Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

3 As 172/2017 - 45Rozsudek NSS ze dne 31.01.2019

Způsob rozhodnutízrušeno a vráceno
Účastníci řízeníKrajský úřad Jihočeského kraje
Správa železniční dopravní cesty, státní organizace
VěcŽivotní prostředí - ochrana přírody a krajiny
Prejudikatura

3 As 6/2004

9 As 105/2016 - 34

2 Ads 58/2003

4 As 5/2003

1 Afs 135/2004

2 Afs 24/2005

2 Afs 154/2005

5 As 2...

více

přidejte vlastní popisek

3 As 172/2017 - 45

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Praha 1, Dlážděná 1003/7, zastoupená Mgr. Tomášem Tyllem, advokátem se sídlem Praha 1, V Celnici 1040/5, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 5. 2017, č. j. 50 A 3/2017 – 39,

takto:

Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 5. 2017, č. j. 50 A 3/2017 – 39, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

[1] Rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „žalovaný“) ze dne 16. 11. 2016, č. j. KUJCK 149297/2016/OZZL, bylo změněno rozhodnutí Městského úřadu Dačice, odboru životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 18. 8. 2016, č. j. OŽP/17914-16, jímž byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 88 odst. 2 písm. j) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), a správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. c) téhož zákona, za což jí byla uložena pokuta ve výši 350.000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení. Změna prvostupňového rozhodnutí spočívala v moderaci uložené pokuty na 100.000 Kč, v upřesnění protiprávního jednání uvedeného ve výroku I. (týkajícího se prvního ze zmiňovaných deliktů) a ve zrušení výroku II. [týkajícího se správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. c) ZOPK]; současně bylo řízení v tomto rozsahu zastaveno. Ostatní části výroku zůstaly beze změny. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou; rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 5. 2017, č. j. 50 A 3/2017 – 39 (dále též jen „napadený rozsudek“), byla rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušena pro nepřezkoumatelnost a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení.

[2] V odůvodnění tohoto rozsudku krajský soud především neakceptoval námitku žalobkyně o věcné nepříslušnosti orgánů ochrany přírody a krajiny (dále jen „OOPK“) k postihování vytýkaného jednání, které spočívalo v nedodržení omezení činnosti vyplývajícího z rozhodnutí OOPK; in concreto žalobkyně měla zničením skupiny stromů rostoucích mimo les a zapojeného porostu bez povolení porušit podmínky činnosti vyplývající rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne 9. 6. 2014, zn. ČIŽP/10/OOP/SR01/1404020.018/RPA, ve spojení s rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 9. 2014, č. j. 1839/500/1452919/ENV/14, jimiž byla žalobci stanovena povinnost odstraňovat dřeviny v obvodu a na stavbě dráhy v souladu se ZOPK. Krajský soud podrobně zdůvodnil, proč byla žalobkyně povinna tato omezení respektovat, přičemž v této souvislosti odmítl její tvrzení o vztahu speciality zákona č. 266/1994, o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, vůči ZOPK a na něj navazující konstrukt o rozdělení pravomocí mezi OOPK a drážní správní úřad. Aproboval rovněž závěr správních orgánů, dle kterého si žalobkyně musela být vědoma, že postupem vedoucím ke kácení dřevin ignoruje platnou právní úpravu, konkrétně § 8 odst. 1, respektive § 8 odst. 2 ZOPK. Dále krajský soud odmítl možnost aplikace ustanovení § 8 odst. 4 ZOPK, umožňujícího kácení dřevin bez povolení v případě bezprostředního ohrožení života a zdraví nebo v případě hrozby škody značného rozsahu, neboť pro takový postup nebyly dány podmínky. Krajský soud taktéž nepřijal žalobní tvrzení o nezákonnosti získaných důkazů, ani námitku, dle které odpovědnost za protiprávní stav nenese žalobkyně, ale zhotovitel díla.

[3] Krajský soud nicméně dospěl k závěru, že ve správních rozhodnutích nebyla uspokojivým způsobem odůvodněna výše uložené pokuty, neboť nebylo postaveno najisto, zda provedené kácení podléhalo režimu povolovacímu (§ 8 odst. 1 ZOPK) či oznamovacímu (§ 8 odst. 2 ZOPK); tato okolnost má přitom dle názoru krajského soudu vliv na výši ukládané sankce s ohledem na kritéria vymezená v ustanovení § 88 odst. 3 ZOPK. Z tohoto důvodu proto rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro nepřezkoumatelnost zrušil.

[4] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odkazující na důvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

[5] Pokud jde o námitku nesprávného právního hodnocení věci krajským soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], stěžovatel odmítá názor, že při svém rozhodování měl vzít v potaz, zda sankcionovaná činnost žalobkyně nemohla představovat porušení § 8 odst. 2 ZOPK. Poukazuje na fakt, že soudem citované znění ZOPK vychází z právní úpravy platné a účinné od 1. 4. 2017, v době posuzování deliktu správními orgány však bylo znění § 8 odst. 2 ZOPK odlišné. § 8 odst. 2 ZOPK ve znění účinném do 31. 3. 2017 totiž vůbec nepředpokládal, že by odstraňování dřevin za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní dopravy na této dráze mohlo být realizováno v ohlašovacím režimu. Z tohoto důvodu neobstojí názor krajského soudu, dle kterého při ukládání sankce mělo být postaveno najisto, zda při kácení dřevin měla žalobkyně postupovat v režimu povolovacím (§ 8 odst. 1 ZOPK) či oznamovacím (§ 8 odst. 2 ZOPK). Stěžovatel postupoval v intencích tehdy účinného znění zákona, vyhodnotil-li zjištěnou činnost žalobkyně jako porušení povolovacího režimu, který v té době jako jediný upravoval kácení u železničních drah. Nadto stěžovatel podotýká, že v průběhu řízení nebylo ze strany účastníků namítáno, že by se mělo jednat o kácení v režimu § 8 odst. 2 ZOPK.

[6] V další části kasační stížnosti stěžovatel namítá nedostatek důvodů soudního rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jenž spatřuje v tom, že důvodem pro zrušení rozhodnutí správních orgánů byla krajským soudem shledaná nedostatečnost odůvodnění výše sankce pro nevypořádání se s možností aplikace jiné zákonné úpravy; ta však podle názoru stěžovatele nemohla být na předmětný případ vůbec aplikována (nabyla účinnosti až dne 1. 4. 2017).

[7] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že vykácela dřeviny v oznamovacím režimu, ať již dle § 8 odst. 2 ZOPK (ze „zdravotních důvodů“, jelikož byly poškozené) nebo dle § 8 odst. 4 ZOPK (z bezpečnostních důvodů, neboť byl jejich stavem zřejmě a bezprostředně ohrožen život či zdraví nebo hrozila škoda značného rozsahu). Existence důvodů kácení přitom jasně vyplývá ze znaleckých posudků, výpovědí svědků a pořízené fotodokumentace. Kácení z důvodů předvídaných § 8 odst. 4 ZOPK v oznamovacím režimu bylo přitom řádně oznámeno. Se skutečností, že kácení proběhlo v oznamovacím režimu, se správní orgány nevypořádaly, v důsledku čehož správní rozhodnutí zatížily zásadní vadou, no což správně upozornil krajský soud. Žalobkyně setrvává rovněž na svém přesvědčení, že ke kácení dřevin v obvodu dráhy, na stavbě dráhy a na stavbách na dráze není třeba povolení ani oznámení OOPK, a proto nemůže být dána ani jeho odpovědnost za správní delikt dle § 88 ZOPK.

[8] Na vyjádření žalobkyně reagoval stěžovatel replikou, v níž opětovně zdůraznil, že v případě předmětného kácení se nejednalo o kácení, které by odvracelo bezprostřední nebezpečí; tvrzení o kácení v režimu § 8 odst. 4 ZOPK se tedy jeví jako účelové. Kácením dle § 8 odst. 2 ZOPK ve znění platném a účinném v době provádění zásahu se správní orgány nezabývaly mimo jiné proto, že předpokladem pro provedení takového kácení je oznámení příslušnému OOPK 15 dnů předem, což se v daném případě nestalo. Při projednávání věci ostatně nebyly zjištěny žádné okolnosti nasvědčující možnosti provedení kácení v oznamovacím režimu (pokud jde například o zdravotní stav dřevin, správní orgány vycházely ze znaleckého dendrologického posudku).

[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, věty první s. ř. s.

[10] Kasační stížnost je důvodná.

[11] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává mimo jiné důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí pro nedostatek důvodů). Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval touto námitkou na prvním místě, neboť setrvale judikuje, že zpravidla teprve poté, dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí přezkoumatelné je, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz například rozsudek ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004-105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Stěžovatel spatřuje nedostatek důvodů (soudního) rozhodnutí v tom, že důvodem pro zrušení rozhodnutí správních orgánů byla krajským soudem shledaná nedostatečnost odůvodnění výše sankce s odkazem na zákonnou úpravu, která však neměla být soudem na předmětný případ vůbec aplikována.

[12] Z takto formulované kasační námitky je však zjevné nepochopení podstaty kasačního důvodu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel totiž svou argumentací zjevně cílil na nesprávnost závěrů krajského soudu, pokud jde o jeho výtky k odůvodnění výše uložené sankce ve správním řízení. Tuto argumentaci je však nutno subsumovat pod kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tzn. jako nesprávné právní hodnocení věci soudem; tento důvod je ostatně stěžovatelem v další části kasační stížnosti již explicitně namítán.

[13] Nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí je nicméně vadou tak závažnou, že musí být kasačním soudem zohledněna i tehdy, pokud to stěžovatel nenamítá, tzn. soud její případnou existenci zohledňuje ex officio (viz například rozsudek tohoto soudu ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 As 105/2016 - 34). Tento závěr je logický, neboť u nepřezkoumatelného rozhodnutí je z podstaty věci vyloučena možnost jeho přezkoumání v intencích kasačních námitek. Definici nepřezkoumatelnosti, respektive jiné vady řízení před soudem, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, zdejší soud podal v řadě svých dřívějších rozhodnutí (viz například rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, a ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64). Ve vztahu k napadenému rozsudku zdejší soud uvedené nedostatky, v tom smyslu, jak je vymezuje citovaná judikatura, neshledal. Z toho, co je uvedeno v narativní části tohoto rozsudku v bodě [3], je zřejmé, že se krajský soud s otázkou odůvodnění výše uložené sankce srozumitelně a v dostatečném rozsahu (bez ohledu na věcnou správnost) zabýval (v podrobnostech viz především str. 13 napadeného rozsudku).

[14] Pokud jde o kasační důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí z pohledu odůvodnění výše uložené pokuty. Dle názoru soudu nebyla výše uložené pokuty dostatečně odůvodněna, jelikož nebylo postaveno najisto, zda provedené kácení mělo podléhat povolovacímu (§ 8 odst. 1 ZOPK) či oznamovacímu (§ 8 odst. 2 ZOPK) režimu, a to přestože taková skutečnost ovlivňuje výši ukládané sankce s ohledem na kritéria stanovená v § 88 odst. 3 ZOPK. Dle názoru stěžovatele však byl předmětný závěr krajského soudu dovozen z právní úpravy § 8 ZOPK účinné až od 1. 4. 2017, tedy z úpravy neexistující v době spáchání správního deliktu. Stěžovatel zdůraznil, že postupoval v souladu s (v rozhodné době) platným a účinným zněním ZOPK, kdy činnost žalobkyně vyhodnotil jako porušení povolovacího režimu dle § 8 odst. 1 ZOPK, který dopadal i na kácení dřevin u železničních drah.

[15] Z napadeného rozsudku (str. 8 - 9) je zřejmé, že krajský soud při svém posouzení skutečně vycházel ze znění ustanovení § 8 ZOPK, účinného od 1. 4. 2017. Ten v odst. 1 stanovil, že ke kácení dřevin je nezbytné povolení orgánu ochrany přírody, není-li dále stanoveno jinak. Povolení lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. Povolení ke kácení dřevin na silničních pozemcích může orgán ochrany přírody vydat jen po dohodě se silničním správním úřadem. Podle odst. 2 pak povolení není třeba ke kácení dřevin z důvodů pěstebních, to je za účelem obnovy porostů nebo při provádění výchovné probírky porostů, při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních toků, k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení elektrizační a plynárenské soustavy prováděném při provozování těchto soustav, k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení pro rozvod tepelné energie prováděném při provozování těchto zařízení, k odstraňování dřevin za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní dopravy na této dráze a z důvodů zdravotních, není-li v tomto zákoně stanoveno jinak. Kácení z těchto důvodů musí být oznámeno písemně nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany přírody, který je může pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin; v případě odstraňování dřevin za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní dopravy na této dráze tak může učinit jen na základě závazného stanoviska drážního správního úřadu.

[16] V době spáchání nyní posuzovaného správního deliktu (říjen 2014) bylo znění § 8 ZOPK [jehož porušení mělo naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. j) téhož zákona, tedy nedodržení omezení či zákazu činnosti vyslovené podle § 66] skutečně jiné. Do 1. 4. 2017 platilo, že ke kácení dřevin je nezbytné povolení orgánu ochrany přírody, není-li dále stanoveno jinak. Povolení lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. Povolení ke kácení dřevin na silničních pozemcích může orgán ochrany přírody vydat jen po dohodě se silničním správním úřadem a povolení ke kácení dřevin u železničních drah může orgán ochrany přírody vydat jen po dohodě s drážním správním úřadem (odst. 1). Odst. 2 pak stanovil, že povolení není třeba ke kácení dřevin z důvodů pěstebních, to je za účelem obnovy porostů nebo při provádění výchovné probírky porostů, při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních toků, k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení elektrizační a plynárenské soustavy prováděném při provozování těchto soustava z důvodů zdravotních, není-li v tomto zákoně stanoveno jinak. Kácení z těchto důvodů musí být oznámeno písemně nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany přírody, který je může pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin.

[17] Z citovaného ustanovení § 8 ZOPK ve znění účinném do 1. 4. 2017 jasně vyplývá, že v době žalobkyní prováděného odstraňování dřevin v blízkosti železniční dráhy bylo pro takovou činnost zapotřebí povolení, pouhé oznámení záměru nepřicházelo v úvahu (nešlo-li o specifickou situaci předvídanou v § 8 odst. 4 zákona, což však krajský soud vyloučil). Komparací obou znění ZOPK je zřejmé, že možnost oznamovacího režimu v případě odstraňování dřevin v blízkosti železniční dráhy byla do § 8 odst. 2 zavedena teprve pozdější právní úpravou. Na základě uvedeného tak lze uzavřít, že správní orgány obou stupňů v době svého rozhodování nemohly uvážit, zda žalobkyně při své činnosti neporušila (pouze) ohlašovací režim; důvod nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí shledaný krajským soudem proto neobstojí.

[18] Rozhodnutí správních orgánů lze z pohledu odůvodnění výše uložené pokuty naopak označit za přezkoumatelná. Protiprávní jednání žalobkyně spočívalo v nerespektování rozhodnutí ČIŽP ze dne 9. 6. 2014, zn. ČIŽP/10/OOP/SR01/1404020.018/RPA, ve spojení s rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 9. 2014, č. j. 1839/500/1452919/ENV/14, jimiž byla žalobkyni stanovena povinnost odstraňovat dřeviny v obvodu a na stavbě dráhy v souladu se ZOPK. Nerespektování uvedených rozhodnutí ze strany žalobkyně bylo správním orgánem označeno za závažné. Při stanovení výše sankce správní orgány zohlednily jako přitěžující okolnost skutečnost, že kácení nebylo zastaveno ani po upozornění příslušného kontrolního OOPK na nezákonnost kácení (nejednalo se tedy o bagatelní nebo nevědomé porušení povinnosti stanovené zákonem, respektive vyplývající z rozhodnutí ČIŽP). V důsledku takové činnosti bylo odstraněno 33 stromů a cca 2000 m² souvislého porostu keřů. Za okolnost polehčující byla správním orgánem vzata v potaz skutečnost, že na místě bylo ponecháno několik výstavků dřevin (7 dubů) a je zde proto předpoklad, že se porost v místě může znovu přirozeně obnovit. Přihlédnuto bylo rovněž k tomu, že mezi pokácenými stromy byl mimo jiné trnovník akát, který je nepůvodní dřevinou a může negativně ovlivňovat stabilitu svahu. Povinnost správního orgánu zohlednit kritéria ve smyslu § 88 odst. 3 ZOPK, dle kterého při stanovení výše pokuty se přihlíží k závažnosti protiprávního jednání a k rozsahu hrozící nebo způsobené újmy ochraně přírody a krajiny, tedy byla bezezbytku splněna.

[19] Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1, věta první, před středníkem s. ř. s.).

[20] V průběhu dalšího řízení bude krajský soud vycházet z toho, že ve správních rozhodnutích bylo o výši uložené pokuty uváženo přezkoumatelným způsobem a věc tak znovu posoudí z hlediska zákonnosti výše uložené sankce, v intencích uplatněných žalobních námitek. Tímto právním názorem je krajský soud vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

[21] Vzhledem k tomu, že byl napadený rozsudek zrušen, rozhodne krajský soud v dalším řízení rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 31. ledna 2019

Mgr. Radovan Havelec

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru