Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

II. ÚS 377/04 #2Nález ÚS ze dne 06.09.2007Soudní přezkum dokladu o bezpečnostní způsobilosti podle zákona o ochraně utajovaných skutečností

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - FO
Dotčený orgánNÁRODNÍ BEZPEČNOSTNÍ ÚŘAD
Soudce zpravodajNykodým Jiří
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy
hospodářská, sociální a kulturní práva/svoboda podniká... více
Věcný rejstříkochrana utajovaných informací
Osvědčení
Poznámkavychází z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a sp. zn. Pl. 11/04
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 136/46 SbNU 283
EcliECLI:CZ:US:2007:2.US.377.04.2
Datum vyhlášení10.10.2007
Datum podání21.06.2004
Napadený akt

rozhodnutí správní

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 1 odst.1

2/1993 Sb., čl. 26 odst.1, čl. 26 odst.2, čl. 1 odst.3, čl. 36 odst.2

Ostatní dotčené předpisy

148/1998 Sb., § 17 odst.2, § 18 odst.2, § 81d odst.1, § 81b odst.1, § 81b odst.4, § 81g odst.1 písm.a, § 81i odst.4, § 81g odst.2 písm.d


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Rozhodnutí o vydání resp. nevydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti, vzhledem k tomu, že je způsobilé zasáhnout do práva na svobodnou volbu povolání zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny, nelze zcela vyloučit ze soudního přezkumu. V opačném případě by šlo o nepřípustný zásah do práva na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem zaručeného čl. 36 odst. 2 Listiny.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh stěžovatele A.Ch. zrušil II. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 6. září 2007 podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v řízení o ústavních stížnostech oznámení Národního bezpečnostního úřadu ze dne 15. 1. 2004 č. j. 101/2004-NBÚ/BZ a rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 14. 4. 2004 č. j. 719/2004-NBÚ/07-SD.

Narativní část

Stěžovatel žádal o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti dle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů pro potřeby výkonu funkce místopředsedy akciové společnosti. Národní bezpečnostní úřad (dále jen NBÚ) rozhodl, že stěžovatel nesplňuje podmínky pro vydání dokladu, neboť nebyl shledán osobou spolehlivou. Ředitel NBÚ zamítl stížnost proti oznámení o nevydání dokladu. Rozhodnutí byla odůvodněna odkazem na policejní zprávy policejních složek a zpravodajských služeb.

Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou přípustnosti ústavní stížnosti v souvislosti s vyčerpáním resp. nevyčerpáním opravných prostředků. Konstatoval, že zákon o ochraně utajovaných skutečností nestanoví jasně, zda je možné podrobit výše uvedená rozhodnutí soudnímu přezkumu. Tento problém nevyřešila uspokojivě ani praxe (městský soud, ke kterému stěžovatel podal žalobu ve správním soudnictví, řízení přerušil s tím, že vyčká rozhodnutí Ústavního soudu ve věci). S ohledem na nejednoznačnost a nepřehlednost zákona o ochraně utajovaných skutečností proto Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost, aby stěžovateli nebyla odepřena spravedlnost.

Ústavní soud poukázal na svou judikaturu týkající se problematiky bezpečnostního prověřování, konkrétně na nález sp. zn. Pl. 11/2000 a na nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04. V těchto nálezech mj. Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí o vydání resp. nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi je rozhodnutím způsobilým zasáhnout do základních práv a svobod podle Listiny. V tomto případě musel tedy řešit, zda i doklad o bezpečnostní způsobilosti je takovým rozhodnutím. Dospěl ke kladnému názoru, vzhledem k tomu, že nevydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti může žadateli také znemožnit vykonávání určité činnosti, což může vést ke ztrátě zaměstnání. Je proto způsobilé zasáhnout do práva na svobodnou volbu povolání zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud konstatoval, že odůvodnění napadených rozhodnutí je nedostačující a pouze formální. Vzhledem k tomu, že vydání dokladu záleží výhradně na úvaze správního úřadu, toto správní uvážení musí být přezkoumatelné. Ústavní soud zdůraznil v souladu s předešlou judikaturou, že není možné na rozhodování ve věcech utajovaných skutečností aplikovat beze zbytku zásady spravedlivého procesu, vzhledem k povaze tohoto řízení. Nicméně veřejný zájem na utajování při přezkumu rozhodnutí, které omezuje možnost vykonávat určité konkrétní povolání, nemůže být důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Ústavní soud dospěl k názoru, že napadená rozhodnutí nepřípustně zasáhla do práva stěžovatele na přezkoumání správního rozhodnutí garantovaného čl. 36 odst. 2 Listiny a do práva na svobodnou volbu povolání garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny

Soudcem zpravodajem v dané věci byl Jiří Nykodým. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

II.ÚS 377/04 ze dne 6. 9. 2007

N 136/46 SbNU 283

Soudní přezkum dokladu o bezpečnostní způsobilosti podle zákona o ochraně utajovaných skutečností

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma - ze dne 6. září 2007 sp. zn. II. ÚS 377/04 ve věci ústavní stížnosti Ing. A. Ch. proti oznámení Národního bezpečnostního úřadu ze dne 15. 1. 2004 č. j. 101/2004-NBÚ/BZ a proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 14. 4. 2004 č. j. 719/2004-NBÚ/07-SD, jimiž bylo rozhodnuto o nevydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti stěžovatele.

Oznámení Národního bezpečnostního úřadu ze dne 15. 1. 2004 č. j. 101/2004-NBÚ/BZ a rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 14. 4. 2004 č. j. 719/2004-NBÚ/07-SD se ruší.

Odůvodnění:

Stěžovatel napadl u Ústavního soudu v záhlaví označená oznámení Národního bezpečnostního úřadu a rozhodnutí jeho ředitele (dále též jen "oznámení"). Cítí se jimi nepřípustně dotčen ve svých základních právech zakotvených v čl. 36 odst. 2, čl. 26 odst. 1 a 2 a v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a též čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Ústavnímu soudu proto navrhl jejich zrušení.

Obě oznámení byla vydána dle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně utajovaných skutečností") na základě žádosti o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti stěžovatele, který je místopředsedou představenstva akciové společnosti. Národní bezpečnostní úřad (dále též jen "Úřad") zde rozhodl, že stěžovatel nesplňuje podmínky pro vydání dokladu podle ustanovení § 81d odst. 1 písm. e) zákona o ochraně utajovaných skutečností, neboť nebyl shledán osobou spolehlivou ve smyslu § 81d odst. 4 písm. a), b) a c) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Úřad tento závěr učinil na základě údajů uvedených samotným stěžovatelem, informací získaných z Rejstříku trestů, Ministerstva vnitra, Policie České republiky, zpravodajských služeb a dalších orgánů. Úřad odkázal konkrétně zejména na materiál Policie České republiky - Útvaru pro odhalování korupce a finanční kriminality služby kriminální policie a vyšetřování č. j. V46-16/2003-OKFK/8-VI, obsahující zjištění, která odůvodňují pochybnosti o stěžovatelově spolehlivosti. Obsah zprávy Úřad neuvedl s odkazem na přítomnost utajovaných skutečností stupně utajení "vyhrazené". Dále odkázal na materiál Policie České republiky - Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu služby kriminální policie a vyšetřování č. j. V11-166/2003-ÚOOZ/A, z něhož mělo vyplynout, že se stěžovatel stýkal s osobou vyvíjející činnost proti zájmům České republiky. Ze zpráv Bezpečnostní informační služby č. j. V10-260/03-BIS-1 a č. j. V10 384/2003-BIS-1 Úřad dovodil ohledně stěžovatele existenci pochybností, že se nedopouštěl jednání, jež může mít vliv na jeho důvěryhodnost a ovlivnitelnost, a dále že se dopouštěl jednání proti zájmům České republiky a zájmům, jež se zavázala chránit, a že se pohyboval v prostředí a stýkal s osobami, které takovou činnost vyvíjely či vyvíjejí; obsah materiálů nemohl v odůvodnění blíže rozvést pro přítomnost utajovaných skutečností stupně "vyhrazené". Úřad proto na materiály pouze odkázal (v rozhodnutí jsou dokumenty kromě čísel jednacích označeny ještě číslem, pod kterým jsou uloženy ve spise o bezpečnostní způsobilosti).

Stěžovatelem podanou stížnost proti oznámení o nevydání dokladu ředitel Úřadu zamítl. Vyslovil sice nesouhlas se zjištěními, která Úřad učinil ze zpráv Policie České republiky - Útvaru pro odhalování korupce a finanční kriminality služby kriminální policie a vyšetřování a Policie České republiky - Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu služby kriminální policie a vyšetřování, jinak ale dospěl ke stejnému závěru jako Úřad, tedy že stěžovatel není osobou spolehlivou ve smyslu ustanovení § 81d odst. 4 písm. a), b) a c) zákona o ochraně utajovaných skutečností, a to na základě výše již zmiňovaných dvou zpráv Bezpečnostní informační služby. Ke stěžovatelově námitce ředitel Úřadu závěrem konstatoval, že ustanovení § 81i odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností vylučuje povinnost uvádět důvody nevydání dokladu v případě, že tyto důvody obsahují utajované skutečnosti, což je právě stěžovatelův případ.

Stěžovatel v podané ústavní stížnosti vyslovil své přesvědčení, že nevyvíjel činnost proti zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nevyvíjel činnost směřující k potlačování lidských práv či svobod ani takovou činnost nepodporoval. Neví dále, že by se stýkal s osobou, která by takovou činnost vyvíjela, a není si vědom ani toho, že by jeho chování a způsob života mohly mít vliv na jeho ovlivnitelnost a důvěryhodnost. Proti oběma oznámením především namítá, že jsou odůvodněna jen obecně a nejsou zde uvedeny žádné konkrétní skutečnosti, jež k jejich vydání vedly. To stěžovateli brání vyvrátit důvody nevydání dokladu, jeho obrana proti zásahu do jeho práv je tím prakticky znemožněna.

Navíc zákon o ochraně utajovaných skutečností neumožňuje soudní přezkum příslušných rozhodnutí, což stěžovatel vnímá jako porušení svých práv zaručených čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy. Poukazuje v tomto směru zároveň na neopodstatněný rozdíl zákonné úpravy ohledně soudního přezkumu v případě vydávání "osvědčení" a "dokladu" o bezpečnostní způsobilosti. Stěžovatel má za to, že zákonodárce sice může stanovit podmínky a omezení svobodné volby povolání a činnosti a jejich výkonu, ovšem toto zmocnění nezahrnuje možnost nesdělovat dotčeným osobám důvody omezení tohoto jejich ústavního práva.

Stěžovatel dále namítá, že neměl možnost vyjádřit se ke skutečnostem, na jejichž základě bylo o jeho žádosti rozhodnuto, což je jeho základní právo zaručené jak pro soudní, tak i správní řízení.

Svou argumentaci stěžovatel doplnil o odkazy na judikaturu Ústavního soudu, která se týká obdobných případů.

K obsahu stížnosti se vyjádřil ředitel Národního bezpečnostního úřadu. Ve vyjádření potvrdil správnost skutkových údajů, jak byly podány stěžovatelem, ovšem s argumenty neústavnosti napadených rozhodnutí nesouhlasí.

Pokud jde o stěžovatelem vytýkanou nemožnost soudního přezkumu rozhodnutí o nevydání dokladu, limituje situaci stávající právní úprava. K odstranění stávajícího stavu by bylo nutné ji změnit. V této chvíli by případné vyhovění stížnosti pro Úřad znamenalo rozhodovat znovu při aplikaci týchž norem. V této souvislosti ředitel poukazuje na připravovaný zcela nový zákon o ochraně utajovaných informací a bezpečnostní způsobilosti, jehož účinnost se původně předpokládala k 1. 7. 2005.

Ani výhrady směřující proti odůvodnění napadených rozhodnutí nejsou důvodné. Zákon o ochraně utajovaných skutečností totiž vylučuje, aby byla rozhodnutí odůvodňována uváděním skutečností, které jsou utajovány. Jejich zveřejnění by znamenalo porušení ochrany, ohrožení zdrojů a prozrazení metod práce zpravodajských služeb. Ochrana informací má přednost před procesními právy osoby seznámit se s důvody negativního rozhodnutí o své žádosti. Popření těchto principů v rámci správního řízení by vyvolalo nežádoucí a nebezpečný stav, který by byl v rozporu se zásadami ochrany utajovaných skutečností. Obdobně přistupují k této problematice i ostatní státy NATO a Evropské unie. Ze stejných důvodů, tedy že samo skutkové zjištění, jež je podkladem vydání rozhodnutí, může obsahovat utajované skutečnosti, jejichž vyzrazení je nežádoucí, považuje ředitel Úřadu za opodstatněné i vytýkané omezení práva účastníka vyjádřit ke všem podstatným skutečnostem.

Neopodstatněná jsou podle ředitele Úřadu též tvrzení o porušení práva na svobodnou volbu a přístup k povolání a podnikatelské činnosti. Na vykonávání činností označených právními předpisy jako citlivé není právní nárok. Listina umožňuje stanovit omezení ze svobodné volby oboru podnikání, může se tak ovšem stát leda zákonem. V případě ochrany utajovaných skutečností je tento předpoklad splněn, navíc je zcela legitimní.

Podaný návrh je důvodný.

Nejprve se Ústavní soud, tak jako i v jiných případech, zabýval formální stránkou návrhu. Konstatuje, že v zákonné lhůtě učiněné podání splňuje požadavky kladené na ústavní stížnost zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavnímu soudu"). Stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání a Ústavnímu soudu plnou mocí doložil, že jej v řízení zastupuje advokát.

V rámci zkoumání podmínek řízení je potřeba se podrobněji zabývat otázkou přípustnosti návrhu. Fyzická osoba je oprávněna podat ústavní stížnost, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost - s výjimkami uvedenými v odstavci následujícím - nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; neplatí to pouze pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení. Ustanovení o nepřípustnosti je odrazem principu subsidiarity ústavní stížnosti, který je jedním z jejích základních pojmových znaků.

V posuzovaném případě to konkrétně znamená zkoumat, zda se stěžovatel mohl důsledkům oznámení ředitele Národního bezpečnostního úřadu o nevydání dokladu před podáním ústavní stížnosti účinně bránit ještě pomocí jiného procesního prostředku. Zákon o ochraně utajovaných skutečností nedává v tomto směru jednoznačnou odpověď. Jeho část druhá, věnovaná bezpečnostní způsobilosti fyzických osob, k možnosti soudního přezkumu oznámení o nevydání dokladu, resp. oznámení o zamítnutí následné stížnosti, mlčí. Tedy ani jej výslovně nevylučoval, jak to činil v ustanovení § 77k odst. 6 v případě rozhodování Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství o opravném prostředku ve věci nevydání osvědčení či potvrzení, a to až do zrušení tohoto ustanovení nálezem Ústavního soudu (Pl. ÚS 11/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 37, nález č. 89, vyhlášen pod č. 220/2005 Sb.). Na druhou stranu ale zákon o ochraně utajovaných skutečností soudní přezkum ani výslovně negarantoval, tak jak to činil v § 73 odst. 2 pro případ nevydání osvědčení o oprávnění seznamovat se s utajovanými skutečnostmi. Praxe tento problém v době účinnosti zákona o ochraně utajovaných skutečností uspokojivě nevyřešila. Dokladem je ostatně i postup Městského soudu v Praze; řízení o správní žalobě, kterou stěžovatel podal zároveň s ústavní stížností, tento soud přerušil s tím, že v něm bude pokračovat po odpadnutí překážky ve smyslu ustanovení § 48 odst. 2 písm. a) soudního řádu správního, tedy po rozhodnutí o ústavní stížnosti. V této souvislosti je nutno poznamenat, že o podání správní žaloby se stěžovatel zmiňoval již ve své ústavní stížnosti. Protože zákon o Ústavním soudu nedává pro tyto situace k dispozici žádný procesní nástroj, vyčkával II. senát s rozhodnutím o stěžovatelově návrhu do skončení řízení o správní žalobě. O přerušení řízení jej informoval k výzvě soudce zpravodaje stěžovatel teprve v průběhu roku 2006; senát proto v přezkumu pokračoval. Ačkoliv je Ústavní soud nakloněn výše popsané mlčení zákonodárce vykládat jako vůli rozhodnutí (oznámení) o nevydání dokladu ze soudního přezkumu nevylučovat, neboť správní rozhodnutí o veřejných subjektivních právech zásadně, tedy až na zákony stanovené výjimky, soudnímu přezkumu podléhají, a Městský soud v Praze tak mohl o žalobě rozhodnout, rozhodl se ústavní stížnost věcně projednat. Vede jej k tomu jednak fakt, že zákon o ochraně utajovaných skutečností byl, zejména pokud jde o vazbu vydávaných rozhodnutí na přezkum ve správním soudnictví, pro své adresáty nejednoznačný a nepřehledný (dokladem budiž i to, že Ústavní soud v minulosti v této souvislosti opakovaně přezkoumával jeho ústavní konformitu), jakož i snaha vyloučit možnost, že by stěžovateli byla odepřena spravedlnost.

Pokud jde o meritum ústavní stížnosti, vyšel Ústavní soud z následujících úvah.

Na prvém místě Ústavní soud předesílá, že problematikou bezpečnostního prověřování ve vztahu ke garanci základních práv se již zabýval v řadě svých nálezů, přičemž přijaté závěry do značné míry determinují rozhodnutí i v nyní posuzované věci. Za stěžejní je nutno považovat nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 23, nález č. 113, vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.), jímž došlo ke zrušení části zákona o ochraně utajovaných skutečností. Mimo jiné tak byla odstraněna možnost, resp. povinnost Úřadu neuvádět v oznámení důvody nevydání osvědčení a bylo zrušeno ustanovení vylučující rozhodnutí, opatření a jiné úkony podle zákona o ochraně utajovaných skutečností, s výjimkou rozhodnutí o pokutách, ze soudního přezkumu. Odůvodnění této části nálezu má bezprostřední dopad i na věc nyní posuzovanou. Na toto rozhodnutí pléna pak navázal Ústavní soud celou řadou senátních nálezů (sp. zn. I. ÚS 102/2000, I. ÚS 738/2000, II. ÚS 536/01, IV. ÚS 615/01, II. ÚS 241/01, II. ÚS 28/02, I. ÚS 577/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 24, nález č. 179; svazek 24, nález č. 180; svazek 25, nález č. 17; svazek 26, nález č. 82; svazek 27, nález č. 91; svazek 30, nález č. 101; svazek 31, nález č. 137), jimiž rušil oznámení Národního bezpečnostního úřadu o výsledku bezpečnostní prověrky a následná rozhodnutí jeho ředitele o podaných stížnostech právě pro absenci jakéhokoliv zdůvodnění, eventuálně ještě pro nemožnost docílit přezkumu nezávislým orgánem. Nastoupený trend pak Ústavní soud potvrdil nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 37, nález č. 89, vyhlášen pod č. 220/2005 Sb.), kterým zrušil § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností, který vylučoval ze soudního přezkumu rozhodnutí Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství o opravném prostředku ve věci nevydání osvědčení či potvrzení, jakož i jiná rozhodnutí a opatření vydaná dle uvedeného zákona.

Všechna uvedená rozhodnutí se týkala splnění, resp. nesplnění podmínek pro vydání osvědčení o oprávnění seznamovat se se skutečnostmi příslušného stupně utajení. Podle § 17 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností se s utajovanými skutečnostmi může seznamovat pouze fyzická osoba, která je nezbytně nutně potřebuje k výkonu své činnosti, bylo jí vydáno osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění, nestanoví-li zákon jinak, a je určenou osobou. Dle odstavce 2 tohoto ustanovení je splnění uvedených podmínek předpokladem pro výkon povolání, kde je potřeba seznamovat se s utajovanými skutečnostmi. Podle § 18 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností podmínky pro vydání osvědčení splňovala osoba, která byla státním občanem České republiky, byla způsobilá k právním úkonům, dosáhla zákonem požadovaného věku a byla bezúhonná, osobnostně způsobilá a bezpečnostně spolehlivá.

Stěžovatel v napadeném řízení žádal o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby. Problém povahy vydání, resp. nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi Ústavní soud již v pilotním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 vyřešil tak, že jde o rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Vyvodil to ze znění výše citovaného ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností ve vazbě na čl. 26 odst. 1 Listiny. Bylo tedy nutno posoudit, zda mezi osvědčením a dokladem o bezpečnostní způsobilosti jsou z hlediska garance základních práv žadateli o jejich vystavení nějaké relevantní rozdíly či nikoliv, a tedy zda závěry, které Ústavní soud učinil ve shora uvedených nálezech, dopadají i na věc nyní posuzovanou.

Podle ustanovení § 81d odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností splňovala podmínky pro vydání dokladu bezúhonná, osobnostně způsobilá a spolehlivá fyzická osoba, starší 18 let, způsobilá k právním úkonům. Podle § 81b odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností může citlivé činnosti (činnosti, jejichž zneužitím by mohlo dojít k ohrožení bezpečnosti státu nebo jiného důležitého zájmu státu) vykonávat pouze fyzická osoba, která je bezpečnostně způsobilá. Podle odstavce 4 téhož ustanovení je bezpečnostně způsobilou fyzická osoba, která je držitelem platného dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby. Za bezpečnostně způsobilou se považuje i fyzická osoba, která je držitelem platného osvědčení pro některý ze stupňů utajení (odstavec 5). Ustanovení § 81g odst. 1 písm. a) zákona o ochraně utajovaných skutečností pak obsahovalo povinnosti statutárního orgánu zajistit vykonávání citlivé činnosti pouze fyzickými osobami, které jsou držiteli platného dokladu. Podle § 81i odst. 4 ve spojení s § 81g odst. 2 písm. d) téhož zákona je fyzická osoba povinna ukončit vykonávání citlivé činnosti dnem doručení oznámení Úřadu, že přestala splňovat některou z podmínek pro vydání dokladu.

Porovnáním zákonné úpravy obou institutů učinil Ústavní soud závěr, že důsledky oznámení o nevydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti mohou mít pro žadatele stejné důsledky, jako má pro žadatele nevydání osvědčení. V tomto směru lze souhlasit s tvrzením stěžovatele. Je totiž zřejmé, že v důsledku napadených rozhodnutí nezíská možnost vykonávat určité činnosti, což může vést ke ztrátě zaměstnání. Rozhodování o vydání či nevydání bezpečnostního dokladu je tak rozhodováním o přístupu k výkonu určitého povolání. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny - jak již bylo uvedeno - má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Jestliže příslušné osobě doklad vydán není, je z povahy věci zjevné, že povolání dle svého výběru nebude moci vykonávat anebo původní povolání nemůže vykonávat do budoucna; může dojít např. k přeřazení této osoby na jiné místo (pokud to je možné), k odvolání z funkce nebo např. i k ukončení pracovního vztahu. Je proto nasnadě, že rozhodnutí o nevydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby, stejně jako nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, představuje citelný zásah do příslušného pracovního poměru, a tedy - ve svých důsledcích - i do základního práva na svobodnou volbu povolání ve smyslu čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právě takovou podmínkou a zároveň i omezením ve výkonu určitých činností je nutnost získat doklad o bezpečnostní způsobilosti, takže je zřejmé, že i tato oblast pod garance Listiny spadá. Ústavní soud tedy konstatuje, že jeho závěry vyslovené ve shora zmiňovaných nálezech dopadají i na případ stěžovatele.

Stěžovatel, jak již bylo řečeno, staví svou argumentaci na dvou námitkách. Prvý důvod neústavnosti spatřuje v tom, že ani v jednom z napadených oznámení nebyly řádně uvedeny důvody nevydání dokladu. Druhým důvodem pak je neumožnění přezkoumání nezávislým soudním orgánem. Ústavní soud ještě na tomto místě podotýká, že tvrzeními uvedenými v bodě 5 návrhu, kde stěžovatel popírá, že by vyvíjel nebo podporoval činnost proti zájmům republiky, činnost směřující k potlačování práv a svobod a že by se stýkal s osobou, která tak činila, či se pohyboval v prostředí takových osob a že by jeho chování a způsob života mohly mít vliv na jeho důvěryhodnost a ovlivnitelnost, se vůbec nezabýval. Vlastní hodnocení bezpečnostní způsobilosti stěžovatele totiž Ústavnímu soudu nepřísluší.

V nálezech sp. zn. I. ÚS 102/2000, I. ÚS 738/2000, II. ÚS 536/01, IV. ÚS 615/01, II. ÚS 241/01, II. ÚS 28/02, I. ÚS 577/01 (viz výše) Ústavnísoud vyhověl podaným návrhům s tím, že neuvedení důvodů nevydání osvědčení, jakož i vyloučení soudního přezkumu v těchto věcech označil za protiústavní. Ústavní soud si pro účely věci nyní posuzované opatřil oznámení Úřadu a následná rozhodnutí jeho ředitele o podaných stížnostech přezkoumávaná ve výše uvedených řízeních. Mají v podstatě uniformní podobu. V textech oznámení je vždy uvedeno, že podle příslušného ustanovení právního předpisu byla provedena bezpečnostní prověrka s tím, že dotyčná osoba nesplňuje podmínky pro vydání osvědčení. Ředitel pak v rozhodnutí vždy pouze konstatoval, že přezkoumal průběh a vyhodnocení bezpečnostní prověrky a zjistil, že závěry jsou zcela v souladu se zjištěným stavem, přičemž uvádění konkrétních podmínek, pro jejichž nesplnění nebylo osvědčení vydáno, je nad rámec povinností Úřadu, a navíc v rozporu se zákonem.

V případě stěžovatele Úřad v oznámení i ředitel v rozhodnutí o stížnosti odůvodnili svá stanoviska odkazem na konkrétní zprávy policejních složek a zpravodajských služeb a podřazením takto zjištěných údajů pod příslušná zákonná ustanovení. Odkazy jsou ale pouze formální, obecné a kromě čísel jednacích uvedených zpráv se z nich nelze dozvědět nic. Lze proto přisvědčit stěžovateli, že proti takto formulovaným rozhodnutím byla jakákoliv jeho účinná obrana vyloučena. Ústavnísoud samozřejmě vnímá, že proto, aby mohl dostát účelu zákona o ochraně utajovaných skutečností, musel stát výkon citlivých činností umožnit pouze určitému okruhu osob, u nichž s ohledem na význam chráněných zájmů vyžadoval splnění zvláštních zákonem stanovených podmínek. Vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti je přiznáním mimořádného oprávnění a záleží výlučně na úvaze správního orgánu, aby na základě a v mezích zákonného zmocnění a v rámci správního uvážení posoudil, zda toto zvláštní oprávnění dané osobě přizná či nikoliv. V každém jednotlivém případě je správní orgán povinen srozumitelně popsat, jakým způsobem hodnotil najevo vyšlé skutečnosti, jaké z toho vyvodil závěry, k čemu přihlédl a co naopak považoval za irelevantní. Správní uvážení musí být přezkoumatelné. Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 uvedl, že "... respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání)". Zároveň ovšem zdůraznil, že i v takovém typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy), byť - podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou. To platí i pro posuzovaný případ. Není jistě možné, aby byl Úřad pod záminkou absolutního zachování procesních práv účastníka nucen uvádět ve svých rozhodnutích skutečnosti, které by mohly ohrozit zájem státu, efektivitu práce zpravodajských služeb či policejních složek anebo bezpečnost jejich agentů či třetích osob. O to důsledněji je pak ale potřeba dbát na to, aby se těchto cílů nedosahovalo popřením principu právního státu či na úkor základních práv jednotlivce. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu vyplývá, že z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže být veřejný zájem na utajování při přezkumu rozhodnutí, které v přímém důsledku omezuje možnost vykonávat určité konkrétní povolání, důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jež zakotvují právo na soudní ochranu. Vedle ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny je přitom potřeba přihlížet i k čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, jež Českou republiku prohlašuje za demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, čímž mj. stanoví jak základní způsob výkonu veřejné moci, tak principiální atributy práva na soudní ochranu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (viz výše) Ústavní soud zdůraznil, že "... jakkoli se v případě soudní kontroly bezpečnostního prověřování jedná o oblast připouštějící určitá omezení základních práv, na projednávanou materii je třeba nahlížet z hlediska vynucování ústavního zákazu diskriminace (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), z něhož minimálně vyplývá právo na přezkoumání toho, zda průběh a výsledek bezpečnostního prověřování, které je plně v rukou výkonné moci s uplatněním široké diskrece, neměly diskriminační charakter a zda nebyly poznamenány libovůlí. Vedle práva na volbu povolání, modifikovaného ve výše uvedeném smyslu, se u některých kategorií prověřovaných nesporně uplatní i čl. 21 odst. 4 Listiny, podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.".

Ústavnísoud tedy uzavírá, že za situace, kdy stěžovatel neměl zajištěnu možnost účinné nezávislé kontroly postupu správního orgánu ve věci bezprostředně se týkající jeho základních práv garantovaných Listinou, nezbylo, než napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušit, neboť nepřípustně zasáhla do práv stěžovatele zaručených čl. 36 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 Listiny.

Zbývá dodat, že v dalším řízení již budou práva stěžovatele s ohledem na úpravu provedenou novým zákonem č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, pod ochranousoudní moci (srov. § 133 odst. 1 ve spojení s § 157 odst. 19 a 23 uvedeného zákona).

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru