Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

I. ÚS 3930/14 #1Nález ÚS ze dne 16.06.2015K interpretaci procesních předpisů k ochraně práv žadatele o informace

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Dotčený orgánSOUD - NSS
Soudce zpravodajŠimáčková Kateřina
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na účinné opravné prostředky
právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na přístup k soudu a jeho ochr... více
Věcný rejstříkinterpretace
Správní soudnictví
nečinnost
správní rozhodnutí
lhůta
informace
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 115/77 SbNU 685
EcliECLI:CZ:US:2015:1.US.3930.14.1
Datum vyhlášení01.07.2015
Datum podání15.12.2014
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

2/1993 Sb./Sb.m.s., čl. 17, čl. 36 odst.1

209/1992 Sb./Sb.m.s., #0 čl. 13

Ostatní dotčené předpisy

106/1999 Sb., § 16a odst.3, § 14 odst.5 písm.d, § 14 odst.7

150/2002 Sb., § 80, § 65, § 79


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Při rozhodování o opravných prostředcích je třeba hledět, zda lhůty k jejich uplatnění jsou dány přímo zákonem, anebo zda jsou aplikovány analogicky. Ve druhém případě je nutno posoudit, zda jejich užití je předvídatelné a dostatečně šetrné k právům účastníků řízení. Za situace, kdy povinný subjekt je nečinný i přes existující pravomocné rozhodnutí soudu, je na místě oprávněnému poskytnout co nejširší ochranu k uplatnění jeho práv dle čl. 17 a 36 Listiny základních práv a svobod.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Nálezem ze dne 16. června 2015 zrušil I. senát Ústavního soudu v řízení podle čl. 87 odstavce 1 písmeno d) Ústavy České republiky na návrh stěžovatelky Seznam.cz, a.s., rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. listopadu 2014, č. j. 3 As 26/2014-62, a to pro rozpor s právem na informace dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a s právem na soudní ochranu dle čl. 36 odstavcem 1 Listiny základních práv a svobod.

Narativní část

Stěžovatelka se dne 21. listopadu 2011 obrátila na soukromou společnost se žádostí o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se žádostí o kompletní a aktualizovaná data celostátního informačního systému. Společnost stěžovatelce sdělila, že není povinným subjektem a tento názor následně potvrdilo i ministerstvo. Krajský soud napadená sdělení posoudil jako rozhodnutí a dne 7. června 2013 je zrušil, neboť na základě smlouvy mezi společností a ministerstvem je tato, pro vedení celostátního informačního systému, podle zákona povinnou osobou. Kasační stížnost společnosti byla odmítnuta. Ani po rozhodnutí krajského soudu stěžovatelka neobdržela požadované informace ani žádné odmítnutí žádosti, a proto podala ministerstvu dne 6. září 2013 stížnost dle ustanovení § 16a odstavce 1 písmeno b) zákona č. 106/1999 Sb. Následně podala stěžovatelka správní žalobu na nečinnost společnosti.

Krajský soud správní žalobě vyhověl a společnosti uložil vyřídit žádost stěžovatelky do 15 dnů od právní moci rozsudku, stěžovatelka dle něj už nemusela podávat další stížnost. Kasační soud však rozhodnutí krajského soudu zrušil a rozhodl, že žaloba se odmítá, neboť stěžovatelka řádně nevyčerpala procesní prostředky nápravy, když stížnost, již měla povinnost vznést, podala opožděně. Stěžovatelka před Ústavním soudem namítala, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo přepjatě formalistické.

Odůvodnění nálezu Ústavního soudu

Ústavní soud předeslal, že z právní úpravy i judikatury vyplývá, že právo na informace není absolutní, odepření informace však musí být nezbytné a přiměřené sledovanému zájmu. Rozhodovací proces má být spravedlivý a dostatečně zohledňovat zájmy jednotlivce.

Podle Ústavního soudu se sporným mezi obecnými soudy stal výklad, jak měla stěžovatelka před podáním žaloby na nečinnost postupovat. Ústavní soud sdílí závěr o subsidiaritě řízení soudního k řízení správnímu, Nejvyšší správní soud však dostatečně nezohlednil konkrétní okolnosti případu. Dle § 16a odstavce 3 zákona č. 106/1999 Sb. začala běžet původní lhůta stěžovatelky k podání stížnosti již dne 22. listopadu 2011. V průběhu pak nenastala zákonem předvídaná situace, která by zahájila běh nové lhůty; bylo možno pouze provést analogickou aplikaci, tak jak ji, v neprospěch stěžovatelky, provedl Nejvyšší správní soud. Lhůta, jako ústavně konformní nástroj mající vést k omezení nejistoty v právních vztazích, musí být používán přiměřeně; v daném případě však nebyla proporcionalita s účelem dodržena. Aplikace lhůty na danou situaci nebyla pro stěžovatelku předvídatelná a odepření soudní ochrany ji podstatně zasáhlo v zaručených právech.

V projednávaném případě byly na věc použity dva výklady – Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, který dovodil, že v daném případě se třicetidenní lhůta vůbec neuplatní. Oba výklady jsou možné, přičemž výklad provedený krajským soudem je šetrnější k právům stěžovatelky na soudní ochranu a na informace. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, je-li více možných výkladů veřejnoprávní normy, je třeba aplikovat ten, který minimálně zasahuje do základních práv. Procesní předpisy určené k ochraně je nutno vykládat tak, aby byly efektivní a účinné. Pokud společnost byla nečinná i po vydání závazného soudního rozhodnutí, bylo na místě poskytnout stěžovatelce co nejširší ochranu. Proto Ústavní soud napadené rozhodnutí zrušil, neboť nepřiměřeně zkrátilo stěžovatelku v právech zakotvených v čl. 17 a 36 odstavci 1 Listiny.

Soudkyní zpravodajkou v dané věci byla Kateřina Šimáčková. Žádný soudce neuplatnil odlišné stanovisko.

I.ÚS 3930/14 ze dne 16. 6. 2015

N 115/77 SbNU 685

K interpretaci procesních předpisů k ochraně práv žadatele o informace

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida a soudců Kateřiny Šimáčkové (soudce zpravodaj) a Davida Uhlíře - ze dne 16. června 2015 sp. zn. I. ÚS 3930/14 ve věci ústavní stížnosti Seznam.cz, a. s., se sídlem Radlická 10, Praha 5, zastoupené JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 26/2014-62 ze dne 19. 11. 2014, jímž byla odmítnuta stěžovatelčina žaloba a byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2014 č. j. 62 A 85/2013-47, kterým byla vedlejší účastnici řízení uložena povinnost vyřídit stěžovatelčinu žádost o poskytnutí informace, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a CHAPS, spol. s r. o., se sídlem Bráfova 21, Brno, zastoupené JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., se sídlem Praha 4, Na Pankráci 1683/127, jako vedlejší účastnice řízení.

I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 26/2014-62 ze dne 19. 11. 2014 bylo porušeno základní právo stěžovatelky na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Toto rozhodnutí se proto ruší.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení

1. Ústavní stížností stěžovatelka napadla v záhlaví tohoto rozhodnutí uvedený rozsudek a navrhla jeho zrušení pro rozpor se svými ústavně zaručenými právy na informace a spravedlivý proces. Přitom odkázala na čl. 17 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").

2. Dne 21. 11. 2011 se stěžovatelka obrátila na společnost CHAPS, spol. s r. o., (dále jen CHAPS) se žádostí o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Požadovala kompletní a aktualizovaná zdrojová data celostátního informačního systému o jízdních řádech. CHAPS totiž byla na základě smlouvy s Ministerstvem dopravy pověřena vedením celostátního informačního systému o jízdních řádech podle § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.

3. CHAPS stěžovatelce dopisem sdělila, že není povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ministerstvo dopravy tento názor následně potvrdilo.

4. Dne 7. 6. 2013 však Krajský soud v Brně sdělení Ministerstva dopravy a CHAPS, která považoval za rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, zrušil a rozhodl, že CHAPS je v případě vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech veřejnou institucí, a vztahuje se na ni tedy při této činnosti povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud tento svůj závěr založil na skutečnosti, že CHAPS byla pro potřeby veřejnosti pověřena veřejnoprávní smlouvou ze dne 27. 7. 2001 vedením celostátního informačního systému o jízdních řádech ve smyslu § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů. Kasační stížnost CHAPS proti tomuto rozhodnutí byla dne 27. 9. 2013 odmítnuta.

5. Stěžovatelka požadované informace od CHAPS ani po rozhodnutí krajského soudu nezískala a neobdržela ani žádné rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí požadované informace. Proto podala dne 6. 9. 2013 proti postupu CHAPS stížnost k Ministerstvu dopravy podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, který dává žadateli o informaci možnost podat stížnost, pokud mu po uplynutí lhůty nebyla poskytnuta informace nebo nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Následně podala stěžovatelka dle § 79 soudního řádu správního žalobu na nečinnost CHAPS ve vyřizování její žádosti ze dne 21. 11. 2011.

6. Dne 23. 1. 2014 Krajský soud v Brně žalobě vyhověl a uložil CHAPS vyřídit žádost stěžovatelky o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011 ve lhůtě patnácti dnů od právní moci rozsudku. Námitku CHAPS, že stěžovatelka nepodala včas stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím, neshledal důvodnou.

7. Podle krajského soudu lhůta pro vyřízení žádosti stěžovatelky uplynula již v roce 2011 a CHAPS ji měla vyřídit poté, co krajský soud postavil najisto, že je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, které stanoví třicetidenní lhůtu pro podání žádosti, se na tuto situaci přímo nevztahuje. A není namístě ani analogická aplikace lhůty, neboť by pro stěžovatelku byla neproporcionální a významně k její tíži. Navíc podle krajského soudu povinností stěžovatelky ani vůbec nebylo podat stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť CHAPS již jednou ve věci rozhodl.

8. Toto rozhodnutí krajského soudu však napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil a rozhodl, že se žaloba odmítá, neboť stěžovatelka řádně nevyčerpala procesní prostředky nápravy, které měla k dispozici ve správním řízení, neboť stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím podala opožděně.

9. Podle Nejvyššího správního soudu je žadatel o informace povinen nejdříve podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve poté podat žalobu podle § 79 soudního řádu správního, a to i v případě, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu poté, co soud jeho původní rozhodnutí o žádosti o informace zrušil. I za této situace totiž stále existuje možnost, že bude nápravy dosaženo přímo u správních orgánů, a bude tak možné předejít soudnímu řízení.

10. Nejvyšší správní soud současně zdůraznil, že využití možnosti ochrany před nečinností u správního orgánu předpokládá, že účastník bude respektovat zákonem stanovené požadavky pro uplatnění takového prostředku. Podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je stížnost nutno podat u povinného subjektu do třiceti dnů ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace.

11. Podle Nejvyššího správního soudu začala CHAPS běžet pro vyřízení žádosti stěžovatelky nová patnáctidenní lhůta od právní moci rozsudku krajského soudu ze dne 7. 6. 2013. Tato lhůta skončila dne 2. 7. 2013 a následujícího dne začala běžet třicetidenní lhůta pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti stanovená v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato lhůta stěžovatelce marně uplynula dne 1. 8. 2013, a proto její stížnost podaná dne 6. 9. 2013 byla opožděná. Nejvyšší správní soud dodal, že pokud měla stěžovatelka zájem na rychlosti řízení, bylo namístě, aby se o počátek běhu lhůty k vyřízení své žádosti o informace včas zajímala.

II. Argumentace stran

12. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti namítá, že výklad zákona o svobodném přístupu k informacím provedený Nejvyšším správním soudem, konkrétně aplikace lhůty podle § 16a odst. 3 tohoto zákona, byl přepjatě formalistický a zasáhl do jejího ústavně zaručeného práva na informace. Podle stěžovatelky je analogická aplikace tohoto ustanovení nepřípustně extenzivní. Ustanovení § 16a odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím jednoznačně směřuje pouze na případy, kdy povinný subjekt zůstane nečinný po podání či doplnění žádosti. Toto ustanovení tedy nikterak neupravuje situaci, kdy je povinný subjekt nečinný poté, co bylo jeho rozhodnutí zrušeno správním soudem.

13. Navíc stěžovatelka nemohla v době po zrušujícím rozsudku vůbec vědět, od kdy by jí snad měla plynout lhůta pro podání stížnosti. Nejvyšší správní soud na stěžovatelku klade nároky, které nijak nevyplývají ani ze zákona, ani ze zavedené praxe a soudní judikatury.

14. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu také dle stěžovatelky vede k absurdnímu stavu, při kterém je CHAPS povinen její žádost o informace vyřídit, avšak stěžovatelka nedisponuje žádnými prostředky ochrany proti nečinnosti CHAPS, a tato povinnost je tak nevynutitelná.

15. CHAPS ve svém vyjádření navrhla, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, neboť jejím obsahem je pouhý nesouhlas stěžovatelky s výkladem podústavního práva. CHAPS s tímto výkladem, tak jak byl proveden Nejvyšším správním soudem, souhlasí. Nesouhlasí s výkladem poskytnutým krajským soudem, podle kterého je fakticky jedno, kdy je stížnost podle § 16a odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím podána. Taková situace by pro povinné subjekty představovala značné narušení jejich právní jistoty, neboť by pozbyly jistoty, zda jim stále hrozí úspěšné podání žaloby na nečinnost. CHAPS také ve věci nespatřuje žádný zásah do práva stěžovatelky na informace, neboť jí nic nebrání, aby žádost podala opětovně.

III. Hodnocení Ústavního soudu

A. Obecné principy

16. Podle článku 17 Listiny je právo na informace zaručeno a státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.

17. Právo na informace vyplývá přímo z Listiny a podústavní předpisy jej pouze provádí. Podústavní předpis ani jeho výklad nemohou právo omezit nad rámec umožněný Listinou. K provedení čl. 17 odst. 5 Listiny byl vydán zákon o svobodném přístupu k informacím, který je obecným právním předpisem zajišťujícím právo veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy, veřejné instituce i další subjekty, které rozhodují na základě zákona o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Ústavní soud ve své judikatuře [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 1885/09 ze dne 5. 5. 2010 (N 103/57 SbNU 335)] vychází z toho, že pokud Listina v čl. 17 odst. 1 zaručuje právo na informace, tedy veřejné subjektivní právo, míní se tím automaticky odpovídající povinnost veřejné moci umožnit realizaci tohoto práva. Tomu svědčí zpravodajská zpráva společného zpravodaje výboru Sněmovny národů a Sněmovny lidu Federálního shromáždění dr. V. Ševčíka při přijímání Listiny: "... každý má mít možnost jakýmkoli způsobem či prostředkem vyjádřit se ke všemu, co pokládá za vhodné, a dále, aby každý měl - nikoliv však jen pro tento účel - dostatek informací získaných podle vlastní volby, aniž v tomto směru by byl omezován ingerencí státní moci kteréhokoliv stupně a druhu. Naopak státním orgánům je výslovně uložena povinnost o své činnosti poskytovat informace, a to způsobem, který z hlediska účelu bude dostatečný." Evropský soud pro lidská práva (dále též jen "ESLP") trefně vysvětluje podstatu práva na informace ve věci Társaság a Szabadságjogokért proti Maďarsku (rozsudek ze dne 14. 4. 2009 č. 37374/05, § 36) tak, že stát má povinnost bez vážných důvodů nebránit toku informací požadovaných stěžovatelem. Je totiž nutné vyloučení bariér tam, kde je jediným důvodem takových bariér informační monopol státu.

18. Právo na informace není právem absolutním. Povinné subjekty tedy nemají povinnost poskytnout všechny informace. Poskytnutí může být odepřeno s ohledem na zájmy zakotvené v čl. 17 odst. 4 Listiny [nález sp. zn. I. ÚS 1885/09 ze dne 5. 5. 2010 (N 103/57 SbNU 335)]. Toto odepření musí být nezbytné v demokratické společnosti, tedy zejména přiměřené sledovanému zájmu [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), body 31 a následující; či nález sp. zn. I. ÚS 517/10 ze dne 15. 11. 2010 (N 223/59 SbNU 217), body 56 a následující]. Nicméně tam, kde není naplněn žádný relevantní zájem na odepření informace, poskytnutí informace odmítnout nelze. Důvodem tvořícím bariéru získání informací nemohou být ani procedurální pravidla, vykládaná v neprospěch žadatele o informaci v situaci, kdy se spoléhá na vázanost veřejné moci soudním rozhodnutím.

19. Základní práva, včetně práva na informace, jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy). Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může stanoveným způsobem domáhat svého práva u soudu. Podle čl. 13 Úmluvy každý, kdo vznese hájitelné tvrzení, že jeho právo bylo porušeno, musí mít účinné prostředky nápravy (co se podmínky hájitelnosti tvrzení týče, viz například rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Klass a další proti Německu ze dne 6. 9. 1978 č. 5029/71). Pokud se tedy žadatel spoléhá na to, že mu informace budou poskytnuty a povinný subjekt bude včas reagovat na soudní rozhodnutí, pak by soudy měly chránit důvěru občanů v právo [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455) či stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 28/09 ze dne 23. 6. 2009 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), bod 31] a ve vázanost veřejné moci vydanými soudními rozhodnutími.

20. Je ustálenou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, vztahující se zejména k čl. 8 a 10 Úmluvy, že z hmotněprávních ustanovení Úmluvy vyplývají pro státy i procesní závazky (viz například rozsudek ESLP ve věci Taskin a další proti Turecku ze dne 10. 11. 2004 č. 46117/99, § 118; či Sanoma Uitgevers B.V. proti Nizozemsku ze dne 14. 9. 2010 č. 38224/03, § 100). Rozhodovací proces ohledně těchto práv musí být spravedlivý a musí dostatečně zohlednit zájmy jednotlivce chráněné těmito právy. ESLP někdy tyto procedurální záruky považuje za součást kvality zákona, který je podkladem zásahu do práva (viz Sanoma Uitgevers B.V. proti Nizozemsku). Oproti tomu v případech pozitivních závazků, kde nelze mluvit o "zásahu" do práva ze strany orgánů veřejné moci, je otázka procedurálních záruk součástí vyvažování protichůdných zájmů (viz Taskin a další proti Turecku). Požadavky jsou však v obou případech obdobné. Musí existovat účinná a přístupná procedura, jíž se dotčená osoba může domoci svých práv (viz v případě přístupu k soukromým informacím, které spravuje stát, rozsudek ESLP ve věci Joanna Szulc proti Polsku ze dne 13. 11. 2012 č. 43932/08, § 86). Nutnost vykonat pravomocné rozhodnutí ve prospěch žadatele o informace nedávno zdůraznil ESLP ve věci Guseva proti Bulharsku (rozsudek ze dne 17. 2. 2015 č. 6987/07, § 59).

B. Aplikace obecných principů na nyní projednávaný případ

21. Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí odmítl poskytnout soudní ochranu stěžovatelce, která se domáhá svého práva na informace vůči CHAPS, neboť údajně řádně nevyčerpala prostředky ochrany v rámci příslušného zákona. Úkolem Ústavního soudu je tedy přezkoumat, zda tento závěr může obstát s ohledem na výše uvedené ústavní principy garantující procesní ochranu základním právům.

22. Obecné soudy již dříve rozhodly, že CHAPS je v dané oblasti povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť na CHAPS byl převeden výkon činnosti, kterou podle § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, má vykonávat Ministerstvo dopravy. Tento názor obecných soudů je ústavně konformní a vychází z judikatury Ústavního soudu [viz nález sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007 (N 10/44 SbNU 129)]. Nakonec Ústavní soud ústavní stížnost CHAPS proti těmto rozhodnutím obecných soudů již odmítl jako zjevně neopodstatněnou [usnesení sp. zn. II. ÚS 3669/13 ze dne 15. 7. 2014 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Pokud byl na CHAPS v této oblasti přenesen výkon veřejné moci, dostává se věc do působnosti čl. 17 Listiny, který se vztahuje na přístup k informacím od státu jako nositele veřejné moci [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), bod 50].

23. V případě, že je příslušný subjekt, na nějž se vztahuje informační povinnost, vyplývající ze zákona o svobodném přístupu k informacím, potažmo z čl. 17 Listiny, nečinný, má žadatel možnost domáhat se soudní ochrany před správními soudy žalobou na nečinnost podle § 79 soudního řádu správního. Podle tohoto ustanovení může žalobu na nečinnost podat pouze ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

24. Správní žaloba na nečinnost obecně splňuje požadavek na existenci nezbytných procedurálních záruk práva na informace podle čl. 17 Listiny a zajišťuje právo na přístup k soudu k ochraně práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na účinný prostředek nápravy podle čl. 13 Úmluvy. Aby však tato žaloba plnila tuto ústavněprávní roli, tak její použití musí být účinné v praxi.

25. V nyní posuzované věci již správní soudy pravomocně rozhodly, že CHAPS je povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Nemůže tedy být žádných pochyb o tom, že bylo povinností CHAPS o žádosti stěžovatelky o informace rozhodnout. CHAPS tak neučinila, čímž jednala nejen v rozporu se zákonem, ale dokonce i v rozporu s pravomocným soudním rozhodnutím, které výklad zákona v konkrétní situaci postavilo najisto. Takové jednání, a to zejména v situaci, kdy CHAPS vykonává veřejnou správu, je rozporné s principy právního státu, který je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád (viz výše bod 19). Nutnost vykonat pravomocné rozhodnutí ve prospěch žadatele o informace vyplývá i z citovaného rozhodnutí ESLP ve věci Guseva proti Bulharsku (viz výše bod 20).

26. Za této situace stěžovatelka hledala ochranu svého základního práva před správními soudy. Krajský soud jí ochranu poskytl, Nejvyšší správní soud však v napadeném rozsudku nikoliv. Sporným se mezi těmito soudy stal výklad toho, jak měla stěžovatelka před podáním žaloby na nečinnost postupovat. Zda měla nejdříve podat stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím a zda pro tento postup byla omezena lhůtou podle § 16a odst. 3 tohoto zákona, či nikoliv. Stěžovatelka tuto stížnost podala, avšak dle Nejvyššího správního soudu po lhůtě zakotvené v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, a tedy nikoliv řádně.

27. Podle Nejvyššího správního soudu povinnost podat stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím vyplývá ze zásady subsidiarity správního soudnictví, neboť i v situaci stěžovatelky stále není vyloučena možnost, že bude nápravy dosaženo přímo u správních orgánů, a bude tak možné předejít soudnímu řízení. Ústavní soud nikterak nerozporuje závěr Nejvyššího správního soudu, že subsidiarita správního soudnictví vyžaduje nejdříve bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků nápravy ve správním řízení, zde tedy v řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Je tedy namístě vyžadovat, aby i žadatel o informace v situaci, v jaké se nacházela stěžovatelka (kde již soudní ochrana byla jednou úspěšně aktivována), měl povinnost podat stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud však podle názoru Ústavního soudu již dostatečně nezohlednil konkrétní procesní pozici stěžovatelky při aplikaci lhůty podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.

28. Subsidiaritou správního soudnictví lze ospravedlnit nutnost podání stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím, nikoliv však již aplikaci lhůty podle § 16a odst. 3 tohoto zákona. Tuto lhůtu Nejvyšší správní soud odůvodnil poukazem na nutnost "respektovat zákonem stanovené požadavky pro uplatnění" stížnosti. Zákon však takový požadavek nestanoví; byl dotvořen až interpretací provedenou v napadeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

29. Nejvyšší správní soud měl na mysli využití lhůty podle § 16a odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle kterého se tato stížnost podává u povinného subjektu do třiceti dnů ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace podle § 14 odst. 5 písm. d) nebo § 14 odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím. Počátek této lhůty je odvislý od marného uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti, jež plyne od jejího přijetí (nebo doplnění) povinným subjektem [§ 14 odst. 5 písm. d)]. Původní lhůta pro vyřízení stěžovatelčiny žádosti o poskytnutí informací však začala plynout již dne 22. 11. 2011. Za situace, kdy od podání žádosti o informace uplynula doba cca jednoho a půl roku (a tedy již dávno uplynuly původní lhůty předvídané v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), nelze za použití běžných výkladových metod lhůtu podle § 16a odst. 3 aplikovat, neboť žádný z okamžiků, od nichž by mohl běh lhůty pro podání stížnosti běžet, nenastal. V úvahu tak přichází toliko analogická aplikace, tak jak ji v neprospěch stěžovatelky jako žadatelky o informace provedl Nejvyšší správní soud tak, že nová lhůta započala stěžovatelce běžet od právní moci zrušujícího rozsudku krajského soudu.

30. Problematikou lhůt a jejich spojitostí s ústavními garancemi se Ústavní soud ve své judikatuře již vícekrát zabýval. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině konstatoval: "Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety." Obdobným způsobem v řadě svých rozhodnutí tuto otázku vyložil i Nejvyšší správní soud (např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005 č. j. 2 Afs 144/2004-110). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.) Ústavní soud uvedl: "Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti." [obdobně i nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)]. Nutno dodat, že na rozdíl od těchto případů v nyní posuzované věci Ústavní soud nerozhoduje o protiústavnosti nějaké zákonné lhůty, ale o možnosti zákonnou lhůtu analogicky aplikovat v neprospěch stěžovatelky. Přesto jsou citované principy aplikovatelné i v nynějším případě.

31. Obecně je tedy existence lhůt zcela v souladu s ústavním pořádkem, neboť sleduje legitimní cíl omezení nejistoty v právních vztazích. Musí tak však činit přiměřeným způsobem. Ústavní soud shledal, že tento vztah proporcionality nebyl v nyní posuzovaném případě dodržen.

32. K argumentaci CHAPS o ochraně její právní jistoty Ústavní soud podotýká, že je vůbec otázkou, zda aplikace třicetidenní lhůty v nyní posuzovaném případě vůbec sleduje legitimní cíl ochrany právní jistoty stěžovatelky a CHAPS. Právní jistotu zde lze totiž naopak spatřovat v tom, že CHAPS byla povinna reagovat na vykonatelný rozsudek krajského soudu, podle kterého je povinným subjektem. Nejde tedy o situaci, kdy povinný subjekt třeba omylem opomene vyřídit žádost o informace. CHAPS o pravomocném rozsudku krajského soudu, z něhož vyplývala její povinnost žádost vyřídit, věděla a celé žádosti stěžovatelky o poskytnutí informace, jak vyplývá z její rozsáhlé právní obrany, věnovala velmi pečlivou pozornost. CHAPS se však vědomě rozhodla rozsudek krajského soudu ignorovat, což je stěží akceptovatelné (viz bod 25 výše). Pokud tedy v dané věci může vůbec třicetidenní lhůta plnit nějaký legitimní cíl, jde o cíl, který má relativně nízkou váhu.

33. Co se týče dopadu aplikace třicetidenní lhůty na práva stěžovatelky, tak především ve všech případech, jež jsou v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím zmiňovány, je počátek třicetidenní lhůty pro podání stížnosti z pohledu žadatele o informace stanoven zřetelně, jasně a srozumitelně. Žadatel ve všech těchto případech ví, že došlo ke skutečnosti, jež je pro počátek běhu lhůty určující, tedy ví o tom, že třicetidenní lhůta je v běhu, a tedy okamžik jejího uplynutí je pro žadatele lehce zjistitelný, a dodržení lhůty je tak zcela v jeho dispozici. Zmeškání lhůty, tj. nepodání stížnosti ve lhůtě, je v takovém případě přičitatelné žadateli o informace a nemožnost obrátit se poté na soud je pro žadatele negativním, avšak při jasné právní úpravě nikoli nespravedlivým důsledkem. Analogická aplikace třicetidenní lhůty nebyla však pro stěžovatelku jako žadatele o informaci předvídatelná a do jejího práva na soudní ochranu, která jí byla odepřena, zasáhla velmi podstatně.

34. Ústavní soud uznává, že výklad provedený Nejvyšším správním soudem není arbitrární či zjevně nesprávný. Avšak ani výklad druhý, provedený krajským soudem, že třicetidenní lhůta pro podání stížnosti se v případě stěžovatelky vůbec neuplatní, se nejeví jako arbitrární či nesprávný. Přitom tento výklad je šetrnější k základním právům stěžovatelky na soudní ochranu a na informace. Výklad procesních norem v řízení, kde se osoba domáhá ochrany svého základního práva, musí být veden způsobem, který toto právo účinně chrání. Jak Ústavní soud opakovaně konstatoval, je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody (princip in dubio pro libertate) [srov. nález sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373), bod 50, nález sp. zn. III. ÚS 741/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 209/47 SbNU 685), nález sp. zn. Pl ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409) či nález sp. zn. II. ÚS 1375/11 ze dne 11. 9. 2012 (N 156/66 SbNU 331), bod 36].

35. Zároveň výklad, že třicetidenní lhůta se na situaci, ve které se nacházela stěžovatelka, neuplatní, právní jistotu všech účastníků zachovává zcela dostatečně. Stěžovatelka i CHAPS jasně vědí, že po právní moci rozhodnutí krajského soudu, které CHAPS shledalo povinným subjektem, je povinností CHAPS o žádosti stěžovatelky rozhodnout. Zároveň se stále uplatní jednoroční lhůta pro podání žaloby na nečinnost podle § 80 soudního řádu správního, jak správně uvedl i Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku.

36. Aplikace třicetidenní lhůty pro podání stížnosti je problematická i z praktického hlediska. Lze totiž předpokládat, jak tomu nakonec bylo i v tomto případě, že neúspěšný povinný subjekt podá proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Proto nelze zároveň očekávat, pokud s názorem krajského soudu nesouhlasí, že povinný subjekt paralelně s podáním kasační stížnosti o žádosti o informace rozhodne. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zpravidla nerozhodne ve lhůtě pro podání stížnosti podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, tak by musely být tyto stížnosti podávány prakticky ve všech případech, kde předtím rozhodl správní soud, což by zbytečně zatěžovalo jak správní úřady, tak i žadatele o informace.

37. Lze tedy shrnout, že stěžovatelka se spolehla na pravomocný rozsudek, který CHAPS prohlásil za povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tím odpadl důvod, na základě kterého CHAPS poskytnutí

požadovaných informací původně odmítla. Stěžovatelka mohla předpokládat, že nyní již CHAPS na její žádost věcně zareaguje, neboť byla nyní vázána nejen zákonem, ale i soudním rozhodnutím. Stěžovatelka zjevně nepočítala s tím, že CHAPS bude nečinná a že je třeba stížnost podat a řízení proti nečinnosti zahajovat. Za této situace je na místě trvat na závaznosti vydaných soudních rozhodnutí a v případě nečinnosti povinného subjektu poskytnout žadateli o informace co nejširší ochranu.

38. Procesní předpisy určené k ochraně práv žadatele o informace je nutno vykládat takovým způsobem, aby byly účinné v praxi. Nelze je vykládat způsobem, který ochranu odepírá, aniž by pro to existovaly pádné důvody. Ústavnísoud žádné takové pádné důvody v tomto případě neshledal.

39. V posuzovaném případě tedy Ústavnísoud uzavírá, že aplikace třicetidenní lhůty podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud ve věci poskytnutí daných informací konkrétním povinným subjektem již jednou správní soud rozhodoval a pravomocně shledal, že dožadovaná osoba je povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je nepřiměřeným omezením základních práv žadatele o informace, neboť je v rozporu s jeho právem na soudní ochranu a v rozporu s procesními závazky vyplývajícími z práva na informace podle čl. 17 Listiny. Při interpretaci zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba zvolit ústavně konformní výklad. Je-li tedy k dispozici více výkladů, je třeba volit takový, který je příznivější pro realizaci práva na informace. Rovněž není možno judikatorně dotvářet další procedurální překážky přístupu k informacím.

40. Z těchto důvodů proto Ústavnísoud podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ústavní stížnosti stěžovatelky vyhověl a podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) stejného zákona napadené rozhodnutí zrušil.

41. Ústavnísoud dodává, že v důsledku tohoto rozhodnutí, jímž byl zrušen napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, se obnovila vykonatelnost rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 A 85/2013-47 ze dne 23. 1. 2014. Je tedy povinností CHAPS ve lhůtě patnácti dnů od doručení tohoto nálezu Ústavního soudu vyřídit žádost stěžovatelky o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011.

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru