Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

5 As 25/2006 - 76Rozsudek NSS ze dne 31.03.2011

Způsob rozhodnutízrušeno a vráceno
Účastníci řízeníHonební společenstvo Stříbro
Ministerstvo zemědělství
VěcZemědělství, myslivost a rybářství
Oprav. prostředek / ústav. stíž.
IV. ÚS 1882/2007

přidejte vlastní popisek

5 As 25/2006 - 76

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Honební společenstvo Stříbro, se sídlem ve Stříbře, Dukelská ulice, zastoupené Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se sídlem v Plzni, Malá ulice č. 6, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. ledna 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32,

takto:

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 - 32, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 8. 10. 2004, č. j. 31751/04-11000 byl zamítnut rozklad žalobce (stěžovatele) a rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 10. června 2004, č. j. 42721/03-7040/16230, bylo potvrzeno podle § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Ministerstvo zemědělství svým rozhodnutím ze dne 10. 6. 2004, č. j. 42721/03-7040/16230 změnilo rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 23. 9. 2003, č. j. ŽP/7198/03, tak, že se rozhodnutí Městského úřadu Stříbro, odboru životního prostředí, ze dne 18. 7. 2003, č. j. 592/03-206/A5-ŽP, zrušuje a věc se mu vrací k novému projednání a rozhodnutí.

Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel dne 4. 1. 2005 žalobu, která byla napadeným usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32 odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.)

č. j. 5 As 25/2006 - 77

ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. z důvodu vyloučení přezkoumání úkonů správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.

Včas podanou kasační stížností žalobce jako stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel požadoval po Nejvyšším správním soudu posouzení, zda je rozhodnutí vydané v rámci přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení rozhodnutím, které je způsobilé k soudnímu přezkumu či zda je toto rozhodnutí a priori ze soudního přezkumu vyloučeno.

Žalovaný se ztotožnil s odůvodněním uvedeným v usnesení Městského soudu v Praze a navrhl odmítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněné dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnosti nelze vyhovět a proto ji rozsudkem ze dne 19. 7. 2007, č.j. 5 As 25/2006-61, zamítl.

Nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1882/07, byl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 5 As 25/2006 - 61, zrušen. V citovaném nálezu Ústavní soud poukázal na rozsudek ze dne 21. 12. 2006, č. j. 6 As 49/2004 - 77, ve kterém jiný senát Nejvyššího správního soudu vyslovil právní názor odlišný od toho, který byl vysloven v nyní projednávané věci. Za této situace bylo zákonnou povinností Nejvyššího správního soudu postoupit předmětnou věc jeho rozšířenému senátu. Takto však postupováno nebylo, v důsledku čehož došlo podle závěru Ústavního soudu k porušení základního práva stěžovatele na zákonného soudce, které je zakotveno v ustanovení čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Právním názorem vysloveným v tomto nálezu je Nejvyšší správní soud při opětovném rozhodování o kasační stížnosti vázán. Nicméně k aplikaci ustanovení § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 ve vztahu k ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. se již autoritativně vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73. Rozšířený senát tedy postupem podle § 17 s. ř. s. rozdílné právní názory jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu na uvedenou právní otázku v mezidobí sjednotil, a proto již není zapotřebí mu projednávanou věc k rozhodnutí předkládat. Takový postup by totiž byl zcela formální, neboť by nemohl vést k jinému posouzení předmětné právní otázky rozšířeným senátem. Navíc předchozí rozhodnutí o kasační stížnosti bylo vydáno v době, kdy se touto právní otázkou ještě rozšířený senát nezabýval, zatímco při opětovném rozhodování o kasační stížnosti je již rozhodnutí rozšířeného senátu o ní známo. Procesní stav, z něhož Ústavní soud při svém rozhodování vycházel, tedy doznal v mezidobí zásadní změny, a proto již nelze vycházet z toho, že vedle sebe existují rozdílná rozhodnutí jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, která nebyla doposud sjednocena. Za této situace již tedy není zapotřebí postupovat podle zmíněného nálezu Ústavního soudu a projednávanou věc předkládat k rozhodnutí rozšířenému senátu. Ostatně samotný orgán ochrany ústavnosti v něm na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, obiter dictum poukázal.

V tomto rozsudku rozšířený senát uvedl, že právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,

č. j. 5 As 25/2006 - 78

aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).

Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace je tedy založena tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady do jeho právní sféry.

Předpokladem k použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci. Podnět k přezkoumání v mimo odvolacím řízení může podat jakýkoliv subjekt, tedy nejen účastník řízení, ale kterákoliv fyzická nebo právnická osoba nebo státní orgán. Podnět k tomuto přezkoumání, byť i podaný účastníkem řízení, není návrh na zahájení řízení tak, jak je tomu u obnovy řízení. Neshledá-li správní orgán podnět důvodným, vyrozumí toho, kdo jej podal, neformálním sdělením. Po prošetření došlého podnětu, shledá-li jej příslušný správní orgán opodstatněným, zahájí vlastní řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; popřípadě tak učiní z vlastní iniciativy. Jde vždy o zahájení řízení z moci úřední. Řízení zpravidla skončí vydáním prvoinstančního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí zruší nebo změní.

Pokud jde o soudní praxi před 1. 1. 2003, lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 11. 1995, č. j. 6 A 29/95 – 23, podle něhož povinností správního úřadu při rozhodování o změně nebo zrušení rozhodnutí podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, které je jen zdánlivě kogentní povahy, je vždy zvážit, zda práva, nabytá podle pravomocného rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře a zda mohou být zrušena (a nebo změnou rozhodnutí omezena). Volba mezi nedotknutelností nabytých práv a možností jejich zrušení či omezení, je věcí volné úvahy správního orgánu; ta je podrobena přezkoumání soudem v mezích ustanovení § 245 odst. 2 o. s. ř. Soud tu zkoumá, které skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval, jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla logického usuzování.

V této souvislosti lze poukázat i na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 4. 1993, č. j. 6 A 35/92 - 3, podle něhož vyrozumění podatele podnětu o tom, že správní orgán neshledal důvody ke zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu z roku 1967, je sdělením úřadu, které nepodléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. V odůvodnění tohoto usnesení je mimo jiné uvedeno, že z ustanovení § 65 správního řádu z roku 1967 vyplývá, že pravomocné rozhodnutí správního orgánu může být přezkoumáno správním orgánem nejblíže vyššího stupně, a to z vlastního nebo jiného podnětu. Zjistí-li příslušný správní orgán, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, je oprávněn je zrušit nebo změnit; to samozřejmě musí učinit rozhodnutím, které i samo o sobě je naříkatelné správní žalobou. Neshledá-li však správní orgán podnět důvodným, nevydává o tomto zjištění rozhodnutí; není totiž důvodu zasahovat do právní sféry účastníků řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé rozhodnutím původním, takovým zjištěním nijak dotčena

č. j. 5 As 25/2006 - 79

nejsou. Proto správní orgán toliko vyrozumí podatele přípisem o tom, že jeho podnět důvodným neshledal.

Z výše uvedeného tedy plyne, že rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 byla soudy přezkoumávána i před 1. 1. 2003. Není přitom důvodu nadále v tomto postupu nepokračovat, neboť lze jen s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní účastník správního řízení v tomto řízení nabyl.

Rozhodnutí vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 pak nelze podřadit ani pod ustanovení § 68 s. ř. s., ani pod kompetenční výluky podle § 70 s. ř. s., neboť nelze dovodit, že tato rozhodnutí jsou rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a nejde ani o rozhodnutí předběžné povahy.

Nelze přitom akceptovat argument, který by mohl svědčit proti přezkoumávání uvedených rozhodnutí soudem, totiž že zruší-li správní orgán postupem podle § 65 odst. 2 s. ř. s. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, bude o věci rozhodováno znovu. O meritu věci není tedy v této fázi rozhodnuto a soudní přezkum by se mohl zdát předčasný a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a zásadou procesní ekonomie. Tento argument totiž musí ustoupit před skutečností, že takové rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.

Ostatně již v dřívější judikatuře byla vyslovena zásada, podle níž vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu podle § 70 s. ř. s. představuje výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví, a proto jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Nabízejí-li se tedy dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.

Na základě těchto úvah tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.

Tímto rozsudkem tedy rozšířený senát sjednotil odlišné názory na právní otázku, která je v nyní projednávané věci posuzována, a proto je z jeho zmíněného judikátu zapotřebí v projednávané věci vycházet. Na základě něho tedy Nejvyšší správní soud v novém rozhodnutí o kasační stížnosti učinil závěr, že rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 11. 11. 2004, č. j. 31762/04-11000, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí vydané v mimo odvolacím řízení o zrušení pravomocného rozhodnutí o uznání honitby, podléhá soudnímu přezkumu.

č. j. 5 As 25/2006 - 80

Za této situace musí Nejvyšší správní soud oproti svému předchozímu rozhodnutí konstatovat, že odmítnutím žaloby proti tomuto rozhodnutí ministra zemědělství došlo ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. k nesprávnému postupu. Kasační stížnost je tedy důvodná, a proto Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Městský soud v Praze v souladu s ustanovením § 110 odst. 3 s. ř. s. vázán výše uvedeným právním názorem. V novém rozhodnutí pak podle § 110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné

V Brně dne 31. března 2011

JUDr. Ludmila Valentová

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru