Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

9 Af 69/2016 - 69Rozsudek MSPH ze dne 21.08.2020

Prejudikatura

6 As 285/2014 - 32

10 As 62/2015 - 170

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
8 As 213/2020

přidejte vlastní popisek

9Af 69/2016 - 69

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Ivanky Havlíkové ve věci

žalobkyně: ADMIRAL GLOBAL BETTING, a.s., IČO: 26232375, sídlem Komořany 146, 683 01 Komořany

proti

žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1

za účasti osoby zúčastněné na řízení: Hlavní město Praha
sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 01 Praha 1

o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 2. 8. 2016, č. j. MF-227/2016/34-11

takto:

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 26. 9. 2016 u Městského soud v Praze, domáhala přezkoumání rozhodnutí ministra financí ze dne 2. 8. 2016, č. j. MF-227/2016/34-11 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž ministr financí (dále též „žalovaný“) zrušil rozhodnutí Ministerstva financí (dále též „správní orgán I. stupně“ nebo „ministerstvo“) ze dne 18. 3. 2016, č. j. MF-227/2016/34-8 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“) ve výrocích I. a III. a řízení ve výrocích I. a III. zastavil, a současně zamítl rozklad žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí ve výrocích II. a IV. a prvostupňové rozhodnutí ve výrocích II. a IV. potvrdil. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyni podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“ nebo „loterní zákon“) zrušena ve výrocích prvostupňového rozhodnutí specifikovaná rozhodnutí o povolení provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „loterijní povolení“) dle § 50 odst. 3 a §2 písm. n) zákona o loteriích na adresách Dukelských hrdinů 769/32, Praha 7 (výrok I.) a Dukelských hrdinů 770/53, Praha 7 (výroky II., III. a IV.), pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy (dále též „obec“) č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, ve znění obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy (dále též „loterijní vyhláška“ nebo „OZV“).

II. Obsah žaloby

2. Žalobkyně v žalobě nejprve konstatovala, že provoz loterií a jiných podobných her byl povolen v souladu s § 50 odst. 3 zákona o loteriích, ve znění platném a účinném ke dni vydání loterijních povolení. Podle uvedeného právního ustanovení bylo možno povolit i jiné loterie a podobné hry, neupravené v 1. a 4. části předmětného zákona, a to za podmínek, že v povolení budou podrobně stanoveny všechny podmínky provozování a při vydání povolení bude přiměřeně použito ustanovení 1. až 4. části zákona o loteriích. Podmínky provozování byly a jsou podrobně stanoveny v odůvodnění loterijních povolení. Ministerstvo v době vydání povolení postupovalo v souladu s právními předpisy, neboť na místě, na němž byla žalobkyni vydána loterijní povolení, nebylo zakázáno povolit a provozovat loterie a podobné hry.

3. V prvním žalobním bodu žalobkyně namítala nepřípustnou pravou retroaktivitu § 43 zákona o loteriích, která je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Přijetí obecně závazné vyhlášky není a nemůže být okolností pro zahájení řízení dle zmíněného ustanovení. V době udělení loterijních povolení žalobkyni nebyla OZV vydána a okolností, podle níž lze postupovat na základě § 43 zákona o loteriích je nutno rozumět takovou skutečnost, která byla v době správního řízení o žádosti objektivně známa a ve správním řízení byla opomenuta či zatajena. Ministerstvo však při rušení již vydaných loterijních povolení aplikovalo právní předpis (OZV), který byl vydán řadu měsíců poté, co loterijní povolení nabyla právní moci. Touto aplikací tedy způsobilo nepřípustnou retroaktivitu OZV.

4. Ve druhém žalobním bodu poukázala na to, že OZV ve znění obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy byla přijata na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. (dále též „Novela“). Namítala, že před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES, pročež je tato právní úprava nepoužitelná a vůči svým adresátům právně nevynutitelná.

5. Ve třetím žalobním bodu tvrdila, že je OZV v rozporu s právním pořádkem České republiky. Obecnost závazné vyhlášky znamená, že na území obce je taková obecně závazná vyhláška platná a účinná pro všechny adresáty, tedy vynutitelná vůči všem, kteří provozují činnost, již tato obecně závazná vyhláška upravuje. Poukázala na § 1 OZV, uvádějící výčet loterií a jiných podobných her, které mohou být provozovány pouze na místech uvedených v příloze OZV, a to dle § 2 OZV pouze v určeném čase. Namítla, že OZV neměří na území obce všem adresátům stejným metrem. Je tomu tak proto, že mimo jiné zakazuje také loterie dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, podle nějž jsou povolovány loterie nebo podobné hry provozované prostřednictvími sítě internet dle § 4 odst. 5 zákona o loteriích. Na tyto loterie však OZV nedopadá, neboť na území obce může kdokoli legálně sázet na internetu. OZV tedy byla přijata s tím, že nebude v celém rozsahu uplatňována a vymáhána, neboť nedopadá na loterie a jiné podobné hry legálně provozované prostřednictvím kurzových sázek na internetu. Proto je OZV výrazně diskriminační, a jelikož není vymahatelná vůči všem, i neplatná. Nadto obec (pozn. soudu: konkrétně Městská část Praha 7, na jejímž území se nachází místo, na kterém byla žalobkyni vydána loterijní povolení) přijala tzv. nulovou toleranci na svém území jen a pouze z politických důvodů, v příčinné souvislosti s blížícími se komunálními volbami, bez jakéhokoli zdůvodnění, což je v rozporu s principem legitimního očekávání i s metodickým pokynem Ministerstva vnitra ČR ze dne 1. 4. 2015. Zdůvodnění, že se na území obce zakáže provoz heren a ponechá pouze provoz kasin, nemá dle žalobkyně zákonnou oporu. Navíc seznam adres s kasiny neodpovídá skutečnému stavu povolení sázkových her ve smyslu § 2 odst. i) zákona o loteriích.

6. Ve čtvrtém žalobním bodu žalobkyně odkázala na rozsudek Soudního dvora EU (dále jen „SDEU“) ze dne 11. 6. 2015, C-98/14 ve věci Berlington Hungary (dále též „rozsudek ve věci Berlington“), v rámci něhož SDEU posuzoval otázku souladnosti rušení výherních hracích přístrojů bez jakéhokoli přechodného období nebo náhrady se zásadami unijního práva. I z další judikatury žalobkyně dovozovala, že česká právní úprava nestanovila jakékoli přechodné období, které by poskytovalo provozovatelům hazardních her ochranu před neočekávanou, nesystematickou a netransparentní regulací ze strany obcí, ani žádnou materiální kompenzaci pro provozovatele, jimž bylo na základě takovéto netransparentní regulace ze strany obcí povolení odňato. Žalobkyně se proto dovolávala svého legitimního očekávání. Dále poukázala na skutečnost, že nepřiměřená a nesystematická úprava provozování hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) a vlastnického práva dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie. Stávající právní úprava hazardních her a praxe ministerstva nenaplňují požadavky kladené na regulační rámec tohoto odvětví judikaturou SDEU.

7. V pátém žalobním bodu žalobkyně upozornila na povinnost vnitrostátních soudů, které jsou podle SDEU oprávněny a z pohledu řádné aplikace unijního práva zároveň povinny posoudit soulad stávající národní právní úpravy z výše uvedenými prameny unijního práva s přihlédnutím ke všem relevantním skutečnostem, vyplývající ze znění účelu a systematiky dotčených právních předpisů. Zdejší soud je proto dle žalobkyně povinen posoudit, zda OZV sleduje skutečně cíle spojené s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, resp. jiné cíle veřejného zájmu, zda takovéto cíle sleduje koherentním a soudržným způsobem a zda splňuje požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví. Pokud by soud došel k závěru, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích nebo OZV, na jejímž základě bylo přistoupeno ke zrušení loterijních povolení, nesplňují výše uvedená kritéria, byl by povinen odmítnout jejich aplikaci pro rozpor s právem EU. Tím soud zabrání dalším neoprávněným zásahům do práv a chráněných zájmů provozovatelů loterií, jež byli zbaveni veřejnoprávního oprávnění k podnikatelské činnosti zcela zjevně v rozporu s právem EU. K tomu doplnila, že jsou správní řízení ve věci zrušení povolení vedena formalisticky. Za důkaz považovala skutečnost, že správní orgány nevzaly v úvahu obecně závaznou vyhlášku, která umožňuje provozovat loterie do konce jejich povolení, v průběhu řízení tak nedochází k posuzování vyhlášek ve vztahu k veřejnému zájmu z pohledu judikatury SDEU.

8. Žalobkyně navrhla, aby soud žalobou napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející rozhodnutí ministerstva zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

9. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný nejprve souhlasil, že loterijní povolení byla vydána v souladu s tehdy platnou a účinnou právní úpravou. K jejich zrušení došlo pro rozpor s OZV, která jednoznačným způsobem vyjadřuje regulační úmysl obce. Zdůraznil, že u provozovatelů videoloterijních terminálů nelze o legitimním očekávání, spočívajícím v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, hovořit. Tito provozovatelé si měli a mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena právě v důsledku přijetí změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů včetně vyhlášek obcí. Provozovatelé si musí být vědomi také existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy i skutečnosti, že mohou být kdykoli zbaveni povolení, pokud v průběhu platnosti nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, jak již vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (Chrastava). Zrušením loterijních povolení ministerstvo plně respektovalo ústavní právo obcí na samosprávu.

10. Poukázal na znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích, z něhož vyplývá, že aplikace OZV na dříve vydaná loterijní povolení je nejen postupem, který plně odpovídá zákonu, ale je i zcela v souladu s ústavním pořádkem České republiky. K tomu odkázal na nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (Chrastava), ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (Klatovy) a především ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně), v němž Ústavní soud konstatoval, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení také v případě, kdy skutečnosti, pro které by nebylo možné loterii či jinou podobnou hru povolit, nastanou po vydání povolení.

11. Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou nedodržení notifikačního procesu. Uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu dle směrnice č. 98/34/ES. V rámci pozměňovacích návrhů poté došlo k jeho rozšíření, avšak bylo přistoupeno k tzv. renotifikaci, v jejímž rámci nedošlo k uplatnění připomínek k § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Poukázal na to,

že zákon o loteriích je sice předpis, který podléhá notifikaci, ne všechny jeho části však jsou technickými normami v pravém slova smyslu. Pouze ustanovení čistě technické povahy přitom notifikační proceduře podléhá dle rozhodnutí SDEU ve věci Unilever, C-443/98. Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích technickou povahu nemá. Vzhledem k tomu, že obce měly

pravomoc regulovat loterie a jiné podobné hry na svém území ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb., považoval námitky žalobkyně za neúčelné.

12. K námitkám nezákonnosti a diskriminační povahy OZV žalovaný uvedl, že ministerstvo nevykonává dohled nad obecně závaznými vyhláškami obcí, a není tedy způsobilé ovlivnit, zda do nich obce zařadí přechodné ustanovení či nikoli. Stejně tak nepřísluší ministerstvu přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má ministerstvo vnitra. Obec prostřednictvím OZV jednoznačně vyjádřila svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhlášku umístění výherních hracích přístrojů a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (Chrastava) a tato pravomoc byla dána již před nabytím účinnosti § 50 odst. 4 loterního zákona. Zrušením loterijního povolení došlo k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu. Konstatoval, že ministerstvo se řídí platnými a účinnými právními předpisy, a tudíž není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je naopak povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla shledána příslušným orgánem za nezákonnou.

13. Žalovaný dále poukázal na rozdílnost české a maďarské úpravy, která byla předmětem řízení před SDEU ve věci C-98/14. Podle českého právního řádu je řízení o zrušení vydaného povolení vedeno podle správního řádu, provozovatel má právo využívat všechny instituty, které mu tento předpis poskytuje, včetně opravných prostředků a správní orgán přistupuje k rušení vydaných povolení k provozování sázkových her na základě obecně závazných vyhlášek obcí vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Podle českých právních norem představuje rušení vydaných povolení zcela odlišný režim, než který posuzoval v namítaném rozhodnutí SDEU, a proto toto rozhodnutí nelze mechanicky aplikovat na nyní posuzovanou věc. K zásadě ochrany legitimního očekávání s odkazem na judikaturu SDEU zopakoval, že provozovatelé hazardu nemohou spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, a bude tak zachován existující stav. Úprava hazardních her obsažená v zákoně o loteriích je pro provozovatele hazardu známá a předvídatelná, včetně § 43 odst. 1 zákona o loteriích, dle něhož mohou nastat v průběhu platnosti loterijních povolení okolnosti, které vylučují provoz daných zařízení a pro které budou příslušná loterijní povolení zrušena. Zdůraznil, že u provozovatelů videoloterijních terminálů nelze o legitimním očekávání hovořit.

14. Závěrem nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že právní úprava loterií a jiných podobných her omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 SFEU. K tomu připomenul, že volný pohyb služeb lze z vymezených důvodů omezit, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Ve svých stanoviscích žalovaný hojně poukazoval na národní judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“), jakož i judikaturu evropskou.

15. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

16. Hlavní město Praha předložilo vyjádření k důvodům přijetí OZV. V něm sdělilo, že důvodem pro přijetí OZV byla ochrana občanů obce před vznikem závislosti na hazardním hraní a omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto hrách a předcházení záporných jevů spojených s hraním těchto her, které mohou vést až k narušování veřejného pořádku, zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. K tomu obec zmínila úpravu předcházející vydání OZV a konstatovala, že OZV byla vydána z důvodu potřeby pokračujícího omezování negativních a patologických jevů, a to na základě jednotných, konkrétních, rovných, objektivních a nediskriminačních pravidel pro výběr míst, na nichž je možné hry provozovat. Ke konkrétnímu znění, předmětu a rozsahu právní regulace OZV uvedla, že záměrem OZV bylo snížení počtu míst, kde je možné loterie a jiné podobné hry provozovat, na místa, u nichž jsou rizika negativních důsledků snížená či lépe kontrolovatelná, a která podléhají přísnější regulaci (pouze herny nebo kasina, případně pouze kasina). V rámci OZV je regulována také propagace loterií, protože ta vytváří předpoklady pro narušování veřejného pořádku. Jednotlivé druhy her jsou potom v OZV regulovány proto, že OZV reguluje jen ty druhy, jež umožňuje regulovat § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Všechny regulované druhy jsou prostřednictvím OZV regulovány stejným způsobem, tedy tak, že mohou být provozovány pouze na místech v OZV uvedených. Obec dále objasnila důvody, proč OZV nepovoluje provozování loterií a jiných podobných her na místě, na kterém byla vydána žalobkyni loterijní povolení. Bylo tomu tak proto, že místo se nachází na území Městské části Praha 7, kde byla schválena nulová tolerance vůči hazardu, tedy úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území. Jde o zcela nediskriminační přístup Městské části Praha 7 platný pro všechny provozovatele. Závěrem obec sdělila, že zde musí nad právem žalobkyně na podnikání převážit ústavně zaručené právo Městské části Praha 7, resp. obce na samosprávu.

V. Jednání

17. Účastníci souhlasili s projednáním věci bez ústního jednání, soud proto o žalobě rozhodl v neveřejném zasedání. Důkazy soud neprováděl, neboť to s ohledem na obsah spisového materiálu a ustálenou judikaturu pro posouzení právní otázky shledal nadbytečným.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

18. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, v rozsahu žalobou uplatněných bodů, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalovaného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

19. Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

20. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

21. První žalobní bod lze shrnout, jako nesouhlas žalobkyně s užitím § 43 zákona o loteriích, v němž spatřuje nepřípustnou pravou retroaktivitu a má za to, že se dané ustanovení nevztahuje na situace, kdy je vydána obecně závazná vyhláška.

22. K této otázce se zdejší soud a NSS opakovaně vyjadřoval. Soud proto i v nyní projednávané věci odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS, v němž tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, včetně loterijního nálezu. Nakonec vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 loterijního zákona lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování loterií a jiných podobných her

zakazuje. Pokud loterijní povolení kolidovala s loterijní vyhláškou, nelze v postupu žalovaného dle § 43 odst. 1 loterijního zákona, který vyústil ve zrušení loterijních povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu.

23. Ohledně možných retroaktivních účinků loterijní vyhlášky, zdejší soud plně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, kde se uvedený soud podrobně v bodech 36 a 37 retroaktivitou zabývá. Zdejší soud shrnuje, že obecně závazná vyhláška obce nemá účinky pravé retroaktivity (tj. neovlivňují vydaná loterijní povolení do minulosti), nepravá retroaktivita je pak v právu obecně přípustná. Soud proto neshledal námitky důvodnými.

24. Ve druhém žalobním bodu žalobkyně tvrdila nedodržení notifikačního procesu při přijetí Novely. Proto neměl žalovaný k OZV přihlížet. Soud k tomu uvádí, že se otázkou notifikace zákona č. 300/2011 Sb. detailně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170 (všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na: www.nssoud.cz), a navazující judikatuře. Nejvyšší správní soud se v daném případě ztotožnil s právním názorem krajského soudu, že „[…] obecně závazná vyhláška města Litomyšl č. 1/2014 obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]“. Obdobně i v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. relevantní, protože i v případě, kdy by nebyl tento zákon vynutitelný, by OZV obstála i na základě § 10 písm. a) obecního zřízení. Duplicita kompetenčních ustanovení v obecním zřízení a loterijním zákoně nemá ve smyslu zásady, že nadbytečné neškodí (superfluum non nocet ) hlubší význam. Námitka proto není důvodná.

25. Dále se soud zabýval námitkami, které lze shrnout jako tvrzení o rozporu OZV s právním pořádkem České republiky, legitimním očekáváním žalobkyně, závěrům rozsudku ve věci Berlington a další judikaturou SDEU a požadavek žalobkyně na posouzení OZV v nyní projednávané věci soudem ve světle evropské judikatury, neboť diskriminačně umožňuje na území obce provoz loterií prostřednictvím internetu (třetí až pátá žalobní námitka).

26. Soud k tomu obecně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015-68, podle kterého s ohledem na vázanost soudů nálezy Ústavního soudu by se zdejší soud mohl jen těžko odchýlit od závěrů, které Ústavní soud přijal. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., Františkovy Lázně, dovodil, že obce byly oprávněny regulovat hazardní hry již na základě § 10 písm. a) obecního zřízení.

27. Zdejší soud uvádí, že pokud správní orgány vycházely z právních názorů Ústavního soudu, nelze převzaté názory považovat za protiústavní, protože je aproboval Ústavní soud, který je dle čl. 83 Ústavy České republiky orgánem ochrany ústavnosti. Jinými slovy, výklad norem ústavního pořádku Ústavním soudem je v České republice i s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný a požívá vysoké argumentační síly.

28. Z argumentace žalobkyně vyplývá, že neporozuměla závěrům nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., Klatovy, zcela. Ústavní soud v daném nálezu v bodech 29 až 33 popisuje, že právo obcí regulovat vybraný hazard na svém území zaručovala Ústava a § 10 obecního zřízení již dávno před tím, než byla přijata novela loterijního zákona – zákon č. 300/2011 Sb. (srovnej i nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Chrastava). Zrušená loterijní povolení žalobkyně týkající se území obce byla vydána v době, kdy obce již disponovaly pravomocí prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vybrané loterie a jiné podobné hry omezit či zcela vyloučit. Žalobkyně si proto mohla a měla být vědoma, že její podnikatelský záměr byl vždy limitován vůlí Zastupitelstva obce, jež mohlo provozování určité loterie na území města kdykoli podřídit regulaci. Žalobkyni tak nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že provozování loterií nebude moci obec regulovat. Pokud totiž obce měly pravomoc regulovat hazard na svém území již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb., přechodné ustanovení v čl. II odst. 4 tohoto zákona nebylo prostředkem k vyvážení práv obcí a práv provozovatelů loterií, ale naopak se jednalo o omezení již existujícího práva obcí regulovat loterie. Ústavní soud shledal v této skutečnosti neodůvodněný zásah do práva obcí na samosprávu, což vyjádřil v nálezu Klatovy. Jelikož žalobkyni tvrzené legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo dojít ani k porušení vlastnického práva, a to jak v kontextu vnitrostátní právní úpravy, tak unijního práva a Úmluvy o ochraně základních práv a lidských svobod.

29. Soud v této souvislosti opětovně poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS, v němž vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 loterijního zákona lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Z loterijní vyhlášky vyplývá, že pouze v určitých částech obce je povoleno provozovat vybrané loterie. Pokud výše popsané loterijní povolení kolidovalo s loterijní vyhláškou, nelze v postupu žalovaného dle § 43 odst. 1 loterijního zákona, který vyústil ve zrušení loterijních povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu.

30. Jelikož nemohlo být z výše uvedených důvodů zasaženo do legitimního očekávání žalobkyně, respektive jejích vlastnických práv či práv na podnikání, soud považuje za nadbytečné, aby se zabýval odkazovanou judikaturou Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora vztahující se k principu právní jistoty, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a právního státu. Jak totiž Ústavní soud vyjádřil v bodě 42 nálezu Klatovy „[…] nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek)“. Zdejší soud se plně s tímto závěrem ztotožňuje a žalobkyně nevznesla přesvědčivé důvody, které by ho vyvracely.

31. Navíc zdejší soud odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, který se v bodě II. A detailně vypořádal s aplikovatelností unijního práva v obdobném případě. Dospěl k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování výherních hracích přístrojů. Ani základní zásady unijního práva tedy nejsou aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle § 43 loterijního zákona.

32. Nad rámec uvedeného soud považuje za vhodné vyjádřit se k odkazu žalobkyně na závěry Soudního dvora Evropské unie ve věci C-98/14 Berlington Hungary. Soud v obecné rovině připomíná, že vnitrostátní orgány či soudy mají v případě konfliktu mezi unijním právem a právem vnitrostátním povinnost neaplikovat vnitrostátní právo a dát přednost právu unijnímu. Avšak tato povinnost nastává pouze v případě, kdy se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci unijního práva. Podle názoru soudu právě projednávaný případ do tohoto rámce nespadá.

33. V aplikačním rámci unijního práva se věc nachází v situaci, ve které je doložen unijní prvek, a to především v případech, kdy dochází k vnitrostátní aplikaci unijního předpisu, kdy vnitrostátní orgán provádí unijní závazek anebo kdy se vnitrostátní orgán dostane do konfliktu s unijním závazkem (k tomu viz stanovisko generálního advokáta ze dne 12. 6. 2012 ve věci Fransson, C-617/10, body 25-39). Jelikož regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, nemůže právě řešený případ spadat pod prvně uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela provádět. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl unijní právo.

34. Zbývá tedy situace, kdy se vnitrostátní orgán dostává do konfliktu s unijním závazkem, ale ani ta v právě projednávaném případě nenastala. Soud v obecné rovině připouští, že základní zásady práva Evropské unie budou použitelné i na oblasti, které právo Evropské unie neupravuje, a to především v případě volného pohybu služeb (čl. 56 SFEU). Avšak dané ustanovení může být aktivováno pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což pro žalobkyni neplatí. Žalobkyně totiž není osobou, která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Přičemž existence jakéhokoliv přeshraničního prvku nevyplývá ani z předloženého správního spisu. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou. Ta sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudky Soudního dvora Evropské unie ve věcech Anomar, C-6/01, bod 39; Garkalns, C-470/11, bod 21). Soud pro úplnost odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, v němž Nejvyšší správní soud dospěl v typově podobném případu k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování hazardních her.

35. Jelikož se daná věc nachází mimo aplikační rámec práva Evropské unie, nebylo namístě se zabývat namítaným nesouladem zákona o loteriích, resp. loterijní vyhlášky s právem Evropské unie, resp. s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

36. K požadavku na přezkum zákonnosti OZV soud předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, v němž uvedený soud připomněl ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, povinnost soudů, aby před aplikací posuzovaly každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Zejména zdůraznil, že správní soud je oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tedy i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Případně pak správní soud může obecně závažnou vyhlášku v určité části neaplikovat. Soud proto podrobil loterijní vyhlášku obce přezkumu.

37. Podle § 1 OZV loterie a jiné podobné hry, jak jsou definovány v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a dále v § 50 odst. 3 zákona o loteriích (dále jen „loterie“), mohou být provozovány pouze na místech uvedených v příloze k této vyhlášce.

38. Jak bylo výše uvedeno, z vyjádření obce k OZV vyplynulo, že důvodem pro přijetí loterijní vyhlášky byla ochrana občanů obce před vznikem závislosti na hazardním hraní a omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto hrách a předcházení záporných jevů spojených s hraním těchto her, které mohou vést až k narušování veřejného pořádku, zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Obec dále zmínila předcházející úpravu a konstatovala, že OZV byla vydána z důvodu potřeby pokračujícího omezování negativních a patologických jevů, a to na základě jednotných, konkrétních, rovných, objektivních a nediskriminačních pravidel pro výběr míst, na nichž je možné hry provozovat. Ke konkrétnímu znění, předmětu a rozsahu právní regulace obec uvedla, že záměrem OZV bylo snížení počtu míst, kde je možné loterie a jiné podobné hry provozovat, na místa, u nichž jsou rizika negativních důsledků snížená či lépe kontrolovatelná, a která podléhají přísnější regulaci (pouze herny nebo kasina, případně pouze kasina). V rámci OZV je regulována také propagace loterií, protože ta vytváří předpoklady pro narušování veřejného pořádku. Jednotlivé druhy her jsou potom v OZV regulovány proto, že OZV reguluje jen ty druhy, jež umožňuje regulovat § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Všechny regulované druhy jsou prostřednictvím OZV regulovány stejným způsobem, tedy tak, že mohou být provozovány pouze na místech v OZV uvedených. K důvodům, proč OZV nepovoluje provozování loterií a jiných podobných her na místě, na které byla vydána žalobkyni loterijní povolení sdělila, že se nachází na území Městské části Praha 7, na němž byla schválena nulová tolerance vůči hazardu, tedy úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území této městské části. Jde tak o zcela nediskriminační přístup Městské části Praha 7 platný pro všechny provozovatele. Podle mínění obce musí nad právem žalobkyně na podnikání převážit ústavně zaručené právo Městské části Praha 7, resp. obce na samosprávu. K tomu obec odkázala na podkladové materiály včetně Pravidel pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry.

39. Podle preambule OZV je záměrem obce omezit negativní vliv loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto hrách a předcházet záporným jevům společnosti spojeným s hraním těchto her, jež ve svém důsledku mohou vést k narušování veřejného pořádku a ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Dle § 1 a § 2 loterijní vyhlášky lze provozovat vybrané hazardní hry pouze na místech a v časech stanovených v příloze k OZV. Z přílohy vyplývá, že provozovat tyto vybrané loterie a jiné podobné hry na území městské části Praha 7 lze pouze na zde uvedených místech. K tomu soud připomíná, že právo na samosprávné řešení vlastních záležitostí přiznává obcím čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. Hlavní město Praha bylo zmocněno k vydání loterijní vyhlášky podle závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., Františkovy Lázně, již na základě § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4 loterijního zákona toto obecné ustanovení obecního zřízení toliko konkretizuje. Uvedená ustanovení poskytují obcím široké pravomoci omezit provozování hracích přístrojů místem, časem nebo je dokonce úplně zakázat. Vzhledem k rozsahu této pravomoci soud neshledal, že by obec v loterijní vyhlášce překročila své pravomoci, tedy jednala ultra vires, když umožnila provozování loterií pouze na v příloze uvedených místech Městské části Praha 7.

40. Soud tak přezkoumal OZV a dospěl k závěru, že při jejím vydávání obec nepřekročila své pravomoci svěřené jí zákonem o obcích. Obsah vyhlášky spadá pod § 10 písm. a) o obcích a neobsahuje nic, co by se vymykalo pravomoci obcí. Účel vyhlášky vyplývá již z jejího obsahu, zejména z preambule, neboť je zřejmé, že účelem přijaté loterní vyhlášky je všeobecná ochrana sociálně zranitelných skupin před určitými patologickými jevy, které jsou spojeny s provozováním hracích přístrojů, což soud shledává skutečností všeobecně známou. Soud vzal rovněž na zřetel skutečnost, že možnost obcí omezit či vyloučit hazard na jejich území byla několikrát aprobována Ústavním soudem, a proto argument proti vyhlášce, která toto právo obcí realizuje, nemůže obstát. Soud se zabýval případnou diskriminační povahou loterijní vyhlášky. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Posuzovaná OZV ve spojení s přílohou umožňuje provoz her pouze na místech zde uvedených. Tento přístup je jednotný pro všechny, soud proto neshledal, že by posuzovaná úprava zakládala jakoukoli diskriminaci.

41. Žalobkyně spatřovala diskriminační povahu OZV proto, že je na území hlavního města Prahy komukoli umožněno hrát hazardní hry prostřednictvím internetu. Soud námitku odmítá, neboť je obecně známou skutečností, že problémy v oblasti hazardních her činí především hra na k tomu určených přístrojích, které se zpravidla nacházejí ve volně veřejně přístupných prostorech (restaurace, bary apod.), nikoli hra po internetu. Ačkoli patologickou závislost mohou vytvářet obě formy hraní, hraní hazardní hry po internetu je organizačně náročnější než hra na zařízení v herně, protože je nutné mít příslušnou techniku (zpravidla osobní počítač nebo jiné obdobné

zařízení), zajištěný přístup k internetu, bankovní účet pro pokrývání jednotlivých transakcí a být registrovaným uživatelem příslušného portálu, který hraní hazardní hry nabízí. Hraní hazardních her po internetu je tak hůře dosažitelné, jeho zpřístupnění vyžaduje vyšší míru sofistikovanosti a obvykle k němu nedochází ve veřejně přístupných prostorech. Všechny tyto faktory vedou k závěru, že bezprostřední ohrožení veřejného pořádku související s internetovým hazardem je značně nižší. Nadto je účelem práva regulovat regulovatelné. Přístup k internetu, respektive k určitému obsahu umístěnému na síti, takříkajíc „z domova“ by žádná obec nebyla schopna

reálně ovlivnit/zamezit či zakázat na svém území.

VII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

42. S ohledem na shora uvedené soud nedůvodnou žalobu podle ust. § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

43. Výrok o náhradě nákladů řízení mezi účastníky je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci byl úspěšný žalovaný, kterému však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení nevznikly. Výrok o náhradě nákladů řízení osobě zúčastněné na řízení je odůvodněn § 60 odst. 5 s. ř. s. a contrario, neboť soud této osobě žádnou povinnost v řízení neuložil.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 21. srpna 2020

JUDr. Naděžda Řeháková v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru