Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

9 A 89/2013 - 64Rozsudek MSPH ze dne 30.11.2016

Prejudikatura

8 As 171/2014 - 67

2 As 38/2005


přidejte vlastní popisek


Číslo jednací: 9A 89/2013 - 64

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: Statutární město Plzeň, se sídlem náměstí Republiky 1, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2013, č. j. 99/520/2013 7589/ENV/13,

takto:

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 30. 4. 2013, č. j. 99/520/13 7589/ENV/13 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 3.000,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám žalobce.

Odůvodnění:

I. Předmět řízení a vymezení sporu

Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení rozhodnutí, uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku, jímž žalovaný k odvolání žalobce změnil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Plzeň (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 14. 1. 2013, č. j. ČIŽP/43/OOV/SR01/1216382.003/13/ZJJ, kterým byla podle § 42 odst. 3 a § 115 odst. 16 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, uložena opatření k nápravě za účelem omezení a snížení negativního vlivu bývalé skládky Ledce na kvalitu podzemních vod v jejím okolí, a to způsoby označenými ve výroku rozhodnutí body 1) až 8).

Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal žalobce odvolání, v němž mj. namítal, že § 42 odst. 3 vodního zákona nezakládá správnímu orgánu prvního stupně oprávnění uložit mu opatření k nápravě, neboť podle § 42 odst. 1 vodního zákona lze uložit opatření k nápravě pouze původci (závadného stavu). V dané věci nebyly naplněny ani podmínky pro vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona, tj. že se po právní moci rozhodnutí o opatření k nápravě vyskytnou nové skutečnosti a že novým rozhodnutím nedojde k uložení zcela nového opatření k nápravě. Žalobce měl za to, že správní orgán prvního stupně svým rozhodnutím napravuje vadné, v zásadě nevykonatelné rozhodnutí dne 12. 12. 1996, sp. zn. 3/OV/1637/96/Hs (dále jen „rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996“). Žalobce namítl i nereálnost termínů ke splnění uložených opatření, neboť žalobce musí jejich zajištěním pověřit specializovaný subjekt, který musí být vybrán na základě výběrového řízení.

O odvolání žalobce rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013, č. j. 99/520/13 7589/ENV/13 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým rozhodnutí správního orgánu prvního stupně změnil v části stanovující lhůty pro splnění jednotlivých uložených opatření; ve zbytku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.

II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí rekapituloval historii skládky Ledce, přičemž uvedl, že pozemek, na němž je skládka Ledce umístěna, byl součástí kaolinového lomu. Těžba v tomto lomu byla ukončena roku 1967 a stejného roku byl vydán souhlas se zavážením prostoru lomu tuhými odpadky organizací Technické služby města Plzně s podmínkou, že po zavezení lomu bude provedena technická rekultivace. S předmětným pozemkem hospodařilo město Plzeň prostřednictvím Technických služeb města Plzně od roku 1980, kdy byl tento pozemek předán na základě hospodářské smlouvy, jejíž součástí byla i povinnost provést po zavezení a ukončení skládkování rekultivaci. V roce 1991 přešla práva i povinnosti vztahující se k provozu skládky na nástupnickou organizaci Hospodářský dvůr města Plzně, která byla zřízena žalobcem jako jeho příspěvková organizace. Tato organizace začala provádět úkony související s přípravou sanace a rekultivace. Rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 bylo Hospodářskému dvoru města Plzně uloženo pod body 1) až 5) několik opatření. Příspěvková organizace Hospodářský dvůr města Plzně byla ke dni 31. 12. 2001 usnesením zastupitelstva města Plzně zrušena a jejím právním nástupcem se stal žalobce jakožto její zřizovatel, který na základě § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), převzal její závazky, včetně závazků uložených rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Jak je patrno ze správního spisu, tyto závazky žalobce až do současné doby nesplnil.

Žalovaný konstatoval, že hospodaření s pozemkem, na kterém byla umístěna skládka Ledce, původně příslušelo Okresnímu úřadu Plzeň-sever, po jehož zrušení byl pozemek převeden na Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, který jej v roce 2002 bezúplatně převedl na společnost RESO, a ta jej v roce 2004 prodala společnosti GANOVA s. r. o. Žalovaný konstatoval, že povinnost sanovat a rekultivovat předmětný pozemek stíhá žalobce jakožto subjekt, jehož právní předchůdce se k této povinnosti zavázal již hospodářskou smlouvu z roku 1980 a tato povinnost nebyla žalobcem (ani jeho právním předchůdcem) splněna. Z právního hlediska je odpad tvořící skládku věcí movitou, kterou není možné považovat za součást pozemku ve smyslu § 120 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Odpad umístěný na pozemku jako věc movitá a pozemek jako věc nemovitá jsou zcela samostatnými věcmi ve smyslu práva a jako takové mohou sdílet zcela samostatný osud ve smyslu jejich vlastnictví. Žalovaný konstatoval, že k sanaci a rekultivaci pozemku se hospodářskou smlouvou z roku 1980 zavázaly Technické služby města Plzně, které současně na předmětný pozemek odpad navážely a byly i správcem skládky na předmětném pozemku. Závazek k sanaci a rekultivaci přešel na Hospodářský dvůr města Plzně, který na tomto pozemku začal již v roce 2001 zajišťovat práce sanačního a rekultivačního charakteru (včetně opatření uložených mu rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996) a následně na žalobce jakožto zřizovatele i právního nástupce jím zrušené příspěvkové organizace Hospodářského dvora města Plzně. Rozhodnutím ze dne 25. 5. 2010, ČIŽP/43/OOV/SR01/1007358.003/10/ZJJ (dále jen „rozhodnutí ze dne 25. 5. 2010“), uložil správní orgán prvního stupně žalobci povinnost zpracovat rizikovou analýzu pro lokalitu bývalé skládky Ledce. Na základě výsledků této rizikové analýzy a v souladu s § 115 odst. 16 vodního zákona vydal dne 14. 1. 2013 správní orgán prvního stupně nyní přezkoumávané rozhodnutí.

Žalovaný se ztotožnil s argumentem žalobce, že termíny ke splnění uložených opatření byly stanoveny nereálně. Správní orgán prvního stupně měl akceptovat námitku nutnosti dodržet v procesu výběrového řízení zákonné lhůty a lhůty pro splnění opatření měl určit přiměřeně tak, aby byly ze strany žalobce splnitelné. Žalovaný proto vzal v úvahu jednak námitku žalobce a zákonné lhůty jednotlivých kroků při zveřejňování veřejných zakázek a následujících výběrových řízení, jednak časovou prodlevu, způsobenou probíhajícím odvolacím řízením, a změnil lhůty stanovené rozhodnutím správního orgánu prvního stupně tak, aby byly přiměřené a pro žalobce splnitelné.

K dalším odvolacím námitkám žalovaný poukázal na to, že rozhodnutí ze dne 25. 5. 2010 bylo napadeno žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10 A 252/2010 – 48, zamítnuta. Městský soud v Praze v citovaném rozsudku vyjádřil názor, že povinnost provést opatření k nápravě (a v návaznosti na to provést předběžné průzkumy) lze uložit i právnímu nástupci původce závadného stavu. Vzhledem k tomu, že opatření byla žalobci uložena na základě výsledku analýzy rizik, jejíž zpracování bylo žalobci uloženo rozhodnutím ze dne 25. 5. 2010, byl žalovaný toho názoru, že opatření vycházející z výsledků rizikové analýzy mohla být uložena samostatným rozhodnutím pouze podle § 115 odst. 16 vodního zákona. Dle žalovaného citace ustanovení § 42 odst. 3 vodního zákona, uvedená ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tak byla nadbytečná. S ohledem na názor Městského soudu v Praze však žalovaný ve výroku zachoval kromě citace § 115 odst. 16 i poukaz na § 42 odst. 3 vodního zákona. Ze znění § 115 odst. 16 vodního zákona je patrné, že ukládání opatření podle tohoto ustanovení je omezeno jedinou podmínkou, tj. že ukládaná opatření, průzkumy, resp. předchozí zpracování podkladů bude sloužit k nápravě nedostatků, zjištěných při vodoprávním dozoru. Žádné další omezení citované ustanovení neobsahuje a nevyplývá z něj, že by jím nemohlo být uloženo opatření nové, jak tvrdí žalobce. V opačném případě by veškeré předchozí provedené průzkumy a zpracování podkladů naprosto ztratily smysl. Ustanovení § 42 odst. 3 vodního zákona obsažené ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odkazuje pouze na to, že žalobce je právním nástupcem Hospodářského dvoru města Plzně a že na něj přecházejí povinnosti plynoucí z opatření, která byla Hospodářskému dvoru města Plzeň uložena. Krom toho se v daném případě nejedná o nová opatření, neboť povinnost započít s rekultivací skládky byla právnímu předchůdci žalobce uložena již rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Toto základní a stěžejní opatření zůstává shodné, mění se pouze dílčí povinnosti z tohoto základního opatření plynoucí v návaznosti na rozvoj poznání a na nové rozhodné skutečnosti, tj. šíření znečištění ze skládky Ledce do podzemních vod. Bylo by nelogické nevyužít pro splnění cílového opatření (rekultivace skládky Ledce) nové metody a prosazovat postupy, které od doby, kdy byla povinnost rekultivace skládky poprvé uložena, dávno zastaraly.

Žalovaný konstatoval, že správní orgán prvního stupně v rámci vodoprávního dozoru zjistil, že žalobce dlouhodobě neplní opatření uložená rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 jeho právnímu předchůdci a že podzemní vody pod skládkou a v okolí skládky jsou kontaminovány skládkovými vodami. Správní orgán prvního stupně z důvodu nečinnosti žalobce zajišťoval některá z uložených opatření sám, některé výsledky převzal i z analýzy rizik, zpracované posledním vlastníkem pozemku nad skládkou. Na základě zjištěné kontaminace podzemních vod pak správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 25. 5. 2010 uložil žalobci povinnost zpracovat rizikovou analýzu pro lokalitu bývalé skládky Ledce. Na základě výsledků této rizikové analýzy pak správní orgány v souladu s § 115 odst. 16 vodního zákona uložily žalobci dalším samostatným rozhodnutím opatření k nápravě. Tvrzení žalobce, že opatření k nápravě mu byla uložena pouze na základě skutečnosti, že je právním nástupcem Hospodářského dvoru města Plzeň, je proto bezpředmětné. Z rozsáhlé spisové dokumentace je patrné, že správní orgány nejprve povinnosti žalobce spojené s rekultivací skládky Ledce vyvozovaly z právního nástupnictví žalobce po Hospodářském dvoru města Plzně ve smyslu § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. Na základě rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10 A 252/2010 – 48, žalovaný svůj názor revidoval a možnost ukládání opatření k nápravě i dle § 42 vodního zákona vnímá jako cestu konečného vyřešení rekultivace skládky Ledce, představující největší problém životního prostředí v Plzeňském kraji. Je logické, aby žalobce, který se skládkou hospodařil prostřednictvím jím zřízených i zrušených příspěvkových organizací (Technické služby města Plzně a Hospodářský dvůr města Plzně), s konečnou platností realizoval sanaci a rekultivaci skládky Ledce, když úkony související s přípravou sanace začal provádět již jeho právní předchůdce (Hospodářský dvůr města Plzně) na základě opatření uložených mu rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Vlastní sanaci a rekultivaci skládky však již nestačil realizovat, neboť byl žalobcem jakožto svým zřizovatelem ke dni 31. 12. 2001 zrušen.

Žalovaný nesouhlasil ani s námitkami, kterými žalobce zpochybňoval předchozí pravomocné rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996. Proti tomuto rozhodnutí se právní předchůdce žalobce neodvolal, nikdy jej nezpochybňoval a činil kroky pro zamýšlenou rekultivaci skládky v Ledcích; je tedy nesporné, že tento subjekt by rekultivaci bezpochyby realizoval, pokud by nebyl usnesením zastupitelstva města Plzně ke dni 31. 12. 2001 zrušen. K námitce, že v daném případě nebyly splněny podmínky pro vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona, žalovaný znovu uvedl, že ukládání opatření podle citovaného ustanovení je omezeno jedinou podmínkou, tj. že ukládaná opatření, průzkumy, resp. předchozí zpracování podkladů bude sloužit k nápravě nedostatků, zjištěných při vodoprávním dozoru. Žádné další omezení k ukládání opatření citované ustanovení neobsahuje. Jedinou podmínkou pro ukládání opatření k odstranění nedostatků je tedy předchozí vodoprávní dozor. V daném případě bylo tímto dozorem sledování skládky ze strany správního orgánu prvního stupně, který suploval činnost, kterou měl zajišťovat žalobce. Oprávnění správního orgánu prvního stupně k provádění vodoprávního dozoru jednoznačně vyplývá ze zákona [např. § 112 odst. 1 písm. a); § 112 odst. 2; § 114 vodního zákona]; námitka žalobce, který toto oprávnění zpochybňuje s odkazem na striktní terminologii § 110 a § 111 vodního zákona, není proto dle názoru žalobce namístě.

III. Žaloba

Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu, v jejímž úvodu upozornil na formální nedostatek napadeného rozhodnutí (v jehož výroku mělo být uvedeno chybné označení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně). Žalobce byl toho názoru, že ani jedno z použitých ustanovení vodního zákona (§ 42 odst. 3 a § 115 odst. 16) nezakládá pravomoc správních orgánů uložit mu opatření k nápravě. Ustanovení § 42 odst. 3 vodního zákona stanoví toliko pravidlo, že povinnosti plynoucí z opatření k nápravě uloženého původci závadného stavu přecházejí na jejich právní nástupce. Ustanovení § 115 odst. 16 vodního zákona pak umožňuje uložit samostatně provedení průzkumů a podkladů potřebných pro následné uložení opatření k nápravě nedostatků zjištěných vodoprávním dozorem. Žalobce nesouhlasil s tím, že mu lze uložit opatření k nápravě pouze na základě skutečnosti, že je právním nástupcem příspěvkové organizace Hospodářský dvůr města Plzně. Podle § 42 odst. 1 vodního zákona lze opatření k nápravě uložit toliko původci. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu, aby bylo možné uložit opatření k nápravě i právnímu nástupci původce, uvedl by to přímo v § 42 odst. 1 vodního zákona. Povinnosti lze ukládat dle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pouze na základě zákona a v jeho mezích. Sám žalovaný měl za to, že žalobce nezpůsobil závadný stav ve smyslu § 42 odst. 1 vodního zákona, přesto však v napadeném rozhodnutí ponechal odkaz na § 42 odst. 3 vodního zákona s argumentací poukazující na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10 A 252/2010 – 48. Z judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou Městský soud v Praze v citovaném rozsudku použil, však dle žalobce spíše vyplývá, že žalobci jakožto právnímu nástupci nové opatření k nápravě uložit nelze.

Žalobce uvedl, že závěry Nejvyššího správního soudu dopadají právě na případ skládky Ledce, která byla založena na přelomu let 1967 a 1968. Kromě státní organizace Technických služeb města Plzně ukládala po desetiletí odpady na tuto skládka i celá řada státních podniků za účelem zavážení vytěženého kaolinového lomu. Skládkování bylo ukončeno v roce 1989 a následně byla skládka rekultivována. Původním vlastníkem pozemku, na němž se skládka nacházela, byl stát. V roce 2002 byla mezi Českou republikou a společností RESO Kladno, s. r. o. uzavřena smlouva o bezúplatném převodu tohoto pozemku. Nabyvatel si byl vědom skutečnosti, že se na převáděném pozemku nacházela skládka a z důvodu ekologické zátěže byl také pozemek převeden bezúplatně. Žalobce není a nikdy nebyl vlastníkem pozemku, na kterém se nacházela skládka Ledce, žádnou podnikatelskou aktivitu na území bývalé skládky Ledce nevyvíjí a nikdy nevyvíjel a ani jinak nezpůsobil závadný stav. K samotnému vlastnictví skládky žalobce uvedl, že tvrzení žalovaného o tom, že dle rozhodnutí Krajského soudu v Plzni sp. zn. 56 Co 496/2003 je žalobce vlastníkem odpadu tvořícího skládku, se nezakládá na pravdě. Krajský soud v Plzni pouze dospěl závěru, že skládku odpadu není možné bez dalšího považovat za součást pozemku. Závěr Krajského soudu v Plzni týkající se právní povahy skládky odpadu je tedy obecný a nijak se nevyjadřuje ke konkrétnímu stavu na skládce Ledce. Plocha pozemku byla po ukončení skládkování rekultivována, tj. zavezena, překryta vrstvou zeminy, nově zalesněna a byla obnovena původní komunikace. Odpad jako takový je samostatnou věcí movitou, své samostatnosti v právním slova smyslu ale pozbývá v okamžiku jeho fyzického spojení se zemí a stává se součástí pozemku. Otázkou právní povahy skládky se zabýval mimo jiné i Nejvyšší soud, který v rozhodnutí ze dne 6. 1. 2004, sp. zn. 22 Cdo 1964/2003, dospěl k opačnému závěru než Krajský soud v Plzni. S ohledem na to byl žalobce toho názoru, že mu nelze uložit opatření dle § 42 odst. 3 vodního zákona, neboť toto ustanovení žádné zmocnění k uložení nového opatření k nápravě neobsahuje.

Žalobce konstatoval, že aby bylo možné vydat nové rozhodnutí o opatření k nápravě dle § 115 odst. 16 vodního zákona, musí být současně splněny dvě podmínky. Prvním předpokladem je to, že se vyskytnou nové skutečnosti, které odůvodňují vydání nového rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně za onu rozhodnou skutečnost považoval to, že žalobce neplnil povinnosti, které na něj přešly dle § 42 odst. 3 vodního zákona. Pakliže Hospodářský dvůr města Plzně, potažmo žalobce neplnili pravomocně povinnosti uložené rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996, měly jejich splnění vymáhat správní orgány postupem dle zákona. Neplnění uložených povinností proto není a nemůže být rozhodnou skutečností ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona. Samotné rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 již nelze vykonat, neboť je ve svých výrocích značně neurčité a lhůty pro jeho vykonání již uplynuly. Tyto vady nelze odstranit, resp. změnit „aktualizací“ či upřesněním, neboť takový postup nemá oporu v zákoně, a to ani v § 115 odst. 16 vodního zákona. Vady pravomocného rozhodnutí, ať již neurčitost či nevykonatelnost, nemohou být skutečností, která se vyskytla až po právní moci rozhodnutí. Jiné rozhodné skutečnosti ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí neuvedl.

Žalobce uvedl, že druhou podmínkou pro vydání nového rozhodnutí o opatření k nápravě dle § 115 odst. 16 vodního zákona je to, že novým rozhodnutím nedojde k uložení zcela nového opatření k nápravě. Dle názoru správních orgánů byla nápravná opatření uložena v přímé souvislosti s opatřeními uloženými rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. S tímto názorem se však žalobce neztotožnil. V případě rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nelze ani o jednom z osmi bodů, kterými byly nově stanoveny povinnosti žalobci, tvrdit, že jsou odvozeny z povinností stanovených pod body 3) a 5) rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996. Žalobce nesouhlasil se žalovaným, že povinnost započít s rekultivací skládky vyplývá již z rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996. Povinnost započít s rekultivací skládky vyplývá pouze z bodu 4) rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996, avšak povinnosti vyplývající z tohoto bodu nelze s ohledem na § 108 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, vymáhat. Žalovaný překonává nemožnost aplikace citovaného bodu tím, že pod povinnost uvedenou pod bodem 5) rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 podřazuje povinnost zahájit vlastní rekultivaci skládky, případně jakékoli dílčí povinnosti z tohoto základního opatření plynoucí. Takový výklad je však zjevně nepřípustný. Opatření uložená žalobci pod body 4) až 7) rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ani nesměřují ke splnění povinnosti zahájit rekultivaci skládky, ale svým charakterem jsou dalšími, zcela novými opatřeními, ukládajícími žalobci povinnost prověřit rozsah kontaminace podzemních vod v místech, která s vlastní skládkou ani nesouvisejí. V nyní posuzovaném případě tedy nebyla splněna ani podmínka, že novým rozhodnutím nedojde k uložení zcela nového opatření k nápravě, tedy takového opatření, které nebylo uloženo původním, již pravomocným rozhodnutím.

Žalobce poukázal na to, že žalovaný uvedl, že zmocnění k uložení nápravného opatření je omezeno pouze jedinou podmínkou, a to, že ukládané opatření bude sloužit k nápravě nedostatků zjištěných při vodoprávním dozoru. Žalovaný tak byl názoru, že zmocnění k uložení nového nápravného opatření je dáno již první větou § 115 odst. 16 vodního zákona, a proto není třeba zkoumat splnění podmínek uvedených ve větě třetí § 115 odst. 16 vodního zákona. Tento závěr je však mylný. Z § 115 odst. 16 vodního zákona nelze nijak dovodit, že by jím byla prolomena zásada vyjádřená v § 42 vodního zákona, tedy že právnímu nástupci původce nelze ukládat nová opatření k nápravě závadného stavu, který právní nástupce nezpůsobil, a že na právního nástupce přecházejí toliko nápravná opatření již uložená právnímu předchůdci. Ustanovení § 115 odst. 16 věta první vodního zákona obsahuje pouze zmocnění k uložení povinnosti provést průzkum, neobsahuje již zvláštní zmocnění k uložení nápravného opatření, které je dáno v § 42 vodního zákona. Žalobce doplnil, že aplikaci § 115 odst. 16 vodního zákona nepředcházely úkony, které lze kvalifikovat jako vodoprávní dozor, neboť před vydáním rozhodnutí nebyl žalobci doručen žádný protokol nebo jiný relevantní záznam o provedeném vodoprávním dozoru.

Žalobce závěrem žaloby konstatoval, že žalovaný jej nezákonným rozhodnutím poškodil na jeho zákonných právech a na majetku, a navrhl, aby Městský soud v Praze napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného a podání žalobce

Žalovaný ve vyjádření k žalobě konstatoval, že se téměř všemi žalobními námitkami a argumenty zabýval již v napadeném rozhodnutí. K novým námitkám žalovaný uvedl, že formální nedostatek napadeného rozhodnutí spočívající v chybném uvedení jednacího čísla rozhodnutí správního orgánu prvního stupně byl odstraněn opravným rozhodnutím ze dne 16. 9. 2013. Žalovaný připomněl, že obě příspěvkové organizace zřízené žalobcem za účelem nakládání s odpady přijaly zcela dobrovolně určité závazky, aby mohly odpad z města Plzně na skládku Ledce navážet. Žalobce jako zřizovatel, likvidátor a právní nástupce jím zlikvidovaných příspěvkových organizací však nechce o těchto závazcích ani slyšet. Místo toho řadu let odolává tlaku státních orgánů na splnění těchto závazků a uvedení území bývalé skládky Ledce do bezpečného stavu. Okresní úřad Plzeň-sever sice pozemek, na kterém je skládka umístěna, do své správy jako majetek státu převzal, odmítl však převzít odpad na něm uložený. Tento odpad tak nemohl převést spolu s pozemkem na společnost RESO Kladno, s. r. o., potažmo na současného majitele pozemku společnost GANOVA s. r. o. Společnost GANOVA s. r. o. se od doby, kdy pozemek koupila, domáhá u žalobce řešení problému odpadu z důvodu propadu vrstev pozemku v důsledku vyhnívání organických složek odpadu. Z uvedeného je patrné, že žádná rekultivace skládky v Ledcích nikdy provedena nebyla.

Žalovaný nesouhlasil se žalobcem ani v tom, že nebyla naplněna podmínka pro vydání nového rozhodnutí, resp. že se po právní moci rozhodnutí o opatření k nápravě nevyskytly nové skutečnosti. Zcela novou skutečností pro uložení nápravných opatření je zjištění, že znečištění ze skládky proniká do podzemních vod. V současnosti navíc dochází na území bývalé skládky k tvorbě skleníkového plynu ve třídě II. – III., kdy již musí být navržen odplyňovací systém. Tyto skutečnosti byly potvrzeny analýzami rizik, které jsou součástí správního spisu. Provedení rekultivace a asanace skládky Ledce v nejbližší době je tedy nezbytnou nutností. K tomuto stavu časové tísně nemuselo dojít, kdyby žalobce plnil závazky jím zřízených a zrušených příspěvkových organizací. Jak je patrno z § 112 vodního zákona, správnímu orgánu prvního stupně přísluší dozor nad tím, jak fyzické nebo právnické osoby dodržují povinnosti stanové vodním zákonem nebo uložené na základě tohoto zákona, a to aniž by mu byla uložena povinnost o každém takovém kroku dotyčnou osobu informovat. V daném případě bylo vodoprávním dozorem sledování skládky ze strany správního orgánu prvního stupně, který suploval činnost, jež měl zajišťovat žalobce jako právní nástupce organizace Hospodářský dvůr města Plzně. Žalobce stěží může popřít skutečnost, že nevěděl o provádění analýzy rizik, když právě na základě analýzy rizik mu byla některá opatření k nápravě ukládána. Dle názoru žalovaného žalobce svou argumentací hledá pouze jakoukoli možnost, jak se svých závazků souvisejících s rekultivací a sanací skládky Ledce zbavit.

Žalobce v podání ze dne 15. 3. 2016 upozornil na to, že v mezidobí od podání žaloby rozhodovaly civilní soudy na základě žaloby společnosti GANOVA s. r. o. o otázce vlastnictví skládky a daly za pravdu žalobci, že není vlastníkem skládky.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Rozhodl přitom bez jednání, neboť dospěl k závěru, že jsou splněny podmínky postupu dle § 76 odst. 1 s. ř. s.

Městský soud v Praze vyšel při posouzení věci z následující právní úpravy:

Podle § 42 odst. 1 věty prvé a čtvrté k odstranění následků nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo havárií (dále jen "závadný stav") uloží vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod (dále jen "původce"), povinnost provést opatření k nápravě závadného stavu (dále jen "opatření k nápravě"), popřípadě též opatření k zajištění náhradního odběru vod, pokud to vyžaduje povaha věci. Za původce závadného stavu se považuje ten, kdo závadný stav způsobil. Podle § 42 odst. 3 citovaného zákona platí: Povinnosti plynoucí z opatření k nápravě uloženého původci závadného stavu podle odstavce 1 nebo nabyvateli majetku podle odstavce 2 přecházejí na jejich právní nástupce. Podle § 115 odst. 16 věta první a třetí citovaného zákona platí: Při ukládání opatření k nápravě nedostatků zjištěných při vodoprávním dozoru, jejichž rozsah nelze stanovit bez předchozích průzkumů nebo předchozího zpracování odborných podkladů, lze uložit samostatně provedení těchto průzkumů, popřípadě zpracování uvedených podkladů a podle jejich výsledků vydávat samostatně potřebná rozhodnutí k nápravě. Je-li v rozhodnutí o opatření k nápravě uloženo nakládat s vodami způsobem, k němuž je jinak potřeba povolení podle § 8, toto povolení se již nevydává. V případě, kdy se po právní moci rozhodnutí o opatření k nápravě vyskytnou nové rozhodné skutečnosti, lze vydat nové rozhodnutí o opatření k nápravě.

Vzhledem k logice uplatněných žalobních bodů považuje soud za nutné předně vyřešit otázku existence procesních podmínek pro vydání správních rozhodnutí. V této souvislosti žalobce namítal, že nebyly dány podmínky pro aplikaci § 115 odst. 16 vodního zákona a tím ani pro vydání rozhodnutí podle citovaného ustanovení. Žalovaný byl naproti tomu toho názoru, že ukládání opatření dle § 115 odst. 16 vodního zákona je omezeno jedinou podmínkou, a to tou, že ukládané opatření bude sloužit k nápravě nedostatků, zjištěných při vodoprávním dozoru. Jak žalobce, tak žalovaný přitom zcela shodně vycházeli z toho, že problematika bývalé skládky Ledce již byla předmětem rozhodování příslušných správních orgánů, a to konkrétně rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996.

Výkladem a aplikací sporného ustanovení § 115 odst. 16 vodního zákona se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 10. 2015, č. j. 8 As 171/2014 – 67, na který soud v podrobnostech odkazuje a níže shrnuje jeho podstatné závěry. Vodní zákon upravuje využití institutu opatření k nápravě systematicky neuspořádaně a samostatně v různých svých částech. V případě opatření k nápravě ukládaných podle § 42 vodního zákona možnost vydání nového rozhodnutí výslovně nepředpokládá. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že možnost vydat nové rozhodnutí za užití § 115 odst. 16 vodního zákona se v obecné rovině může vztahovat i na opatření k nápravě vydávaná podle § 42 vodního zákona. Institut nového rozhodnutí umožňuje v zákonem taxativně upravených případech prolomit zásadu ne bis in idem (ne dvakrát ve stejné věci), jež je projevem materiální právní moci rozhodnutí. Vydání nového rozhodnutí prolamuje nejen některé ze zásad správního řízení či materiální právní moc rozhodnutí, ale fakticky narušuje i princip právní jistoty. Je institutem zcela mimořádným, a proto zákonodárce k možnostem vydání nového rozhodnutí přistupuje spíše zdrženlivě, přičemž vydání nového rozhodnutí je možné pouze v zákonem taxativně stanovených případech. Nepamatuje-li zákonná úprava na potřebu vydat nové rozhodnutí při změně okolností (rozhodování cum clausula rebus sic stantibus), nelze takový nedostatek obejít výkladem práva. Nejvyšší správní soud shrnul, že § 115 odst. 16 vodního zákona je třeba užívat spíše výjimečně a především k naplnění samotného smyslu vodního zákona, tedy ve prospěch ochrany vod a nikoliv ve prospěch subjektů, jimž je v souladu s ochranou vod ukládána nějaká povinnost. Ustanovení § 115 odst. 16 vodního zákona váže možnost vydat nové rozhodnutí (opatření k nápravě) na situaci, kdy se po právní moci takového opatření vyskytnou „nové rozhodné skutečnosti“.

Soud tak má za to, že i v nyní posuzované věci je třeba vzhledem nejen k citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu, ale i k obecným zásadám správního řízení zohlednit princip ne bis in idem. Tento princip je přitom třeba pokládat nejen za stěžejní princip správního řízení, ale za obecný princip právní, který je vyjádřen i na ústavní úrovni a prostupuje tak celým právním řádem. Zásada ne bis in idem je v judikaturní praxi správních soudů chápána obecněji jako zákaz dvojího projednání téže věci a aplikována i na nedeliktní správní řízení. Nejvyšší správní soud jej označil za „stěžejní princip správního řízení“, který platí bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví, či nikoliv (srov. např. rozsudek ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 Azs 307/2015 - 41). Soud tedy konstatuje, že žalovaný se mýlí v tom, tj. že ukládání opatření podle § 115 odst. 16 vodního zákona je dáno pouze podmínkou, že při vodoprávním dozoru byly zjištěny nedostatky. Podmínkou, jejíž naplnění je nezbytné pro vydání nového rozhodnutí, je existence „nových rozhodných skutečností“, které se vyskytnou po právní moci rozhodnutí o opatření k nápravě . Toto pravidlo se uplatní jak pro ukládání opatření ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona, tak i pro opatření ukládaná podle § 42 vodního zákona. Těmito skutečnostmi pak budou zásadně takové skutečnosti, které nebyly v předchozím řízení známy a mohou mít vliv na řešení otázky, jež byla předmětem tohoto rozhodování.

V souvislosti s uvedeným se soud nejprve zabýval tím, zda v nyní posuzované věci již bylo vydáno rozhodnutí, resp. zda již byla daná věc pravomocně rozhodnuta rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Ač žalobce explicitně nezmiňuje, že by ve věci byla dána překážka věci rozhodnuté, nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřuje mj. právě v existenci rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 (srov. str. 6 žaloby, v níž žalobce poukazuje např. na to, že vady rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 nelze odstranit jeho „aktualizací“). Nadto soud bez objasnění otázky, zda již bylo ve věci žalobce vydáno rozhodnutí k nápravě týkající se skládky Ledce, nemůže posoudit, zda byly splněny podmínky pro aplikaci § 115 odst. 16 věta poslední vodního zákona.

Totožnost věci je dána totožností předmětu rozhodování a totožností účastníků. Při posuzování totožnosti předmětu rozhodování soud považuje za podstatné, že sám žalovaný připouští (byť z této skutečnosti dovozuje nesprávné právní důsledky), že stejná věc již byla řešena rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Žalovaný na str. 11 napadeného rozhodnutí výslovně uvádí: „Krom toho se v daném případě nejedná o nová opatření, jak odvolatel ve svém odvolání tvrdí, neboť povinnost započít s rekultivací skládky byla předchůdci Statutárního města Plzeň HDMP uložena již rozhodnutím ČIZP 3/OV/1637/96/HS ze dne 12. 12. 1996. Toto základní a stěžejní opatření zůstává shodné – mění se pouze dílčí povinnosti z tohoto základního opatření plynoucí (…).“ Rovněž správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí ze dne 14. 1. 2013 konstatoval: „Nápravná opatření ukládaná na základě rizikové analýzy a oponentního posudku jsou v přímé souvislosti s nápravnými opatření uloženými pravomocným rozhodnutím ČIŽP č. j. 3/OV/1637/96/Hs ze dne 12. 12. 1996 Hospodářskému dvoru města Plzně, která Statutární město Plzeň do současné doby odmítá plnit.“ Soud proto pro úplnost ověřil, že jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (resp. napadené rozhodnutí), tak rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 se týkají řešení negativního vlivu skládky Ledce na kvalitu podzemních vod. Některá opatření uložená rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 a napadeným rozhodnutím jsou přitom prakticky totožná. Soud poukazuje např. na výrok 1) rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996, jímž bylo Hospodářskému dvoru města Plzně uloženo: „Zatěsnit staré monitorovací vrty L1 – L4 tak, aby nedocházelo k prosakování kontaminované skládkové vody do podloží.“ Obdobně v bodu 2) výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je uvedeno: „Vrty, které jsou vyhloubeny v tělese skládky a pronikají do karbonské zvodně, odborně zlikvidovat a zatěsnit proti dalšímu vymývání kontaminace.“ Ve výroku 3) rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 bylo Hospodářskému dvoru města Plzně uloženo provádět pravidelný monitoring kvality vody v prostoru skládky a jejím okolí, mj. dvakrát ročně odebrat vzorky vody z obecní studny v Ledcích č. p. 87 a Záluží č. p. 166 a laboratorními rozbory sledovat jakost vody. Tomuto opatření odpovídá opatření stanovené bodem 5) výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jímž bylo žalobci uloženo realizovat odběr a laboratorní analýzu vody z okrajových studní v obcích Ledce a Záluží. Obsahovou shodu lze nalézt i mezi dalšími opatřeními uloženými zmiňovanými rozhodnutími. Za shora okolností nemá soud pochybností o tom, že rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně byla vydána ze stejného důvodu a týkají se stejného předmětu.

K posouzení, zda je ve věci dána totožnost účastníků, považuje soud za podstatné, že správní orgány vydaly svá rozhodnutí se záměrem uložit povinnosti subjektu, který měl dle jejich názoru tyto povinnosti plnit již na základě rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996. Opatření daná rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 sice byla uložená Hospodářskému dvoru města Plzně, tento subjekt však správní orgány považovaly za právního předchůdce žalobce. Správní orgány výslovně uvedly, že žalobce je dle jejich názoru právním nástupcem Hospodářského dvoru města Plzně a přecházejí na něj povinnosti, plynoucí z opatření, která byla Hospodářskému dvoru města Plzně pravomocně uložena (str. 11 napadeného rozhodnutí). Již za těchto okolností je možné konstatovat, že správní orgány za daných okolností postupovaly v rozporu se zásadou zákazu dvojího projednání téže věci, resp. v rozporu s § 48 odst. 2 správního řádu, podle něhož lze uložit tutéž povinnost z téhož důvodu téže osobě pouze jednou. Správní orgány zcela pominuly možnost, že by v dané věci mohla nastat překážka věci rozhodnuté, a namísto řádného odůvodnění otázek vyvstávajících v souvislosti se shodou předmětu věci s problematikou řešenou rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 se paradoxně soustředily na argumentaci, že základní a stěžejní opatření zůstávají shodná. Odůvodnění nyní posuzovaných správních rozhodnutí tedy dostatečně neodpovídají na otázku, proč správní orgány uložily žalobci stejnou povinnost dvakrát. Tím správní orgány zatížily svá rozhodnutí zásadní procesní vadou, která by sama o sobě mohla odůvodnit závěr o zrušení jejich rozhodnutí. Soud nicméně považuje za vhodné vyslovit svůj názor k dalším otázkám předestřeným v žalobě, které jsou relevantní pro nyní posuzovanou věc a které mohou být předmětem sporu v dalším řízení.

První z těchto otázek je to, zda na žalobce skutečně přešly povinnosti dané rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 a zda tedy žalobce vůbec může být v dané věci subjektem, jemuž je možné uložit opatření k nápravě. K tomu je vhodné uvést, že ani sám žalobce nezpochybňuje, že by byl právním nástupcem organizace Hospodářský dvůr města Plzně, které byla uložena provést opatření související se skládkou Ledce rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 (žalobce v žalobě spíše argumentuje tím, že toto rozhodnutí nelze pro jeho neurčitost a uplynutí lhůt vykonat). Soud v této souvislosti odkazuje i na svůj rozsudek ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10A 252/2010 – 48, v němž se zabýval podobnou věcí žalobce (na základě žaloby, kterou žalobce napadl rozhodnutí ze dne 25. 5. 2010) a konstatoval, že žalobce je v daném případě univerzálním právním nástupcem příspěvkové organizace Hospodářský dvůr města Plzně podle § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. a přešla tedy na něj všechna práva a povinnosti tohoto subjektu. Za právního nástupce lze obecně označit osobu, která vstupuje do všech (nebo do uceleného souboru) práv a povinností svého právního předchůdce. Městský soud v Praze v citovaném rozsudku konstatoval, že již v roce 1996 bylo vydáno pravomocné rozhodnutí (tj. rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996), které organizaci Hospodářský dvůr města Plzně deklarovalo za původce závadného stavu na skládce Ledce, když mu bylo uloženo opatření k nápravě. Je přitom lhostejné, zda Hospodářský dvůr města Plzně byl sám původcem závadného stavu anebo zda mu byla povinnost provést opatření k nápravě uložena již jako právnímu nástupci Technických služeb města Plzně jako provozovatele skládky. Žalobce, který je podle § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. právním nástupcem Hospodářského dvora města Plzně, byl tak osobou, které mohl správní orgán prvního stupně uložit opatření k nápravě, resp. provedení průzkumu dle § 115 odst. 16 vodního zákona.

Soud si je vědom toho, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10 A 252/2010 - 48, se týkal poněkud odlišných právních otázek (žalobci bylo uloženo provedení průzkumu podle § 115 odst. 16 věta první vodního zákona a žalobce v žalobě nenastolil otázku možné překážky věci rozhodnuté), nicméně závěry o právním nástupnictví žalobce je možné aplikovat i v nyní posuzované věci. Plně použitelný je i závěr Městského soudu v Praze, že povinnost provést opatření k nápravě lze uložit i právnímu nástupci původce závadného stavu. V nyní posuzované věci žalobce se závěry citovaného rozsudku polemizoval, přičemž namítal, že není a nikdy nebyl vlastníkem pozemku, na kterém se nacházela skládka Ledce, že žádnou podnikatelskou aktivitu na území bývalé skládky nevyvíjí a nevyvíjel, že závadný stav nezpůsobil, že není vlastníkem skládky (na to žalobce s odkazem na rozhodnutí civilních soudů upozornil i v podání ze dne 15. 3. 2016), že kromě Technických služeb města Plzně ukládala na skládku Ledce odpad i celá řada státních podniků atp. K těmto námitkám soud předně poukazuje na svůj závěr uvedený v rozsudku ze dne 18. 8. 2011, č. j. 10 A 252/2010 - 48, že pro posouzení věci je zcela irelevantní, zda původcem závadného stavu byli právní předchůdci žalobce (Technické služby města Plzně či Hospodářský dvůr města Plzně) či zda to byl žalobce sám. Opačný výklad by totiž zcela proti smyslu vodního zákona umožňoval původci závadného stavu vyhnout se odpovědnosti za jeho způsobení (a nákladům na jeho odstranění) pouhou změnou právní formy. Otázkou, komu je možné uložit opatření k nápravě podle vodního zákona, se v obecné rovině zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2005, č. j. 2 As 38/2005 – 132, přičemž, konstatoval, že „původcem“ ve smyslu § 42 odst. 1 vodního zákona je v případě skládky, z níž nedovoleně odtékají odpadní vody, obvykle vlastník těchto pozemků. To neplatí pouze tehdy, jestliže je v konkrétním případě přítomen jiný subjekt, jehož vztah ke škodlivému následku je těsnější. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je to obvykle právě vlastník pozemku, kdo má nejtěsnější vztah k dějům na pozemku se odehrávajícím. Toto obecné pravidlo vztahující odpovědnost na vlastníka pozemků se neuplatní, pokud je přítomen jiný subjekt, jehož vztah ke škodlivému následku je těsnější. Tento vztah obvykle spočívá buď v aktivní činnosti tohoto subjektu (typicky v podnikatelské činnosti, která škodlivý následek způsobila), nebo v jiném vztahu, například přímo ve vlastnictví skládky v případech, že je skládka samostatnou právní věcí.

Pokud žalobce s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 1. 2016, č. j. 25 Co 297/2015 – 223, konstatoval, že není vlastníkem skládky Ledce, pak je třeba zároveň dodat, že civilní soudy dospěly k závěru, že tato skládka není samostatnou věcí. Přesvědčivý není ani poukaz na to, že na skládku Ledce navážely odpad i jiné subjekty (různé státní podniky). Tato skutečnost by sama o sobě nemohla zprostit žalobce právní odpovědnosti za stav skládky, pokud by míra jeho odpovědnosti za tento stav byla nejvyšší.

Soud však připomíná, že v nyní posuzované věci jsou úvahy o tom, komu bylo možné uložit opatření k nápravě, relevantní spíše ke dni vydání rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 (v této době přitom společnost GANOVA s. r. o., resp. její právní předchůdce, nebyla vlastníkem pozemku, na kterém se skládka nacházela), než ke dni vydání napadeného rozhodnutí. Jak již bylo uvedeno výše, rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 bylo pravomocně rozhodnuto o opatřeních k nápravě závadného stavu bývalé skládky Ledce a povinnosti plynoucí z těchto opatření přešly na žalobce (srov. § 42 odst. 3 vodního zákona). Dle názoru soudu tedy byl žalobce povinen činit opatření k nápravě závadného stavu daného neuspokojivým stavem skládky Ledce již na základě rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 a nebylo tak nutné zjišťovat, zda je osobou nejvíce odpovědnou za neuspokojivý stav skládky Ledce i v době vydání napadeného rozhodnutí (tj. ke dni 30. 4. 2013).

Soud tedy dospěl k závěru, že v době rozhodování správních orgánů nepochybně existovalo rozhodnutí o povinnosti žalobce učinit opatření k nápravě závadného stavu skládky Ledce.

Soud se dále věnoval tomu, zda v dané věci bylo možné vydat nové rozhodnutí, tedy zda se ve smyslu § 115 odst. 16 věta poslední vodního zákona vyskytly po právní moci rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 „nové rozhodné skutečnosti“. Jak již bylo uvedeno výše, žalovaný napadené rozhodnutí založil na názoru, že ukládání opatření podle § 115 odst. 16 vodního zákona je omezeno pouze jedinou podmínkou (tj. že ukládaná opatření budou sloužit k nápravě nedostatků zjištěných při vodoprávním dozoru) a pominul tak, že i v dané věci bylo třeba uvažovat o aplikaci zásady ne bis in idem. Z tohoto důvodu nejsou úvahy žalovaného o existenci „nových rozhodných skutečností“ ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona příliš zřejmé. Z odůvodnění nyní posuzovaných správních rozhodnutí je seznatelné, že stěžejním důvodem pro jejich vydání bylo to, že žalobce odmítal plnit povinnosti uložené mu rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996 (srov. např. str. 3 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2015, č. j. 8 As 171/2014 – 67, pak nepochybně vyplývá, že novou rozhodnou skutečnost, v důsledku které lze vydat nové opatření k nápravě dle vodního zákona, nepředstavuje vypršení termínu pro splnění původně uloženého nápravného opatření, byť k vypršení termínu došlo v důsledku okolnosti, kterou adresát uloženého opatření nemohl ovlivnit. Soud tedy má za to, že tím spíše nemůže být novou rozhodnou skutečností to, že žalobce původně uložená nápravná opatření vědomě odmítal vyplnit. Opačný závěr by, jak naznačil Nejvyšší správní soud, vedl fakticky k tomu, že by právní instituty obsažené ve vodním zákoně namísto ochrany vod a životního prostředí sloužily k „legalizaci“ nečinnosti žalobce jakožto subjektu, od kterého bylo možné legitimně očekávat, že splní povinnosti uložená rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996.

Soud dodává, že nové rozhodné skutečnosti ve smyslu § 115 odst. 16 věta poslední vodního zákona hypoteticky mohly vyplynout ze skutečností zjištěných správními orgány či přímo z rizikové analýzy pro lokalitu bývalé skládku Ledce, jejíž zpracování bylo žalobci uloženo rozhodnutím ze dne 25. 5. 2010. Napadené rozhodnutí se odvolává právě na výsledky této analýzy, nicméně blíže nerozvádí, které konkrétní nové skutečnosti z ní měly vyplynout. Pokud žalovaný jako novou rozhodnou skutečnost zmínil „šíření znečištění ze skládky Ledce do podzemních vod“ (str. 11 napadeného rozhodnutí), pak tento problém byl zcela nepochybně i předmětem rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 (v jehož odůvodnění se výslovně hovoří o „šíření znečištěné skládkové vody do podložních vrstev a podzemní vody“). S ohledem na to nelze z napadeného rozhodnutí seznat, které nové rozhodné skutečnosti (tedy takové, které nebyly známy již v době vydání rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996) vyplynuly z následných zjištění učiněných správními orgány a z rizikové analýzy provedené na základě rozhodnutí ze dne 25. 5. 2010. Ostatně sám žalovaný uvedl, že základní a stěžejní opatření zůstávají v podstatě shodná a v návaznosti na rozvoj poznání se mění pouze dílčí povinnosti (k tomu žalovaný sice dodal, že se mění i v návaznosti na „nové rozhodné skutečnosti“, konkrétně však jmenoval pouze šíření znečištění do podzemních vod, které, jak bylo řečeno výše, bylo známo již v době vydání rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996). K tomu soud poznamenává, že některé úvahy o vývoji znečištění týkající se skládky Ledce po době vydání rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 sice obsahuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nicméně ani z těchto úvah nelze spolehlivě rozlišit, které z těchto skutečností jsou skutečně „nové“ a které naopak byly známy již v době vydání rozhodnutí ze dne 12. 12. 1996 (srov. např. pasáž v druhém odstavci str. 3 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, v němž je uvedeno: „Šíření znečištění je pravděpodobně způsobeno stálým přítokem srážkových vod do tělesa skládky a stoupáním úrovně skládkové vody v důsledku neprovádění rekultivačních a sanačních opatření“). S ohledem na výše uvedené je zřejmé přinejmenším to, že i pokud správní orgány zjistily po dni 12. 12. 1996 nějaké skutečnosti, které lze považovat za „nové“ a „rozhodné“ ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona, pak tyto skutečnosti z hlediska důvodů pro vydání napadeného rozhodnutí hrály v porovnání s pasivitou žalobce nepodstatnou roli. K tomu soud podotýká, že důvodová zpráva k zákonu č. 150/2010 Sb., kterým byla do § 115 odst. 16 vodního zákona vložena věta třetí, uvádí jako příklad „nové rozhodné skutečnosti“ to, že po vydání opatření k nápravě vyjde najevo, že původně stanovené sanační limity jsou objektivně nedosažitelné a je nutné jejich zvýšení. Důvodová zpráva rovněž zmiňuje, že v jiných případech je možné věc řešit vydáním zcela nového rozhodnutí (v jiné věci). Tento postup přichází v úvahu tam, kde nově zjištěné skutečnosti spočívají např. v dosud neznámém ohnisku kontaminace nebo dosud neznámých kontaminantech. Správní orgány však ve svých rozhodnutích takové či jiné obdobné okolnosti nezmiňují.

Soud tedy shrnuje, že správní orgány nesprávně zahájily správní řízení zakončené vydáním napadeného rozhodnutí, ač již bylo v téže věci rozhodnuto rozhodnutím ze dne 12. 12. 1996. Tím se správní orgány dopustily podstatného porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V důsledku toho, že správní orgány ve svých rozhodnutích vůbec neuvažovaly o možné překážce věci rozhodnuté, jsou jejich rozhodnutí také nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tato nepřezkoumatelnost se týká zejména hodnocení, zda jsou v dané věci dány nové rozhodné skutečnosti ve smyslu § 115 odst. 16 vodního zákona, a pokud ano, která konkrétní opatření uložená napadeným rozhodnutím se k těmto novým rozhodným skutečnostem vztahují. Z toho důvodu tedy soud nemohl přezkoumat, zda obstojí byť jen některá opatření uložená rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, resp. napadeným rozhodnutím. Jakkoli soud chápe snahu žalovaného vyřešit neuspokojivou ekologickou situaci týkající se bývalé skládky Ledce, nelze postupovat tak, že správní orgány v téže věci vydávají nová rozhodnutí, která mají patrně sloužit k jakémusi „utvrzení“ povinnosti plnit již uložená opatření k nápravě. Naopak již uložená opatření k nápravě je třeba důsledně vymáhat, neboť v opačném případě by nová rozhodnutí sloužila pouze k dodatečné legalizaci nečinnosti povinných subjektů, resp. k neodůvodněnému prodlužování lhůt ke splnění uložených povinnosti.

VI. Závěr

S ohledem na shora uvedené Městský soud v Praze napadené rozhodnutí zrušil podle § 78 odst. 1 s.ř.s. pro vady řízení a podstatné porušení ustanovení o řízení postupem dle § 76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem soudu a s ohledem na vytknuté vady nedostatku důvodů a nedostatku zhodnocení svého procesního postupu objasní, zda ve věci lze vydat nové opatření k nápravě závadného stavu či nikoliv.

Ve druhém výroku tohoto rozsudku soud v souladu s § 60 odst. 1 věta první s. ř. s. přiznal žalobci, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení. Náklady, které žalobci v řízení vznikly, spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč za podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. K zaplacení této částky stanovil soud přiměřenou lhůtu.

Poučení:Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud.

V Praze dne 30. listopadu 2016

JUDr. Naděžda Řeháková, v.r.

předsedkyně senátu

Za správnost vyhotovení: Lucie Horáková

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru