Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

9 As 78/2010 - 221Rozsudek NSS ze dne 24.03.2011

Způsob rozhodnutízamítnuto
Účastníci řízeníZápadočeská univerzita v Plzni
VěcŠkolství a věda
Prejudikatura

8 As 27/2006

2 Ads 58/2003


přidejte vlastní popisek

9 As 78/2010 - 221

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Nejvyšší státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí rektora žalované ze dne 31. 5. 2006, č. N-360/06, o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace, za účasti osoby zúčastněné na řízení: L. S., zastoupená Mgr. Ing. Michalem Burešem, advokátem se sídlem Nová 244, Lenešice, adresa pro doručování Sokolovská 49, Praha 8, v řízení o kasačních stížnostech žalované a Lenky Stejskalové proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2010, č. j. 57 Ca 24/2009 - 126,

takto:

I. Kasační stížnost žalované s e zamítá.

II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení s e zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Podanou kasační stížností se žalovaná [dále jen „stěžovatelka a)“] a L. S., [dále jen „stěžovatelka b)“], domáhají zrušení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006, č. N-360/06, a věc vrácena k dalšímu řízení.

Tímto zrušeným rozhodnutím ze dne 31. 5. 2006 stěžovatelka a) s odkazem na ustanovení § 89 odst. 1 písm. b), § 89 odst. 3 a § 106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“), ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdělení č. 60/2000 Sb. m. s. (dále jen „Úmluva o uznávání kvalifikací“), rozhodla že stěžovatelka b) obdrží osvědčení o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, které je přílohou tohoto rozhodnutí. V odůvodnění k tomu uvedla, že stěžovatelka b) podala žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání, které získala absolvováním magisterského studijního oboru „právní věda“ na Zakarpatské státní univerzitě, a protože nebyl prokázán podstatný rozdíl v získané kvalifikaci ve smyslu čl. 1 Úmluvy o uznávání kvalifikací, bylo její žádosti vyhověno a vydáno nostrifikační osvědčení, které je spolu s originálním diplomem ekvivalentní diplomu, který je vydáván absolventům magisterských studijních programů na univerzitách a vysokých školách v České republice.

V osvědčení označeném „ZČU * N-360/06“ ze dne 31. 5. 2006, které je podle výše uvedeného rozhodnutí jeho přílohou, je uvedeno, že stěžovatelka a) uznala podle § 89 odst. 1 písm. b), § 89 odst. 3 a § 106 zákona o vysokých školách vysokoškolské vzdělání získané na Zakarpatské státní univerzitě ve studijním oboru Právní věda. Dále je zde uvedeno, že stěžovatelka b) – označená jménem, příjmením, datem a místem narození – obdržela diplom rovnocenný s vysokoškolským diplomem vydávaným v České republice veřejnou vysokou školou absolventům studia v magisterském studijním programu Právo a právní věda, M 6805, obor Právo. Držitel tohoto dokladu je oprávněn užívat titul „magistr práva“.

Napadeným rozsudkem krajský soud shledal žalobu podanou žalobcem (původně žalobkyní – Nejvyšší státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006 jako důvodnou a dané rozhodnutí zrušil bez jednání pro vady řízení podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

Krajský soud vycházel z toho, že v souzené věci se jedná o problematiku uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, která je upravena v zákoně o vysokých školách (§ 89 a § 90) s tím, že pro řízení v těchto věcech je třeba aplikovat správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), neboť zákon o vysokých školách samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje. Proto je třeba postupovat podle obecného předpisu o správním řízení, tj. správního řádu, včetně jeho požadavků, které jsou kladeny na náležitosti každého vydaného rozhodnutí. Rozhodnutí vydané v řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace je individuálním správním aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné - ministerstvem [podle § 89 odst. 1 písm. a)zákona o vysokých školách] anebo právnickou osobou, které zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy – veřejnou vysokou školou [podle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách]. Výrok rozhodnutí veřejné vysoké školy přitom závisí na posouzení žádosti absolventa zahraniční vysoké školy, a to podle kritérií stanovených Úmluvou o uznávání kvalifikací a § 90 zákona o vysokých školách. Pokud žádosti vyhoví, vydá o tom rozhodnutí podle správního řádu, které úředně potvrzuje, že žadatelem absolvované zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým vysokoškolským vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní povahy, protože jsou jím úředně zjišťována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí však lze nahlížet i tak, že zakládá absolventu zahraniční vysoké školy veřejné subjektivní právo, aby pro účely kvalifikace bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno stejně jako vzdělání získané na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí, které má konstitutivní účinky, neboť by se jím právo stejné kvalifikace zakládalo.

Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu na jeho povahu však vždy platí, že vlastní autoritativní úpravu práv obsahuje výrok rozhodnutí, ve kterém je v souladu s § 68 odst. 2 správního řádu vyjádřeno řešení otázky, která je předmětem řízení. Výrok správního rozhodnutí proto musí být jasný, srozumitelný, přesný a určitý, aby o něm nemohly v budoucnu vzniknout pochybnosti; toliko výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní moci a vykonatelný.

Odkázal přitom i na to, že obdobně se o významu a nárocích na výrok rozhodnutí vyslovil též Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02, dostupném z http://nalus.usoud.cz, dle kterého: „Výrok rozhodnutí je ústředním bodem celého rozhodnutí, kterým se přiznává účastníkovi řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. závazně deklaruje, že určité právo nebo povinnost je či není. V některých případech zákon č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanoví, co musí být obsaženo ve výroku, v jiných rozhodnutích obsah výroku vyplývá z jejich charakteru (§ 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Právě z uvedeného důvodu je nutné, aby výrok rozhodnutí, kterým je stanovena daňová povinnost (nově doměřována), byl zcela konkrétní, jednoznačný a srozumitelný…“. Ačkoliv se jednalo o rozhodnutí v daňové věci, mají jeho závěry obecnou platnost i pro rozhodnutí vydaná ve správním řízení, jak potvrzuje starší i novější judikatura ve věcech správních (např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 8. 11. 2001, sp. zn. 30 Ca 394/99, publikovaný pod č. 901/2001 in: Soudní judikatura ve věcech správních, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73, dostupný z www.nssoud.cz).

V posuzované věci však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) uvedené nároky nesplňuje, neboť obsahuje sdělení, že stěžovatelka a) na základě citovaných právních předpisů rozhodla, že stěžovatelka b) obdrží osvědčení o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice. Obsahuje tak jakýsi nekonkrétní příslib, že obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně nespecifikovaného vysokoškolského vzdělání v zahraničí, aniž by bylo uvedeno, kdy a kde v zahraničí. Výrok tak nelze označit za přesný, určitý, obsahující hmotné vyjádření rozhodnutí o věci. Výrok rozhodnutí stěžovatelky a) je nesrozumitelný a z tohoto důvodu fakticky nepřezkoumatelný, bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou obsaženy až v odůvodnění rozhodnutí, které však již autoritativní povahu nemá.

Krajský soud současně s odkazem na § 151 správního řádu poznamenal, že stěžovatelka a) měla namísto písemného vyhotovení rozhodnutí ve formálním slova smyslu možnost vydat pouze doklad osvědčující existenci práva a do správního spisu o tom učinit záznam. Dle krajského soudu je totiž správnímu orgánu na základě uvedeného ustanovení dána alternativní možnost, jakým své rozhodnutí sdělí. Stěžovatelka a) však v souzené věci této možnosti nevyužila a nevydala místo písemného vyhotovení rozhodnutí pouze osvědčení jako doklad stanovený zákonem o vysokých školách, které by materiálně dokladem ve smyslu § 151 správního řádu bylo, pokud by byly splněny i další podmínky tohoto ustanovení.

Závěrem, v zájmu korektního posouzení věci, krajský soud ještě dodal, že stěžovatelka a) při vydání napadeného rozhodnutí postupovala podle vzoru rozhodnutí č. 1 (alternativy 1), jenž byl jednou z příloh Postupu při uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, vypracovaného Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. Tato okolnost však nic nemění na právním názoru krajského soudu, který rozhodnutí stěžovatelky a) vyhodnotil jako nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a z toho důvodu je zrušil a vrátil zpět k dalšímu řízení, aniž by se zabýval dalšími žalobními body.

V kasační stížnosti stěžovatelka a) poukázala na napadený rozsudek krajského soudu, dle kterého výrok jejího rozhodnutí není přesný, určitý a dovedeno ad absurdum teoreticky umožňuje vydání zcela libovolného osvědčení o zahraničním vzdělání Lenky Stejskalové. Situaci však dle stěžovatelky a) není třeba dovádět ad absurdum v případě, že nedílnou součástí jejího rozhodnutí je příloha obsahující všechny náležitosti, které krajský soud požaduje. Za nesrozumitelné se považuje pouze takové rozhodnutí, z jehož výroku vůbec nelze dovodit, o čem bylo rozhodnuto, výrok je vnitřně rozporný, není zřejmé, kdo je jím vázán nebo kdo je účastníkem řízení. Takové závěry však z rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006 učinit nelze.

Stěžovatelka a) považuje za zcela zásadní, že z jejího rozhodnutí a osvědčení, které je jeho nedílnou součástí, je naprosto evidentní, co je jejich obsahem a není zřejmé, jaké další náležitosti by pro další specifikaci byly ještě třeba. Krajský soud proto podle jejího názoru mohl a měl rozhodovat o věci samé, protože pro takový postup byly dány zákonné předpoklady. Ve výroku žalobou napadeného rozhodnutí je jasně uvedeno, že žadatel obdrží osvědčení, které je v příloze rozhodnutí. Příloha je nedílnou součástí rozhodnutí a v tomto kontextu je třeba posuzovat jeho výrok. Osvědčení pak jasně uvádí, co se uznává, podle jakého ustanovení, instituci, kde žadatel získal zahraniční vysokoškolské vzdělání, v jakém studijním oboru. Je tedy nepochybné, co je obsahem výroku rozhodnutí. Za tohoto stavu se krajský soud - namísto rozhodnutí ve věci samé - uchýlil pouze k formalistickému posouzení věci, vůbec se nevypořádal s existencí přílohy a jejím obsahem, jakožto součástí výroku rozhodnutí. Přístup krajského soudu proto považuje stěžovatelka a) za alibistický, a to zvláště za situace, kdy se celá záležitost týká až stovky žadatelů o nostrifikaci, přičemž v řadě věcí již byla opět ze strany Nejvyššího státního zastupitelství podána žaloba na zrušení nostrifikačního rozhodnutí. Tímto přístupem krajský soud pochybil, když nedostatečně zhodnotil skutkový stav věci a vyvodil z něj nesprávné právní závěry.

Podle stěžovatelky a) je kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nezákonný a navrhuje, aby ho Nejvyšší správní soud zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu řízení.

Stěžovatelka b) v kasační stížnosti uplatnila důvody spočívající v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s., přičemž pochybení krajského soudu spatřuje v několika rovinách, které konkretizovala následovně.

Předně nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost, který nebyl ochoten přihlédnout k odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatelky a). Ve vztahu k nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02, na který přitom krajský soud poukázal, stěžovatelka b) zdůraznila, že existuje podstatný rozdíl při stanovení úrovně požadavků na obsah správního rozhodnutí na straně jedné u rozhodnutí, kterým je ukládána povinnost, a na straně druhé u rozhodnutí, kterým je přiznáváno právo. Dle stěžovatelky b) nelze závěry z citovaného nálezu Ústavního soudu bez dalšího vztáhnout na nyní posuzovaný případ a přehlížet specifika daňového řízení a právní úpravu v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Podle jejího přesvědčení naopak lze a je třeba u napadeného rozhodnutí při určování obsahu jeho výroku přihlížet i k odůvodnění. Jinými slovy se domnívá, že údaje o uznaném vysokoškolském vzdělání nemusí být obsaženy pouze ve výroku rozhodnutí, ale jejich část, případně podrobnější specifikace, může být obsažena také v odůvodnění rozhodnutí, příp. v příloze rozhodnutí, na kterou je ve výroku rozhodnutí přímo odkazováno.

S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, www.nssoud.cz, dále namítla, že i kdyby byl názor krajského soudu správný, nejednalo by se o takovou vadu, která by zakládala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost, ale o jinou vadu, ke které nebyl krajský soud oprávněn přihlédnout bez návrhu žalobce. Krajský soud proto nemohl z tohoto důvodu napadené rozhodnutí zrušit. Vzhledem k dostatečné specifikaci v odůvodnění a v příloze napadeného rozhodnutí vada výroku nemohla mít v daném případě vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí, které jako celek nepochybně umožňuje určit, komu a jaké vzdělání bylo nostrifikováno. Soudní praxe za nesrozumitelné označuje např. taková rozhodnutí, jejichž výrok je vnitřně rozporný nebo u nichž existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním. V posuzovaném případě výrok napadeného rozhodnutí však vnitřně rozporný není a není v rozporu s odůvodněním. Důkazem o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí je ostatně i dřívější postup všech veřejných orgánů, které neměly pochybnosti o tom, jaké vzdělání je stěžovatelce b) nostrifikováno; jedná se např. o Českou advokátní komoru při zápisu stěžovatelky b) do seznamu advokátních koncipientů, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v průběhu přezkumného řízení nebo Nejvyšší státní zastupitelství při zvažování, zda podá žalobu ve veřejném zájmu.

Ve vztahu k podané žalobě ze strany žalobce přitom dále poznamenala, že tento si byl vědom určitého omezení své aktivní legitimace založené § 66 odst. 2 s. ř. s., a proto také věnoval určitou část žaloby výkladu veřejného zájmu na jejím podání. Její zdůvodnění ovšem stěžovatelka b) považuje za nedostatečné a zdůrazňuje, že v případě akceptace výkladu žalobce by veřejný zájem naplnil již zájem na zákonnosti správních rozhodnutí, takže by byl žalobce povinen podat žalobu proti jakémukoli nezákonnému rozhodnutí. Žalobce by tak musel podávat tisíce žalob ročně, k čemuž nedochází. Dle stěžovatelky b) podává žalobce jen několik žalob ve správním soudnictví ročně, takže by užití žaloby ve veřejném zájmu mělo být omezeno pouze na zvláště závažné případy, kdy by byl porušen veřejný zájem v případě nezrušení nezákonného správního rozhodnutí. O takový případ se však nejedná a krajský soud se dopustil nezákonnosti tím, že v odůvodnění napadeného rozsudku dostatečně nepřezkoumal aktivní žalobní legitimaci a nevysvětlil své úvahy a závěry, proč je dán zvláštní veřejný zájem na podání žaloby.

Závěrem stěžovatelka b) opakovaně upozornila na to, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno z důvodu, který žalobce neuvedl ve svých podáních, přičemž krajský soud skutečnost, že rozhodne na základě § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ani nenaznačil a k jejímu překvapení vynesl napadený rozsudek bez jednání. Tím zkrátil její právo na spravedlivý proces, který předpokládal, že jí krajský soud poskytne příležitost se k věci vyjádřit v rámci soudního jednání.

S ohledem na vše výše uvedené stěžovatelka b) navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky a) uvedl, že pokud tato při vydávání osvědčení nepostupovala podle § 151 správního řádu, ale vydala rozhodnutí v pojetí § 68 správního řádu, pak musí její rozhodnutí obsahovat veškeré zákonné náležitosti, tj. včetně výroku, který musí být jasný, srozumitelný, přesný a určitý. Tyto požadavky však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) nesplňuje, zejména nespecifikuje vysokoškolské vzdělání získané v zahraničí, které uznává. Názor stěžovatelky a), že její rozhodnutí není nesrozumitelné podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je proto nesprávný a kasační stížnost nedůvodná. Proto žalobce navrhl, aby byla zamítnuta.

V podstatě shodné vyjádření, včetně návrhu na zamítnutí kasační stížnosti, uplatnil žalobce i v případě kasační stížnosti stěžovatelky b). K té navíc poznamenal, že za nesprávné považuje rovněž tvrzení, dle kterého se v daném případě nejednalo o vadu způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud nepochybil, pokud k ní přihlédl i bez návrhu žalobce; odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 35, publikovaný pod č. 359/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, ze kterého jasně plyne, že k tomu, aby krajský soud učinil závěr o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, není zapotřebí, aby tato vada byla v žalobě namítána. Ohledně stěžovatelkou b) zpochybněné aktivní žalobní legitimace pak žalobce konstatoval, že z dikce § 66 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé, že existenci závažného veřejného zájmu posuzuje nejvyšší státní zástupce sám; tato úvaha nepřísluší nikomu jinému, ani soudu; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 69, publikovaný pod č. 1455/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz.

Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasačních stížností a konstatoval, že obě kasační stížnosti jsou podány včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, za stěžovatelku a) jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním a stěžovatelka b) je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasačních stížností a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že ani jedna z kasačních stížností není důvodná.

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelky a), dle které je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, a zdůrazňuje, že v tomto směru nic konkrétního stěžovatelka a) nenamítala a setrvala pouze na zcela obecném tvrzení bez dalšího. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je však vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (ex officio). Je-li totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky věci, kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí prostě nelze věcně přezkoumat. Nelze se zabývat hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí ani po formální stránce.

V této souvislosti je proto nutné alespoň v krátkosti poznamenat, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci, kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody (ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení. Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil. Naopak z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné, které otázky krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jež soud v napadeném rozsudku vyslovil, je zřetelná. Závěry, ke kterým krajský soud dospěl, vychází z rekapitulovaného skutkového stavu a mají oporu ve spisovém materiálu. Napadený rozsudek proto považuje kasační soud za přezkoumatelný. Se závěry, o které krajský soud opřel výrok napadeného rozsudku, ostatně sama stěžovatelka a) v kasační stížnosti dostatečně podrobně polemizuje, což by v případě jeho nepřezkoumatelnosti nebylo možné.

Další námitka stěžovatelky a) i stěžovatelky b) směřuje vůči závěru krajského soudu, dle kterého je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť jeho výrok není dostatečně jasný, srozumitelný a určitý. Podstatou této stížní námitky je tedy nutnost posuzovat srozumitelnost výroku žalobou napadeného rozhodnutí v souvislosti s jeho odůvodněním a zejména s jeho přílohou, tj. osvědčením, na které je ve výroku rozhodnutí přímo odkazováno. Podle stěžovatelek je tak nutno vydané rozhodnutí a jeho přílohu nazvanou osvědčení vnímat jako jeden celek. Opačný přístup je pak pouhým formalismem, kterým se krajský soud vyhýbá věcnému přezkumu.

Úvodem je nutno připomenout, jak již ostatně naznačila stěžovatelka a) ve své kasační stížnosti, že posuzovaná věc se týká více žadatelů o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace s tím, že i v řadě dalších případů byla podána žaloba na ochranu veřejného zájmu a nyní projednávaná věc tak má značný přesah. S odkazem na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů vydaných v oblasti vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím pouze pro vysoce odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného vzdělání, tak byla ze strany žalobce podána žaloba nejen v nyní projednávané věci, ale i v dalších věcech, které jsou Nejvyšší správním soudem vedeny pod sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 79/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010, 9 As 82/2010 a 9 As 83/2010.

Ve všech těchto věcech se jedná o skutkově i právně velmi podobné případy týkající se nostrifikace, tedy uznání (rovnocennosti) dosaženého zahraničního vzdělání, v daných případech vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno na základě rozhodnutí rektora Západočeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána ve všech shora uvedených věcech na žádost jednotlivých absolventů zahraniční vysoké školy, konkrétně Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní věda), a to na základě Úmluvy o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách; dle této právní úpravy obsažené v § 89 a § 90 veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní program, vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice, ledaže zjistí, že jsou studijní programy - po jejich srovnání - v podstatných rysech odlišné; v takovém případě žádost zamítne.

Na procesní postup při vyřizování daných věcí jednoznačně dopadá správní řád (viz § 105 zákona o vysokých školách).

Podle závěru Nejvyššího správního soudu stěžovatelkou a) vydané rozhodnutí a osvědčení, na které je odkazováno, nelze vnímat jako jeden celek a posuzovat touto optikou též obsahové náležitosti výrokové části rozhodnutí, které v rozhodnutí vydaném stěžovatelkou a) v nyní projednávané věci jednoznačně chybí, jak správně konstatoval krajský soud.

Těžištěm každého správního rozhodnutí je jeho výroková část, ve které správní orgán uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst. 1 správního řádu. Jedná se o nutné náležitosti, na základě kterých musí být jasné, srozumitelné a určité, jaký výrok byl daným rozhodnutím založen, protože pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou částí rozhodnutí; pouze z něj lze zjistit, jaké právo bylo přiznáno či jaká povinnost byla porušena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté (res administrata), jen výrok rozhodnutí může být vynucen správní exekucí atd. Skutečnost, zda bylo výrokem přiznáno právo či uložena povinnost, příp. konstatováno její porušení, v tomto směru není rozhodná a nelze ani akceptovat možnost, že by absence uvedených náležitostí výroku byla nahrazena dostatečnou specifikací v odůvodnění rozhodnutí.

V této souvislosti je sice možné poukázat na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, které se zabývalo důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu a které s odkazem na jiné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, 3 Ads 21/2004 - 55, konstatuje, že nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku, ani v odůvodnění, případně za přistoupení dalších vad. K tomu je však třeba poznamenat, že v nyní projednávané věci se nejedná o rozhodnutí o jiném správním deliktu. Dále – a to především – je třeba zdůraznit, že stěžovatelkou a) byly vydány dva odlišné akty aplikace práva, na které nelze nahlížet jako na jeden celek, o čemž ostatně svědčí i samotný přístup stěžovatelky a) k jí vydanému osvědčení (viz dále), a jejichž vzájemná existence nemůže obstát v podmínkách materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Esenciální náležitostí právního státu je požadavek vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny; k jeho povaze blíže např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný pod č. 143, sv. 28, str. 271 Sb. n. u. US, http://nalus.usoud.cz).

Stěžovatelka a) byla jako rozhodující správní orgán v dané věci vázána příslušnou právní úpravou zákona o vysokých školách, konkrétně ustanoveními § 89 a § 90 zákona o vysokých školách, která však s postupem, který byl stěžovatelkou a) zvolen, výslovně nepočítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem.

V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách o tom, že se „vydá osvědčení“. Je nepochybné, že toto osvědčení je výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti správního orgánu a jedná se tak o správní akt v podobě rozhodnutí, které lze ve shodě s krajským soudem považovat ze rozhodnutí smíšené povahy, které má dílem deklaratorní a dílem konstitutivní účinky. V souladu s teorií správního práva je totiž třeba rozlišovat mezi konstitutivními, deklaratorními či smíšenými správními akty (rozhodnutími) na straně jedné a jinými správními úkony ve formě osvědčení na straně druhé, přičemž Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo zákonné označení.

Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná se nepochybně o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální podobu standardního písemného rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení. V případě vydání takového správního aktu však jeho nezbytným předpokladem je, že sám o sobě splňuje nezbytné náležitosti výrokové části rozhodnutí; odůvodnění není třeba, pokud se vydáním osvědčení v plném rozsahu žádosti vyhoví (§ 68 odst. 4 správního řádu). V obou uvedených případech se jedná o finální individuální správní akt, volba konkrétní formy záleží na rozhodujícím správním orgánu.

V souzené věci ovšem stěžovatelka a) z hlediska formy vytvořila vzájemnou, nesrozumitelnou kombinaci dvou aktů – rozhodnutí a osvědčení. Následně obsah osvědčení měnila, a to neformálně, bez jakéhokoliv zdůvodnění, formou skartace původního osvědčení a vydání osvědčení nového. Takto nově vydané osvědčení mělo stejné datum vydání, avšak jiný text. Tato skutečnost byla zjištěna ze spisového materiálu, z něhož je zřejmé, že v projednávané věci bylo původní osvědčení, které bylo stěžovatelkou a) vydáno jako nedílná součást rozhodnutí dle ustanovení § 89 zákona o vysokých školách, skartováno a nahrazeno osvědčením s jiným textem. V původním osvědčení s datem vyhotovení 31. 5. 2006 bylo uvedeno, že Západočeská univerzita v Plzni uznala stěžovatelce b) vysokoškolské vzdělání získané na „Zakarpatské státní univerzitě ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze“. V pořadí druhém osvědčení, které je však naprosto shodně datováno k 31. 5. 2006, je uvedeno, že Západočeská univerzita v Plzni uznala stěžovatelce b) vysokoškolské vzdělání získané na „Zakarpatské státní univerzitě“.

Uvedené změně textace v osvědčení nepředcházelo žádné zdůvodnění či vysvětlení, ani odpovídající procedura. Původní osvědčení vydané stěžovatelce b) je založeno ve spise, je pouze přeškrtnuto perem po celé jeho délce s ručně psanou poznámkou skartováno a dále je ve spisu založeno osvědčení se shodným datem vydání, avšak změněnou textací. Na základě tohoto faktického stavu lze tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu konstatovat, že ze strany stěžovatelky a) nebylo s aktem nazvaným osvědčení zacházeno jako s nedílnou součástí rozhodnutí, vydaného dle ustanovení § 89 zákona o vysokých školách, jak namítá ve své kasační stížnosti, neboť osvědčení bylo libovolně měněno bez jakéhokoli formálního postupu a pravidel daných správním řádem. Bez zajímavosti není ani skutečnost, že údaj, pro který bylo původní osvědčení nahrazeno novým, se týká právě zahraniční vysoké školy, tj. místa, kde měla jmenovaná dané vzdělání nabýt.

Takový postup neodpovídá zákonné úpravě, svědčí o tom, že sama stěžovatelka a) nepovažovala osvědčení za nedílnou součást rozhodnutí vydaného dle ustanovení § 89 zákona a odporuje též požadavku předvídatelnosti činnosti veřejné správy a právní jistoty adresátů této činnosti, mezi které nepatří pouze stěžovatelka b). Adresáty činnosti veřejné správy jsou ve věci nostrifikace kromě samotných žadatelů o nostrifikaci též další subjekty, a to např. potencionální zaměstnavatelé těchto žadatelů v souvislosti s ověřováním dosažené úrovně jejich vzdělání při žádosti o zaměstnání. Ostatně kasačnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že Česká advokátní komora v tomto směru pochybnosti měla a přistoupila i k vyškrtnutí osob vykazujících se obdobným rozhodnutím o nostrifikaci, jakým disponuje jmenovaná, ze seznamu advokátních koncipientů, přičemž jedním z důvodů byla mj. nejasná, nedostatečná identifikace zahraniční vysoké školy a její licence či diplomu, jak vyplývá z přiložené spisové dokumentace.

V této souvislosti lze pouze spekulovat, co bylo důvodem této změny textace a (i) zda měla stěžovatelka a) při svém rozhodování vůbec jasno, kde, na jaké vysoké škole stěžovatelka b) své vzdělání získala, a zda se fakticky jednalo o zahraniční vysokoškolské vzdělání, probíhalo-li v Praze na Mezinárodní vysoké škole podnikatelství a práva, nebo (ii) zda se jednalo o pouhou opravu zřejmých nesprávností. V takovém případě by ovšem stěžovatelka a) musela vydat opravné usnesení, pokud by její postup měl být v souladu s jejím tvrzením v kasační stížnosti. Jinými slovy stěžovatelka a) se v kasační stížnosti snaží navzdory všemu výše uvedenému navodit situaci, že není nutno být přehnaně formální a z obsahu osvědčení je zcela zřejmé a srozumitelné, co bylo výrokem jejího rozhodnutí. To však nelze akceptovat, neboť pokud by tomu tak bylo, postupovala by stěžovatelka a) bezpochyby zcela jinak, než jak je výše uvedeno, a v případě zjištění zřejmých nesprávností by vydala opravné usnesení; týká-li se totiž oprava výroku rozhodnutí, vydá o tom správní orgán podle § 70 správního řádu opravné usnesení.

Nad rámec posouzení v dané věci lze konstatovat, že tento postup stěžovatelky a) přitom rozhodně nebyl ojedinělý, neboť ke skartaci (spočívající v přeškrtnutí daného osvědčení s rukou psanou poznámkou „skartace“) a vydání zcela antidatovaného následného osvědčení se shora uvedenou změněnou textací, týkající se identifikace zahraniční vysoké školy, došlo i v dalších pěti z celkem sedmi věcí, které má nyní rozhodující devátý senát zdejšího soudu v souladu s rozvrhem práce přiděleny k posouzení.

V posuzovaném případě je zřejmé, že žádné opravné usnesení vydáno nebylo a bez dalšího byl prostřednictvím skartace a vydání nového osvědčení změněn obsah původního osvědčení. O tom, kdy vůbec bylo formalizované rozhodnutí v projednávané věci vydáno, lze navíc pouze spekulovat, neboť dle obecného přípisu prorektorky pro studijní a pedagogickou činnost Západočeské univerzity v Plzni až do září 2006 stěžovatelka a) vydávala pouze osvědčení. Pouze k žádosti jednotlivých žadatelů bylo poté vydáno i rozhodnutí. Tato informace vyplývá ze zdejšímu soudu dostupného spisového materiálu, konkrétně ze zcela obecného přípisu PhDr. Evy Pasáčkové, CSc., prorektorky pro studijní a pedagogickou činnost Západočeské univerzity v Plzni, ze dne 13. 10. 2008, č. j. PR-P 196/08, adresovaného žalobci. Přípis je založen ve spisu vedeném u zdejšího soudu ve věci vedené pod sp. zn. 9 As 79/2010.

Dle tohoto přípisu se stěžovatelka a) ve věci vyřizování žádostí o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice řídila stejně jako všechny ostatní veřejné vysoké školy metodickým výkladem Centra pro studium vysokého školství a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. „Teprve od září 2006 byla dle vyjádření prorektorky pro studijní a pedagogickou činnost v souladu s metodickým pokynem vydávána rozhodnutí, jejichž přílohou jsou osvědčení. Někteří žadatelé z roku 2006 si požádali o vydání rozhodnutí k osvědčení a bylo jim rektorem ZČU vyhověno, jiní si nepožádali, a proto jim rozhodnutí vydána nebyla“. V šesti z celkem sedmi případů vedených u zdejšího soudu přitom bylo vydáno jak osvědčení, tak rozhodnutí téhož data, i když z citovaného přípisu je patrné, že před zářím 2006 bylo v případech, kdy bylo žádostem vyhověno, vydáváno pouze osvědčení a rozhodnutí bylo vydáno později, dodatečně. Ostatně tuto praxi potvrzuje i spisová dokumentace ve zbývající sedmé věci vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 9 As 79/2010, v níž bylo žadatelce vydáno dne 23. 6. 2006 pouze osvědčení s tím, že bylo uznáno vysokoškolské vzdělání získané na: „Zakarpatské státní univerzitě ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze“, přičemž žádné další rozhodnutí dle § 89 zákona o vysokých školách vydáno nebylo a ani uvedená textace nebyla nijak prostřednictvím skartace dodatečně měněna.

Za rozhodné považuje Nejvyšší správní soud, že postup zvolený stěžovatelkou a) v projednávané věci vykazuje s ohledem na vše výše uvedené takové podstatné vady řízení, které mají za následek nepřezkoumatelnost jejího rozhodnutí, a to pro jeho nesrozumitelnost; ta je dána – vedle absence nutných náležitostí výrokové části předmětného rozhodnutí, jak uvedl v napadeném rozsudku krajský soud – též paralelní existencí osvědčení, které rozhodně nelze považovat za nedílnou součást původního rozhodnutí. Zákon o vysokých školách takový postup nezná. Způsob, kterým stěžovatelka a) k uvedenému aktu přistupovala a který je popsán výše, nelze připustit jako zákonný a transparentní výkon veřejné správy v oblasti vysokého školství, jehož výsledkem má být jasné, srozumitelné a určité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné totiž nelze považovat pouze rozhodnutí vnitřně rozporné nebo nevykonatelné (právně nemožné), ale též rozhodnutí neurčité nebo nejasné, což bylo v souzené věci nepochybně naplněno.

O žádosti stěžovatelky b) bylo možné rozhodnout jen jednou z výše uvedených forem rozhodnutí, a to rozhodnutím se všemi podstatnými náležitostmi, nikoli oběma současně či postupně, bez dodržování jakýchkoliv formálních pravidel, jako se tomu stalo v projednávané věci. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze proto souhlasit se závěry krajského soudu, kterému by bylo možné vytknout toliko to, že posuzoval pouze formalizované rozhodnutí stěžovatelky a) a faktickou existencí vydaného osvědčení a jeho následnými změnami se vůbec nezabýval; to ovšem ve výsledku nic nemění na tom, že jeho právní závěr obstojí a že argumentace, kterou se mu stěžovatelka a) snaží odporovat, vychází za daných okolností z neudržitelného předpokladu existence rozhodnutí a osvědčení jako celku.

Námitka stěžovatelky b) směřující do nedostatečného zkoumání žalobní legitimace žalobce a nedostatku důvodů rozhodnutí v otázce existence zvláštního veřejného zájmu na podání žaloby není důvodná. Podle ustanovení § 66 odst. 2 s. ř. s. je žalobu oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Jedná se o zvláštní žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu, přičemž úvaha, zda je v konkrétní věci dán „závažný veřejný zájem“, je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci a nepodléhá přezkumu správními soudy. Z uvedeného závěru vychází jak nauka (srov. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, str. 158), tak i současná soudní praxe (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 69, publikovaný pod č. 1455/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz), a nyní rozhodující senát neshledal žádný racionální důvod, pro který by se měl od těchto závěrů odklonit. Krajský soud se proto předmětnou otázkou vůbec nemusel zabývat a postup, kdy do odůvodnění svého rozhodnutí nepojal žádnou úvahu ohledně existence zvláštního veřejného zájmu v projednávané věci, mu nelze vytýkat. Na základě výše uvedené úvahy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v řízení o kasační stížnosti je bezpředmětné se jakkoli zabývat tvrzeními stěžovatelky o počtu podaných žalob.

Obdobně nelze napadat ani postup krajského soudu, který o věci rozhodl bez jednání, aniž by v tomto směru cokoli naznačil, čímž dle stěžovatelky b) zkrátil její právo na spravedlivý proces, neboť předpokládala, že jí bude dána příležitost vyjádřit se k věci v rámci soudního jednání. Dospěl-li krajský soud k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost, jedná se o vadu řízení,

uvedenou v ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., na základě které soud napadené rozhodnutí zruší bez jednání. V námitce naznačená představa, že stěžovatelka b) měla být poučena či vyrozuměna krajským soudem o jeho vlastním náhledu na věc a o tom, že zvažuje vydání rozhodnutí bez jednání podle výše citovaného ustanovení s .ř. s., se naprosto vymyká relevantní právní úpravě, nehledě na to, že pokud stěžovatelka b) nějaké vyjádření v projednávané věci učinit chtěla, nepochybně mohla a měla tak učinit. Pokud tak neučinila a spoléhala, že tak učiní až během nařízení jednání před krajským soudem, ke kterému v souladu s danou právní úpravou nedošlo, nelze to přičítat nikomu jinému než právě a pouze jí a nelze na základě toho dovozovat porušení práva na spravedlivý proces.

S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že obě kasační stížnosti shledal nedůvodnými, a proto je podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. Krajský soud v daném případě nepochybil, pokud rozhodnutí stěžovatelky a) zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení; v něm vydá stěžovatelka a) v intencích zrušovacího rozsudku krajského soudu, jakož i závěrů přijatých v tomto rozsudku, nové, perfektní rozhodnutí ve formě standardního písemného rozhodnutí ve věci anebo osvědčení, včetně všech nutných obsahových náležitostí.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelky v soudním řízení úspěch neměly, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení, a žalobci žádné náklady nad rámec jeho činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití § 120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 24. března 2011

JUDr. Radan Malík

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru