Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

3 As 163/2019 - 34Rozsudek NSS ze dne 16.03.2021

Způsob rozhodnutízrušeno a vráceno
Účastníci řízeníOdvolací finanční ředitelství
Bobrava, spol. s.r.o.
VěcCeny
Prejudikatura

4 As 26/2018 - 23

9 Azs 81/2019 - 33

2 As 34/2006 - 73

9 As 380/2017 - 46


přidejte vlastní popisek

3 As 163/2019 – 34

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Bobrava, spol. s r. o., se sídlem Modřice, Brněnská 536, zastoupené Mgr. Markem Novotným, advokátem se sídlem Brno, Panská 2/4, proti žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 427/31, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2019, č. j. 31 Af 21/2017-111,

takto:

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2019, č. j. 31 Af 21/2017-111, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

[1] Rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 19. 1. 2017, č. j. 2919/17/5000 - 10610-711889, bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. 10. 2016, č. j. 269031/16/4030-20736-050368, a toto rozhodnutí byl potvrzeno. Žalobkyně byla rozhodnutím správního orgánu I. stupně, vydaným v návaznosti na cenovou kontrolu provedenou podle § 14 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), uznána vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. e) zákona o cenách, za což jí byla uložena pokuta ve výši 42 222 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Uvedeného správního deliktu se měla dopustit tím, že v období od 1. 1. 2015 do 15. 2. 2016 nedodržela při prodeji, ve vztahu k dodávkám pitné vody a odvádění odpadních vod, cenu, která byla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách, neboť vůči některým odběratelům uplatňovala cenu vyšší, v důsledku čehož získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 42 221,50 Kč.

[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který jí v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl, zrušil rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

[3] Krajský soud především přisvědčil žalobkyni, že správní orgán I. stupně měl vést odděleně spis ve věci cenové kontroly a ve věci správního deliktu. Jelikož tak neučinil, založil tím procesní pochybení, na něž adekvátně nereagoval ani žalovaný, který je naopak svým procesním postupem „rozhojnil“.

[4] Podle krajského soudu tedy správní orgány měly rozlišovat mezi cenovou kontrolou a následným řízením o správním deliktu. Za důvodnou proto označil námitku, že správní orgány posoudily chybně otázku zastoupení žalobkyně advokátem Mgr. Markem Novotným na základě plné moci ze dne 12. 5. 2014. Žalovaný vycházel z toho, že se jednalo o plnou moc generální, udělenou pro neurčitý počet řízení, z čehož dovozoval, že byla-li předložena v průběhu cenové kontroly, následně „platila“ i pro řízení o správním deliktu, včetně řízení před žalovaným. Podle krajského soudu však správní řád pro plnou moc udělenou pro neurčitý počet řízení [tzv. prezidiální plnou moc podle § 33 odst. 2 písm. c)] stanoví zvláštní požadavky, které plná moc ze dne 12. 5. 2014 nesplňuje, neboť jednak podpis na ní není úředně ověřen, a současně byla správnímu orgánu I. stupně předložena až v průběhu řízení. Podle krajského soudu lze současně pochybovat, zda v ní žalobkyně jasně vyjádřila vůli, aby se týkala „přesně definovaných předmětů řízení“. Krajský soud tak dospěl k závěru, že plná moc ze dne 12. 5. 2014 je svým obsahem generální plnou mocí. Generální plná moc udělená advokátovi je ovšem podle stanoviska Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 113, ze dne 10. 4. 2012, plnou mocí v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona ve smyslu § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu. Daná plná moc se tedy s ohledem na uvedený charakter, vztahovala pouze na řízení, ve kterém byla předložena, tedy pouze na cenovou kontrolu, nikoliv již na následné řízení o správním deliktu.

[5] S ohledem na uvedený závěr krajský soud přisvědčil žalobní námitce, že správní orgán I. stupně nebyl oprávněn v řízení o správním deliktu jednat s advokátem Mgr. Markem Novotným. Úkony, které ve vztahu k němu učinil, měl činit ve vztahu k žalobkyni, případně si měl vyžádat plnou moc pro dané řízení. Bylo-li oznámení o zahájení daného řízení doručeno pouze Mgr. Marku Novotnému, nemohlo dojít k jeho účinnému zahájení. Totéž platí i pro navazující dokumenty, které byly doručeny pouze danému advokátovi, včetně rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rozhodnutí žalovaného. K úkonům činěným daným advokátem měly správní orgány přistupovat jako k úkonům učiněným osobou, která k nim není procesně oprávněna.

[6] Krajský soud se dále zabýval vadami oznámení o zahájení správního řízení, které žalobkyně spatřovala v nedostatečném vymezení skutku. Dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně skutek, pro který bylo řízení zahajováno, řádně nevymezil. Z oznámení o zahájení řízení totiž nelze zjistit, co je stíhaným skutkem, jaký je jeho popis, co je místem, časem a způsobem jeho spáchání, případně jiné skutečnosti, jichž je třeba, aby nemohl být zaměněn se skutkem jiným. Nelze z něj zjistit, „kterým odběratelům při prodeji v souvislosti s dodávkou pitné vody a odváděním odpadní vody nedodržel žalobce cenu, která je v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách“. Správní orgán I. stupně současně neměl zahájit správní řízení „ve věci uložení pokuty za spáchání správního deliktu podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. e) zákona o cenách“, neboť takové vymezení evokuje, že o spáchání správního deliktu bylo již fakticky rozhodnuto v rámci cenové kontroly a účelem správního řízení je pouze uložení pokuty. Pochybení shledal krajský soud rovněž v tom, že správní orgán I. stupně při vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení odkázal na protokol o kontrole. Takový postup je promítnutím „fatálního“ propojení cenové kontroly a řízení o deliktu. Podle krajského soudu je nezákonné, je-li předmět řízení specifikován listinou z kontrolního spisu. Není úkolem podezřelého, aby zjišťoval, z čeho je obviněn z listin, jež nejsou součástí spisu o správním deliktu. Současně protokol o kontrole ani žádné „pevné“ vymezení skutku neobsahuje. Obsahuje pouze podezření, na jejichž základě měl správní orgán I. stupně v oznámení o zahájení řízení nezaměnitelně formulovat skutek. Pokud tak neučinil, nemohou být v souladu se zákonem ani následující kroky. Není-li totiž řízení o správním deliktu řádně zahájeno, nelze tuto vadu napravit „jen prostými dalšími úkony v řízení“.

[7] Dále se krajský soud zabýval formulací výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Konstatoval, že žalobkyně proti ní sice nebrojila, je však třeba se jí zabývat v souvislosti se závěry týkajícími se formulace oznámení o zahájení řízení. Dospěl k závěru, že výroková část rozhodnutí správního orgánu I. stupně nesplňuje požadavky na ni kladené. Dané rozhodnutí fakticky obsahuje pouze výrok o pokutě a výrok o nákladech řízení. Součástí výroku o pokutě je právní a skutková věta, avšak v opačném pořadí, tj. teprve po vymezení sankce následuje vymezení správního deliktu s odkazem na příslušné ustanovení zákona a popis jednání žalobkyně. Taková formulace výroku je nepřehledná a nesprávná. Chybí v ní popis jednání, jímž byla žalobkyně uznána vinnou, včetně jeho právního hodnocení; tyto náležitosti je třeba dohledávat ve výroku o pokutě. Současně ani popis skutku není dostatečný. Ve výroku měly být identifikovány konkrétní osoby, kterým žalobkyně účtovala ceny v rozporu se zákonem o cenách. Teprve tím by byly dostatečně určitě vymezeny „jednotlivé útoky“ tak, aby správní delikt nebyl zaměnitelný.

[8] Konečně krajský soud neshledal důvodnými ani námitky týkající se dokazování. Uvedl, že žalobkyně v tomto směru neuplatnila žádnou konkrétní argumentaci, která by odůvodňovala zrušení napadeného rozhodnutí. Brojila pouze proti porušení zásad správního řízení nevhodným způsobem dokazování. Provádění důkazů způsobem, který žalobkyni zatěžoval nad míru obvyklou, pro ni sice mohlo představovat komplikaci, nemohlo však mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.

[9] Krajský soud uzavřel, že řízení před správním orgánem I. stupně i žalovaným byla chybně zahájena a současně jsou zatížena i dalšími závažnými procesními vadami, což brání věcnému přezkumu vydaných rozhodnutí. Věcnými žalobními námitkami se proto nezabýval.

[10] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

[11] Stěžovatel zaprvé brojí proti závěrům krajského soudu učiněným ve vztahu k otázce zastoupení žalobkyně v řízení o správním deliktu. Souhlasí s krajským soudem, že plná moc ze dne 12. 5. 2014 není plnou mocí prezidiální. Jedná se o generální plnou moc, udělenou pro celé řízení ve smyslu § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu. Souhlasí rovněž s tím, že generální plná moc uplatněná v rámci cenové kontroly byla „účinná“ pouze pro dané řízení. Přesto však nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že správní orgán I. stupně nebyl v řízení o správním deliktu oprávněn jednat se zástupcem žalobkyně, advokátem Mgr. Markem Novotným, že doručením oznámení o zahájení řízení tomuto advokátovi nebylo dané řízení zahájeno, a že nebyla řádně doručena vydaná rozhodnutí.

[12] Poukazuje na to, že Mgr. Marek Novotný předložil spolu s odvoláním proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně novou generální plnou moc, která mu byla udělena dne 12. 7. 2016, tedy před zahájením řízení o správním deliktu, k němuž došlo dne 22. 7. 2016. Lze se domnívat, že danou plnou moc žalobkyně udělila právě pro účely očekávaného správního řízení. Na situaci je třeba nahlížet tak, že žalobkyně byla zastoupena již ode dne 12. 7. 2016, příslušnou plnou moc pouze opomněla předložit. Stěžovatel dále podotkl, že dne 26. 7. 2016 zaslal uvedenému advokátovi výzvu k účasti na ústním jednání. Následujícího dne tento advokát nahlížel do správního spisu a dne 11. 8. 2016 se společně s jednatelem žalobkyně dostavil k ústnímu jednání. Z protokolu o ústním jednání je zřejmé, že daný advokát jako zmocněnec žalobkyně vystupoval; protokol rovněž společně s jednatelem žalobkyně podepsal. O tom, že žalobkyně byla v řízení o správním deliktu zastoupena Mgr. Markem Novotným, proto nebylo pochyb.

[13] Zadruhé stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu, že v oznámení o zahájení správního řízení nebyl řádně vymezen vytýkaný skutek; má za to, že postačí, je-li v oznámení o zahájení řízení skutek popsán jednoduše. Předmět zahajovaného řízení je vymezen i tím, o jakých právech a povinnostech bude v řízení jednáno. Stěžovatel připouští, že správní orgán I. stupně mohl přesněji vymezit čas, místo a způsob spáchání deliktu, není podle něj však zřejmé, s jakým jiným deliktním jednáním, by mohl být postihovaný skutek zaměněn. Není rovněž vadou, byla-li v oznámení o zahájení řízení užita formulace „ve věci uložení pokuty“, neboť tehdejší úprava uložení jiné sankce neumožňovala. Upozornění, jaký postih za jednání hrozí, nelze považovat za předčasné konstatování deliktní odpovědnosti, která je teprve v řízení zkoumána. Žalobkyně se současně v průběhu řízení k vytýkanému jednání podrobně vyjadřovala, její právo účinně se hájit tak nebylo nikterak omezeno. Stěžovatel rovněž neshledává pochybení v tom, že správní orgán I. stupně v oznámení o zahájení řízení odkázal stran podrobného vymezení skutku na protokol o kontrole, na jehož str. 9 je zjištěné porušení cenových předpisů specifikováno. Žalobkyni muselo být zřejmé, pro jaký skutek bylo řízení zahájeno, tedy proto, že ve vztahu ke konkrétním odběratelům uplatňovala vyšší ceny vodného a stočného, než jaké připouštěla cenová regulace.

[14] Zatřetí stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu o vadách výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Podle stěžovatele je skutek v daném výroku vymezen dostatečně přesně. Správní orgán I. stupně rovněž specifikoval, jaké povinnosti (právní předpisy) žalobkyně porušila. Duplicitní vypisování všech detailů (například jmen konkrétních odběratelů), které jsou uvedeny v odůvodnění rozhodnutí, do výroku by bylo na újmu jeho přehlednosti a srozumitelnosti.

[15] Závěrem stěžovatel uvedl, že jak kontrolní, tak správní spis byly vedeny v souladu s § 17 správního řádu. Obsahují všechny dokumenty, včetně soupisu částí spisu a příloh s určením, kdy byly jednotlivé listiny do spisu založeny.

[16] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že souhlasí se závěry krajského soudu. Správní orgán I. stupně nebyl oprávněn v řízení o správním deliktu činit procesní úkony ve vztahu k Mgr. Novotnému. Dané řízení tak nebylo „účinně“ zahájeno a rovněž rozhodnutí správních orgánů nebyla žalobkyni řádně doručena. Zmocněnec se stává „účastníkem správního řízení“ teprve poté, co v jeho rámci předloží plnou moc. Byť tedy zmocněnec v době zahájení řízení o správním deliktu disponoval generální plnou mocí ze dne 12. 7. 2016, nemohlo být dané řízení zahájeno, neboť oznámení o zahájení řízení bylo doučeno pouze zmocněnci.

[17] Žalobkyně souhlasí rovněž se závěrem krajského soudu, že správní orgán I. stupně fakticky vůbec nevymezil skutek, pro který bylo řízení zahájeno, ačkoliv k tomu měl z kontrolního spisu, zejména protokolu o kontrole, k dispozici detailní informace. V oznámení o zahájení řízení nebylo vymezeno období, ve kterém měl být skutek spáchán. Vzhledem k tomu, že žalobkyně byla kontrolována již potřetí, bylo spektrum jednání, která mohla být předmětem řízení, široké. Chybějící vymezení časového období znemožňovalo uplatnění námitky prekluze. Současně se žalobkyně nemohla na jednání se správním orgánem řádně připravit. Časové ohraničení skutku zjistila až z rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalobkyně nebyla povinna dohledávat, co je jí kladeno za vinu, v listinách vztahujících se k cenové kontrole, které ani formálně nebyly součástí spisu. Ostatně, ani protokol o kontrole neobsahuje určité a srozumitelné vymezení skutku, neboť zmiňuje pouhé „podezření“.

[18] Podle názoru žalobkyně krajský soud správně identifikoval i vady výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V daném výroku, a rovněž v oznámení o zahájení řízení, měl být obsažen výčet odběratelů, jichž se mělo jednání týkat. Absence těchto údajů způsobuje neurčitost a nesrozumitelnost daných úkonů.

[19] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

[20] Kasační stížnost je důvodná.

[21] Především je vhodné uvést, že předmětem sporu nejsou otázky týkající se samotného spáchání správního deliktu podle zákona o cenách, nýbrž výlučně otázky týkající se vedení správního řízení o něm. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že je řízení o správním deliktu stiženo tak závažnými procesními vadami, že v něm vydaná rozhodnutí vůbec nelze podrobit věcnému přezkumu.

[22] V prvé řadě je třeba posoudit, zda obstojí závěr krajského soudu, podle kterého správním orgánům v rámci řízení o správním deliktu nebylo doloženo zastoupení žalobkyně advokátem Mgr. Markem Novotným, a tudíž s ním, jakožto zástupcem žalobkyně, vůbec nebyly oprávněny jednat (tedy ani doručovat mu jednotlivé dokumenty, včetně oznámení o zahájení řízení a rozhodnutí ve věci).

[23] Součástí spisového materiálu správních orgánů jsou dvě plné moci, které žalobkyně uvedenému advokátovi udělila. Zaprvé generální plná moc ze dne 12. 5. 2014, předložená správnímu orgánu I. stupně spolu s námitkami žalobkyně proti kontrolnímu zjištění dne 24. 6. 2016, tedy plná moc předložená v průběhu cenové kontroly. Zadruhé pak, s výjimkou data vystavení, obsahově téměř totožná generální plná moc ze dne 12. 7. 2016, kterou uvedený advokát přiložil k odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

[24] Povahou plné moci ze dne 12. 5. 2014 se krajský soud v napadeném rozsudku podrobně zabýval. Nejvyšší správní soud považuje mezi účastníky za nesporné (a s daným náhledem se ztotožňuje), že se nejedná o tzv. plnou moc prezidiální ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, na níž jsou kladeny zvláštní požadavky, pokud jde o formu a způsob jejího uložení u správního orgánu, což daná plná moc zjevně nesplňuje. Sporu rovněž není o tom, že daná plná moc byla správnímu orgánu I. stupně předložena pouze v rámci cenové kontroly, a že v řízení o správním deliktu, které na ni navazovalo, správnímu orgánu I. stupně žalobkyně či advokát Mgr. Marek Novotný žádnou plnou moc nepředložili.

[25] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že správní orgán I. stupně nemohl v rámci řízení o správním deliktu, tedy již při jeho zahajování, automaticky předpokládat, že je v něm žalobkyně zastoupena týmž zástupcem, který ji zastupoval v rámci předcházející cenové kontroly, respektive že je vůbec zastoupena. Toto pochybení správního orgánu I. stupně ostatně do určité míry stěžovatel v kasační stížnosti připouští. Jak správně dovodil krajský soud, správní orgán I. stupně mohl, a to ještě před tím, než prostřednictvím advokáta Mgr. Marka Novotného žalobkyni zaslal oznámení o zahájení řízení o správním deliktu, ověřit, zda žalobkyně bude daným advokátem skutečně zastupována i v rámci daného řízení, a to typicky výzvou k předložení plné moci. Nejvyšší správní soud však současně shledal důvodnou kasační argumentaci stěžovatele, že byť se tak nestalo, byly veškeré pochybnosti o zastoupení žalobkyně rozptýleny. Není přitom rozhodující, že dotčený advokát přiložil k odvolání plnou moc, která mu byla udělena ještě před tím, než bylo řízení o správním deliktu zahájeno. Danou plnou moc ze dne 12. 7. 2016 správní orgán I. stupně zjevně ani při zahájení řízení o správním deliktu ani v jeho průběhu k dispozici neměl. Jakékoliv pochybnosti o existenci zastoupení však byly rozptýleny faktickým postupem dotčeného advokáta a žalobkyně v průběhu řízení před správním orgánem I. stupně.

[26] Vztah mezi zmocnitelem a zmocněncem je právním vztahem založeným nikoliv plnou mocí, nýbrž smlouvou o zastupování. Plná moc je „pouhým“ průkazem, který osvědčuje existenci zmocnění ve vztahu ke třetím osobám či orgánům veřejné správy, se kterými zmocněnec jedná (viz § 33 odst. 1 věta druhá správního řádu; k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 26. 11. 2019, č. j. 4 As 26/2018-23, či další rozhodnutí v něm citovaná; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

[27] Nejvyšší správní soud sdílí náhled stěžovatele, že v posuzované věci byl úmysl žalobkyně (zmocnitelky), být v řízení o správním deliktu, již v rámci řízení před správním orgánem I. stupně, zastoupena advokátem Mgr. Markem Novotným (zmocněncem), jednoznačně ve vztahu k danému správnímu orgánu stvrzen a deklarován navenek jejich postupem.

[28] Správní orgán I. stupně nejprve dne 22. 7. 2016 zaslal uvedenému advokátovi oznámení o zahájení řízení o správním deliktu. Záhy, dne 26. 7. 2016, mu adresoval výzvu k účasti na ústním jednání. Následujícího dne, 27. 7. 2016, Mgr. Marek Novotný za žalobkyni nahlížel do správního spisu, o čemž byl vyhotoven protokol, v němž je tento advokát jednoznačně označen jakožto zmocněnec žalobkyně. S tímto označením se také na protokol bez výhrad podepsal. Následně, dne 11. 8. 2016, se jednatel žalobkyně spolu s daným advokátem dostavili k ústnímu jednání. Rovněž v protokolu z něj je Mgr. Marek Novotný označen jako zmocněnec žalobkyně. Z jeho obsahu vyplývá, že příslušné úřední osoby po celou dobu ústního jednání s advokátem takto jednaly a on jim v postavení zmocněnce žalobkyně odpovídal na jejich dotazy, reagoval na prováděné důkazy a avizoval, že předloží důkazy další. Jednatel žalobkyně byl celému ústnímu jednání přítomen a proti tomuto postupu ničeho nenamítal. Již v tomto kontextu tak nelze následnou námitku žalobkyně, uplatněnou poprvé v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (tedy v okamžiku, kdy zjistila, že byla v prvním stupni shledána vinou z příslušného správního deliktu a byla jí za něj uložena sankce), že v rámci daného řízení nebyla správnímu orgánu I. stupně doložena plná moc udělená danému advokátovi, a že tedy v daném řízení nebyla zastoupena, označit jinak, než jako účelovou, ba absurdní. Nejvyšší správní soud dále dodává, že v protokolu z ústního jednání ze dne 11. 8. 2016 je zachyceno poskytnuté poučení. Správní orgán I. stupně jednatele žalobkyně a zmocněnce mimo jiné upozornil, že v řízení může za právnickou osobu činit úkony pouze jedna osoba a současně konstatoval, že žalobkyně předložila „plnou moc, ve které zmocňuje zmocněnce k provádění veškerých úkonů souvisejících s probíhajícím správním řízením“. Ani jednatel žalobkyně, ani příslušný advokát přitom proti obsahu protokolu neměli žádných námitek a na jeho konec připojili své podpisy, s označením daného advokáta, jakožto zmocněnce.

[29] Pro úplnost možno dodat, že i následně Mgr. Marek Novotný v řízení činil procesní úkony jménem žalobkyně. Dne 18. 8. 2016 podal námitku podjatosti, v níž se označil jako „Bobrava, spol. s r. o., Mgr. Marek Novotný, advokát v plné moci“. Dne 31. 8. 2016 se opět spolu s jednatelem žalobkyně dostavil k ústnímu jednání. Protokol z něj bez výhrad podepsal jakožto zmocněnec žalobkyně, proti čemuž přítomný jednatel žalobkyně ničeho nenamítal. Současně při daném ústním jednání předložil za žalobkyni vyjádření, na němž ji označil jako „Bobrava, spol. s r. o. […] právně zastoupena Mgr. Markem Novotným, advokátem“.

[30] Uvedeným jednáním tak dala žalobkyně jednoznačně a dostatečně srozumitelně najevo, že jejím úmyslem je být v řízení o správním deliktu, a to již v řízení před správním orgánem I. stupně, zastoupena uvedeným advokátem. Stejně tak daný advokát dal najevo, že jeho úmyslem je žalobkyni zastupovat. Správní orgán I. stupně tudíž neměl důvod pochybovat, že je žalobkyně Mgr. Markem Novotným v daném řízení zastoupena, ač mu na důkaz toho nebyla včas předložena plná moc (srov. obdobně například rozsudek tohoto soudu ze dne 29. 3. 2019, č. j. 9 Azs 81/2019-33).

[31] S ohledem na uvedené nelze přisvědčit závěru krajského soudu, že řízení o správním deliktu nebylo řádně (respektive vůbec) zahájeno, bylo-li oznámení o jeho zahájení zasláno toliko uvedenému advokátovi. Žalobkyně zjevně byla prostřednictvím svého advokáta se zahájením daného řízení seznámena. Ostatně, dne 31. 8. 2016 byl její jednatel přítomen ústnímu jednání, při němž byl sdělen i obsah daného oznámení. Žádné výtky, že snad žalobkyni zahájení řízení nebylo známo, vzneseny nebyly. Naopak, při tomto ústním jednání žalobkyně prostřednictvím svého advokáta předložila poměrně podrobné věcné vyjádření, jímž brojila proti tomu, že by se vytýkaného správního deliktu dopustila. Konsekventně pak neobstojí ani závěr krajského soudu, že žalobkyni nebylo doručeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně z důvodu, že bylo adresováno Mgr. Novotnému. Pokud pak jde o řízení před žalovaným, krajský soud zcela přehlédl, že k odvolání byla přiložena nová plná moc, udělená Mgr. Novotnému dne 12. 7. 2016. Žalovaný tudíž nikterak nepochybil, pokud rozhodnutí o odvolání doručil jemu. Opačný závěr krajského soudu je nesprávný.

[32] Ve vztahu k prvému okruhu kasačních námitek tak lze uzavřít, že byť správní orgán I. stupně neměl automaticky předpokládat, že žalobkyně bude v rámci řízení o správním deliktu zastoupena týmž zástupcem, který ji zastupoval v rámci cenové kontroly, na niž dané řízení navázalo, a v tomto ohledu se tedy dopustil dílčího pochybení, pro posouzení existence zastoupení je rozhodný úmysl zmocnitele a zmocněnce, o němž nebylo vzhledem k jednání žalobkyně (jejího jednatele) a advokáta Mgr. Marka Novotného od počátku řízení žádných pochyb. Správní orgány proto nepochybily, pokud v souladu s ustanovením § 34 odst. 2 větou první správního řádu doručovaly žalobkyni písemnosti prostřednictvím Mgr. Marka Novotného.

[33] Nejvyšší správní soud se dále zabýval kasačními námitkami, jimiž stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu, že řízení o správním deliktu nebylo řádně zahájeno proto, že správní orgán I. stupně v oznámení o jeho zahájení dostatečně nevymezil skutek, který byl jeho předmětem. I tento kasační bod shledal Nejvyšší správní soud důvodným.

[34] Krajský soud v obecné rovině správně vymezil, že z oznámení o zahájení řízení musí být patrno, kdo je zahajuje a čeho se týká; jde-li o řízení sankční, musí již zde být dostatečně konkrétně vymezen vytýkaný skutek, a to tak, aby nebyl zaměnitelný se skutkem jiným. Současně je třeba, aby již v této fázi řízení byl účastník řízení (tj. obviněný ze spáchání správního deliktu) seznámen s předběžnou právní klasifikací věci. Naplnění těchto podmínek je integrální součástí práva účastníka na účinnou obhajobu v „řízení o trestním obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně práv a základních svobod (publikované pod č. 209/1992 Sb.).

[35] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že oznámení o zahájení řízení v nynější věci těmto požadavkům dostálo. Správní orgán I. stupně v něm jednoznačně vymezil, pro jaký skutek je řízení zahajováno (k tomu podrobněji viz dále), i jak je tento skutek právně kvalifikován [správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. e) zákona o cenách, jehož se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí tím, že při prodeji nedodrží cenu, která je v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách]. Použil-li přitom spojení, že zahajuje správní řízení „ve věci uložení pokuty“ ze spáchání uvedeného správního deliktu, jednalo se pouze o neobratnou slovní formulaci. Krajskému soudu lze přisvědčit, že správní orgán I. stupně mohl zvolit formulaci vhodnější (například, že zahajuje správní řízení ve věci podezření ze spáchání správního deliktu podle příslušného ustanovení zákona o cenách). Z pouhého užití formulace „ve věci uložení pokuty“ však nelze dovozovat, jako to činí krajský soud, že by o vině žalobkyně již bylo fakticky rozhodnuto v rámci cenové kontroly a účelem správního řízení bylo již jen určení výše pokuty. Ostatně, takovému náhledu ani nenasvědčuje další průběh řízení, který zahrnoval dvě ústní jednání, při nichž bylo prováděno poměrně podrobné dokazování všemi shromážděnými podklady, a to do té míry, že žalobkyně brojila proti přílišné délce daných jednání.

[36] Pokud jde o tvrzení krajského soudu, že v oznámení o zahájení řízení správní orgán I. stupně „fakticky vůbec nevymezil skutek“, respektive jednání, v němž bylo spatřováno naplnění skutkové podstaty příslušného správního deliktu, neboť v podrobnostech jen odkázal na protokol o provedené cenové kontrole, Nejvyšší správní soud se s ním neztotožňuje. Jakkoli je z důvodů výše uvedených nutno skutek, pro který je zahajováno sankční řízení, specifikovat precizně, nelze postup, kde je v podrobnostech odkazováno na kontrolní výsledky uvedené v protokolu o výsledcích kontroly, která zahájení sankčního řízení bezprostředně předcházela, považovat a priori za vyloučený. Pokud se adresát tohoto oznámení s výsledky u něj provedené kontroly zákonem předpokládaným způsobem seznámil, přičemž sankční řízení na tato skutková zjištění navazuje, není principiálně nutné tato zjištění při zahájení řízení podrobně opakovat. Postačí proto, pokud správní orgán předmět sankčního řízení vymezí způsobem postihujícím podstatu vytýkaného skutku s tím, že v podrobnostech odkáže na konkrétní pasáže protokolu o kontrole. Opakování rozsáhlých skutkových zjištění, obsahujících mnoho časových období, kdy mělo k porušení zákonných povinností dojít a vyjmenovávání řady subjektů, vůči nimž takové jednání směřovalo, jistě ke srozumitelnosti a jednoznačnosti předmětu řízení nepřispěje. Pochopitelně, je-li správní řízení zahajováno jen pro některá kontrolní zjištění, je nezbytně nutné, aby při zahájení sankčního řízení bylo jednoznačně odkázáno na ty části protokolu o kontrole, kde je o nich pojednáno; v opačném případě by požadavek na určitost a nezaměnitelnost vytýkaného skutku naplněn nebyl.

[37] Krajský soud v tomto směru argumentoval tím, že po žalobkyni nebylo možné požadovat, aby své obvinění hledala v listinách, které ani nejsou součástí spisu o správním deliktu. Žalobkyně však měla protokol o cenové kontrole k dispozici (doručen jí byl dne 13. 6. 2016), ve spisu tak ničeho dohledávat nemusela. Ostatně sama žalobkyně na závěr žalobní námitky o nedostatečném vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení uvedla, že „stačilo opsat zjištění z protokolu o cenové kontrole“.

[38] Co se týče samotného vymezení skutku, v oznámení o zahájení řízení je sice stručně, nicméně srozumitelně, uvedeno, že žalobkyně (i) při prodeji (dodávkách) pitné vody svým odběratelům a současně při odvádění odpadních vod od svých odběratelů (ii) nedodržela ceny, které jsou v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen, tedy (iii) v rozporu s § 6 odst. 1 zákona o cenách (iv) účtovala ceny vyšší, (v) v důsledku čehož získala neoprávněný majetkový prospěch ve výši 42 221,50 Kč. Krajskému soudu lze přisvědčit, že z daného vymezení není zřejmé časové období, kdy mělo k tomuto jednání docházet, ani kterých konkrétních odběratelů se mělo účtování vyšších cen týkat, v protokolu o kontrole jsou však tyto údaje uvedeny jednoznačně. Vyplývá z něj, že žalobkyně měla k účtování vyšších cen přistupovat v období od 1. 1. 2015 do 15. 2. 2016, a to ve vztahu k odběratelům, kteří jsou jmenovitě (včetně čísel příslušných faktur, množství dodané, respektive odebrané vody, a cenových kalkulací) vyjmenováni na str. 7 a 8 protokolu o kontrole. Způsob spáchání skutku logicky spočíval již v samotném účtování vyšších cen. V protokolu o kontrole, na něž je v oznámení o zahájení správního řízení odkazováno, jsou rovněž uvedeny konkrétní předpisy, včetně příslušných výměrů Ministerstva financí, které závazně upravují postup pro tvorbu a kalkulaci cen dodávek pitné vody a odvádění vod odpadních.

[39] Krajský soud v napadeném rozsudku vycházel z toho, že odkaz na vymezení skutku, pro který je zahajováno řízení, v protokolu o cenové kontrole neobstojí zejména proto, že v daném protokolu je obsažena „řada konkrétních zjištění, která mohla být posouzena jako delikátní jednání“ žalobkyně. Nikterak přitom nespecifikoval, jaká další zjištění, pro něž by připadalo v úvahu zahájení řízení o správním deliktu, v protokolu spatřuje. Předmětem kontroly bylo dodržování dvou různých povinností ze strany žalobkyně, jakožto vlastníka a provozovatele „vodárenské infrastruktury pro veřejnou potřebu pro obyvatele lokality Brno, Modřice – Bobrava“, a to (i) povinnosti prodávajícího vést podle § 11 zákona o cenách „evidenci o cenách uplatňovaných při prodeji“, a dále (ii) povinnosti dodržovat podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách „závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny“. V části čtvrté protokolu o kontrole, zachycující kontrolní zajištění, však správní orgán I. stupně jednoznačně uvedl, že stran povinnosti zakotvené v § 11 zákona o cenách žádné porušení ze strany žalobkyně zjištěno nebylo (viz strana pátá protokolu). Dále se již správní orgán I. stupně zabýval pouze tím, zda žalobkyně postupovala v souladu s požadavky na věcné usměrňování cen vodného a stočného ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o cenách. Tvrzení, že by v protokolu o kontrole bylo možné identifikovat vícero jednání potenciálně zakládajících správní delikt, proto není pravdivé. Vymezení předmětu řízení v oznámení o zahájení řízení o správním deliktu plně koresponduje právě kontrolním zjištěním, obsaženým v protokolu o kontrole, o porušení § 6 odst. 1 zákona o cenách, tedy pochybením při tvorbě a kalkulaci cen vodného a stočného ve vztahu k dodavatelům specifikovaným v protokolu o kontrole v období od 1. 1. 2015 do 15. 2. 2016.

[40] Nejvyšší správní soud tedy nemá pochyb o tom, že relativně stručné vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení, za současného odkazu na jeho specifikaci v protokolu o kontrole, dostatečně identifikovalo skutek, pro který je řízení zahajováno, a neomezilo možnost žalobkyně efektivně se proti tomuto „obvinění“ hájit. Nemohlo tak vést ani k tomu, že by se žalobkyně nemohla připravit na ústní jednání, ani k tomu, že by časové vymezení skutku zjistila až z rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak tvrdí ve vyjádření ke kasační stížnosti. V této souvislosti lze připomenout, že správní orgán I. stupně ve věci provedl dvě ústní jednání (první bylo skončeno z důvodu uplatnění námitky podjatosti). Při druhém jednání dne 31. 8. 2016 žalobkyně předložila poměrně podrobné vyjádření (doplněné o řadu listin ve vztahu ke kalkulacím vodného a stočného za rozhodná časová období), v němž uplatnila řadu věcných námitek proč má za to, že se správního deliktu podle § 6 odst. 1 zákona o cenách nedopustila. Poukázat je možné, příkladmo, již na první bod příslušného vyjádření, v němž žalobkyně úvodem konstatuje, že „[p]ředně je společnost Bobrava, spol. s r. o. nucena uvést na pravou míru otázku vzniku kalkulací cen vodného a stočného pro roky 2015 a 2016.“, po čemž následuje vysvětlení příslušných kalkulací. Žalobkyně si tak nepochybně byla vědoma, v čem konkrétně je spatřováno její pochybení i za jaké období. Při ústním jednání byl také konstatován obsah oznámení o zahájení řízení, přičemž přítomný zmocněnec žalobkyně ani její jednatel proti němu neměli žádných výhrad, ani netvrdili, že by jim s ohledem na jeho obsah nebyl dostatečně znám předmět řízení.

[41] Ve vztahu ke druhému okruhu kasačních námitek tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že skutek byl v oznámení o zahájení řízení vymezen dostatečně určitě. Skutkový stav popsaný v oznámení respektive. v protokolu o kontrole, na který bylo odkázáno, se současně v průběhu řízení nezměnil. Žalobkyně tak mohla od počátku svou procesní obranu směřovat k vytýkanému jednání, což také činila. Krajský soud, který dospěl k závěru opačnému, proto pochybil.

[42] Poslední okruh kasačních námitek směřuje proti závěru krajského soudu o nedostatcích výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Krajský soud identifikoval dvě jeho vady.

[43] Zaprvé správnímu orgánu I. stupně vytýká, že nejprve uvedl, jakou žalobkyni uložil sankci, po čemž teprve následuje vymezení skutku, jímž byla žalobkyně uznána vinnou a jeho právní kvalifikace. Výrok daného rozhodnutí tak podle krajského soudu fakticky vůbec neobsahuje výrok o vině. S tímto náhledem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. První (sporný) výrok obsahuje jednak část, v níž je specifikován skutek, v němž je spatřován správní delikt, a současně jeho právní kvalifikaci (tedy stricto sensu výrok o vině), a dále část, v níž je stanovena výše ukládané pokuty (tedy stricto sensu výrok o trestu). Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom směru, že správní orgán I. stupně poněkud nestandardně ve výroku nejprve uvedl, že se žalobkyni ukládá pokuta příslušné výše, a teprve následně vymezil za jaký správní delikt je ukládána, a jakým jednáním se tohoto správního deliktu žalobkyně dopustila. Standardním a vhodnějším postupem je, je-li ve výroku nejprve popsán skutek, jímž pachatel porušil určitý předpis, tedy věta skutková, po čemž následuje věta právní, tedy konstatování jaká skutková podstaty jakého správního deliktu jím byla naplněna. Teprve po takovémto výroku o vině je logické formulovat výrok o trestu. Správní orgán takto nepostupoval a jednotlivé výroky „přehodil“. Byť Nejvyšší správní soud s krajským soudem souhlasí, že takový postup není vhodný, nejedná se o nedostatek takové intenzity, že by vedl k závěru o faktické absenci výroku o vině, pro který by bylo nutné příslušné rozhodnutí zrušit. Navzdory značně nestandardní podobě je výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně přehledný a srozumitelný a obsahuje jak výrok o vině, tak o trestu, pouze v opačném pořadí.

[44] Zadruhé shledal krajský soud vadu výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně, spočívající v nedostatečném vymezení skutku. Konkrétně spatřuje nedostatek v tom, že v daném výroku nejsou uvedeni jednotliví odběratelé žalobkyně, jichž se deliktní jednání dotklo.

[45] Vymezení skutku ve správním rozhodnutí není samoúčelné; musí být natolik konkrétní, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jiným. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, platí, že „[v] rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen - to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu.“

[46] Správní orgán I. stupně ve výroku vskutku přesně neurčil odběratele, kteří byli deliktním jednáním žalobkyně dotčeni, a užil pouze formulaci, že žalobkyně nedodržela ceny „vůči některým odběratelům“, neboť se jednalo o větší počet subjektů (řádově desítky). Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že dotčení odběratelé měli být stricto sensu ve výroku vymezeni přesněji, alespoň odkazem na příslušnou část odůvodnění rozhodnutí, případně na podklad pro jeho vydání (tedy kupříkladu protokol o kontrole, kde jsou příslušní odběratelé jmenovitě vymezeni). Bylo rovněž možné tyto odběratele vymezit „genericky“, tj. odkazem na jejich společnou charakteristiku a následným odkazem na příslušnou část odůvodnění, kde budou jednotlivě identifikováni (srov. přiměřeně rozsudek tohoto soudu ze dne 31. 1. 2019, č. j. 9 As 380/2017-46). S ohledem na veškeré okolnosti posuzované věci však tento dílčí deficit nemohl mít vliv na zaměnitelnost skutku s jiným deliktním jednáním. Žalobkyně byla shledána vinou týmž skutkem, pro který bylo řízení zahájeno. Současně, jak poukázal krajský soud, výše uložené pokuty zcela koresponduje výši (celkovému součtu) nepřiměřeného majetkového prospěchu, který žalobkyně účtováním vyšších cen jednotlivým odběratelům získala. Výše tohoto prospěchu je přitom ve vztahu ke každému jednotlivému dotčenému odběrateli vyčíslena v tabulkách obsažených v protokolu o kontrole. Jíž tím jsou tak odběratelé dotčení deliktním jednáním určeni. Jsou jimi zjevně ti, kteří jsou vyjmenováni na str. 7 a 8 protokolu o kontrole.

[47] Nejvyšší správní soud tak shledal důvodným i kasační bod, jímž stěžovatel brojil proti konstatovaným vadám výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Krajský soud proto bude v dalším řízení vycházet z toho, že výrok daného rozhodnutí splňuje požadavky na něj kladené, a dané rozhodnutí tak je způsobilé věcného přezkumu.

[48] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná; rozsudek krajského soudu proto podle § 110 odst. 1, věty první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[49] V průběhu dalšího řízení bude krajský soud vycházet v otázkách, o nichž bylo pojednáno výše, z právního názoru vysloveného v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Současně bude na krajském soudu, aby posoudil i ty žalobní námitky, jimiž se dosud nezabýval. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší jakkoli předjímat k jakým závěrům přitom dospěje, je však třeba předem korigovat jeho názor (viz odst. 7 jeho rozsudku), že žalobkyně veškerými námitkami obsaženými v bodech 8 až 26 žaloby brojila proti „věcnému posouzení naplnění skutkové podstaty správního deliktu“, tedy že by v dané části žaloby uplatnila výlučně námitky věcné. Námitky tohoto charakteru jsou obsaženy primárně v bodech 8, 9, 11, 12, 16 až 18, 23 a 26 žaloby. Ve zbývajících bodech se ale jedná zčásti o námitky ve vztahu k dokazování (zejména body 3, 4, 6, 8 a 11 žaloby) a zčásti o námitky dalších vad řízení před správními orgány (zejména body 2, 5, a 10 žaloby). Pokud jde o námitky směřující proti dokazování, není současně zcela výstižné vyjádření krajského soudu (viz odst. 71 jeho rozsudku), že by žalobkyně brojila pouze proti tomu, že „v jeho průběhu měly být porušeny zásady správního řízení nevhodným prováděným důkazů“. K závěru o porušení zásad správního řízení směřuje pouze část z uvedených námitek. Bude proto na krajském soudu, aby se vypořádal i se všemi ostatními výtkami ve vztahu k dokazování.

[50] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3, věta první s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 16. března 2021

Mgr. Radovan Havelec

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru