Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

I. ÚS 2373/07 #1Nález ÚS ze dne 27.03.2008Vyloučení svévole při změně správní praxe - kauza francouzských zaměstnanců a jejich účast na sociálním pojištění

Typ řízeníO ústavních stížnostech
Význam3
NavrhovatelSTĚŽOVATEL - PO
Dotčený orgánSOUD - MS Praha
ČESKÁ SPRÁVA SOCIÁLNÍHO ZABEZPEČENÍ
Soudce zpravodajJanů Ivana
Typ výrokuvyhověno
Předmět řízení
základní ústavní principy/demokratický právní stát/vyloučení svévole
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip důvěry v právo
základní ... více
Věcný rejstříkinterpretace
Správní soudnictví
správní rozhodnutí
sociální dávky
mezinárodní prvek
Pojištění
PoznámkaSrov. předcházející nálezy I. ÚS 605/06 a I. ÚS 629/06 ze dne 15.1.2008, I. 520/06 ze dne 23.1.2008, III. ÚS 705/06 ze dne 14.2.2008
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)N 62/48 SbNU 949
EcliECLI:CZ:US:2008:1.US.2373.07.1
Datum vyhlášení09.04.2008
Datum podání12.09.2007
Napadený akt

rozhodnutí soudu

Dotčené ústavní zákony a mezinár. sml.

1/1993 Sb., čl. 1 odst.1, čl. 10

2/1993 Sb., čl. 4 odst.1, čl. 36 odst.2

215/1949 Sb./Sb.m.s.,

395/2001 Sb.

68/1970 Sb./Sb.m.s.,

Ostatní dotčené předpisy

100/1932 Sb., § 1

155/1995 Sb., § 8

54/1956 Sb., § 2 odst.1 písm.n, § 5 písm.b

589/1992 Sb., § 3 odst.1 písm.c

97/1963 Sb., § 16 odst.1


přidejte vlastní popisek

Analytická právní věta


Ustanovení čl. 10 Ústavy, ve znění novely provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., se vztahuje i na mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány před 1. červnem 2002, pokud jinak splňují podmínky podle tohoto ustanovení.

Státní příslušníci Francouzské republiky, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli poplatníky pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Na právní postavení těchto zaměstnanců se nevztahuje Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti ze dne 12. října 1948, neboť takovýto závěr by byl v rozporu se soustavnou praxí orgánů státní správy sociálního zabezpečení. Aplikací této úmluvy by tak došlo k porušení ochrany důvěry adresátů příslušných právních předpisů v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Návrh a řízení před Ústavním soudem

Na návrh stěžovatelky Mazars Audit s.r.o. vyslovil I. senát Ústavního soudu nálezem ze dne 27. března 2008 podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v řízení o ústavních stížnostech, že rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007 č. j. 12 Cad 2/2007-80 byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stejně jako byla porušena ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, a toto rozhodnutí zrušil.

Narativní část

Platebním výměrem Pražské správy sociálního zabezpečení byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně penále za svého zaměstnance – francouzského občana s trvalým pobytem na území Francouzské republiky. Existenci dluhu vyvodila z toho, že Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti (dále jen "Úmluva") je součástí právního řádu České republiky. Podle čl. 10 Ústavy stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva, a nikoli § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003. Odvolání stěžovatelky bylo rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení zamítnuto. Městský soud nejprve napadené rozhodnutí ČSSZ zrušil a poukázal na to, že se v rámci přednostní aplikace mezinárodních smluv nezabývala rozsahem vztahu a otázkami, které upravuje mezinárodní smlouva vzhledem k tomu, co stanoví vnitrostátní předpis, a nevyvodila hodnocení, jaká úprava dle mezinárodní smlouvy vylučuje použití § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. Ke kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a dovodil, že postavení Úmluvy jako pramene práva za situace, kdy k ratifikaci Úmluvy nikdy nedal Parlament souhlas, je podmíněno zákonným odkazem. Zákonem, obsahujícím takový odkaz, je zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a Úmluva sama je k zákonu o nemocenském pojištění v poměru předpisu speciálního k obecnému. Byv vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, rozhodl městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem.


Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud v obecné rovině zdůraznil zásadu právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tuto důvěru nelze vztáhnout pouze na text relevantního právního předpisu, ale rovněž na trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury není vyloučena, může ale nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty.

V konkrétní věci Ústavní soud v první řadě vyloučil možnost aplikace Úmluvy na základě čl. 10 Ústavy ve znění účinném od 1. června 2002, neboť tato úmluva nebyla ratifikována se souhlasem Parlamentu. Odmítl tak výše uvedenou argumentaci městského soudu.

Ústavní soud ale neuznal ani argumentaci Nejvyššího správního soudu, jenž závěr o přednosti Úmluvy jako lex specialis vůči § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. opřel o znění § 1 zákona č. 100/1932 Sb. Podle této konstrukce mohl být tento zákon aplikován již před 1. červnem 2002. Ve vztahu k stěžovatelce ale tento zákon nebyl podle zjištění Ústavního soudu nikdy aplikován. Ústavní soud poukázal na existenci soustavné praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, jež vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti sociálního pojištění a jež dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že Úmluva nemohla být v předmětném časovém období použita místo zákonné úpravy. Změna kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona tak poté, kdy odpadl argument odkazující na použití čl. 10 Ústavy, představovala projev libovůle. Napadenými rozhodnutími tak došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny a ochrany její důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Soudcem zpravodajem v dané věci byla Ivana Janů. Žádný ze soudců neuplatnil odlišné stanovisko.

I.ÚS 2373/07 ze dne 27. 3. 2008

N 62/48 SbNU 949

Vyloučení svévole při změně správní praxe - kauza francouzských zaměstnanců a jejich účast na sociálním pojištění

ČESKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Gűttlera a Františka Duchoně - ze dne 27. března 2008 sp. zn. I. ÚS 2373/07 ve věci ústavní stížnosti Mazars Audit, s. r. o., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007 č. j. 12 Cad 2/2007-80, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o zamítnutí odvolání proti platebnímu výměru, jímž byla stěžovatelce uložena povinnost uhradit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení a České správy sociálního zabezpečení jako vedlejšího účastníka řízení.

I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007 č. j. 12 Cad 2/2007-80 byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stejně jako byla porušena ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.

II. Uvedené rozhodnutí se proto zrušuje.

Odůvodnění:

I.

1. Ústavní stížností podanou včas [§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a co do formálních podmínek ve shodě se zákonem [§ 30 odst. 1, § 34, § 72 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 6 zákona o Ústavním soudu] brojí stěžovatelka proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007 č. j. 12 Cad 2/2007-80 (v ústavní stížnosti zjevně nesprávně uvádí, že jde o rozsudek ze dne 31. 7. 2004).

2. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Městský soud v Praze zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení (dále též "ČSSZ") ze dne 21. 6. 2004 č. j. 332-6003-397-01.06.2004/Št, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení. Ta stěžovatelce předepsala platebním výměrem ze dne 26. 4. 2004 č. 329/1030/04 k úhradě dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti ve výši 284 076 Kč, včetně penále ve výši 67 276 Kč. Dluh stěžovatelky na pojistném dovodila z toho, že v období leden 2003 až prosinec 2003 nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjmy v úhrnné výši 835 478 Kč zúčtované v souvislosti s výkonem zaměstnání slečny F. M. E. H., státní příslušnice Francouzské republiky. Existenci tohoto dluhu odůvodnila tím, že Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou, vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., (dále také "Úmluva") je součástí právního řádu České republiky. Pak podle čl. 10 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava"), stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva, a nikoli § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003.

3. Rozsudkem ze dne 24. 1. 2006 Městský soud v Praze rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení (vedlejšího účastníka v řízení o ústavní stížnosti) zrušil, neboť v rámci přednostní aplikace mezinárodních smluv se nezabývala rozsahem vztahu a otázkami, které upravuje mezinárodní smlouva vzhledem k tomu, co stanoví vnitrostátní předpis, a nevyvozuje hodnocení, jaká úprava dle mezinárodní smlouvy vylučuje použití § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. Princip jediného pojištění zakotvený v mezinárodních smlouvách zaručuje rovný přístup zaměstnanců smluvních států k výhodám za podmínek, které poskytují právní předpisy v oblasti sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění druhé strany. Z tohoto principu však bez dalšího nelze dovodit, že je jím jednoznačně vyloučena aplikace uvedeného ustanovení zákona č. 54/1956 Sb., stalo-li se toto ustanovení v době platnosti obou mezinárodních smluv po určitou dobu součástí českého právního řádu.

4. Ke kasační stížnosti České správy sociálního zabezpečení Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek Městského soudu v Praze rozsudkem ze dne 14. 3. 2007 č. j. 3 Ads 41/2006-59 zrušil. Ve svém rozsudku mj. dovodil, že postavení Úmluvy jako pramene práva za situace, kdy k ratifikaci Úmluvy nikdy nedal Parlament souhlas, je podmíněno zákonným odkazem. Zákonem obsahujícím takový odkaz je zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Na základě § 1 tohoto zákona je třeba dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení v ní obsažených. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a Úmluva sama je k zákonu o nemocenském pojištění zaměstnanců v poměru předpisu speciálního k obecnému.

5. V souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v jeho kasačním rozsudku pak městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem žalobu zamítl.

6. Stěžovatelka v obsáhlé ústavní stížnosti uvedla, že soudními rozhodnutími nelze stanovovat dodatečně povinnosti, o kterých adresáti normy nemohli v rozhodné době vědět. Zdůraznila, že nejasný právní stav existoval jen v letech 2002 a 2003 [počínaje 1. 6. 2002 účinností novelizace čl. 10 Ústavy a konče 31. 12. 2003, kdy následujícím dnem nabyl účinnosti zákon novelizující ustanovení § 2 odst. 1 písm. n) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, který nejasnou situaci na legislativní úrovni vyřešil]. Všichni zaměstnanci, kteří byli francouzskými státními příslušníky, platili do 1. 1. 2004 pojistné na sociální zabezpečení ve Francii. Žádný z těchto zaměstnanců také do dubna 2004 nepobíral ani mu nebyly vypláceny žádné dávky sociálního zabezpečení. Stěžovatelka zpochybnila inkorporaci Úmluvy, k níž mělo dojít v důsledku účinnosti novely Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. (ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů), neboť tato Úmluva nikdy nebyla ratifikována Parlamentem. Navíc tato Úmluva sama o sobě účast na sociálním zabezpečení nezakládá, ale naopak odkazuje na zákonodárství československého státu. Stěžovatelka současně polemizuje s právním zdůvodněním tzv. stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském pojištění ze dne 11. února 2003. Upozornila rovněž na nejednotnost judikatury správních soudů.

7. Stěžovatelka z uvedených důvodů navrhla zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007 č. j. 12 Cad 2/2007-80 pro jeho rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 1 Ústavy.

8. Znění dotčených ustanovení ústavního pořádku je následující:

Ustanovení čl. 1 Ústavy České republiky zní:

(1) Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.

(2) Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.

Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zní:

Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.

II.

9. Ústavní soud vyzval účastníka řízení Městský soud v Praze a také Českou správu sociálního zabezpečení jako vedlejšího účastníka (podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu), aby se k projednávané věci vyjádřili.

10. Městský soud v Praze poukázal na to, že byl při rozhodování ve věci vázán stanoviskem Nejvyššího správního soudu obsaženým v rozsudku ze dne 14. 3. 2007 č. j. 3 Ads 41/2006-59, na které též v podrobnostech odkázal.

11. Česká správa sociálního zabezpečení ve svém vyjádření uvádí, že podle § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2003, jsou z účasti na nemocenském pojištění vyňati cizí státní příslušníci, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu dle cizích právních předpisů a na území České republiky nemají trvalý pobyt, avšak s výjimkou osob, cizích státních příslušníků, u kterých je účast na nemocenském pojištění založena mezinárodními smlouvami (čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy). Vzhledem k tomu, že podaná ústavní stížnost do značné míry koresponduje s námitkami, se kterými se vedlejší účastník v plném rozsahu vypořádal v odůvodnění rozhodnutí, proti kterému směřovala správní žaloba stěžovatelky, odkazuje na toto rozhodnutí a svá dosavadní podání (zejména vyjádření k žalobě, případně na kasační stížnost). Jelikož se jedná o skutečnosti, které jsou účastníkům řízení z průběhu řízení známy, Ústavní soud toto vyjádření nezasílal účastníkům řízení k replice.

12. Ústavní soud si v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že od ústního jednání již nelze očekávat další objasnění věci. Po udělení jejich souhlasu rozhodl věc bez ústního jednání ve věci.

III.

13. Ústavní stížnost je důvodná.

14. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodnutí obecných nebo správních soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. V mezích realizace této pravomoci ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227) a konstantní judikaturu]. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikaturu).

15. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu ze strany orgánů veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a interpretace v nich obsažená tvoří, v materiálním smyslu, součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, rozhodnutá dne 24. 4. 1990).

16. Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy v každé individuální situaci. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, za nezměněných právních předpisů, zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy, změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní judikatury se, za nezměněného stavu právních předpisů, může stát jen na základě závažných a principiálních důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06 (N 18/48 SbNU 195)].

17. Podobný závěr nyní vyslovil i Nejvyšší správní soud, když v jiné věci konstatoval, že: "Pokud se totiž ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem (...), který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. (...) Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů. Je totiž zcela v dispozici příslušného orgánu tuto správní praxi (...) změnit anebo nestanovit pravidla žádná, ovšem něco takového může platit vždy pouze do budoucna." (Sbírka rozhodnutí NSS č. 12/2007, č. 1383/2007).

IV.

18. Aplikace premis, uvedených v předchozí části, vede k závěru, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze ani předcházející rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nemohou z ústavního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud, jako kterýkoli jiný soud, není vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Podle názoru Ústavního soudu tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze nevyhověly. Naopak, jak bude níže ukázáno, Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad práva učiněný ČSSZ a městským soudem jako nesprávný, legitimoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou a evidentně nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku.

19. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko praxe ČSSZ za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. euronovela) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila nová zákonná úprava. ČSSZ a městský soud, na jedné straně, a Nejvyšší správní soud, na straně druhé, zaujaly dva různé výklady Ústavy, které - jakkoliv jsou navzájem odlišné - obojí odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále.

20. Podle ČSSZ a městského soudu je s ohledem na znění čl. 10 Ústavy, počínaje 1. červnem 2002, Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou, vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné cizí státní příslušníky z účasti na pojištění vyjímal ustanovením § 5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003.

21. Takovýto výklad je ve zjevném rozporu s doslovným zněním čl. 10 Ústavy účinným od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu, je i to, že byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některým z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalého Československa. Tak tomu ovšem nebylo ani u Úmluvy, v původním znění vyhlášené pod č. 215/1949 Sb., ani u Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášené pod č. 68/1970 Sb. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.

22. Podstatnější pro tuto věc je skutečnost, že i kdyby snad byl dán předpoklad čl. 10 Ústavy, a Úmluva by tedy byla součástí právního řádu České republiky (což v tomto případě ovšem není), novela Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. nemůže být orgány veřejné moci vykládána tak, že překvapivě a v rozporu s principem ochrany oprávněného očekávání adresátů právní normy zasahuje do práv a povinností těchto adresátů.

23. Nejvyšší správní soud závěry městského soudu a ČSSZ sice odmítl, ale přesto dovodil aplikovatelnost Úmluvy, která má podle něj přednost před zákonem. Bez jakékoliv právní argumentace uvedl, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány dříve, tj. před "účinností" novely Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., si zachovávají dosavadní status. K tomu Ústavní soud uvádí, že takovýto právní závěr je zjevně nesprávný a je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, podle které i mezinárodní smlouvy ratifikované před 1. červnem 2002, splňují-li jinak podmínky čl. 10 Ústavy, jsou součástí právního řádu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245), aplikující jako součást právního řádu Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb.].

24. V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává. Takovým zákonem má být zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, jehož ustanovení § 1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená v Úmluvě aplikovatelná přímo a Úmluva sama byla podle Nejvyššího správního soudu v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla přednost před zákonem ve smyslu čl. 10 Ústavy, věty za středníkem.

25. Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních orgánů legalizoval, ovšem způsobem poněkud nepředvídatelným. Správní orgány postupovaly vůči stěžovatelce zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy. Pokud ovšem tento postup s ohledem na výklad čl. 10 Ústavy učiněný v dané věci Nejvyšším správním soudem ztratil svou oporu, nebylo možno celý postup správních úřadů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama v duchu těchto úvah Ústavního soudu tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době nepobíral žádné dávky sociálního zabezpečení. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle stěžovatelky do 1. ledna 2004 v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.

26. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující až do počátku roku 2004, tedy dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být Úmluva použita místo zákonné úpravy. Tedy francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 [s odkazem na § 5 písm. b) citovaného zákona].

27. V okamžiku, kdy Nejvyšší správnísoud odmítl důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení, spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy účinné počínaje 1. červnem 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu trvajícího v nezměněné podobě až do 31. prosince 2003. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě poté, co jako nesprávný odpadl argument použití čl. 10 Ústavy v novém znění, však změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení nemohla být ničím jiným než svévolí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post de facto justifikoval, dopustil se sám libovůle mající protiústavní rozměry. Postupem správních soudů byla tedy porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

V.

28. S ohledem na výše uvedené Ústavnísoud vyhověl ústavní stížnosti a napadený rozsudek Městského soudu v Praze z výše uvedených důvodů podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Stejně rozhodl Ústavní soud v porovnatelných věcech pod sp. zn. I. ÚS 520/06 (N 18/48 SbNU 195), I. ÚS 629/06 (N 11/48 SbNU 111), I. ÚS 605/06 (N 10/48 SbNU 95), III. ÚS 705/06 (N 35/48 SbNU 435).

Zdroj dat je volně dostupný na http://nalus.usoud.cz
Elektronické verze rozhodnutí ÚS nemají autentickou povahu.
Přesunout nahoru