009 podal stěžovatel další návrh na přiznání odkladného účinku žalobě. Usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 1. 2010 č. j. 15 Ca 91/2008-414 byl návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku žalobě zamítnut. Rozsudkem ze dne 17. 6. 2010 č. j. 91 Ca /2008-465 krajský soud žalobě vyhověl a napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil Krajskému úřadu Ústeckého kraje k dalšímu řízení.

11. Ústavní soud nepopisuje shora konstatovaný průběh řízení, jak probíhalo před Krajským soudem v Ústí nad Labem, bezdůvodně. Právě uvedené řízení, ve kterém se stěžovatel domáhal - a po sedmi letech také domohl - zrušení územních rozhodnutí, a nikoli řízení vedené Městským soudem v Praze ve věci přezkumu navazujícího stavebního rozhodnutí, bylo totiž fází řízení, ve které byla zcela nepochybně porušena práva stěžovatelů. Vzhledem ke skutečnosti, že tato řízení (o soudním přezkumu územních rozhodnutí) nejsou předmětem ústavní stížnosti, může se Ústavní soud omezit pouze na konstatování toho, že uvedená řízení byla ve svém důsledku pro stěžovatele zcela neefektivní, a to jednak z důvodu délky řízení a dále z důvodu postupu krajského soudu. Ten nerespektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně přiznání odkladného účinku žalobě, a to nejen tím, že návrhu stěžovatele nevyhověl, nýbrž také proto, že tak učinil až pět let od okamžiku, kdy byl poprvé upozorněn na skutečnost, že v souvislosti s pokračujícími stavebními přípravami dotčeného úseku dálnice hrozí nevratné zásahy do krajiny. Pět měsíců poté, kdy návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku žalobě krajský soud zamítl, přitom žalobě stěžovatele vyhověl. Ústavní soud se domnívá, že právě skutečnost, že správní soudy rozhodovaly o žalobě stěžovatele po dobu sedmi let, aniž by žalobě byl přiznán odkladný účinek, vedla k tomu, že v mezidobí byla vydána rozhodnutí o povolení stavby dálnice. Za situace, kdy právní úprava neumožňovala při přezkumu vydaných stavebních povolení zohlednit skutečnost, že jim předcházející územní rozhodnutí byla zrušena, vedl takový stav ve svém důsledku skutečně k tomu, že stěžovateli nebyla poskytnuta správními soudy efektivní ochrana jeho práva, a to na spravedlivý proces. Ústavní soud však opětovně zdůrazňuje, že i za existence tehdy platné právní úpravy bylo možno právům stěžovatele poskytnout ochranu, pokud by správní soudy v takto citlivé věci, kdy byly neustále upozorňovány na probíhající nevratné zásahy do krajiny, zachovaly alespoň přiměřenou délku řízení a respektovaly ustálenou judikaturu ohledně přiznání odkladného účinku žaloby. V této souvislosti odkazuje Ústavní soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007 č. j. 1 As 13/2007-63, ve kterém Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že "právě na základě čl. 9 odst. 4 Úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovateli, vyhovováno k jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (typicky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá".

12. Pokud jde o řízení vedené Krajským soudem v Ústí nad Labem pod sp. zn. 40 A 4/2012-238, kdy stěžovatel napadl rozhodnutí vydané ve spojeném územním a stavebním řízení o umístění (výrok A) a o povolení (výrok B) stavby: Soubor 5 As 6/2013 staveb Dálnice D8, dílčí část stavby 0805 Lovosice-Řehlovice, část A - Trasa dálnice (km 60,460 - 61,100 + 62,300 - 64,690) a část F - Tunel Radejčín (km 58,550 - 59,380 + 59,660 - 60,460), zde Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 10. 10. 2014 č. j. 5 As 6/2013-97 dospěl k závěru, že "má-li tedy zůstat zachováno právo na účinnou soudní ochranu, považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby v soudním řízení přezkoumávajícím rozhodnutí vydané ve spojeném územním a stavebním řízení v případě, kdy jsou napadeny oba výroky tohoto rozhodnutí týkající se umístění i povolení stavby, a to osobou k tomu procesně legitimovanou, vedlo zrušení výroku rozhodnutí správního orgánu ve věci umístění stavby pro jeho nezákonnost nebo pro podstatnou vadu řízení, která mohla mít za následek takovou nezákonnost, zpravidla i ke zrušení navazujícího výroku rozhodnutí správního orgánu o povolení stavby". Současně však Nejvyšší správní soud dovodil, že "při vědomí všech těchto skutečností, jakož i pokročilého stadia rozestavěnosti celého úseku dálnice D8-0805 Lovosice-Řehlovice i doprovodných staveb, kdy již došlo v podstatě k nevratným zásahům do přírody a krajiny Chráněné krajinné oblasti České středohoří, na straně jedné, jakož i významu veřejného zájmu nejen na účelném využití již investovaných veřejných prostředků a urychleném řešení složité dopravní situace způsobené mnohaletým zpožděním s dostavbou zmiňovaného úseku dálnice D8, ale i veřejného zájmu na ochraně životního prostředí obyvatel obcí nacházejících se na stávajících objízdných trasách nedokončeného úseku dálnice, na straně druhé, shledal Nejvyšší správní soud mimořádné okolnosti k tomu, aby nepřistoupil ke zrušení žalobou napadených výroků rozhodnutí správních orgánů týkajících se povolení stavby předmětných úseků dálnice D8. Za situace, kdy ani po zrušení tohoto stavebního povolení by nemohlo dojít k odstranění vytýkané vady, pro niž byla zrušena část těchto rozhodnutí týkající se umístění této stavby, a kdy by toto zrušení nemohlo nijak prospět veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny, k jehož prosazování má účast stěžovatele a dalších ekologických organizací v příslušných správních a následně i soudních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sloužit, by vyhovění kasační stížnosti znamenalo pouhou obstrukci dokončení stavby daného úseku dálnice D8 bez jakéhokoli smysluplného a zákonem předvídaného účelu".

13. Je tedy zjevné, že dílem nedostatků tehdejší právní úpravy, ale především dílem shora popsaného postupu Krajského soudu v Ústí nad Labem došlo ve věci stěžovatelů k situaci, kdy vady vzniklé ve fázi projednávání posuzování vlivů dotčené stavby na životní prostředí již nelze odstranit. Na tomto místě Ústavní soud poukazuje na skutečnost, že k podobným nežádoucím situacím by již nemělo více docházet, neboť s účinností od 1. 4. 2015 vstoupil v účinnost zákon č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Jak vyplývá z důvodové zprávy k citovanému zákonu, důvodem jeho přijetí byla právě nedostatečná závaznost výstupů z procesu EIA a možné změny záměru během navazujících povolovacích řízení (typicky územní a stavební řízení), dále skutečnost, že jednotlivá ustanovení EIA směrnice by měla být aplikována nejen na proces EIA, ale i na navazující povolovací řízení, v rámci kterých je záměr definitivně schválen, což dříve platná právní úprava nezajišťovala, a konečně nedostatečná účast veřejnosti v navazujících řízeních a s tím související nezajištění včasné a účinné soudní ochrany příslušníkům dotčené veřejnosti. K novelizaci zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo přistoupeno pod tlakem Evropské komise, která vytýkala České republice transpoziční deficit vůči směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "EIA směrnice").

14. Novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zavádí definici pojmu "navazující řízení", za která se považují ta řízení, ve kterých se vydává rozhodnutí, které povoluje umístění nebo provedení záměru posuzovaného podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Navazujícím řízením bude tedy řízení, v němž se vydává rozhodnutí, pro jehož vydání je nezbytným podkladem závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "stanovisko EIA"). Současně dochází k transpozici ustanovení ve vztahu k čl. 11 odst. 1 EIA směrnice, dle kterého příslušníci z řad dotčené veřejnosti mohou "napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici". Dochází tím k zapracování související rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie, dle které není přípustné, aby v případě nevládních ekologických organizací ve smyslu čl. 11 odst. 3 EIA směrnice vnitrostátní právo omezovalo okruh práv, jejichž porušení může být uplatňováno v rámci žaloby (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-115/09, bod 45). Pro vydání rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení je nově stanovena v § 9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí lhůta 90 dnů. Zavedení lhůty je odůvodněno především požadavkem vyplývajícím z čl. 11 odst. 4 EIA směrnice, podle kterého každé soudní řízení, v němž se dotčená veřejnost domáhá svých práv, musí být včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné. Podle téhož ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí soud i bez návrhu rozhodne o přiznání odkladného účinku žalobě nebo o předběžném opatření podle soudního řádu správního. Soud přizná žalobě odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí, že realizací záměru může dojít k závažným škodám na životním prostředí.

15. Na rozdíl od současné právní úpravy, kdy stanovisko EIA představuje věcně nezávazný odborný podklad pro vydání rozhodnutí v následných řízeních, tedy dochází ke změně jeho právní formy na závazné stanovisko podle § 149 správního řádu, které bude napříště nezbytné před vydáním rozhodnutí v navazujících řízeních nejen opatřit, ale rovněž v plném rozsahu zohlednit, bez možnosti uvážení, které podmínky povolující orgán zohlední a které lze odůvodněně opominout. Tento závěr se také promítá do nového znění stavebního zákona účinného od 1. 4. 2015, a to mimo jiné v tom, že již neplatí zásada, podle které se nevydává nové územní rozhodnutí, dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby pro záměr, pro který bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (§ 94 odst. 5 stavebního zákona).

16. Z výše uvedeného je zřejmé, že nová právní úprava týkající se posuzování vlivů na životní prostředí účinná od 1. 4. 2015 již naplňuje požadavky, jejichž absence v tehdy platné právní úpravě vedla k závěrům Nejvyššího správního soudu napadeným touto ústavní stížností a ve svém důsledku byla nepochybně jedním z faktorů, který způsobil neefektivnost celého soudního přezkumu územních a stavebních rozhodnutí vydaných v souvislosti s předmětným úsekem dálnice D8.

17. Pokud jde o další tvrzená pochybení Nejvyššího správního soudu (body 2-5 ústavní stížnosti), výše uvedené závěry plně dopadají i na odmítnutí meritorního přezkumu výjimky podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny pro stavbu dálnice D8-0805 Lovosice-Řehlovice v CHKO České středohoří, kdy Nejvyšší správní soud dovodil, že se stěžovatel nemůže domáhat přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí s předmětem přezkoumávaného správního rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do předchozí fáze povolovacího procesu (územního řízení).

18. Stěžovatel ve správní žalobě dále namítal, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008 pod č. j. 7217/OST-291/2008 konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení) a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat o výjimce podle § 56 tohoto zákona). Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli v tom, že Městský soud v Praze pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona a že stavební řízení bylo zatíženo vadou spočívající v tom, že si ministr při rozhodování o rozkladu nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od krajského úřadu. Odmítnutí přezkumu zákonnosti předmětného závazného stanoviska však podle názoru Nejvyššího správního soudu s ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci nemělo žádný vliv na zákonnost stavebního povolení. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkázal na své závěry ohledně povolení ke kácení dřevin podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (oddíl IV. E napadeného rozsudku) a ohledně absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 téhož zákona (oddíl IV. F napadeného rozsudku). V prvním případě Nejvyšší správní soud uvedl, že podle územního rozhodnutí sice mělo být rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin doloženo již pro stavební povolení, pokud tomu tak nebylo, nemůže tato skutečnost způsobit nezákonnost stavebního povolení (resp. rozhodnutí o rozkladu), neboť zájmy na ochraně dřevin ve stavebním řízení byly řádně zvažovány a bylo uzavřeno, že k zahájení samotných stavebních prací musí být rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin doloženo. Ohledně Nejvyšším správním soudem konstatované procesní vady spočívající v tom, že správní orgány vydaly stavební povolení bez pravomocné výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, Nejvyšší správní soud "po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu (k délce územního i stavebního řízení, resp. soudních řízení přezkoumávajících výstupy těchto řízení a řízení s nimi úzce souvisejících, jakož i ke stavu prováděných stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového materiálu i z mediální prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně (v roce 2010) výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena, nemá výše zmíněná procesní vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra".

19. Stěžovatel se domnívá, že v kontextu napadeného rozsudku jako celku, zejména při zohlednění výše popsaného formalistického přístupu Nejvyššího správního soudu ohledně meritorního přezkumu zákonnosti posouzení vlivů dálnice D8 na životní prostředí, jakož i výjimky podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny, kdy Nejvyšší správní soud naopak zohlednění konkrétních okolností projednávané věci zcela odmítl, přestavuje tento přístup Nejvyššího správního soudu zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele.

20. Ústavní soud se s tímto názorem stěžovatele neztotožňuje. Jak již bylo výše uvedeno, pokud jde o námitku meritorního přezkumu zákonnosti posouzení vlivů dálnice D8 na životní prostředí, zde postupoval Nejvyšší správní soud v intencích tehdy platné právní úpravy, na jejímž výkladu nemohly ani konkrétní okolnosti nic změnit, a jen z důvodu, že nepostupoval odchylně od textu zákona způsobem, který by ochránil práva stěžovatele, není možno jeho postup považovat za restriktivně formalistický. Ústavní soud nesouhlasí se stěžovatelem ani v tom, že "porušení právních předpisů žalovaným a chybné hodnocení této situace městským soudem postačuje k tomu, aby bylo namístě kasační stížnosti stěžovatele vyhovět". Odkaz Nejvyššího správního soudu na stěžovatelem namítané "konkrétní okolnosti případu" a "racionalitu soudního přezkumu" je dle přesvědčení stěžovatele jakousi zástěrkou či zástupným důvodem pro nevyhovění kasační stížnosti či dodatečným ospravedlňováním nezákonného postupu Ředitelství silnic a dálnic ČR. Ústavní soud se naopak domnívá, že poukazoval-li Nejvyšší správní soud např. na skutečnost, že pro zákonnost stavebního povolení není určující časová posloupnost vydání rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin a stavebního povolení, je-li zřejmé, že stavební úřad ve stavebním řízení zohlednil (viz podmínka č. 64 stavebního povolení), že při zahájení realizace stavby musí mít stavebník k dispozici rozhodnutí vydané podle § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny, či uvedl-li, že zrušení napadeného správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcný význam, neboť by vedlo pouze k tomu, že by ministr v rámci rozkladového řízení čistě formálně doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku ze dne 12. 7. 2010 a vydal by identické správní rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu, je odkaz Nejvyššího správního soudu na racionalitu soudního přezkumu, pokud jde o vliv popsané procesní vady na zákonnost rozhodnutí, namístě, naopak opačný postup se za současné situace nejeví efektivním, jelikož, a zde se Ústavní soud také ztotožňuje s Nejvyšším správním soudem, již "na ochraně biotopů zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nemůže ničeho změnit". Svůj názor na skutečnost, proč k takové situaci (z procesního hlediska soudního přezkumu) došlo, vyložil Ústavní soud již výše.

21. Ústavní soud nepřehlédl, že Nejvyšší správní soud neposoudil správně námitku stěžovatele ohledně nezahrnutí některých podmínek stanoviska EIA do stavebního povolení. Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatel nemůže se svojí námitkou uspět, neboť neuvedl, jaké podmínky stanoviska EIA podle jeho názoru byly relevantní ve stavebním řízení a měly být převzaty, když v žalobě pouze poukazoval na nepřezkoumatelnost vypořádání námitky o nezahrnutí všech podmínek stanoviska EIA žalovaným. Jak ale vyplývá z obsahu vyžádaného spisu, stěžovatel v žalobě uvedl, že v námitkách ze dne 16. 4. 2009 požadoval, aby do podmínek stavebního povolení bylo zahrnuto 33 podmínek stanoviska EIA - tyto v žalobě jednotlivě vyjmenoval. Stěžovatel dále uvedl, že ve stavebním povolení bylo do podmínky č. 5 zahrnuto jen 13 - opět v žalobě vyjmenovaných - podmínek. Zbývajících 20 podmínek ve stavebním povolení zahrnuto nebylo a nebylo ani odůvodněno, jak se s nimi stavební úřad vypořádal. Ústavní soud má za to, že konkrétněji do stavebního povolení nezahrnuté podmínky EIA už specifikovat nešlo, a závěr správních soudů o neunesení důkazního břemene stěžovatelem v tomto smyslu nemá oporu v soudním spise. Z obsahu žaloby i kasační stížnosti přitom vyplývá, že stěžovatel považuje všechny jím uvedené podmínky za relevantní pro provádění stavby, v této souvislosti stěžovatel poukazoval na tehdy účinný § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, podle kterého jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je správní úřad, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních předpisů, do svého rozhodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně.

22. Ústavnísoud tedy musel uvážit, zda uvedená vada řízení je způsobilá s přihlédnutím k aktuálnímu stavu věci (stavební povolení bylo vydáno dne 23. 4. 2009 a žalobě nebyl odkladný účinek usnesením městského soudu ze dne 25. 3. 2010 č. j. 9 Ca 312/2009-94 přiznán) vést ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Nejvyššímu správnímu soudu k dalšímu řízení.

23. V této souvislosti Ústavnísoud připomíná, že není jeho úkolem zjišťovat, měnit či napravovat případná, ať již tvrzená, či skutečná pochybení obecných soudů spočívající v oblasti podústavního práva, ale posoudit řízení jako celek a zjistit, zda nedošlo k zásahu takové intenzity, která již zakládá porušení základních práv nebo svobod účastníka řízení. Důvodem k zásahu Ústavního soudu nemůže být sama skutečnost, že v řízení před obecnými soudy došlo k určitému pochybení, aniž by zároveň bylo možno dospět k závěru, že toto pochybení mělo, či alespoň mohlo mít, vliv na výsledek daného řízení ve vztahu ke stěžovateli. Každý případ je přitom nutno posuzovat individuálně, s ohledem na jeho konkrétní okolnosti. V projednávané věci s přihlédnutím ke všem souvislostem věci dospěl Ústavní soud k názoru, že zjištěné pochybení správních soudů, které správně neposoudily námitku stěžovatele ohledně nezahrnutí některých podmínek stanoviska EIA do stavebního povolení, takové intenzity, která by odůvodňovala kasační zásah Ústavního soudu, nedosáhlo. K tomu přistupuje skutečnost, že i když Ústavní soud ústavní stížnost po nezbytných procesních úkonech neprodleně projednal, je za daného stavu, kdy již v okamžiku podání ústavní stížnosti probíhalo dle stěžovatele dokončení realizace stavby dálnice D8, i Ústavní soud v rámci svého přezkumu nucen přihlédnout ke skutečnosti, že případným zrušením napadeného rozhodnutí by již nemohla být zjednána náprava spočívající v namítaném porušení práv stěžovatele ani faktické odstranění tvrzeného závadného zásahu do dotčeného území, o nějž se stěžovateli, jakožto subjektu, jehož předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, nepochybně jedná.

24. Ústavnísoud uzavírá, že jakkoli nemůže než přisvědčit stěžovateli v tom, že v jeho věci nebyl naplněn požadavek efektivity soudního přezkumu ve věcech ochrany životního prostředí, jak je zakotven v článku 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, podle něhož mají postupy při přezkumu podle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku zajistit přiměřenou a účinnou nápravu a být "čestné, spravedlivé, včasné a nevyžadovat vysoké náklady", nestalo se tak v důsledku napadeného rozsudku. Je totiž nutno spravedlivě konstatovat, že v projednávaném případě v rozhodné době stavební zákon nepřipouštěl jiný než Městským soudem v Praze a Nejvyšším správním soudem učiněný výklad ohledně možnosti přezkumu námitky nezákonnosti posouzení vlivů stavby dálnice D8 na životní prostředí ve stavebním řízení. Nelze tedy ani mít za případný odkaz stěžovatele na nálezy Ústavního soudu, ve kterých se konstatuje, že za předpokladu, že je možné vnitrostátní normy vyložit vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy. Pokud stěžovatel poukazuje na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 3. 2011 ve věci C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, kdy předběžnou otázku předložil Nejvyšší soud Slovenské republiky, je pravda, že Soudní dvůr Evropské unie vyslovil, že Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná ani v právu unijním (resp. čl. 9 odst. 3, ke kterému se soudci vyjadřovali), konstatoval však, že "přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Unie (...) Je tedy na předkládajícím soudu, aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, uzavřené v Aarhusu dne 25. 6. 1998, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s., jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie". Jak již Ústavní soud výše uvedl, nikoli právní úprava jako taková, nýbrž faktický postup správních soudů ve věci přezkumu územních rozhodnutí (který však není předmětem této ústavní stížnosti) byl zásadní příčinou, proč nebyla dotčená práva stěžovatele ochráněna. Městský soud v Praze ani Nejvyšší správní soud však tento dříve vzniklý právní stav svým rozhodnutím již zvrátit nemohly.

25. S ohledem na shora uvedené Ústavnísoud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru